Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
++++
1 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Vin - Distillation obligatoire de vins de table - Mise en oeuvre - Obligations des États membres - Application aux producteurs concernés des mesures de contrainte prévues par le droit national
( Règlement du Conseil n 337/79, art . 6, § 1, 41 et 64, § 1 et 2 )
2 . États membres - Obligations - Manquement - Justification tirée de l' impossibilité, au regard des exigences du droit national, d' adopter des mesures de contrainte imposées par le droit communautaire ou du refus prévisible des tribunaux d' entériner de telles mesures - Inadmissibilité
( Traité CEE, art . 169 et 177 )
3 . Actes des institutions - Règlements - Règlement de la Commission - Impossibilité absolue d' exécution dans un État membre - Obligation de la Commission et de l' État membre de collaborer dans la recherche d' une solution respectant le traité
( Traité CEE, art . 5 et 189, alinéa 2 )
Sommaire
1 . L' article 64, paragraphe 1, du règlement n 337/79 impose aux États membres de prendre toutes mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole, que ces mesures soient déjà prévues par le droit national ou doivent y être introduites . Il constitue, de ce fait, une base légale suffisamment claire et précise pour l' adoption de mesures nationales de contrainte destinées à assurer l' exécution effective d' une mesure de distillation obligatoire arrêtée par la Commission en vertu de l' article 41 du même règlement . Un État membre ne saurait se dispenser de recourir à de telles mesures ni au prétexte que les producteurs récalcitrants seraient déjà exposés à une sanction prévue par le droit communautaire lui-même, et consistant en la privation, en vertu de l' article 6, paragraphe 1, du règlement, du bénéfice de mesures d' intervention, ni à celui que, en prévoyant que le Conseil arrête les mesures nécessaires pour assurer une application uniforme des dispositions communautaires, notamment en matière de contrôle, le paragraphe 2 de l' article 64 précité ferait reposer sur le Conseil, et non sur les États membres, la charge de prendre les mesures nécessaires en vue de garantir, de manière efficace, l' exécution des mesures de distillation obligatoire .
2 . Un État membre ne saurait exciper des dispositions, pratiques ou situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit communautaire .
Il ne saurait donc invoquer, pour se justifier de ne pas avoir, comme des dispositions communautaires lui en faisaient obligation, eu recours à des mesures de contrainte à l' égard de certains opérateurs, le fait que les conditions posées par le droit national pour la mise en oeuvre de telles mesures n' étaient pas réunies . Il ne saurait pas davantage justifier son inaction en faisant valoir que, si de telles mesures avaient été arrêtées, leur application aurait probablement été suspendue par les tribunaux, compte tenu de l' existence de doutes sérieux quant à la validité de la législation communautaire les imposant, car, d' une part, un État membre ne peut faire état d' une attitude possible ou probable de ses tribunaux pour justifier sa propre carence et, d' autre part, ces derniers ont à leur disposition la procédure de l' article 177 en cas de doute sur la validité de dispositions de droit dérivé .
3 . Lorsqu' un État membre rencontre des difficultés imprévisibles dans la mise en oeuvre d' un règlement de la Commission, qui rendent l' exécution des obligations imposées par ce règlement absolument impossible, il lui incombe de soumettre ces problèmes à la Commission en lui proposant des solutions appropriées . Dans un tel cas, la Commission et l' État membre doivent, en vertu des devoirs réciproques de coopération loyale que leur impose notamment l' article 5 du traité, collaborer de bonne foi en vue de surmonter ces difficultés dans le plein respect des dispositions du traité .
