Sammanfattning
Parter
Föremål för talan
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Nyckelord
1. Jordbruk - gemensam organisation av marknaderna - vin - obligatorisk destillation av bordsvin - medlemsstaternas skyldigheter - tillämpning av de tvångsåtgärder som föreskrivs i nationell rätt på de berörda producenterna
(artiklarna 6.1, 41 och 64.1 och 64.2 i rådets förordning nr 337/79)
2. Medlemsstaterna - skyldigheter - fördragsbrott - berättigande på grund av att det med hänsyn till kraven i nationell rätt är omöjligt att sätta in de tvångsåtgärder som föreskrivs i gemenskapsrätten eller på grund av att domstolarna sannolikt skulle vägra att fastställa sådana åtgärder - otillåtlighet
(artiklarna 169 och 177 i EEG-fördraget)
3. Institutionernas rättsakter - förordningar - kommissionens förordning - genomförande absolut omöjligt i en medlemsstat - kommissionens och medlemsstatens skyldighet att samarbeta för att finna en lösning i enlighet med fördraget
(artiklarna 5 och 189 andra stycket i EEG-fördraget)
Sammanfattning
1. Genom artikel 64.1 i förordning nr 337/79 åläggs medlemsstaterna att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att gemenskapsbestämmelserna för vinsektorn efterlevs, vare sig dessa åtgärder redan föreskrivits i nationell rätt eller måste införas i denna. Den utgör därigenom en tillräckligt klar och entydig rättslig grund för antagandet av nationella tvångsåtgärder som syftar till att säkerställa att en åtgärd rörande obligatorisk destillation som fastställts av kommissionen i enlighet med artikel 41 i samma förordning faktiskt genomförs. En medlemsstat kan inte underlåta att vidta sådana åtgärder, varken med hänvisning till att de producenter som motsätter sig sådana redan skulle vara utsatta för en gemenskapsrättslig påföljd som består i att de i enlighet med artikel 6.1 i förordningen inte kan komma ifråga för interventionsåtgärder, eller med hänvisning till att det i artikel 64.2 föreskrivs att rådet skall fastställa de åtgärder som krävs för att få till stånd en enhetlig tillämpning av gemenskapsföreskrifterna, särskilt vad gäller kontroll, och att det därför skulle tillkomma rådet och inte medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de obligatoriska destillationsåtgärderna faktiskt genomförs.
2. En medlemsstat kan inte hänvisa till bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin nationella rättsordning för att motivera att man underlåtit att fullgöra de skyldigheter som följer av gemenskapsrätten.
Följaktligen kan den inte rättfärdiga sin underlåtenhet att i enlighet med gemenskapsbestämmelserna vidta tvångsåtgärder gentemot vissa producenter med att förutsättningarna enligt nationell rätt för genomförande av sådana åtgärder inte var uppfyllda. Den kan inte heller motivera sin passivitet genom att göra gällande att om den hade beslutat om sådana åtgärder skulle domstolarna sannolikt tills vidare ha upphävt tillämpningen av dem på grund av de allvarliga tvivel som rådde om giltigheten av gällande gemenskapslagstiftning, ty för det första kan en medlemsstat inte åberopa en möjlig eller trolig hållning hos sina domstolar för att försvara sin egen passivitet, och för det andra har domstolarna förfarandet i artikel 177 att tillgå när osäkerhet råder om sekundärlagstiftningens giltighet.
3. När en medlemsstat vid genomförandet av en förordning från kommissionen stöter på oförutsebara svårigheter som gör det absolut omöjligt att fullgöra de skyldigheter som följer av förordningen, skall den lägga fram problemen för kommissionen och föreslå lämpliga lösningar. I ett sådant fall skall kommissionen och medlemsstaten, med beaktande av den ömsesidiga skyldigheten att samarbeta lojalt som de särskilt åläggs genom artikel 5 i EEG-fördraget, uppriktigt anstränga sig för att tillsammans överbrygga dessa svårigheter, med noggrant iakttagande av fördragets bestämmelser.
Parter
Mål C-217/88
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Peter Karpenstein, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg hos Georgios Kremlis, Centre Wagner, Kirchberg,
sökande,
mot
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av Martin Seidel, Ministerialrat vid förbundsekonomiministeriet, i egenskap av ombud, biträdd av advokaten Jochim Sedemund, Köln, med delgivningsadress i Luxemburg vid Förbundsrepubliken Tysklands ambassad, 20-22, avenue Émile-Reuter,
svarande.
