Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1 . Landbrug - faelles markedsordning - vin - obligatorisk destillation af bordvin - gennemfoerelse - medlemsstaternes forpligtelser - anvendelse af tvangsmidler i henhold til national ret over for de beroerte producenter
( Raadets forordning nr . 337/79, art . 6, stk . 1, art . 41 og art . 64, stk . 1 og 2 )
2 . Medlemsstater - forpligtelser - traktatbrud - henvisning til, at det efter national ret er umuligt at gennemfoere tvangsforanstaltninger i henhold til faellesskabsretten, eller til, at de nationale domstole sandsynligvis ville have afvist at gennemfoere saadanne foranstaltninger - ulovligt
( EOEF-Traktaten, art . 169 og art . 177 )
3 . Institutionernes retsakter - forordninger - forordning fra Kommissionen - gennemfoerelse umulig for en medlemsstat - Kommissionens og medlemsstatens forpligtelse til at samarbejde om en loesning i overensstemmelse med Traktaten
( EOEF-Traktaten, art . 5 og art . 189, stk . 2 )
Sammendrag
1 . Artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 paalaegger medlemsstaterne at traeffe de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes, uanset om disse foranstaltninger allerede er hjemlet, eller der foerst skal tilvejebringes hjemmel hertil i national ret . Bestemmelsen indeholder saaledes en tilstraekkelig klar og praecis hjemmel til at ivaerksaette nationale tvangsmidler for at sikre en effektiv gennemfoerelse af den obligatoriske destillation, som Kommissionen havde besluttet i henhold til forordningens artikel 41 . En medlemsstat kan ikke undlade at bringe saadanne tvangsmidler i anvendelse - hverken med henvisning til, at de producenter, der modsaetter sig den obligatoriske destillation, allerede er undergivet en faellesskabsretlig sanktion, idet de i henhold til forordningens artikel 6, stk . 1, ikke er berettiget til interventionsforanstaltninger - eller med henvisning til, at det i henhold til artikel 64, stk . 2, hvorefter Raadet fastsaetter de noedvendige foranstaltninger til at sikre en ensartet anvendelse af faellesskabsbestemmelserne inden for vinsektoren, saerlig med hensyn til kontrol, tilkommer Raadet og ikke medlemsstaterne at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre en effektiv gennemfoerelse af den obligatoriske destillation .
2 . En medlemsstat kan ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser i henhold til faellesskabsretten .
Naar faellesskabsbestemmelserne paalaegger en medlemsstat at bringe tvangsmidler i anvendelse over for visse producenter, kan en medlemsstat ikke - til stoette for, at dette ikke er sket - paaberaabe sig, at betingelserne i henhold til national ret for at ivaerksaette saadanne tvangsmidler ikke var opfyldt . En medlemsstat kan heller ikke begrunde en undladelse med, at saafremt den havde truffet beslutning om saadanne tvangsmidler, ville domstolene sandsynligvis have udsat gennemfoerelsen heraf paa grund af betydelig tvivl om gyldigheden af de paagaeldende faellesskabsbestemmelser, idet en medlemsstat for det foerste ikke kan goere en mulig eller forventet holdning hos de nationale domstole gaeldende til stoette for sin egen passivitet, og da disse domstole for det andet vil kunne benytte fremgangsmaaden i henhold til artikel 177 i tilfaelde af tvivl om gyldigheden af bestemmelser i afledt ret .
3 . Saafremt en medlemsstat ved gennemfoerelsen af en forordning fra Kommissionen stoeder paa uforudsete vanskeligheder, som umuliggoer, at den kan opfylde sine forpligtelser ifoelge forordningen, skal medlemsstaten forelaegge problemerne for Kommissionen og fremkomme med egnede forslag til loesning heraf . I saa fald skal Kommissionen og medlemsstaten paa grundlag af den gensidige forpligtelse til loyalt samarbejde, som blandt andet fremgaar af EOEF-Traktatens artikel 5, redeligt soege at loese problemerne i faellesskab med fuld respekt af Traktatens bestemmelser .
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 2 . august 1988, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 5 i EOEF-Traktaten og artikel 79, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 822/87 af 16 . marts 1987 om den faelles markedsordning for vin ( EFT L 84, s . 1 ), idet Forbundsrepublikken fortsat naegter at bringe nationale tvangsmidler i anvendelse ved gennemfoerelsen af foranstaltninger til obligatorisk destillation af bordvin over for de producenter, der modsaetter sig obligatorisk destillation .