Parties
Dans l' affaire C-217/88,
Commission des Communautés européennes, représentée par M . Peter Karpenstein, conseiller juridique de la Commission, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Georgios Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République fédérale d' Allemagne, représentée par M . Martin Seidel, Ministerialrat au ministère fédéral de l' Économie, en qualité d' agent, assisté de Me Jochim Sedemund, avocat au barreau de Cologne, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade de la République fédérale d' Allemagne, 20-22, avenue Émile-Reuter,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater qu' en persistant dans son refus d' exécuter des mesures de distillation obligatoire du vin de table, par la mise en oeuvre de mesures nationales de contrainte en cas de résistance des intéressés, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE ainsi que de l' article 79, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 822/87 du Conseil, du 16 mars 1987, portant organisation commune du marché viti-vinicole ( JO L 84, p . 1 ),
LA COUR,
composée de MM . O . Due, président, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler et M . Zuleeg, présidents de chambre, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, F . Grévisse et M . Díez de Velasco, juges,
avocat général : M . F . G . Jacobs
greffier : Mme D . Louterman, administrateur principal
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 21 mars 1990, au cours de laquelle la République fédérale d' Allemagne a été représentée par M . Dietmar Knopp, avocat, en qualité d' agent,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 15 mai 1990,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 2 août 1988, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater qu' en persistant dans son refus d' exécuter des mesures de distillation obligatoire de vin de table, par la mise en oeuvre de mesures nationales de contrainte en cas de résistance des intéressés, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE et de l' article 79, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 822/87 du Conseil, du 16 mars 1987, portant organisation commune du marché viti-vinicole ( JO L 84, p . 1 ).
2 En vertu de l' article 41, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 337/79 du Conseil, du 5 février 1979, portant organisation commune du marché viti-vinicole ( JO L 54, p . 1 ), tel que modifié, notamment, par le règlement ( CEE ) n° 2144/82 du Conseil, du 27 juillet 1982 ( JO L 227, p . 1 ), et par le règlement ( CEE ) n° 1208/84 du Conseil, du 27 avril 1984 ( JO L 115, p . 77 ) ( ci-après "règlement n° 337/79 "), une distillation obligatoire de vin de table est décidée "lorsqu' il résulte, pour une campagne viticole, des données du bilan prévisionnel que, pour les vins de table, les disponibilités constatées au début de la campagne dépassent de plus de cinq mois les utilisations normales de la campagne ". En vertu de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79, les producteurs soumis à l' obligation de livrer du vin de table à la distillation doivent satisfaire à cette obligation afin de pouvoir bénéficier de diverses mesures d' intervention prévues au titre I du règlement n° 337/79 . Par ailleurs, aux termes de l' article 64, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 337/79, "les États membres prennent les mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole ". Cette disposition est reprise à l' article 79, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 822/87, précité, qui, entre autres, codifie l' ensemble des modifications apportées au règlement n° 337/79 à la date du 16 mars 1987 .
3 Par le règlement ( CEE ) n° 148/85, du 18 janvier 1985, décidant l' ouverture de la distillation visée à l' article 41 du règlement n° 337/79 pour la campagne viticole 1984/1985 ( JO L 16, p . 32 ), la Commission a ordonné la distillation de 12 000 000 hl de vin de table, dont 68 322 hl devaient être distillés par les producteurs établis en République fédérale d' Allemagne .
4 Dès l' entrée en vigueur du règlement n° 148/85, les autorités allemandes ont émis 614 avis d' assujettissement, par lesquels elles ont indiqué aux producteurs concernés les quantités de vin de table à distiller . Des oppositions ont été formées à l' encontre de 506 de ces avis au motif que les dispositions communautaires relatives à la distillation obligatoire entraînaient des discriminations entre les producteurs .
5 En droit allemand, une opposition formée contre un acte administratif a, en principe, un effet suspensif . Toutefois, les autorités administratives peuvent, à certaines conditions, ordonner l' exécution immédiate de l' acte contre lequel l' opposition a été formée . Elles ont alors la possibilité de recourir à des mesures de contrainte afin d' assurer l' exécution de l' acte en cause . Les administrés peuvent cependant introduire un recours auprès des tribunaux contre la décision ordonnant l' exécution immédiate d' un acte administratif . Les tribunaux peuvent, dans ce cas, suspendre à nouveau l' exécution de cet acte .
6 Les autorités allemandes ont décidé de ne pas ordonner l' exécution immédiate des 506 avis d' assujettissement contre lesquels des oppositions avaient été formées . Cette décision a eu pour conséquence que, sur les 68 322 hl de vin de table que devaient distiller les producteurs établis en République fédérale d' Allemagne, 9 140 hl ont effectivement été distillés .
7 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure et des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur la recevabilité
8 Le recours de la Commission a pour objet tant la décision de la République fédérale d' Allemagne de ne pas ordonner l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire lors de la campagne viticole 1984/1985 et de ne pas recourir aux mesures de contrainte prévues par le droit allemand à l' encontre des producteurs qui avaient refusé de livrer le vin de table à la distillation obligatoire, que l' intention exprimée par la République fédérale d' Allemagne, dans sa réponse à l' avis motivé, d' adopter la même attitude dans l' hypothèse où, à l' avenir, des producteurs établis en République fédérale d' Allemagne seraient soumis à l' obligation de livrer du vin de table à la distillation .
