RAPPORT TER TERECHTZITTING
in zaak C-265/88 ( *1 )
I — Feiten en procesverloop
L. Messner, Duits onderdaan, is op 27 april 1987 Italië binnengekomen om zijn functie van consulent uit te oefenen bij het Italiaanse filiaal van de in Duitsland gevestigde onderneming „Jug. Knauf”, waarbij hij zelf in dienst is.
Op 4 juni 1987 deed het commissariaat van de Staatspolitie te Volterra bij de gerechtelijke instantie aangifte, dat Messner artikel 142 van de „Testo unico legge di pubblica sicurezza” (gecoördineerde Italiaanse wet op de openbare veiligheid, goedgekeurd bij Koninklijk Besluit nr. 773 van 18 juni 1931; hierna: „Tulps”) had overtreden, omdat hij niet binnen drie dagen na zijn binnenkomst in Italië de in dit artikel voorgeschreven verblijfsverklaring had ingevuld.
Van oordeel dat een juiste uitlegging van het EEG-Verdrag noodzakelijk was voor de oplossing van het geschil, heeft de Pretura di Volterra de behandeling van de zaak geschorst en het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag de navolgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Kan artikel 3, sub c, juncto artikel 56, lid 1, EEG-Verdrag, aldus worden uitgelegd, dat Italië onderdanen van andere Lid-Staten onder strafbedreiging kan verplichten, binnen drie dagen na hun aankomst op Italiaans grondgebied een verblijfsverklaring in te vullen, in aanmerking genomen dat geen enkel concreet motief van openbare orde, veiligheid of gezondheid kan worden geacht ten grondslag te liggen aan een dergelijke feodale verplichting, die duidelijk van vexatoire aard en opzet is en een xenofobe achtergrond heeft ?”
Overeenkomstig artikel 20 van 's Hofs Statuut EEG zijn schriftelijke opmerkingen ingediend:
—
op 27 december 1988 door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Berardis, lid van haar juridische dienst;
—
op 5 januari 1989 door de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. Braguglia, avvocato dello stato.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en de advocaat-generaal gehoord, besloten de zaak naar de Eerste kamer te verwijzen en zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
II — Samenvatting van de schriftelijke opmerkingen
De Italiaanse regering geeft in overweging, de vraag van de nationale rechter bevestigend te beantwoorden.
Artikel 142 van de Tulps, dat in het hoofdgeding aan de orde is, is een bepaling ter bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid. Op grond daarvan kunnen de nationale autoriteiten tijdig worden geïnformeerd over de bewegingen van vreemdelingen op het nationale grondgebied, hetgeen een belangrijke factor is voor de bescherming van de openbare orde en de openbare veiligheid, ter zake waarvan de Lid-Staten bevoegd zijn gebleven.
De in artikel 142 voorziene aanmeldingsplicht tast in geen enkel opzicht het vrije verkeer en het verblijfsrecht van de onderdanen van de andere Lid-Staten van de Gemeenschap aan. In het arrest van 7 juli 1976 (zaak 118/85, Watson en Belmann, Jurispr. 1976, blz. 1185) heeft het Hof erkend dat de in artikel 142 voorziene verplichting in beginsel verenigbaar is met het EEG-Verdrag en met het afgeleide gemeenschapsrecht. De redenen op grond waarvan het Hof tot deze conclusie is gekomen, gelden nog steeds en in onderhavige zaak dient deze conclusie te worden bevestigd.
De voor de aanmelding bij de instantie van openbare veiligheid voorziene termijn van drie dagen levert een correct evenwicht op tussen de eisen van de vreemdeling die het nationale grondgebied heeft betreden, en de informatie- en beschermingsdoelstelling waaraan de bepaling wil voldoen.
