INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-221/88 ( *1 )
I. Marco jurídico y desarrollo del procedimiento
A. Marco jurídico del litigio
Mediante su sentencia de 17 de mayo de 1983, pronunciada en el asunto Comunidad Europea del Carbón y del Acero contra Fallimento (masa de la quiebra) Ferriere Sant'Anna (168/82, Rec. 1983, p. 1681), el Tribunal de Justicia declaró la invalidez de una decisión de la Comisión que establecía que los créditos por exacciones CECA contra una sociedad en situación de quiebra eran créditos preferentes equiparables a los créditos similares a favor del Estado.
El Tribunal de Justicia consideró que no podía reconocerse una preferencia de tal naturaleza a dichos créditos «al no existir ninguna disposición comunitaria clara y precisa que estableciera, entre otras cosas, el rango de la exacción así como el impuesto estatal al que debería ser asimilado».
Como consecuencia de dicha sentencia, la Comisión adoptó la recomendación 86/198/CECA, de 13 de mayo de 1986, que establece una preferencia en favor de los créditos derivados de las exacciones sobre la producción de carbón y de acero (DO L 144, p. 40). Esta recomendación dispone que los Estados que confieran una preferencia a sus créditos fiscales sobre la totalidad o una parte de los bienes del obligado al pago deben conferir la misma preferencia a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones contempladas en los artículos 49 y 50 del Tratado CECA.
Si los créditos estatales de carácter fiscal gozasen de preferencias de distinto rango, los créditos de la CECA por exacciones deben calificarse con el mismo rango que el que reconoce la ley nacional a los créditos del Estado derivados del Impuesto sobre el Valor Añadido.
La recomendación prevé que la preferencia subsistirá hasta que hayan prescrito los créditos de la CECA y que se aplicará, asimismo, a los recargos por retraso. Los Estados miembros debían hacer entrar en vigor las disposiciones necesarias para atenerse a la recomendación a más tardar el 1 de enero de 1988 y, por una parte, prever la aplicación de sus disposiciones a los procedimientos de recaudación en curso en la fecha de aplicación de la recomendación y, por otra, asegurar una protección jurídica adecuada de los derechos de los restantes acreedores de la empresa deudora mediante disposiciones transitorias apropiadas.
B. Desarrollo del procedimiento principal
a)
La quiebra de Acciaierie e ferriere Busseni se declaró el 3 de febrero de 1987 y, el 21 de abril de 1987, la Comisión solicitó, por una parte, la inclusión en el pasivo de la empresa, con carácter preferente, de una cantidad de 246652086 LIT (184339063 LIT en concepto de exacciones y el resto en concepto de recargos) y, por otra, la cantidad de 4480192938 LIT, como crédito ordinario (3263411742 LIT en concepto de multa y el resto en concepto de recargos).
El Juez comisario admitió la totalidad del crédito tan sólo con carácter de ordinario, negándose por lo tanto a reconocerle ningún tipo de preferencia. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero interpuso un recurso ante el Tribunale civile e penale de Brescia oponiéndose a dicha decisión y alegando que, en virtud de la recomendación de 13 de mayo de 1986, debía reconocerse, al menos a una parte de sus créditos, una preferencia del mismo rango que la asignada a los créditos del Estado italiano en materia de IVA.
b)
Por considerar que la cuestión planteada de esta forma dependía del alcance de la recomendación de 13 de mayo de 1986, y particularmente de si se podían reconocer efectos directos a la misma, el órgano jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«1)
La recomendación 86/198/CECA, de 13 de mayo de 1986, al imponer [en los casos de procedimiento concúrsales (artículos 1 y 2)] a los Estados miembros que atribuyan a los créditos estatales de carácter fiscal una preferencia sobre la totalidad o una parte de los bienes del obligado al pago, por un lado, la obligación de conferir la misma preferencia a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones contempladas en los artículos 49 y 50 del Tratado y, por otro, en el caso de que dichos Estados hubieran previsto para los créditos fiscales preferencias, generales o especiales, de rango diferente según los distintos impuestos, la obligación de reconocer a las exacciones CECA una preferencia del mismo rango que la conferida al Impuesto sobre el Valor Añadido, ¿tiene una eficacia directa e inmediata en el Estado miembro hasta el punto de ser aplicable por los órganos jurisdiccionales nacionales independientemente de cualquier medida de ejecución adoptada por el Estado destinatario, o conserva dicha recomendación (artículo 15 del Tratado CECA) su carácter de acto normativo que supone una obligación en cuanto a los fines, pero deja a los Estados destinatarios la elección de los medios?
2)
En el supuesto de que la citada recomendación tenga eficacia directa e inmediata, ¿debe considerarse que su aplicabilidad se limita a los créditos por exacciones establecidas después de su adopción (13 de mayo de 1986) o afecta igualmente a los créditos surgidos con anterioridad?