9 La République fédérale d' Allemagne estime que le recours n' est recevable qu' en tant qu' il porte sur son comportement au cours de la campagne viticole 1984/1985 .
10 Selon une jurisprudence constante de la Cour ( voir, notamment, arrêt du 14 juillet 1988, Commission/Belgique, point 10, 298/86, Rec . p . 4343 ), le recours introduit en vertu de l' article 169 du traité CEE ne peut être fondé que sur des motifs et des moyens déjà énoncés dans l' avis motivé .
11 Il résulte de l' avis motivé émis le 18 janvier 1988 que le seul manquement alors reproché par la Commission à la République fédérale d' Allemagne consistait dans l' attitude adoptée par celle-ci au cours de la campagne viticole 1984/1985 . Le recours ne saurait, dès lors, avoir pour objet la question de savoir si la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE et de l' article 79, paragraphe 1, première phrase, du règlement n° 822/87 en exprimant l' intention d' adopter à l' avenir, le cas échéant, la même attitude que lors de la campagne viticole 1984/1985 .
12 Par conséquent, le recours n' est recevable qu' en tant qu' il vise à faire constater que la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE et de l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 en décidant de ne pas ordonner l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire lors de la campagne viticole 1984/1985 et de ne pas recourir aux mesures de contrainte prévues par le droit allemand à l' encontre des producteurs qui avaient refusé de livrer le vin de table à la distillation obligatoire .
Sur le fond
13 La République fédérale d' Allemagne soutient, en premier lieu, que les États membres ne sont pas obligés par le droit communautaire de recourir à des mesures nationales de contrainte afin d' assurer l' exécution des mesures de distillation obligatoire .
14 A cet égard, il convient de relever que, si l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 n' oblige pas expressément les États membres à recourir à des mesures nationales de contrainte, une telle obligation résulte cependant clairement du devoir que cette disposition impose aux États membres de prendre "toutes mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole", que ces mesures soient déjà prévues par le droit national ou doivent y être introduites .
15 La République fédérale d' Allemagne objecte d' abord que l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 ne constitue pas une base légale suffisamment claire et précise pour l' adoption de mesures nationales de contrainte .
16 Cet argument ne saurait être accueilli . En imposant aux États membres d' utiliser "toutes mesures nécessaires en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole", l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 exige par là même que ces États prennent dans leur droit national toutes les mesures législatives, réglementaires ou individuelles nécessaires à l' exécution effective de la distillation obligatoire .
17 La République fédérale d' Allemagne objecte encore que, du fait que l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 prévoit une sanction particulière de nature communautaire en cas d' inexécution de l' obligation de procéder à la distillation, des mesures de contrainte dans le cadre du droit national ne seraient plus admissibles .
18 Cet argument doit également être rejeté . En effet, en vertu de l' article 6, paragraphe 1, du règlement, les producteurs soumis aux obligations visées à l' article 39 et, le cas échéant, aux articles 40 et 41, c' est-à-dire aux mesures de distillation obligatoire que prévoient ces articles, peuvent bénéficier des mesures d' intervention prévues au titre I pourvu qu' ils aient satisfait aux obligations précitées pendant une période de référence à déterminer . Ainsi, cette disposition ne constitue pas une sanction, mais se borne à énoncer une condition qui est mise à l' octroi du bénéfice de certaines mesures d' intervention prévues par ce titre du règlement n° 337/79 .
19 Par ailleurs, quand bien même l' article 6, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 aurait institué une sanction particulière, comme le soutient la République fédérale d' Allemagne, on ne saurait considérer qu' en adoptant cette disposition le législateur communautaire ait entendu exclure le recours à des mesures de contrainte nationales en vue d' assurer l' exécution de la distillation obligatoire .
20 Les arguments invoqués à cet égard par la République fédérale d' Allemagne doivent, par conséquent, être rejetés .
21 La République fédérale d' Allemagne soutient, en second lieu, qu' en vertu de l' article 64, paragraphe 2, du règlement n° 337/79, aux termes duquel "le Conseil, statuant sur proposition de la Commission à la majorité qualifiée, arrête les mesures nécessaires pour assurer une application uniforme des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole et notamment en matière de contrôle", il appartenait au Conseil, et non aux États membres, de prendre les mesures nécessaires en vue de garantir, de manière efficace, l' exécution des mesures de distillation obligatoire .