2 I henhold til artikel 41, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 337/79 af 5 . februar 1979 om den faelles markedsordning for vin ( EFT L 54, s . 1 ), saaledes som bl.a . aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2144/82 af 27 . juli 1982 ( EFT L 227, s . 1 ) og ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1208/84 af 27 . april 1984 ( EFT L 115, s . 77 ) ( herefter benaevnt "forordning nr . 337/79 "), traeffes der afgoerelse om obligatorisk destillation af bordvin, "Naar det for et vinproduktionsaar af prognosen fremgaar, at den disponible maengde bordvin ved vinproduktionsaarets begyndelse overstiger det normale forbrug i det paagaeldende produktionsaar med en maengde, der svarer til mere end fem maaneders forbrug ". Ifoelge artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79 kan producenter, der er underlagt forpligtelsen til at levere vin til destillation, komme i betragtning ved de interventionsforanstaltninger, der er fastsat i afsnit I i forordning nr . 337/79, naar de har opfyldt denne forpligtelse . Efter artikel 64, stk . 1, foerste afsnit, i forordning nr . 337/79 "traeffer (( medlemsstaterne )) de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes ". Denne bestemmelse gentages i artikel 79, stk . 1, foerste afsnit, i forordning nr . 822/87, anfoert ovenfor, der bl.a . kodificerer aendringerne i forordning nr . 337/79 frem til 16 . marts 1987 .
3 Ved forordning ( EOEF ) nr . 148/85 af 18 . januar 1985 om ivaerksaettelse af destillation, som omhandlet i artikel 41 i forordning nr . 337/79 for vinproduktionsaaret 1984/85 ( EFT L 16, s . 32 ), bestemte Kommissionen, at der skulle ske destillation af 12 mio . hl bordvin, hvoraf 68 322 hl skulle destilleres af producenter med produktionssted i Forbundsrepublikken Tyskland .
4 Efter ikrafttraedelsen af forordning nr . 148/85 udstedte de tyske myndigheder 614 individuelle paalaeg, hvormed producenterne blev underrettet om de maengder, som de hver isaer skulle levere . Der blev klaget for 506 paalaegs vedkommende med den begrundelse, at faellesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation ville foere til forskelsbehandling af producenterne .
5 I tysk ret har en klage over en forvaltningsakt i princippet opsaettende virkning . Under bestemte forudsaetninger kan forvaltningsmyndighederne imidlertid bestemme, at den forvaltningsakt, som der er klaget over, straks skal fuldbyrdes . De har herefter mulighed for at ivaerksaette tvangsmidler for at sikre fuldbyrdelsen af den omhandlede forvaltningsakt . De beroerte parter kan dog indbringe en afgoerelse om oejeblikkelig fuldbyrdelse af en forvaltningsakt for domstolene . I saa fald kan domstolene paany udsaette forvaltningsaktens fuldbyrdelse .
6 De tyske myndigheder besluttede, at de 506 paalaeg, for hvilke der var indgivet klage, ikke straks skulle fuldbyrdes . Denne beslutning medfoerte, at der af de 68 322 hl bordvin, som producenter med produktionssted i Forbundsrepublikken Tyskland skulle have destilleret, faktisk kun blev destilleret 9 140 hl .
7 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
Formaliteten
8 Genstanden for Kommissionens sagsanlaeg er for det foerste Forbundsrepublikken Tysklands beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation for vinproduktionsaaret 1984/1985 ikke straks skulle fuldbyrdes, og om ikke at bringe tvangsmidlerne i henhold til tysk ret i anvendelse over for de producenter, der havde naegtet at levere bordvin til obligatorisk destillation . For det andet vedroerer sagen det forhold, at Forbundsrepublikken Tyskland i sit svar paa den begrundede udtalelse har givet udtryk for, at den vil indtage samme holdning i fremtiden, saafremt producenter med produktionssted i Tyskland bliver forpligtet til at levere bordvin til destillation .
9 Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gaeldende, at sagen kun skal antages til realitetsbehandling, for saa vidt angaar Forbundsrepublikkens adfaerd i vinproduktionsaaret 1984/1985 .
10 Ifoelge Domstolens faste praksis ( jfr . bl.a . dom af 14 . juli 1988, Kommissionen mod Belgien, praemis 10, 298/86, Sml . s . 4343 ) kan en sag anlagt i medfoer af Traktatens artikel 169 kun stoettes paa den begrundelse og de anbringender, der allerede er fremfoert i den begrundede udtalelse .