3)
En el supuesto contrario de que dicha recomendación conserve su carácter de acto normativo que suponga una obligación en cuanto a los fines, pero dejando a los Estados destinatarios la elección de los medios, ¿tiene carácter imperativo el término del 1 de enero de 1988 que impone el artículo 4 a los Estados miembros para atenerse a lo dispuesto a la recomendación, por lo cual, conforme al principio establecido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, su incumplimiento implica la presunción de inconstitucionalidad (por infringir el artículo 11 de la Constitución) de la normativa sobre la prelación de créditos en la medida en que tal normativa no prevé la aplicación de la preferencia de carácter fiscal a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado?»
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de agosto de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la demandante en el procedimiento principal, la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Enrico Traversa, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, y la parte demandada en el procedimiento principal, la sociedad Acciaierie e ferriere Busseni, representada por el Sr. Sandro Conti, Abogado ante la Corte di Cassazione.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
A.
La Comisión denuncia, en primer lugar, la inadmisibilidad de la tercera cuestión que plantea el órgano jurisdiccional que conoce del procedimiento principal ya que con la misma se pretende que el Tribunal de Justicia resuelva un problema de mero Derecho interno, el de si la legislación italiana sobre prelación de créditos ha pasado a ser inconstitucional a causa del vencimiento del plazo que prevé la recomendación de 13 de mayo de 1986 para la adaptación del Derecho interno a la misma. No obstante, sobre el particular, dicha institución se remite al Tribunal de Justicia y manifiesta, por una parte, que el transcurso del plazo para adaptar el Derecho interno a la recomendación, que, según lo establecido en ésta, fina^ lizó el 1 de enero de 1988, constituye una violación del Tratado CECA y, por otra parte que, al haberse abstenido de proceder a la aludida adaptación, se sigue contra la República Italiana un procedimiento por incumplimiento, habiéndosele ya remitido un requerimiento el 25 de julio de 1988.
B.
Las partes en el procedimiento principal mantienen opiniones divergentes sobre la admisibilidad de la cuestión prejudicial con arreglo a lo dispuesto en el artículo 41 del Tratado CECA.
a)
La Comisión resalta el hecho de que el órgano jurisdiccional nacional tan sólo ha sometido al Tribunal de Justicia una petición de interpretación de la recomendación de 13 de mayo de 1986 sin cuestionar su validez. Por lo tanto cabe preguntarse si el Tribunal de Justicia es competente con arreglo al artículo 41 del Tratado CECA. No obstante la Comisión considera que esta pregunta debe responderse afirmativamente.
Por una parte, considera que la cuestión ya fue resuelta mediante la sentencia de 24 de octubre de 1985 (Gerlach, 239/84, Rec. 1985, p. 3507). Por otra parte, considera también que es ésta la respuesta que debe darse habida cuenta de los principios generales de Derecho comunitario. En efecto, debe admitirse que el Tribunal de Justicia es competente tanto de acuerdo con el artículo 31 como con el artículo 41 del Tratado CECA.
Desde este punto de vista se observa, por una parte, que el texto del artículo 31 del Tratado CECA se parece considerablemente al del artículo 164 del Tratado CEE y, por otra, que la necesidad de unificar la interpretación del Derecho comunitario también se manifiesta en el contexto del Tratado CECA como, por lo demás, lo revela el presente asunto, y, por último, que en múltiples ocasiones el Tribunal de Justicia ha tenido que paliar las imperfecciones de algunas disposiciones.
Sobre estas bases dicho Tribunal admitió el recurso de anulación contra algunos actos del Parlamento Europeo en su sentencia de 23 de abril de 1986 («Les Verts», 294/83, Rec. 1986, p. 1339) y, en su sentencia de 22 de octubre de 1987 (Foto-Frost, 314/85, Rec. 1987, p. 4199), el Tribunal de Justicia colmó algunas lagunas del artículo 177 del Tratado CEE. Asimismo, la Comisión subraya que no es raro que el Tribunal de Justicia lleve a cabo su razonamiento relacionando los preceptos de los distintos Tratados, tal como lo hizo en su citada sentencia «Les Verts», o en la de 21 de enero de 1965 (Merlini, 108/63, Rec. 1965, p. 1).
b)
Por el contrario, Busseni alega que el Tribunal de Justicia carece de competencia para pronunciarse sobre la interpretación de la recomendación de 13 de mayo de 1986 según el artículo 41 del Tratado CECA. Alega que la recomendación de referencia debe considerarse como un mero dictamen de la Comisión y no como una verdadera decisión.
Con carácter subsidiario, Busseni alega que la recomendación carece de validez en la medida en que impone a los Estados miembros la obligación de reconocer el carácter preferente de los créditos en favor de la CECA aun respecto a los que son objeto de los procedimientos pendientes, lo que le otorga un efecto retroactivo.
C.
Las partes del procedimiento principal disienten también en lo que se refiere al alcance que debe reconocerse a la recomendación de 13 de mayo de 1986.
a)
La Comisión expone, ante todo, la razón de ser de la recomendación, antes de examinar el alcance que debe reconocérsele.
1.
