Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
1. Funcionários - Acto lesivo de interesses - Dever de fundamentação - Objectivo - Alcance
(Estatuto dos funcionários, artigo 25.°, segundo parágrafo)
2. Funcionários - Segurança social - Despesas por motivo de doença - Reembolso - Noção de produtos farmacêuticos - Alcance
(Estatuto dos funcionários, artigo 72.°; regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença, anexo I, ponto V; Directiva 65/65/CEE do Conselho)
Sumário
1. Como o objectivo do dever de fundamentar é, ao mesmo tempo, permitir ao interessado apreciar se a decisão está ferida de um vício susceptível de permitir a sua impugnação em sede de legalidade e tornar possível a fiscalização jurisdicional, o alcance desse dever deve, em cada caso, ser apreciado em concreto.
É cumprido o dever de fundamentar, na acepção do artigo 25.°, segundo parágrafo, do estatuto, quando as circunstâncias em que o acto impugnado foi aprovado e notificado ao interessado, bem como as notas de serviço e as outras comunicações que o acompanham, permitem conhecer os elementos essenciais que guiaram a administração na sua decisão.
2. A noção de produtos farmacêuticos, na acepção do primeiro parágrafo do ponto V do anexo I da regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades, deve ser apreciada, na falta de uma definição própria deste texto, face ao disposto na Directiva 65/65/CEE, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes às especialidades farmacêuticas.
Face ao disposto nesta directiva, uma preparação organoterapêutica apresentada como tendo propriedades curativas de doenças humanas, receitada por um médico e vendida em farmácia, deve ser considerada produto farmacêutico. O seu reembolso deve ser garantido pelo regime comum de seguro de doença, pois não figura entre os produtos, integrados na categoria dos produtos de carácter estético ou ditos de bem-estar, considerados não farmacêuticos e, como tal, excluídos do reembolso, cuja lista está contida no segundo parágrafo do ponto V do anexo I da citada regulamentação, e não pode, dadas as suas características, ser considerado análogo a um desses produtos.
Partes
No processo C-169/88,
Maurice Prelle, antigo funcionário da Comissão, representado por Guy Harles, advogado na Cour supérieure do Grão-Ducado do Luxemburgo, residente em 4, avenue Marie-Thérèse, Luxemburgo, em cujo escritório escolheu domicílio,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Sean Van Raepenbusch, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georgios Kremlis, Centro Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto a anulação do indeferimento tácito pela AIPN da reclamação apresentada no início de Novembro de 1987 contra uma decisão do serviço de liquidação do regime comum de seguro de doença que recusou o pagamento de um preparado farmacêutico receitado a sua mulher pelo Dr. Jourdan e executado pelo laboratório farmacêutico do Dr. Jeannes,
O TRIBUNAL (Primeira Secção),
constituído pelos Srs. Gordon Slynn, presidente de secção, R. Joliet e G. C. Rodriguez Iglesias, juízes,
advogado-geral: G. Tesauro
secretária: B. Pastor, administradora
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 27 de Junho de 1989,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 12 de Outubro de 1989,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal 17 de Junho de 1988, M. Prelle, antigo funcionário da Comissão das Comunidades Europeias, interpôs um recurso que tem por objecto, por um lado, a anulação da decisão tácita de indeferimento da reclamação que apresentara em 4 de Novembro de 1987, de uma decisão do serviço de liquidação do regime comum de seguro de doença que recusou o reembolso de um preparado organoterapêutico e, por outro, a condenação da Comissão no pagamento de 8 000 BFR em reparação do dano moral e pecuniário que lhe causou ao obrigá-lo a recorrer às vias judiciais, devido à adopção dessa decisão.
2 Resulta dos autos que, em 14 de Julho de 1987, o recorrente apresentou ao serviço de liquidação de Bruxelas um pedido de reembolso de 400 FF, relativo a um produto organoterapêutico. Esse produto, destinado a tratar o reumatismo articular, tinha sido receitado a sua mulher por um médico francês e preparado num laboratório farmacêutico. Por decisão de 2 de Setembro de 1987, o serviço de liquidação recusou-se a reembolsar as despesas relativas a esse produto.