11 Det fremgaar af den begrundede udtalelse af 18 . januar 1988, at Kommissionen kun har paatalt Forbundsrepublikken Tysklands adfaerd i vinproduktionsaaret 1984/1985 som traktatbrud . Sagen kan foelgelig ikke vedroere spoergsmaalet, om Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 og artikel 79, stk . 1, foerste afsnit, i forordning nr . 822/87 ved at give udtryk for, at den i givet fald ogsaa i fremtiden vil indtage samme holdning som i vinproduktionsaaret 1984/1985 .
12 Som foelge heraf kan sagen kun antages til realitetsbehandling, for saa vidt angaar paastanden om, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 og artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 ved at traeffe beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation af vin i vinproduktionsaaret 1984/1985 ikke straks skulle fuldbyrdes, og ved ikke at bringe tvangsmidlerne i henhold til tysk ret i anvendelse over for de producenter, der havde naegtet at levere bordvin til obligatorisk destillation .
Realiteten
13 Forbundsrepublikken Tyskland har for det foerste gjort gaeldende, at medlemsstaterne ikke ifoelge faellesskabsretten er forpligtet til at bringe nationale tvangsmidler i anvendelse for at sikre, at den obligatoriske destillation ogsaa gennemfoeres .
14 Heroverfor bemaerkes, at selv om artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 ikke udtrykkeligt paalaegger medlemsstaterne at bringe nationale tvangsmidler i anvendelse, fremgaar en saadan pligt dog klart af, at medlemsstaterne i henhold til bestemmelsen skal traeffe "de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes", uanset om disse foranstaltninger allerede er hjemlet, eller der foerst skal tilvejebringes hjemmel hertil i national ret .
15 Forbundsrepublikken Tyskland har dernaest anfoert, at artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 ikke indeholder tilstraekkelig klar og praecis hjemmel til at gennemfoere nationale tvangsmidler .
16 Dette argument kan ikke tiltraedes . Ved at paalaegge medlemsstaterne at traeffe "de fornoedne foranstaltninger for at sikre, at faellesskabsbestemmelserne i vinsektoren overholdes", fordrer artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 netop, at staterne i lovgivningen og administrativt traeffer de noedvendige foranstaltninger med henblik paa en effektiv gennemfoerelse af den obligatoriske destillation .
17 Forbundsrepublikken Tyskland har videre anfoert, at artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79 foreskriver en saerlig faellesskabsretlig sanktion i tilfaelde af, at forpligtelsen til destillation ikke overholdes, og at det heraf foelger, at nationale tvangsmidler ikke kan bringes i anvendelse .
18 Heller ikke dette argument kan tiltraedes . Ifoelge forordningens artikel 6, stk . 1, kan producenter, der er underlagt de i artikel 39 og i givet fald artiklerne 40 og 41 omhandlede forpligtelser, det vil sige den obligatoriske destillation, der er fastlagt i disse artikler, vaere berettiget til de i afsnit I fastsatte interventionsforanstaltninger, saafremt de i en referenceperiode, som senere skal fastlaegges, har opfyldt ovennaevnte forpligtelser . Bestemmelsen indeholder saaledes ikke en sanktion, men kun en betingelse for at blive berettiget til de interventionsforanstaltninger, der er fastlagt i dette afsnit af forordning nr . 337/79 .
19 Selv om der med artikel 6, stk . 1, i forordning nr . 337/79 havde vaeret indfoert en saerlig sanktionsregel, saaledes som Forbundsrepublikken Tyskland har anfoert, kan det ikke antages, at faellesskabslovgiver dermed har villet udelukke, at nationale tvangsmidler bringes i anvendelse for at sikre, at den obligatoriske destillation gennemfoeres .
20 De argumenter, som Forbundsrepublikken Tyskland har fremfoert paa dette punkt, maa foelgelig afvises .
21 For det andet har Forbundsrepublikken Tyskland gjort gaeldende, at det i henhold til artikel 64, stk . 2, hvorefter Raadet "med kvalificeret flertal paa forslag af Kommissionen (( fastsaetter )) de noedvendige foranstaltninger til at sikre en ensartet anvendelse af faellesskabsbestemmelserne inden for vinsektoren, saerlig med hensyn til kontrol", tilkommer Raadet og ikke medlemsstaterne at traeffe de foranstaltninger, der er noedvendige for at sikre en effektiv gennemfoerelse af den obligatoriske destillation .