Alega la Comisión que la recomendación de 13 de mayo de 1986 colma la laguna puesta de manifiesto por la citada sentencia de 17 de mayo de 1983, CECA contra Ferriere Sant'Anna. Dado que las exacciones son la principal fuente de ingresos de la CECA, es necesario garantizar su cobro en condiciones favorables. Desde este punto de vista, la recomendación no viene a instaurar una nueva preferencia sino que pretende simplemente obligar a los Estados miembros a hacer extensivo a las exacciones CECA el régimen que viene aplicándose a sus créditos de índole fiscal.
2.
En cuanto a los efectos de la recomendación de 13 de mayo de 1986, la Comisión empieza por examinar su principio antes de entrar en el examen del ámbito de aplicación de la misma en el tiempo y de la incidencia de la sentencia pronunciada el 26 de febrero de 1986 (Marshall, 152/84, Rec. 1986, p. 723).
—
Ante todo, la Comisión destaca el hecho de que los artículos 1 y 2 de la recomendación establecen una obligación clara y precisa para los Estados miembros. Corresponde a la República Italiana conferir a las exacciones de la CECA el mismo rango preferente que a los créditos de índole fiscal por el Impuesto sobre el Valor Añadido. Desde este punto de vista, la recomendación no establece ninguna nueva preferencia, sino que se limita a hacer referencia a las normas vigentes en los Estados miembros. De ello se deduce que los Estados miembros no deben condicionar o limitar la aplicación del principio por el que las preferencias de carácter fiscal pueden predicarse con respecto a las exacciones CECA; tampoco deben designar a ninguna autoridad ni establecer un procedimiento especial. De ello se desprende que la recomendación no se supedita a ninguna condición.
—
Lo mismo cabe decir del párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación, que establece los requisitos para su entrada en vigor. Sobre el particular, la fecha de entrada en vigor que debe considerarse es la de las disposiciones nacionales mediante las que se adapte el Derecho interno a la recomendación, sin que tal fecha pueda ser posterior al 1 de enero de 1988, fecha límite para que se produzca la adaptación. Esta fecha del 1 de enero de 1988 es la que hay que tomar en cuenta para determinar si un procedimiento concursal resulta afectado o no por la recomendación. Dicho precepto es claro y suficientemente preciso. Desde este punto de vista, el problema para el Juez nacional se centra únicamente en determinar si en el momento de la aplicación de la recomendación está en curso todavía el procedimiento de quiebra, en cuyo caso debe reconocerse a los créditos de la CECA la preferencia que establece dicha recomendación, o bien, si tal procedimiento ya ha concluido en la fecha de su aplicación. Es un punto sobre el que debe decidir el Juez nacional habida cuenta de la legislación en vigor en materia de quiebra.
Es cierto que el párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación prevé unas disposiciones transitorias destinadas a proteger los derechos de los demás acreedores. El alcance de esta disposición lo aclara el séptimo considerando de la exposición de motivos de la recomendación según el cual los derechos de los restantes acreedores deben gozar de una protección jurídica adecuada, en particular en lo relativo a las vías de recurso contra la clasificación de los créditos efectuada a consecuencia de la aplicación de la recomendación. No obstante, el establecimiento de esta posibilidad de recurso no constituye una obligación para los Estados miembros sino que tiene el carácter de simple recordatorio del legislador comunitario al legislador nacional. Por lo demás, la fórmula carece de objeto en el caso de que en el ordenamiento jurídico nacional se regule ya un recurso de tal naturaleza.
Por lo tanto, corresponde al Juez nacional determinar si el Derecho nacional en vigor depara una protección adecuada en favor de los demás acreedores en la fecha del 1 de enero de 1988 en consideración a lo que dispone la recomendación. En caso afirmativo, nada se opone a que el Juez nacional aplique directamente la recomendación de 13 de mayo de 1986 aun cuando las autoridades nacionales no hubieran decidido la adaptación del Derecho interno a la misma.
La Comisión llega a la conclusión de que el texto del artículo 4 de la recomendación tampoco se halla sujeto a condición alguna y es suficientemente preciso.
—
La Comisión señala que la jurisprudencia resultante de la sentencia Marshall de 26 de febrero de 1986, a tenor de la cual los efectos directos de las directivas a las que no se haya adaptado el Derecho interno o que hayan sido incorrectamente adaptadas sólo van en contra del Estado, no se opone al reconocimiento del efecto directo de la recomendación de 13 de mayo de 1986. En efecto, en Italia, como en los demás Estados miembros, la quiebra supone la incapacitación del deudor y la administración de la empresa se confía a una autoridad designada por los órganos judiciales. Se otorgan funciones públicas a la autoridad de que se trata como prevé expresamente en Italia el artículo 30 de la Ley de quiebras según el cual «el síndico tendrá la condición de funcionario público para todo cuanto se refiere al ejercicio de sus funciones».
De lo anterior se desprende que los acreedores de la quiebra «ejercen sus pretensiones no tanto con respecto a un particular (el empresario) sino con respecto a una persona, el síndico, que representa directamente a uno de los poderes del Estado, el poder judicial, al cual, en última instancia, corresponde la dirección y la responsabilidad de la totalidad del procedimiento».