3 Na sequência de uma carta do recorrente, de 28 de Setembro de 1987, solicitando ao regime comum do seguro de doença (adiante designado por "RCSD" ) que o informasse dos motivos dessa recusa, ele recebeu, em 26 de Outubro de 1987, uma cópia do parecer dado, em 19 de Julho de 1987, pelo médico assessor do serviço de liquidação, que referia "pomada não reembolsável (organoterapia)".
4 Em 4 de Novembro de 1987, M. Prelle apresentou uma reclamação administrativa nos termos do artigo 90.°, n.° 2, do estatuto. Em 7 de Dezembro de 1987, escreveu ao comité de gestão do RCSD para chamar a sua atenção para a confusão feita pelo médico assessor ao qualificar o produto em questão de pomada - aliás já reembolsada - quando se tratava de um produto injectável.
5 Por decisão de 13 de Junho de 1988, a Comissão indeferiu a reclamação com o fundamento de que o preparado organoterapêutico não podia ser considerado produto farmacêutico e não podia, portanto, ser reembolsado nos termos do ponto V do anexo I da regulamentação relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias. Esta decisão foi notificada ao interessado em 24 de Junho de 1988. Antes de ter sido notificado dessa resposta tardia à sua reclamação, M. Prelle interpôs o presente recurso.
6 Para mais ampla exposição dos antecedentes do litígio e da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
7 Em apoio do seu recurso, o recorrente invoca dois fundamentos, baseados, por um lado, na violação do dever de fundamentar enunciado no artigo 25.°, segundo parágrafo, do estatuto, e, por outro, na violação do ponto V do anexo I da regulamentação comunitária relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias.
Quanto ao fundamento baseado em insuficiente fundamentação da decisão em litígio
8 O recorrente alega que, violando o artigo 25.°, segundo parágrafo, do estatuto, que dispõe que qualquer decisão que afecte interesses do funcionário deve ser fundamentada, a decisão do serviço de liquidação de 2 de Setembro de 1987 não continha qualquer fundamento que justificasse a recusa de reembolso, na medida em que apenas referia "prestações não reembolsáveis". Sublinha a este propósito que, devido à confusão feita pelo médico assessor entre a pomada e o produto injectável, a fundamentação contida no parecer dado por este, em 19 de Julho de 1987, não incidia sobre o produto em questão, ou seja, o produto injectável, e era de tal forma sumária que dela não se podia retirar qualquer conclusão quanto à interpretação do ponto V do anexo I, que estava na base da recusa.
9 A este respeito, deve recordar-se que, tal como o Tribunal já decidiu, designadamente no acórdão de 21 de Junho de 1984, Lux (69/83, Recueil, p. 2447), para determinar se foram respeitadas as exigências do artigo 25.° do estatuto convém tomar em consideração não só a decisão impugnada, mas também as circunstâncias em que ela foi tomada. Como o objectivo do dever de fundamentar é, ao mesmo tempo, permitir ao interessado apreciar se a decisão está ferida de um vício susceptível de permitir a sua impugnação em sede de legalidade e tornar possível a fiscalização jurisdicional, o alcance desse dever deve, em cada caso, ser apreciado em concreto.
10 O Tribunal esclareceu, além disso, designadamente nos acórdãos de 14 de Julho de 1977, Geist (61/76, Recueil, p. 1419), e de 17 de Dezembro de 1981, Demont (791/79, Recueil, p. 3105), que é cumprido o dever de fundamentar, na acepção do artigo 25.°, segundo parágrafo, do estatuto, quando as circunstâncias em que o acto impugnado foi aprovado e notificado aos interessados, bem como as notas de serviço e as outras comunicações que o acompanham, permitem conhecer os elementos essenciais que guiaram a administração na sua decisão.
11 No caso em apreço, deve declarar-se antes de mais que o exame conjunto da decisão do serviço de liquidação de 2 de Setembro de 1987, que refere "prestações não reembolsáveis", e do parecer do médico assessor de 19 de Julho de 1987, no qual se falava em "pomada não reembolsável (organoterapia)", não obstante a confusão de produtos feita por este, revela de forma lacónica mas suficientemente clara que a razão da recusa oposta ao recorrente está no carácter não farmacêutico do produto em causa, na acepção do ponto V do anexo I.
12 Deve declarar-se, em seguida, que o recorrente conhecia esta fundamentação, pois, tanto na sua reclamação de 4 de Novembro de 1987 como na petição de recurso de 17 de Junho de 1988, alegou que a interpretação do ponto V do anexo I feita pela Comissão era errada.