22 Cet argument ne saurait être accepté . En effet, il convient tout d' abord de relever que rien dans les termes des paragraphes 1 et 2 de l' article 64 n' indique que l' adoption par le Conseil des mesures visées à l' article 64, paragraphe 2, constitue une condition préalable à l' exécution, par les États membres, de l' obligation qui leur incombe en vertu de l' article 64, paragraphe 1 .
23 Par ailleurs, ces deux dispositions poursuivent des objectifs différents . En effet, l' article 64, paragraphe 2, a pour but l' uniformisation des conditions d' application des dispositions communautaires dans le secteur viti-vinicole . L' article 64, paragraphe 1, vise, quant à lui, à garantir dans l' immédiat le respect de ces dispositions en imposant aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires à cet effet . Cet objectif ne saurait être atteint et le devoir imposé aux États membres serait vidé de sa substance si l' exécution de ce devoir était subordonnée à la condition préalable de la réalisation de l' objectif poursuivi par l' article 64, paragraphe 2 .
24 La République fédérale d' Allemagne fait valoir, en troisième lieu, qu' il appartient aux États membres de déterminer quelles sont les mesures les plus appropriées en vue d' assurer le respect des dispositions communautaires et qu' en l' espèce l' adoption d' une décision ordonnant l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire se heurtait à des objections sérieuses en droit allemand .
25 Cet argument doit également être rejeté . En effet, l' objectif que poursuivent les mesures de distillation obligatoire ne peut être atteint que si celles-ci sont exécutées dans un délai déterminé qui, en l' espèce, était fixé par l' article 10 du règlement ( CEE ) n° 147/85 de la Commission, du 18 janvier 1985, établissant les modalités d' application de la distillation visée à l' article 41 du règlement n° 337/79 pour la campagne viticole 1984/1985 ( JO L 16, p . 25 ), tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 953/85 de la Commission, du 10 avril 1985 ( JO L 102, p . 19 ). Par conséquent, il incombe aux États membres, en vertu de l' article 64, paragraphe 1, de veiller à ce que les producteurs concernés procèdent à la distillation dans le délai imparti, en prenant toutes les mesures nécessaires à cet effet . Les producteurs établis en République fédérale d' Allemagne ayant obtenu, par l' exercice d' une voie de recours prévue par le droit allemand, la suspension de l' exécution des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire, il appartenait aux autorités allemandes de mettre fin à cette suspension en ordonnant l' exécution immédiate des avis d' assujettissement .
26 A cet égard, la République fédérale d' Allemagne fait valoir que les conditions posées par le droit allemand pour l' adoption d' une telle décision n' auraient pas été réunies . A supposer même que cette thèse soit correcte, elle ne saurait justifier l' inexécution par la République fédérale d' Allemagne d' une obligation qui lui incombait en vertu du droit communautaire . En effet, ainsi qu' il ressort d' une jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper des dispositions, des pratiques ou des situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations résultant du droit communautaire ( voir, notamment, arrêt du 21 février 1990, Commission/Belgique, C-74/89, Rec . p . 0000 ).
27 La République fédérale d' Allemagne fait valoir, en quatrième lieu, qu' une décision ordonnant l' exécution immédiate des avis d' assujettissement était inappropriée en l' espèce aux motifs que cette décision aurait probablement fait l' objet d' un recours devant les tribunaux allemands et que ceux-ci auraient probablement suspendu l' application de ladite décision compte tenu de l' existence de doutes sérieux quant à la validité de la législation communautaire relative à la distillation obligatoire .
28 Ces arguments sont dépourvus de pertinence . D' une part, en effet, la République fédérale d' Allemagne ne peut pas faire état d' une attitude possible ou probable des tribunaux allemands pour justifier sa propre carence . D' autre part, la procédure préjudicielle de l' article 177 du traité CEE offrait à ces tribunaux, le cas échéant à la suggestion des autorités administratives allemandes, parties aux litiges, la possibilité d' interroger la Cour de justice sur la validité de la législation communautaire relative à la distillation obligatoire .