La Comisión añade que en el presente caso el Estado es el que directamente y de forma principal resulta beneficiado por la no adaptación del Derecho interno a la recomendación, en la medida en que sus propios créditos disfrutan de una preferencia que le sitúa por delante de los demás acreedores. En realidad, la preferencia de la CECA, ante todo, actúa en contra del Estado italiano.
La Comisión considera que este razonamiento no resulta afectado por las repercusiones que sobre los demás acreedores pueda tener el efecto directo de la recomendación. Considera que, en todo caso, éstos se encuentran ya en situación desfavorable y que no puede supeditarse el efecto directo de una directiva o de una recomendación al hecho de que no se produzca ninguna repercusión sobre otros administrados.
b)
Busseni alega que, al no existir una disposición clara y precisa adoptada por el legislador en el marco del Tratado CECA, no puede reconocerse el carácter preferente a los créditos por exacciones. A falta de la adaptación del ordenamiento jurídico nacional a la recomendación, ésta carece de cualquier efecto directo.
Alega que en el ordenamiento jurídico italiano no se establece ninguna preferencia en favor de los créditos de la CECA, sin que exista norma alguna que designe a las autoridades encargadas de su recaudación ni al Juez competente o establezca disposiciones de carácter especial. Sin embargo, sólo el Estado es competente para imponer a los particulares prestaciones obligatorias en el marco del Tratado CECA.
Del mismo modo, Busseni alega que la aplicación de la recomendación es contraria a los artículos 10 y 11 del título preliminar del Código civil italiano que establecen que las leyes no tendrán efecto retroactivo. En consecuencia, no es posible admitir una preferencia en favor de los créditos de la Comisión por exacciones debidas por períodos anteriores a la publicación de la recomendación de 13 de mayo de 1986.
III. Respuesta de la Comisión a la pregunta formulada por el Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia solicitó a la Comisión que le comunicara la situación en que se encuentran los trámites para las adaptaciones de los distintos ordenamientos jurídicos internos a la recomendación 86/198 de la Comisión, de 13 de mayo de 1986, en los distintos Estados miembros y que le facilitara los textos correspondientes.
Como respuesta a dicha pregunta, la Comisión ha dado la siguiente información al Tribunal de Justicia: de los once Estados que tienen la obligación de hacerlo, tres han adaptado sus ordenamientos jurídicos a la recomendación 86/198: el Reino Unido, mediante Ley de 1 de diciembre de 1987; la República Federal de Alemania, mediante Ley de 1 de marzo de 1989, y el Reino de España, mediante Ley de 11 de noviembre de 1988. La Comisión acompaña a su respuesta copias de las disposiciones mencionadas.
F. Grévisse
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA
22 de febrero de 1990 ( *1 )
En el asunto C-221/88,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 41 del Tratado CECA, por el Tribunale (sez. fallimentare) de Brescia, destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)
y
Fallimento Acciaierie e ferriere Busseni SpA,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de la recomendación 86/198/CECA de la Comisión, de 13 de mayo de 1986, relativa al establecimiento de una preferencia en favor de los créditos por las exacciones sobre la producción de carbón y de acero (DO L 144, p. 40),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. O. Due, Presidente; C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler y M. Zuleeg, Presidentes de Sala; T. Koopmans, G. F. Mancini, R. Joliét, T. F. O'Higgins, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias y F. Grévisse, Jueces,
Abogado General: Sr. J. Mischo
Secretario: Sr. H. A. Rühl, Administrador principal
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre de la demandante en el litigio principal, por la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Enrico Traversa, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente;
—
en nombre de la demandada en el litigio principal, por el Sr. Sandro Conti, Abogado ante la Corte di cassazione italiana,
habiendo considerado el informe para la vista,
oídas las observaciones orales del Gobierno italiano, representado por el Profesor Sr. Luigi Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contencioso diplomático del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Ivo Braguglia, Avvocato dello Stato, en la vista celebrada el 25 de octubre de 1989,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 28 de noviembre de 1989,
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante resolución de 28 de abril de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de agosto siguiente, el Tribunal de Brescia planteó, con arreglo al artículo 41 del Tratado CECA, varias cuestiones prejudiciales en relación con la interpretación de la recomendación 86/198/CECA de la Comisión, de 13 de mayo de 1986, relativa al establecimiento de una preferencia en favor de los créditos por las exacciones sobre la producción de carbón y de acero (DO L 144, p. 40) en lo sucesivo, «recomendación»).
2
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la CECA y Fallimento (masa de la quiebra) Acciaierie e Ferriere Busseni SpA (en lo sucesivo, «Busseni») en relación con la admisión en el pasivo de dicha quiebra, con carácter preferente, de determinados créditos de la CECA.
3
Como consecuencia de la declaración de la quiebra de Busseni, el 3 de febrero de 1987, la CECA solicitó la inclusión en el pasivo de dos créditos, uno con carácter privilegiado, de 246652086 LIT, en concepto de exacciones y recargos de demora impagados y el otro, tan sólo con carácter de crédito ordinario, de 4480192938 LIT, en concepto de multas y recargos de demora.