13 Face a estes elementos, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento baseado em violação do ponto V do anexo I da regulamentação comunitária relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias
14 Nos termos do primeiro parágrafo do ponto V do anexo I, "as despesas relativas a produtos farmacêuticos receitados pelo médico são reembolsadas em 85%...". O segundo parágrafo esclarece, todavia, que "as águas minerais, os vinhos e licores tónicos, os alimentos para lactentes, os produtos capilares, cosméticos, dietéticos e higiénicos, e os irrigadores e termómetros, tisanas, produtos aromático-terapêuticos, bem como os produtos e instrumentos análogos, não são considerados produtos farmacêuticos".
15 O recorrente entende que, quando um produto foi receitado por um médico e preparado por um farmacêutico, o primeiro parágrafo do ponto V obriga o serviço de liquidação a reembolsar esse produto em 85% do seu valor, visto não se encontrar expressamente referido no segundo parágrafo do referido ponto, que contém a lista exaustiva dos produtos considerados não farmacêuticos. Como os produtos organoterapêuticos não foram incluídos nessa lista, deveriam, por conseguinte, ser considerados produtos farmacêuticos sujeitos ao reembolso previsto no primeiro parágrafo.
16 A Comissão objecta que o produto em causa não é um produto farmacêutico nos termos da disposição citada, pois não apresenta propriedades curativas ou preventivas ou, pelo menos, um grau de interesse terapêutico suficiente, comprovado de acordo com as normas científicas contemporâneas, e não pode, portanto, ser reembolsado ao abrigo da mesma disposição. Sublinha que o legislador comunitário se limitou a enumerar, de forma não exaustiva, no segundo parágrafo do ponto V, alguns produtos que, claramente, não são produtos farmacêuticos. Daqui não resulta, todavia, que tenha sido recusada toda e qualquer competência ao médico assessor do serviço de liquidação no que se refere à apreciação do carácter reembolsável de qualquer outro produto receitado por um médico e em seguida preparado e vendido numa farmácia.
17 A título preliminar, importa determinar se os preparados organoterapêuticos se incluem na noção de produtos farmacêuticos visada no primeiro parágrafo do ponto V, e, em caso de resposta afirmativa, se podem ser equiparados aos produtos referidos no segundo parágrafo e, portanto, não reembolsáveis.
18 A este respeito, há que declarar que a regulamentação comunitária referida não contém qualquer definição da noção de produtos farmacêuticos. Para determinar o alcance dessa noção, na acepção do primeiro parágrafo do ponto V, deve, desde já, remeter-se para a Directiva 65/65/CEE do Conselho, de 26 de Janeiro de 1965, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes às especialidades farmacêuticas (JO L 369, p. 65 EE 13 F1 p. 18), que contém alguns elementos de apreciação úteis, embora tenha sido adoptada em contexto diferente do da regulamentação comunitária relativa à cobertura dos riscos de doença dos funcionários das Comunidades Europeias.
19 Para efeitos da aplicação dessa directiva, deve entender-se por especialidade farmacêutica, nos termos do seu artigo 1.°, "todo o medicamento preparado antecipadamente, introduzido no mercado com denominação e acondicionamento especiais". Por conseguinte, a directiva não se refere a um preparado magistral como o produto organoterapêutico em causa.
20 Se, todavia, se abstrair do modo de preparação e do tipo de acondicionamento, as características essenciais do produto farmacêutico são enunciadas nas definições de "medicamento" e de "substância", que figuram no artigo 1.° da directiva.
21 Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da directiva, um medicamento é "toda a substância ou composição apresentada como possuindo propriedades curativas ou preventivas relativas a doenças humanas". O n.° 3 dessa disposição esclarece que por "substância" deve entender-se "toda a matéria, seja qual for a sua origem, podendo esta ser... animal, tal como... partes de órgãos".
22 Com base nestas definições, um preparado organoterapêutico, apresentado como possuindo propriedades curativas das doenças humanas, deve ser considerado como estando abrangido pela noção de produto farmacêutico, nos termos do primeiro parágrafo do ponto V do anexo I, desde que seja receitado por um médico e comprado numa farmácia.
23 Nestas condições, há todavia que verificar se a um tal preparado organoterapêutico não é aplicável o segundo parágrafo do ponto V do anexo I da regulamentação relativa ao regime comum de seguro de doença, que refere alguns produtos considerados como produtos não farmacêuticos e não sujeitos, enquanto tais, a reembolso.