Ten slotte kan de strafsanctie voor de niet-naleving van de aanmeldingsplicht niet als een belemmering van het vrije personenverkeer worden beschouwd, aangezien zij het noodzakelijk evenwicht tussen sanctie en ernst van de overtreding, welke door het Hof in vorengenoemd arrest van 7 juli 1976 is beklemtoond, eerbiedigt. Bijgevolg staan de relevante bepalingen van het EEG-Verdrag en van het afgeleide gemeenschapsrecht niet eraan in de weg, dat een Lid-Staat voor onderdanen van andere Lid-Staten een aanmeldingsplicht handhaaft, zoals voorzien in vorengenoemd artikel 142.
De Commissie wijst er om te beginnen op dat het Hof over de gestelde vraag reeds uitspraak heeft gedaan in zijn vorengenoemd arrest van 7 juli 1976, waarin het heeft verklaard dat de aan onderdanen van andere Lid-Staten opgelegde verplichting om hun aanwezigheid op het nationale grondgebied aan te melden, in beginsel verenigbaar is met de bepalingen van de artikelen 48 tot en met 66 EEG-Verdrag, mits de termijn waarbinnen aan die verplichting moet worden voldaan, op een redelijke tijdsduur is vastgesteld en de op niet-nakoming gestelde sancties niet onevenredig zijn aan de ernst van de overtreding en uitwijzing niet als sanctie is voorzien.
Vervolgens onderzoekt de Commissie de voor de naleving van de verplichting gestelde termijnen en de op niet-nakoming gestelde sancties, ten einde na te gaan of in casu de grenzen van redelijkheid en evenredigheid niet zijn overschreden.
Wat de gestelde termijn betreft, bij de huidige stand van ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, waarin het personenverkeer voortdurend toeneemt, kan naleving van de termijn van drie dagen zeer moeilijk worden.
De termijn is dan ook te kort om de vreemdeling voldoende tijd te gunnen om te achterhalen, welke verschillende administratieve formaliteiten in verband met zijn verblijf in de staat van ontvangst moeten worden vervuld.
Ten slotte lijkt de termijn van drie dagen zelfs niet nodig om het toezicht op de aanwezigheid van vreemdelingen op het nationale grondgebied te verzekeren, omdat al diegenen die een vreemdeling in Italië onderdak verschaffen, binnen 24 uur de aankomst of het vertrek van de reiziger moeten aanmelden. Dank zij dergelijke bepalingen beschikt de Italiaanse staat reeds over alle noodzakelijke inlichtingen betreffende de aanwezigheid van vreemdelingen op zijn grondgebied, onafhankelijk van de persoonlijke aanmelding van de vreemdeling.
De Commissie verbindt daaraan de conclusie, dat de termijn van drie dagen waarbinnen vreemdelingen hun aanwezigheid in Italië moeten kenbaar maken, niet gerechtvaardigd is.
Ten aanzien van de sancties op het niet binnen de gestelde termijn nakomen van de aanmeldingsplicht, herinnert de Commissie eraan, dat het Hof in zijn arrest van 7 juli 1976 heeft verklaard dat ofschoon de nationale instanties overtreding van de bepalingen betreffende de voor vreemdelingen geldende aanmeldingsplicht met gelijksoortige straffen kunnen bedreigen als van toepassing zijn op overtredingen van vergelijkbare ernst, gepleegd door hun eigen onderdanen, het niettemin niet gerechtvaardigd is daarop een straf te stellen die zozeer onevenredig is aan de ernst van de overtreding, dat zij een hinderpaal voor het vrije personenverkeer wordt.
Volgens de Commissie zijn de voorziene sancties niet alleen zwaarder dan die welke worden opgelegd in geval van gelijkwaardige schendingen van het nationale recht, maar ook onevenredig aan de ernst van de overtreding.
Zo is de sanctie die zowel aan vreemdelingen als aan Italianen wordt opgelegd wegens de niet-nakoming van de verplichte inschrijving in het register van de gemeente van verblijf na immigratie van de vreemdeling, slechts ten hoogste 10000 LIT, terwijl de sanctie die aan de vreemdeling wordt opgelegd die zich niet binnen drie dagen nadat hij het Italiaans grondgebied heeft betreden, heeft aangemeld, tot 80000 LIT kan oplopen.