Föremål för talan
Talan avser fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 5 i EEG-fördraget och artikel 79.1 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT nr L 84, s. 1, fransk version; svensk specialutgåva, del 03, volym 23) genom att vidhålla sin vägran att genomföra åtgärder för obligatorisk destillation av bordsvin med användning av nationella tvångsåtgärder mot berörda personer som motsätter sig detta.
Domskäl
1 Genom en ansökan som inkom till domstolens kansli den 13 november 1979 har Europeiska gemenskapernas kommission i enlighet med artikel 169 i EEG-fördraget väckt talan för att få fastställt att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 5 i EEG-fördraget och artikel 79.1 i rådets förordning (EEG) nr 822/87 av den 16 mars 1987 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT nr L 84, s. 1) genom att vidhålla sin vägran att genomföra åtgärder för obligatorisk destillation av bordsvin med användning av nationella tvångsåtgärder mot berörda personer som motsätter sig sådan.
2 Enligt artikel 41.1 i rådets förordning (EEG) nr 337/79 av den 5 februari 1979 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT nr L 54, s. 1), ändrad bl.a. genom rådets förordning (EEG) nr 2144/82 av den 27 juli 1982 (EGT nr L 227, s. 1) och rådets förordning (EEG) nr 1208/84 av den 27 april 1984 (EGT nr L 115, s. 77) (nedan kallad "förordning nr 337/79") (fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version av dessa förordningar att tillgå) skall beslut fattas om obligatorisk destillation av bordsvin "när det av prognosen för ett vinproduktionsår framgår att den disponibla kvantiteten bordsvin vid produktionsårets början överstiger det normala behovet för ett produktionsår med mer än fem månaders förbrukning". Enligt artikel 6.1 i förordning nr 337/79 måste de producenter som är skyldiga att leverera bordsvin till destillation fullgöra denna skyldighet för att kunna komma ifråga för olika interventionsåtgärder som föreskrivs i avdelning I i förordning nr 337/79. I artikel 64.1 första meningen i förordning nr 337/79 heter det:"Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att gemenskapsbestämmelserna inom vinsektorn följs". Denna bestämmelse återupptas i artikel 79.1 första meningen i ovan nämnda förordning nr 822/87, genom vilken bl.a. alla ändringar av förordning nr 337/79 fram till och med den 16 mars 1987 kodifierats.
3 Genom förordning (EEG) nr 148/85 av den 18 januari 1985 om påbörjande av den destillation som avses i artikel 41 i förordning nr 337/79 för vinproduktionsåret 1984/1985 (EGT nr L 16, s. 32, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) bestämde kommissionen att 12 000 000 hl bordsvin skulle destilleras, varav 68 322 hl av producenter etablerade i Förbundsrepubliken Tyskland.
4 Efter ikraftträdandet av förordning nr 148/85 utfärdade de tyska myndigheterna 614 besked till berörda producenter med uppgift om de kvantiteter bordsvin som dessa skulle destillera. Invändningar restes mot 506 av dessa besked med motiveringen att gemenskapsbestämmelserna om obligatorisk destillation ledde till diskriminering mellan producenter.
5 Enligt tysk rätt har en invändning mot ett förvaltningsbeslut i princip uppskjutande verkan. De administrativa myndigheterna kan emellertid på vissa villkor beordra att ett förvaltningsbeslut mot vilket invändningar gjorts skall verkställas omedelbart. De har då möjlighet att vidta tvångsåtgärder för att säkerställa att beslutet verkställs. De berörda kan dock överklaga beslutet om omedelbar verkställighet av ett förvaltningsbeslut till domstol. Domstolarna kan i så fall på nytt uppskjuta verkställigheten av beslutet.
6 De tyska myndigheterna beslutade att inte förordna om omedelbar verkställighet av de 506 besked om destillationsskyldighet mot vilka invändningar rests. Detta beslut fick till följd att av de 68 3222 hl bordsvin som producenterna i Förbundsrepubliken Tyskland skulle destillera, så destillerades i praktiken bara 9 140 hl.
7 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i tvisten vid den nationella domstolen, rättegångens förlopp och parternas grunder och argument hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Upptagande till sakprövning
8 Kommissionens talan riktar sig dels mot Förbundsrepubliken Tysklands beslut att inte beordra omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation under vinproduktionsåret 1984/1985 och att inte vidta i tysk rätt föreskrivna tvångsåtgärder mot producenter som vägrat att leverera bordsvin till obligatorisk destillation, dels mot den avsikt som uttryckts av Förbundsrepubliken Tyskland i dess svar på det motiverade yttrandet att landet kommer att inta samma hållning om där etablerade producenter i framtiden skulle bli skyldiga att leverera bordsvin för destillation.