4
El Juez comisario desestimó la petición de la CECA de que a una parte de sus créditos le fuera reconocido algún tipo de preferencia según la recomendación. Por tal motivo, la CECA interpuso un recurso ante el Tribunal de Brescia.
5
El Tribunal declaró que, en virtud de la recomendación y no más tarde del 1 de enero de 1988, los Estados miembros debían conferir a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado CECA, una preferencia del mismo rango que aquella de la que gozan sus créditos fiscales y, en caso de preferencias distintas en función de los impuestos, una preferencia del mismo rango que la asignada a los créditos del Estado por el Impuesto sobre el Valor Añadido. Dado que la República Italiana no había adoptado ninguna medida para adaptar su Derecho interno a la recomendación, el Tribunal se preguntó si, a falta de medidas de adaptación, ésta podía tener, en el ordenamiento jurídico italiano, el efecto de atribuir directamente una preferencia a los créditos de la CECA.
6
En tales circunstancias, el Tribunal planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1)
La recomendación 86/198/CECA, de 13 de mayo de 1986, al imponer [en los casos de procedimiento concúrsales (artículos 1 y 2)] a los Estados miembros que atribuyan a los créditos estatales de carácter fiscal una preferencia sobre la totalidad o una parte de los bienes del obligado al pago, por un lado, la obligación de conferir la misma preferencia a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones contempladas en los artículos 49 y 50 del Tratado y, por otro, en el caso de que dichos Estados hubieran previsto para los créditos fiscales preferencias, generales o especiales, de rango diferente según los distintos impuestos, la obligación de reconocer a las exacciones CECA una preferencia del mismo rango que la conferida al Impuesto sobre el Valor Añadido, ¿tiene una eficacia directa e inmediata en el Estado miembro hasta el punto de ser aplicable por los órganos jurisdiccionales nacionales independientemente de cualquier medida de ejecución adoptada por el Estado destinatario, o conserva dicha recomendación (artículo 15 del Tratado CECA) su carácter de acto normativo que supone una obligación en cuanto a los fines, pero deja a los Estados destinatarios la elección de los medios?
2)
En el supuesto de que la citada recomendación tenga eficacia directa e inmediata, ¿debe considerarse que su aplicabilidad se limita a los créditos por exacciones establecidas después de su adopción (13 de mayo de 1986) o afecta igualmente a los créditos surgidos con anterioridad?
3)
En el supuesto contrario de que dicha recomendación conserve su carácter de acto normativo que suponga una obligación en cuanto a los fines, pero dejando a los Estados destinatarios la elección de los medios, ¿tiene carácter imperativo el término del 1 de enero de 1988 que impone el artículo 4 a los Estados miembros para atenerse a lo dispuesto a la recomendación, por lo cual, conforme al principio establecido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, su incumplimiento implica la presunción de inconstitucionalidad (por infringir el artículo 11 de la Constitución) de la normativa sobre la prelación de créditos en la medida en que tal normativa no prevé la aplicación de la preferencia de carácter fiscal a los créditos derivados de la aplicación de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado?»
7
Para una más amplia exposición, de los hechos del procedimiento principal, del desarrollo del procedimiento así como de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
8
Ante todo debe señalarse qué, contrariamente a lo alegado por Busseni, el acto cuya interpretación se solicita no es un dictamen sino una recomendación de la Comisión adoptada según el artículo 14 del Tratado CECA, es decir, un acto que, según dicho precepto, obliga en cuanto al objetivo fijado, pero deja a sus destinatarios la elección de los medios apropiados para alcanzarlo. Por lo tanto, en cualquier caso, las alegaciones de Busseni sobre el particular no son pertinentes.
9
No obstante, procede preguntarse sobre la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de una remisión prejudicial para la interpretación del Tratado CECA o de los actos adoptados según el mismo.
10
Los artículos 31 del Tratado CECA, 164 del Tratado CEE y 146 del Tratado CEEA contienen disposiciones de idéntico tenor, a pesar de diferencias de redacción meramente formales entre el primer Tratado y los otros dos, según los cuales, el Tribunal de Justicia garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y la aplicación de dichos Tratados.
11
No obstante, si bien los Tratados CEE y CEEA determinan en los mismos términos, en el artículo 177 el primero y en el artículo 150 el segundo, las condiciones en las que se acude al Tribunal de Justicia para que ejerza su facultad de interpretación del Derecho comunitario mediante las cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales, el Tratado CECA no establece expresamente ninguna norma sobre el ejercicio de la facultad de interpretación del Tribunal de Justicia.
12
Por el contrario, el Tratado CECA prevé expresamente en su artículo 41 que «sólo el Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez de los acuerdos de la Alta Autoridad y del Consejo, en caso de que se cuestione tal validez en un litigio ante un Tribunal nacional».