22 Dette argument kan ikke tiltraedes . For det foerste bemaerkes, at det hverken af formuleringen af artikel 64, stk . 1 eller stk . 2 foelger, at Raadets vedtagelse af de foranstaltninger, som er omtalt i artikel 64, stk . 2, er en betingelse for, at medlemsstaterne gennemfoerer deres forpligtelser i henhold til artikel 64, stk . 1 .
23 I oevrigt forfoelger de to bestemmelser forskellige maal . Artikel 64, stk . 2, har saaledes som formaal at sikre en ensartet anvendelse af faellesskabsbestemmelserne inden for vinsektoren . Formaalet med artikel 64, stk . 1, er at sikre den umiddelbare overholdelse af disse bestemmelser, idet medlemsstaterne paalaegges at traeffe de i saa henseende noedvendige foranstaltninger . Dette maal ville ikke blive naaet, og den pligt, der er paalagt medlemsstaterne, ville vaere uden indhold, saafremt det var en forudsaetning for udfoerelsen af denne pligt, at maalet med artikel 64, stk . 2, forinden var naaet .
24 Forbundsrepublikken Tyskland har for det tredje gjort gaeldende, at det tilkommer medlemsstaterne at afgoere, hvilke foranstaltninger der er bedst egnede til at sikre overholdelsen af faellesskabsbestemmelserne, og at det efter tysk ret ville vaere meget betaenkeligt at traeffe beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation straks skulle fuldbyrdes .
25 Dette argument maa ligeledes afvises . Det maal, der forfoelges med bestemmelserne om obligatorisk destillation, kan ikke naas, hvis disse ikke gennemfoeres inden for en given frist, som i dette tilfaelde er fastsat i artikel 10 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 147/85 af 18 . januar 1985 om gennemfoerelsesbestemmelserne for destillation som omhandlet i artikel 41 i forordning nr . 337/79 for vinproduktionsaaret 1984/1985 ( EFT L 16, s . 25 ), saaledes som aendret ved Kommisisonens forordning ( EOEF ) nr . 953/85 af 10 . april 1985 ( EFT L 102, s . 19 ). Artikel 64, stk . 1, paalaegger saaledes medlemsstaterne at foere tilsyn med, at de paagaeldende producenter leverer vin til destillation inden for de fastsatte frister, og at traeffe de noedvendige foranstaltninger med henblik herpaa . Efter at producenterne med produktionssted i Forbundsrepublikken Tyskland havde faaet gennemfoert en udsaettelse med fuldbyrdelsen af paalaegget om den obligatoriske destillation ved at udnytte en rekursadgang, der er hjemlet i tysk ret, var det de tyske myndigheder, der skulle bringe denne udsaettelse til ophoer ved en beslutning om oejeblikkelig fuldbyrdelse af paalaeggene .
26 I denne forbindelse har Forbundsrepublikken Tyskland anfoert, at betingelserne efter tysk ret for at traeffe en saadan beslutning ikke var opfyldt . Selv om det laegges til grund, at denne antagelse er korrekt, er dette dog ikke tilstraekkeligt til, at Forbundsrepublikken Tyskland kunne undlade at gennemfoere en forpligtelse, der paahviler den efter faellesskabsretten . Som det fremgaar af Domstolens faste praksis, kan en medlemsstat ikke paaberaabe sig bestemmelser, praksis eller forhold i sin nationale retsorden som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser i henhold til faellesskabsretten ( jfr . bl.a . dom af 21 . februar 1990, Kommissionen mod Belgien, C-74/89, Sml . s . I-491 ).
27 Forbundsrepublikken Tyskland har for det fjerde gjort gaeldende, at en beslutning om oejeblikkelig fuldbyrdelse af paalaeggene ville have vaeret uhensigtsmaessig i denne sag, idet beslutningen sandsynligvis ville vaere blevet indbragt for de tyske domstole, og det maatte forventes, at disse ville have tillagt klagerne over paalaeggene opsaettende virkning paa grund af betydelig tvivl om gyldigheden af faellesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation .
28 Disse argumenter er ikke holdbare . For det foerste kan Forbundsrepublikken Tyskland ikke goere en mulig eller forventet holdning hos de tyske domstole gaeldende til stoette for sin egen passivitet . For det andet giver reglerne i EOEF-Traktatens artikel 177 om praejudicielle spoergsmaal disse domstole - i givet fald paa forslag af de tyske forvaltningsmyndigheder som part i sagen - mulighed for at forelaegge Domstolen spoergsmaal om gyldigheden af faellesskabsbestemmelserne om obligatorisk destillation .