9 Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att talan endast kan tas upp till prövning i den del den hänför sig till landets förhållningssätt under vinproduktionsåret 1984/1985.
10 Enligt domstolens fasta rättspraxis (se särskilt dom av den 14 juli i mål 298/86, kommissionen mot Belgien, Rec. 1988, s. 4343, punkt 10) kan en talan med stöd av artikel 169 i EEG-fördraget bara grundas på de påståenden och invändningar som redan framförts i det motiverade yttrandet.
11 Av det motiverade yttrande som avgavs den 18 januari 1988 framgår att det endast var Förbundsrepubliken Tysklands förhållningssätt under vinproduktionsåret 1984/1985 som var föremål för kommissionens anklagelser om fördragsbrott. Talan kan följaktligen inte avse huruvida Förbundsrepubliken Tyskland underlåtit att fullgöra sina skyldigheter i enlighet med artikel 5 i EEG-fördraget och artikel 79.1 första meningen i förordning nr 822/87 när den gav uttryck för sin avsikt att i förekommande fall i framtiden inta samma förhållningssätt som under vinproduktionsåret 1984/1985.
12 Talan kan följaktligen endast tas upp till prövning om den syftar till att få fastställt att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter i enlighet med artikel 5 i EEG-fördraget och artikel 64.1 i förordning nr 337/79 genom att besluta att inte förordna om omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation under vinproduktionsåret 1984/1985 och att inte vidta de tvångsåtgärder som föreskrivs i tysk rätt mot producenter som vägrat att leverera bordsvin till obligatorisk destillation.
Saken
13 Förbundsrepubliken Tyskland har i första hand gjort gällande att medlemsstaterna inte är skyldiga enligt gemenskapsrätten att tillgripa nationella tvångsåtgärder för att säkerställa att de obligatoriska destillationsåtgärderna genomförs.
14 I detta sammanhang bör det framhållas att även om artikel 64.1 i förordning nr 337/79 inte uttryckligen tvingar medlemsstaterna att tillgripa nationella tvångsåtgärder, så framgår en sådan skyldighet emellertid klart av att denna bestämmelse ålägger medlemsstaterna att vidta "alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att gemenskapsbestämmelserna inom vinsektorn efterlevs", vare sig dessa åtgärder redan föreskrivits i den nationella rätten eller måste införas i denna.
15 Förbundsrepubliken Tyskland har först och främst invänt att artikel 64.1 i förordning nr 337/79 inte utgör en tillräckligt klar och entydig rättslig grund för antagandet av nationella tvångsåtgärder.
16 Detta argument kan inte godtas. När artikel 64.1 i förordning nr 337/79 ålägger medlemsstaterna att vidta "alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att gemenskapsbestämmelserna inom vinsektorn följs", kräver den därigenom att medlemsstaterna i sin nationella rätt vidtar alla nödvändiga åtgärder, genom lagstiftning, administrativa föreskrifter eller beslut i enskilda fall, för att den obligatoriska destillationen verkligen skall genomföras.
17 Förbundsrepubliken Tyskland har vidare invänt att tvångsåtgärder inom ramen för nationell rätt inte längre är tillåtna, eftersom artikel 6.1 i förordning nr 337/79 föreskriver en särskild påföljd med gemenskapsrättslig karaktär om destillationsskyldigheten inte respekteras.
18 Inte heller detta argument kan godtas. Enligt artikel 6.1 i förordningen kan de producenter som omfattas av skyldigheterna enligt artikel 39 och i förekommande fall artiklarna 40 och 41, dvs. av de obligatoriska destillationsåtgärder som föreskrivs i dessa artiklar, komma ifråga för de interventionsåtgärder som föreskrivs i avdelning I, förutsatt att de fullgjort dessa skyldigheter under en referensperiod som skall fastställas. Denna bestämmelse innehåller således ingen påföljd utan bara villkoren för att bli berättigad till vissa interventionsåtgärder som föreskrivs i den avdelningen i förordning nr 337/79.
19 Även om det, som Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande, genom artikel 6.1 i förordning nr 337/79 hade införts en särskild påföljd kan man inte utgå från att gemenskapslagstiftaren när denna bestämmelse antogs avsåg att utesluta möjligheten att tillgripa nationella tvångsåtgärder för att säkerställa att den obligatoriska destillationen genomfördes.