13
A pesar de las diferencias existentes en su letra, los preceptos contenidos en los artículos 41 del Tratado CECA, 177 del Tratado CEE y 150 del Tratado CEEA, que se sucedieron en el tiempo, al haberse celebrado el Tratado CECA en 1951 y los Tratados CEE y CEEA en 1957, expresan unos y otros una doble necesidad, la de garantizar del mejor modo posible la uniformidad en la aplicación del Derecho comunitario y la de establecer, para tal fin, una cooperación eficaz entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales.
14
Además, procede señalar, sobre el particular, la conexión que se da entre la interpretación y la apreciación de la validez. Por una parte, si bien el artículo 41 del Tratado CECA se refiere tan sólo a la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez de los acuerdos de la Comisión y del Consejo, la apreciación de la validez de un acto supone necesariamente su interpretación previa. Por otra parte, para la aplicación del artículo 177 del Tratado CEE, que no contiene ninguna precisión formal sobre este punto, el Tribunal de Justicia declaró que le corresponde, de forma exclusiva, la facultad de declarar inválido un acto de las instituciones comunitarias (sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-Frost, 314/85, Rec. 1987, p. 4199) recogiendo esencialmente, de este modo, lo dispuesto expresamente en el artículo 41 del Tratado CECA.
15
Aunque, debido a la naturaleza de las facultades atribuidas a las autoridades comunitarias y concretamente a la Comisión en virtud del Tratado CECA, los órganos jurisdiccionales nacionales tienen rara vez la ocasión de aplicar este Tratado, así como los actos según el mismo y, por lo tanto, de preguntarse sobre su interpretación, la colaboración en este ámbito entre dichos órganos jurisdiccionales y el Tribunal de Justicia es tan necesaria en el marco del Tratado CECA como en el de los Tratados CEE y CEEA, ya que el objetivo de garantizar una aplicación uniforme del Derecho comunitario se impone con la misma fuerza y la misma evidencia.
16
Por lo tanto, sería contrario a la finalidad y a la coherencia de los Tratados que, al cuestionarse las normas establecidas en los Tratados CEE y CEEA, la fijación de su sentido y de su alcance correspondiera en última instancia al Tribunal de Justicia, como lo prevén, en idénticos términos, el artículo 177 del Tratado CEE y el artículo 150 del Tratado CEEA, lo que permite garantizar la uniformidad de su aplicación, mientras que, cuando las normas controvertidas se refirieran al Tratado CECA, dicha competencia siguiera siendo patrimonio de los múltiples órganos jurisdiccionales nacionales, cuyas interpretaciones podrían ser dispares, sin que el Tribunal de Justicia estuviera facultado para garantizar su interpretación uniforme.
17
De todo cuanto antecede se desprende que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre las cuestiones que le plantea el Tribunale de Brescia.
Sobre la primera cuestión
18
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si, a falta de cualquier medida nacional de adaptación del Derecho interno, la CECA puede ampararse en lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la recomendación al objeto de que, en caso de procedimientos de ejecución universal regulados por la legislación nacional, algunos de sus créditos derivados de la aplicación de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado CECA puedan gozar de una preferencia general o especial del mismo rango que la que reconoce la Ley del Estado de que se trate a los créditos de dicho Estado en concepto de IVA.
19
Según la Comisión, se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para que puedan invocarse ante un órgano jurisdiccional nacional los preceptos de una directiva a la que un Estado miembro no haya adaptado su ordenamiento jurídico interno.
20
Por el contrario, Busseni considera que, a falta de disposiciones nacionales de adaptación, la CECA no puede invocar, ante el Tribunale, los preceptos de la recomendación.
21
Con carácter liminar, debe señalarse que las normas establecidas por el Tribunal de Justicia para determinar los efectos que se atribuyen a una directiva a la que no se haya adaptado el Derecho interno se aplican también a las recomendaciones del Tratado CECA, que son actos de la misma naturaleza que obligan en cuanto al objetivo fijado a su destinatario y dejan a éste la elección de los medios apropiados para alcanzar tal objetivo,
22
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando, mediante una directiva, las autoridades comunitarias hayan'obligado a los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, la eficiacia de tal acto se debilitaría si se impidiera a los justiciables y a los órganos jurisdiccionales nacionales tomarla en consideración como elemento del Derecho comunitario. Por consiguiente, el Estado miembro que no haya adoptado, en los plazos señalados, las medidas de ejecución que impone la directiva, no puede oponer a los particulares el incumplimiento por su parte de las obligaciones que ella establece. Por consiguiente, en todos los casos en que, desde el punto de vista de su contenido, los preceptos de una directiva no estén sujetos a ninguna condición y sean suficientemente precisos pueden invocarse, a falta de medidas de ejecución adoptadas en los plazos señalados, en contra de cualquier disposición nacional disconforme con la directiva o también si definen derechos que los particulares pueden invocar frente al Estado (véase, especialmente, sentencia de 19 de enero de 1982, Ursula Becker, 8/81, Rec. 1982, p. 53).