29 La République fédérale d' Allemagne soutient, en cinquième lieu, que la décision d' ordonner l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire aurait entraîné des dépenses disproportionnées par rapport à la quantité de vin à distiller et à l' effet que la distillation aurait eu sur le niveau des prix .
30 Cet argument ne saurait être accepté . En effet, il ressort de l' article 41, paragraphes 1 et 7, du règlement n° 337/79 ainsi que de l' article 4 du règlement n° 147/85 que le législateur communautaire a entendu déterminer lui-même et de manière exhaustive les conditions auxquelles les producteurs de vin de table sont exonérés de l' obligation de procéder à la distillation, dans le but d' éviter que l' application des mesures de distillation obligatoire n' entraîne une charge administrative disproportionnée par rapport aux résultats quantitatifs escomptés . Or, il n' est pas contesté qu' en l' espèce ces conditions n' étaient pas satisfaites par les producteurs établis en République fédérale d' Allemagne .
31 La République fédérale d' Allemagne fait valoir, en sixième lieu, qu' une décision ordonnant l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire était dépourvue d' objet au motif que, lorsque ces avis ont été envoyés, les quantités de vin de table disponibles auprès des producteurs allemands étaient limitées et que l' achat de vin auprès de producteurs établis dans d' autres États membres était difficilement envisageable .
32 Cet argument ne saurait être accepté que s' il était démontré que, à la date fixée par l' article 7, paragraphe 1, du règlement n° 147/85 pour la notification des avis d' assujettissement, l' exécution des mesures de distillation obligatoire par les producteurs établis en République fédérale d' Allemagne, conformément aux dispositions communautaires applicables, se heurtait à une impossibilité absolue . A cet égard, il ressort des termes de l' article 10, paragraphes 2 et 4, du règlement n° 147/85 que, sous réserve de l' accomplissement de certaines formalités de contrôle, l' obligation de livrer le vin de table à la distillation peut être exécutée notamment par un producteur établi dans un État membre autre que celui du producteur soumis à cette obligation . Or, si le gouvernement allemand a fait valoir que l' exécution des mesures de distillation obligatoire selon cette procédure aurait soulevé des difficultés pratiques, il n' a nullement démontré qu' elle était absolument impossible .
33 Il y a lieu d' ajouter que lorsqu' un État membre rencontre des difficultés imprévisibles dans la mise en oeuvre d' un règlement de la Commission, qui rendent l' exécution des obligations imposées par ce règlement absolument impossible, il lui incombe de soumettre ces problèmes à la Commission en lui proposant des solutions appropriées . Dans un tel cas, la Commission et l' État membre doivent, en vertu des devoirs réciproques de coopération loyale que leur impose notamment l' article 5 du traité CEE, collaborer de bonne foi en vue de surmonter ces difficultés dans le plein respect des dispositions du traité . Or, dans le cas d' espèce, outre le fait que les difficultés invoquées ne présentaient pas le caractère d' une impossibilité d' exécution absolue, la République fédérale d' Allemagne n' a pas proposé à la Commission de solution appropriée aux difficultés rencontrées, mais a unilatéralement décidé de renoncer à poursuivre l' exécution des mesures de distillation obligatoire . Une telle attitude est contraire au devoir de coopération rappelé ci-dessus .
34 Par conséquent, il y a lieu de constater que, en décidant de ne pas ordonner l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire lors de la campagne viticole 1984/1985 et de ne pas recourir aux mesures de contrainte prévues par le droit allemand à l' encontre des producteurs qui avaient refusé de livrer le vin de table à la distillation obligatoire, la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE et de l' article 64, paragraphe 1, du règlement n° 337/79 .
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
35 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La partie défenderesse ayant succombé dans l' essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête :
1 ) La République fédérale d' Allemagne, en décidant de ne pas ordonner l' exécution immédiate des avis d' assujettissement à la distillation obligatoire lors de la campagne 1984/1985 et de ne pas recourir aux mesures de contrainte prévues par le droit allemand à l' encontre des producteurs qui avaient refusé de livrer le vin de table à la distillation obligatoire, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 5 du traité CEE et de l' article 64, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 337/79 du Conseil, du 5 février 1979, portant organisation commune du marché viti-vinicole .
2 ) Le recours est rejeté pour le surplus .
3 ) La République fédérale d' Allemagne est condamnée aux dépens .
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