20 De argument som Förbundsrepubliken Tyskland framfört i detta avseende måste följaktligen tillbakavisas.
21 Förbundsrepubliken Tyskland har i andra hand gjort gällande att enligt artikel 64.2 i förordning nr 337/79, där det heter: "rådet skall med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta om nödvändiga åtgärder för att säkerställa en enhetlig tillämpning av gemenskapsbestämmelserna inom vinsektorn, särskilt vad gäller kontroll", så ankommer det på rådet och inte medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att den obligatoriska destillationen verkligen genomförs.
22 Detta argument kan inte godtas. För det första måste det framhållas att ingenting i lydelsen av artikel 64.1 och 64.2 tyder på att rådets beslut om åtgärder i enlighet med artikel 64.2 skulle vara en förutsättning för att medlemsstaterna skall fullgöra sina skyldigheter i enlighet med artikel 64.1.
23 För övrigt har dessa båda bestämmelser olika syften. Artikel 64.2 syftar till att skapa enhetliga förutsättningar för tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna inom vinsektorn. Syftet med artikel 64.1 är att säkerställa att dessa bestämmelser omedelbart efterlevs genom att medlemsstaterna åläggs att vidta alla nödvändiga åtgärder i det hänseendet. Detta syfte skulle inte kunna uppnås, och den skyldighet som ålagts medlemsstaterna skulle vara innehållslös, om skyldigheten endast förelåg under förutsättning att syftet med artikel 64.2 uppnåtts.
24 Förbundsrepubliken Tyskland har i tredje hand gjort gällande att det ankommer på medlemsstaterna att avgöra vilka åtgärder som är mest ägnade att säkerställa efterlevnaden av gemenskapsbestämmelserna, och att det i förevarande fall enligt tysk rätt fanns allvarliga invändningar mot antagandet av ett beslut om omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation.
25 Även detta argument måste tillbakavisas. Syftet med åtgärderna vad gäller obligatorisk destillation kan bara uppnås om dessa genomförs inom en bestämd tid, som i detta fall fastställts genom artikel 10 i kommissionens förordning (EEG) nr 147/85 av den 18 januari 1985 om tillämpningsföreskrifter för den destillation som avses i artikel 41 i förordning nr 337/79 för vinproduktionsåret 1984/1985 (EGT nr L 16, s. 25), i dess ändrade lydelse genom kommissionens förordning (EEG) nr 953/85 av den 10 april 1985 (EGT nr L 102, s. 19, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Det ankommer följaktligen på medlemsstaterna att i enlighet med artikel 64.1 se till att de berörda producenterna genomför destillationen inom den föreskrivna fristen och att de vidtar alla nödvändiga åtgärder i detta hänseende. Eftersom producenterna i Förbundsrepubliken Tyskland genom att utnyttja ett rättsmedel enligt tysk rätt hade erhållit uppskov med att genomföra den obligatoriska destillationen, ankom det på de tyska myndigheterna att undanröja detta uppskov genom att förordna om att beskeden om obligatorisk destillation omedelbart skulle verkställas.
26 Förbundsrepubliken Tyskland har i detta hänseende hävdat att de villkor som ställs enligt tysk rätt för att anta ett sådant beslut inte varit uppfyllda. Även om denna uppfattning skulle anses korrekt kan den inte rättfärdiga att Förbundsrepubliken Tyskland underlåtit att fullgöra en skyldighet som den åläggs av gemenskapsrätten. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en medlemsstat nämligen inte hänvisa till bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning för att motivera att man underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten (se särskilt dom av den 21 februari 1990 i mål C-74/89, kommissionen mot Belgien, Rec. 1990, s. I-491).
27 Förbundsrepubliken Tyskland har i fjärde hand gjort gällande att ett beslut om omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation var olämpligt i förevarande fall på grund av att ett sådant beslut sannolikt skulle ha överklagats vid de tyska domstolarna och att dessa antagligen skulle ha uppskjutit tillämpningen av beslutet med hänsyn till att det förelåg allvarliga tvivel om gemenskapslagstiftningens giltighet i fråga om obligatorisk destillation.