23
Por el contrario, esta posibilidad existe únicamente respecto al Estado miembro interesado y a las demás autoridades públicas. De ello se desprende que una directiva no puede crear obligaciones para los particulares que, por lo tanto, no puede invocarse ningún precepto de una directiva, como tal, contra éstos (sentencia de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. 1986, p. 723).
24
Ahora bien, en el supuesto de que, como en el caso de autos, la CECA pueda figurar en la relación de acreedores de un procedimiento de insolvencia no sólo con el Estado miembro de que se trate, sino igualmente con otros acreedores de la empresa, la aplicación de la recomendación, lejos de hacerse solamente en contra del Estado destinatario de la misma, podría reducir la posibilidad de cobrar que tienen algunos de esos otros acreedores.
25
En efecto, la estimación de la petición formulada por la CECA ante los órganos nacionales competentes para conseguir que, según la recomendación, se califique a algunos de sus créditos como preferentes, no afectaría sólo a la situación del Estado interesado, sino que modificaría necesariamente la situación relativa de los distintos acreedores en el procedimiento de ejecución universal. Por lo tanto, el reconocimiento en favor de determinados créditos de la CECA de una preferencia igual a la de los créditos del Estado interesado en concepto de IVA perjudicaría directamente los derechos de todos aquellos acreedores de la empresa cuyos créditos no fueran preferentes o gozasen tan solo de una preferencia igual o inferior que la que los créditos del Estado interesado en concepto de IVA.
26
De todo cuanto antecede se desprende que, si la recomendación de que se trata presenta las características que permiten invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales una directiva a la que no se haya adaptado el Derecho interno, la CECA puede invocar tal recomendación en contra de un Estado sin perjuicio de que el reconocimiento del carácter preferente de los créditos de la CECA sólo tenga eficacia frente a dicho Estado, equiparando, en su caso, a dicha Comunidad con él en cuanto a prelación de créditos. Por el contrario, la preferencia que se reconoce a la CECA no puede reducir los derechos de los acreedores distintos del Estados, tal como resultarían de la aplicación de las normas nacionales que regulan los procedimientos de ejecución universal si no existiera la recomendación.
27
Así pues, queda por examinar si la recomendación posee las características que permitan invocarla ante el órgano jurisdiccional nacional, es decir, aclarar si sus preceptos no se hallan sujetos a condición alguna y son suficientemente precisos.
28
Por una parte, la obligación que imponen a los Estados miembros los artículos 1 y 2 de la recomendación consistente en atribuir un carácter preferente a los créditos de la CECA derivados de la aplicación de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado CECA es suficientemente precisa.
29
Por otra parte, si bien el párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación, que prevé que sus disposiciones se apliquen a los procedimientos de recaudación en curso en la fecha de su aplicación, exige a los Estados miembros que aseguren «por medio de disposiciones transitorias apropiadas, una protección jurídica adecuada de los derechos de los restantes acreedores de la empresa deudora» y, con ello, sujeta a una condición la ejecución de la recomendación, de su mismo tenor resulta que dicha disposición se refiere tan sólo a la protección de los derechos de los acreedores distintos de la CECA y del Estado de que se trate.
30
Por lo tanto, procede contestar a la primera cuestión que la recomendación debe interpretarse en el sentido de que, cuando al terminar el plazo señalado para la adaptación del Derecho interno a dicha recomendación no existe ninguna medida nacional para realizar la aludida adaptación, la CECA puede invocarla contra un Estado que no haya adaptado su Derecho interno a la recomendación, sin perjuicio de que el único efecto del reconocimiento del carácter preferente de sus créditos se produzca tan sólo frente al Estado de que se trate equiparando, en su caso, a dicha Comunidad con él en lo que a prelación de créditos se refiere, sin reducir los derechos de los acreedores distintos del Estado según resultaría de la aplicación de las normas nacionales que regulan los procedimientos de ejecución universal si no existiese la recomendación.
Sobre la segunda cuestión
31
Mediante la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si, en la medida en que la CECA pudiera requerir su ejecución en el ordenamiento jurídico interno de un Estado miembro, la recomendación otorga a la Comunidad una preferencia sobre la totalidad de los créditos que ostente sobre las empresas, por exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado CECA, independientemente de la fecha de su nacimiento, o sólo sobre los que hubieran nacido con posterioridad a su adopción.
32
En virtud del párrafo 1 del artículo 4 de la recomendación, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para adaptar sus. ordenamientos jurídicos internos «a más tardar el 1 de enero de 1988». Como ya se ha dicho más arriba, de lo anterior se desprende qué, a falta de medidas de adaptación, pueden invocarse sus preceptos ante los órganos jurisdiccionales nacionales, a partir del 2 de enero de 1988.
33
Según el párrafo 2 del mismo artículo, «los Estados miembros ordenarán que estas disposiciones se apliquen a los procedimientos de recaudación en curso en la fecha de aplicación de la presente recomendación». Del propio tenor del precepto transcrito se desprende la posibilidad de invocar la recomendación ante los órganos jurisdiccionales nacionales en todos los procedimientos de quiebra que no hubieran concluido el 2 de enero de 1988.