29 Forbundsrepublikken Tyskland har for det femte gjort gaeldende, at en beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation straks skulle fuldbyrdes, ville have medfoert omkostninger, som ikke ville staa i forhold til den maengde vin, der skulle destilleres, og den virkning, som destillationen ville have haft paa prisniveauet .
30 Dette argument kan ikke tiltraedes . Det fremgaar saaledes af artikel 41, stk . 1 og 7, i forordning nr . 337/79 og artikel 4 i forordning 147/85, at faellesskabslovgiver selv udtoemmende har villet fastsaette de betingelser, hvorunder producenter af bordvin fritages for destillation med henblik paa at undgaa, at anvendelsen af bestemmelserne om obligatorisk destillation medfoerer en administrativ byrde, som ikke staar i forhold til de forventede maengder . Det er imidlertid ubestridt, at producenterne med produktionssted i Forbundsrepublikken Tyskland ikke i det foreliggende tilfaelde opfyldte disse betingelser .
31 Forbundsrepublikken Tyskland har for det sjette gjort gaeldende, at en beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation straks skulle fuldbyrdes, ville have vaeret illusorisk, idet de maengder bordvin, som var til raadighed hos tyske producenter, naar disse blev underrettet herom, ville vaere begraensede, og idet der naeppe kunne blive tale om indkoeb af vin hos producenter i andre medlemsstater .
32 Dette argument ville kun kunne tiltraedes, saafremt det blev godtgjort, at det paa tidspunktet for afgivelse af meddelelse i henhold til artikel 7, stk . 1, i forordning nr . 147/85 var udelukket, at producenter med produktionssted i Forbundsrepublikken Tyskland kunne gennemfoere obligatorisk destillation i overensstemmelse med faellesskabsreglerne herom . I forbindelse hermed bemaerkes, at det fremgaar af bestemmelserne i artikel 10, stk . 2 og 4, i forordning 147/85, at forpligtelsen til at levere bordvin til destillation bl.a . kan opfyldes af en producent, som er hjemmehoerende i en anden medlemsstat end den destillationspligtige under forudsaetning af, at visse kontrolforskrifter overholdes . Den tyske regering har imidlertid kun gjort gaeldende, at den obligatoriske destillation efter disse regler ville stoede paa visse praktiske vanskeligheder, men ikke at den ville vaere udelukket .
33 Endvidere bemaerkes, at saafremt en medlemsstat ved gennemfoerelsen af en forordning fra Kommissionen stoeder paa uforudsete vanskeligheder, som umuliggoer, at den kan opfylde sine forpligtelser ifoelge forordningen, skal medlemsstaten forelaegge problemerne for Kommissionen og fremkomme med egnede forslag til loesning heraf . I saa fald skal Kommissionen og medlemsstaten paa grundlag af den gensidige forpligtelse til loyalt samarbejde, som bl.a . fremgaar af EOEF-Traktatens artikel 5, redeligt soege at loese problemerne i faellesskab med fuld respekt af Traktatens bestemmelser . Bortset fra, at de paaberaabte vanskeligheder ikke udelukkede gennemfoerelse af bestemmelserne, er Forbundsrepublikken Tyskland ikke fremkommet med egnede forslag til loesning af problemerne, men har ensidigt besluttet at opgive gennemfoerelsen af bestemmelserne om obligatorisk destillation . En saadan holdning strider mod ovenstaaende forpligtelse til samarbejde .
34 Som foelge heraf maa det statueres, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til EOEF-Traktatens artikel 5 og artikel 64, stk . 1, i forordning nr . 337/79 ved at traeffe beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation for vinproduktionsaaret 1984/1985 ikke straks skulle fuldbyrdes, og ved ikke at bringe tvangsmidlerne i henhold til tysk ret i anvendelse over for de producenter, der havde naegtet at levere bordvin til obligatorisk destillation .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
35 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den tabende part til at afholde sagens omkostninger . Sagsoegte har i det vaesentlige tabt sagen og boer derfor afholde sagens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat de forpligtelser, der paahviler den i henhold til artikel 5 i EOEF-Traktaten og artikel 64, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 337/79 af 5 . februar 1979 om den faelles markedsordning for vin ved at traeffe beslutning om, at paalaeggene om obligatorisk destillation af vin for produktionsaaret 1984/1985 ikke straks skulle gennemfoeres, og ved ikke at bringe tvangsmidlerne i henhold til tysk ret i anvendelse over for de producenter, der havde naegtet at levere bordvin til obligatorisk destillation .
2 ) I oevrigt frifindes sagsoegte .
3 ) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger .
Full & Egal Universal Law Academy