28 Dessa argument är inte hållbara. Förbundsrepubliken Tyskland kan för det första inte åberopa en möjlig eller trolig hållning hos de tyska domstolarna för att rättfärdiga sin egen passivitet. För det andra hade dessa domstolar enligt förfarandet i artikel 177 i EEG-fördraget möjlighet att, i förekommande fall på förslag från de tyska administrativa myndigheter som är parter i tvisten, hänskjuta frågan om giltigheten av gemenskapslagstiftningen om obligatorisk destillation till domstolen för förhandsavgörande.
29 Förbundsrepubliken Tyskland har i femte hand gjort gällande att beslutet att beordra omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation skulle ha medfört utgifter som inte stod i proportion till den kvantitet vin som skulle destilleras och till den effekt som destillationen skulle ha fått på prisnivån.
30 Detta argument kan inte godtas. Av artikel 41.1 och 41.7 i förordning nr 337/79 och av artikel 4 i förordning nr 147/85 framgår att gemenskapslagstiftaren hade för avsikt att själv uttömmande fastställa de villkor på vilka producenterna av bordsvin kunde bli befriade från destillationsskyldigheten för att undvika att genomförandet av de obligatoriska destillationsåtgärderna skulle medföra en administrativ belastning som inte stod i proportion till de förväntade kvantitativa resultaten. Det har inte bestritts att de i Förbundsrepubliken Tyskland etablerade producenterna i förevarande fall inte uppfyllde dessa villkor.
31 Förbundsrepubliken Tyskland har i sjätte hand gjort gällande att ett beslut om omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation inte skulle ha tjänat något syfte, eftersom de tillgängliga kvantiteterna bordsvin hos de tyska producenterna var begränsade när dessa besked sändes ut och uppköp av vin hos producenter etablerade i de övriga medlemsstaterna knappast kunde komma ifråga.
32 Detta argument skulle bara kunna godtas om det bevisades att det vid den tidpunkt som fastställs i artikel 7.1 i förordning nr 147/85 för överlämnande av beskeden om obligatorisk destillation var absolut omöjligt för de i Förbundsrepubliken Tyskland etablerade producenterna att genomföra den obligatoriska destillationen. Av ordalydelsen i artikel 10.2 och 10.4 i förordning nr 147/85 framgår i detta hänseende att skyldigheten att leverera bordsvin till destillation kan fullgöras även av en producent etablerad i en annan medlemsstat än den producent som omfattas av denna skyldighet, förutsatt att vissa kontrollformaliteter är uppfyllda. Den tyska regeringen har visserligen gjort gällande att det skulle ha varit förenat med praktiska svårigheter att genomföra den obligatoriska destillationen enligt detta förfarande, men den har inte på något sätt bevisat att det var absolut omöjligt.
33 När en medlemsstat vid genomförandet av en förordning från kommissionen stöter på oförutsebara svårigheter som gör det absolut omöjligt att fullgöra de skyldigheter som följer av förordningen, skall den lägga fram problemen för kommissionen och föreslå lämpliga lösningar. I ett sådant fall skall kommissionen och medlemsstaten, med beaktande av den ömsesidiga skyldigheten att samarbeta lojalt som de särskilt åläggs genom artikel 5 i EEG-fördraget, uppriktigt anstränga sig för att tillsammans överbrygga dessa svårigheter, med noggrant iakttagande av fördragets bestämmelser. Förutom att de åberopade svårigheterna inte gjorde det absolut omöjligt att fullgöra skyldigheterna, har Förbundsrepubliken Tyskland i förvarande fall inte föreslagit kommissionen någon lämplig lösning på de svårigheter som uppstått, utan ensidigt beslutat att avstå från att genomföra den obligatoriska destillationen. Ett sådant förhållningssätt strider mot ovannämnda samarbetsskyldighet.
34 Det måste därför slås fast att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 5 i EEG-fördraget och artikel 64.1 i förordning nr 337/79 genom att besluta att inte förordna om omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation under vinproduktionsåret 1984/1985 och att inte använda de tvångsåtgärder som föreskrivs i tysk rätt mot producenter som vägrat att leverera bordsvin till obligatorisk destillation.
Beslut om rättegångskostnader
35 I enlighet med artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Svaranden har tappat målet och skall därför ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 5 i EEG-fördraget och artikel 64.1 i förordning nr 337/79 genom att besluta att inte förordna om omedelbar verkställighet av beskeden om obligatorisk destillation under vinproduktionsåret 1984/1985 och att inte använda de tvångsåtgärder som föreskrivs i tysk rätt mot producenter som vägrat att leverera bordsvin till obligatorisk destillation.
2) Sökandens talan i övrigt ogillas.
3) Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.
Full & Egal Universal Law Academy