24 A este respeito, importa esclarecer, em primeiro lugar, que a lista dos produtos referidos no segundo parágrafo não é exaustiva. Com efeito, o próprio texto desta disposição refere, para além de um certo número de produtos indicados de forma específica, os produtos e instrumentos análogos.
25 Os preparados organoterapêuticos não foram especificamente referidos nessa lista. Também não podem ser considerados como produtos análogos aos produtos expressamente referidos no segundo parágrafo do ponto V do anexo I, tais como, por exemplo, as águas minerais, os vinhos e licores tónicos, os alimentos para lactentes, os produtos capilares, cosméticos, dietéticos, higiénicos, aromático terapêuticos. Com efeito, ao contrário dos produtos organoterapêuticos, os produtos assim enumerados não se destinam a tratar uma doença específica, antes devendo ser considerados, em geral, como produtos de carácter estético ou ditos de bem-estar. O não reembolso desses produtos surge, portanto, relacionado com essas suas características específicas e não com o facto de não estar comprovada a sua eficácia terapêutica.
26 Daqui resulta que os preparados organoterapêuticos receitados por um médico e comprados numa farmácia estão sujeitos a um reembolso de 85% do seu valor, pois devem ser considerados produtos farmacêuticos e não se incluem na categoria dos produtos análogos, referida no segundo parágrafo do ponto V do anexo I.
27 Ademais, convém sublinhar que a referência feita pela Comissão ao ponto XV, n.° 2, desse mesmo anexo I, para justificar o não reembolso do produto organoterapêutico, também não pode ser aceite. Essa disposição, segundo a qual as despesas relativas aos tratamentos considerados, pelo serviço de liquidação após parecer do médico assessor, como não funcionais, excessivos ou não necessários, não dão direito a reembolso, não constitui, com efeito, o fundamento da decisão impugnada e só foi invocada pela Comissão na sua contestação.
28 Por último, deve sublinhar-se que, embora, face à formulação actual do ponto V do anexo I, a Comissão não possa recusar o reembolso dos preparados organoterapêuticos, o carácter não exaustivo da lista dos produtos referidos no segundo parágrafo dessa disposição oferece ao legislador comunitário a possibilidade de modificar esse parágrafo de forma a aí incluir expressamente os preparados organoterapêuticos entre os produtos que não são considerados produtos farmacêuticos.
29 Qualquer outra interpretação do ponto V do anexo I, na sua versão actual, exporia, de forma não razoável, os inscritos ao risco dificilmente previsível de uma recusa de reembolso, mesmo no caso de um produto receitado por um médico e comprado numa farmácia, quando, não sendo peritos em farmacologia, eles podem legitimamente esperar, face à leitura do ponto V, o reembolso da importância paga na compra de um tal produto.
30 Face a estes elementos, o segundo fundamento, deve, por conseguinte, ser acolhido.
31 Deve, portanto, julgar-se procedente o recurso e, por conseguinte, anular a decisão tácita de indeferimento da reclamação do recorrente de 4 de Novembro de 1987. Em conformidade com o artigo 176.°, primeiro parágrafo, do Tratado CEE, a Comissão tem de retirar as consequências dessa anulação e reembolsar ao recorrente o contravalor, em BFR, de 85% da importância de 400 FF, acrescida dos juros legais contados a partir de 11 de Novembro de 1987, dia seguinte ao do aviso de recepção da reclamação.
32 O pedido de indemnização de 8 000 BFR, formulado pelo recorrente para efeitos de reparação do prejuízo moral e pecuniário sofrido devido à decisão em litígio, deve ser julgado improcedente, visto o interessado não ter fornecido qualquer prova concludente desse prejuízo. Deve observar-se que, de qualquer forma, o presente acórdão constitui uma reparação adequada de qualquer eventual dano moral.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
33 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão, no essencial dos seus fundamentos, sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Primeira Secção),
decide:
1) São anuladas a decisão tácita de indeferimento da reclamação do recorrente, de 4 de Novembro de 1987, e a decisão de 2 de Setembro de 1987 pela qual o serviço de liquidação do regime comum de seguro de doença recusou ao recorrente o reembolso, em 85%, de um preparado organoterapêutico.
2) A Comissão é condenada nas despesas.
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