34
En cuanto al extremo de si la recomendación puede tener por efecto el otorgamiento de un rango preferente a los créditos de la CECA nacidos con anterioridad a su adopción, que es el objeto preciso de la cuestión planteada, procede indicar que, como se desprende del séptimo considerando de su exposición de motivos, mediante dicha disposición la Comisión pretendió que la preferencia que confiere la recomendación pudiera ejercerse «en los procedimientos concúrsales todavía en curso en la fecha» de su aplicación efectiva, «a fin de garantizar la recaudación más amplia posible de los créditos derivados de la aplicación de las exacciones en los años que preceden» a su adopción.
35
Contrariamente a lo que sostiene Busseni, el principio de la confianza legítima no puede oponerse a la atribución de una preferencia en favor de los créditos nacidos antes de la entrada en vigor del texto que la establece, puesto que, como ya declaró el Tribunal de Justicia, no puede extenderse este principio de forma que impida, con carácter general, la aplicación de una normativa nueva a los efectos futuros de situaciones nacidas durante la vigencia de la normativa anterior (sentencia de 14 de enero de 1987, República Federal de Alemania contra Comisión, 278/84, Rec. 1987, p. 1).
36
Por lo tanto, procede contestar a la segunda cuestión que el párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación debe interpretarse en el sentido de que la CECA puede alegar su preferencia, con las condiciones y reservas precisadas anteriormente, para la totalidad de los créditos que ostenta contra las empresas en concepto de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado CECA, independientemente de la fecha de su nacimiento, siempre que, en virtud de las disposiciones de Derecho interno que regulan los procedimientos de ejecución universal, puedan todavía ser admitidos en el pasivo de la quiebra.
Sobre la tercera cuestión
37
En esencia, mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si la fecha del 1 de enero de 1988 que la recomendación impone a los Estados miembros para la adaptación de su ordenamiento jurídico interno tiene carácter imperativo.
38
Como ya declaró el Tribunal de Justicia (sentencia de 19 de enero de 1982, Ursula Becker, ya citada), del tenor del párrafo 3 del artículo 189 del Tratado CEE se desprende que, en virtud de la directiva, se impone a los Estados destinatarios una obligación de resultado que debe ejecutarse al vencimiento del plazo que señala la propia directiva.
39
De este principio, aplicable a las recomendaciones adoptadas en virtud del artículo 14 del Tratado CECA, se desprende que el término del 1 de enero de 1988, señalado a los Estados miembros para la adaptación de su ordenamiento jurídico interno a la recomendación en virtud del párrafo 1 de su artículo 4, reviste un carácter imperativo.
40
Por consiguiente, el hecho de que un Estado miembro no haya adaptado su ordenamiento jurídico interno a la recomendación antes del término así señalado constituye una violación del Derecho comunitario.
41
Por lo tanto procede contestar a la tercera cuestión que el párrafo 1 del artículo 4 de la recomendación debe interpretarse en el sentido de que el término del 1 de enero de 1988 tiene un carácter imperativo y su inobservancia constituye una violación del Derecho comunitario.
Costas
42
Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale de Brescia mediante resolución de 28 de abril de 1988, decide declarar que:
1)
La recomendación 86/198/CECA de la Comisión, de 13 de mayo de 1986, relativa al establecimiento de una preferencia en favor de los créditos por las exacciones sobre la producción de carbón y de acero, debe interpretarse en el sentido de que, cuando al terminar el plazo señalado para la adaptación del Derecho interno a dicha recomendación no exista ninguna medida nacional para realizar la aludida adaptación, la CECA puede invocarla en contra de un Estado miembro que no haya adaptado su Derecho interno a la recomendación, sin perjuicio de que el único efecto del reconocimiento del carácter preferente de sus créditos se produzca tan sólo frente al Estado de que se trate, equiparando, en su caso, a dicha Comunidad con él en lo que a prelación de créditos se refiere, sin reducir los derechos de los acreedores distintos del Estados, según resultaría de la aplicación de las normas nacionales que regulan los procedimientos de ejecución universal si no existiese la recomendación.
2)
El párrafo 2 del artículo 4 de la recomendación debe interpretarse en el sentido de que la CECA puede alegar su preferencia, con las condiciones y reservas precisadas anteriormente, para la totalidad de los créditos que ostenta contra las empresas en concepto de las exacciones a que se refieren los artículos 49 y 50 del Tratado CECA, independientemente de la fecha de su nacimiento, siempre que, en virtud de las disposiciones de Derecho interno que regulan los procedimientos de ejecución universal, puedan todavía ser admitidos en el pasivo de la quiebra.
3)
El párrafo 1 del artículo 4 de la recomendación debe interpretarse en el sentido de que el término del 1 de enero de 1988 tiene carácter imperativo y su inobservancia constituye una violación del Derecho comunitario.
Due
Kakouris
Schockweiler
Zuleeg
Koopmans
Mancini
Joliét
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias.
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 22 de febrero de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
( *1 ) Lengua de procedimiento: italiano.
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