Ten aanzien van de hechtenis tot drie maanden die een onderdaan van een Lid-Staat kan worden opgelegd die zijn aanwezigheid op het Italiaanse grondgebied niet binnen drie dagen na zijn aankomst heeft aangemeld, acht de Commissie het moeilijk vol te houden dat dit geen buitensporige sanctie is die per definitie een belemmering voor het vrije personenverkeer oplevert.
Bovendien kunnen de burgers van de Gemeenschap niet als de overige vreemdelingen worden behandeld, aangezien dank zij de ontwikkeling van de interne markt en de steeds nauwere samenwerking tussen de nationale overheden, maatregelen die vroeger gerechtvaardigd konden lijken voor de bescherming van de openbare orde, zulks niet meer zijn wanneer zij worden toegepast op door het gemeenschapsrecht beschermde personen.
Concluderend geeft de Commissie in overweging op de vraag van de nationale rechter te antwoorden, dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen nationale voorschriften die de onderdanen van andere Lid-Staten verplichten hun verblijf aan te melden, mits de termijnen waarbinnen aan die verplichting moet worden voldaan, redelijk zijn en de op niet-nakoming gestelde sancties niet onevenredig zijn of een belemmering voor het vrije personenverkeer kunnen opleveren.
III — Mondelinge behandeling
In de loop van de mondelinge behandeling heeft de vertegenwoordiger van de Italiaanse regering te kennen gegeven, dat de hoogte van de boetes die worden opgelegd aan degenen die de verplichting niet nakomen om hun aanwezigheid op het Italiaanse grondgebied kenbaar te maken, in het kader van een algemene verhoging van de boetes overeenkomstig artikel 113 van wet nr. 689 van 24 november 1981 (gewoon supplement op Gazzetta ufficiale nr. 329 van 30.11.1981) is verhoogd tot ten hoogste 400000 LIT.
G. C. Rodríguez Iglesias
rechter-rapporteur
( *1 ) Procestaal: Italiaans.
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
12 december 1989 ( *1 )
In zaak C-265/88,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Pretura di Volterra, in de aldaar dienende strafzaak tegen
L. Messner,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 3, sub c, en 56, lid 1, EEG-Verdrag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: Sir Gordon Slynn, kamerpresident, R. Joliet en G. C. Rodríguez Iglesias, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo
griffier: D. Louterman, hoofdadministrateur
gelet op de opmerkingen ingediend (door:
—
de regering van de Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. Braguglia, avvocato dello stato,
—
de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Berardis, lid van haar juridische dienst,
gezien het rapport ter terechtzitting, zoals gewijzigd na de mondelinge behandeling op 29 juni 1989,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 oktober 1989,
het navolgende
Arrest
1
Bij beschikking van 14 september 1988, ingekomen ten Hove op 28 september 1988, heeft de Pretura di Volterra krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 3, sub c, en 56, lid 1, EEG-Verdrag, betreffende het vrije verkeer van personen.
2
Deze vraag is gerezen in een strafgeding dat is ingesteld tegen L. Messner, een Duits onderdaan, die ervan wordt beschuldigd, niet binnen drie dagen na zijn aankomst op het Italiaanse grondgebied zijn verblijf te hebben aangemeld, zoals voorgeschreven in de Italiaanse wetgeving. Ten aanzien van onderdanen van Lid-Staten wordt deze verplichting opgelegd aan werknemers in loondienst en verrichters en ontvangers van diensten, die niet langer dan drie maanden in Italië beogen te verblijven. Niet-nakoming van deze verplichting wordt bestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of met een boete van ten hoogste 400000 LIT.
3
Omdat hij twijfelde aan de verenigbaarheid van deze wettelijke regeling met het gemeenschapsrecht, heeft de nationale rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de navolgende prejudiciële vraag gesteld :
„Kan artikel 3, sub c, juncto artikel 56, lid 1, EEG-Verdrag, aldus worden uitgelegd, dat Italië onderdanen van andere Lid-Staten onder strafbedreiging kan verplichten, binnen drie dagen na hun aankomst op Italiaans grondgebied een verblijfsverklaring in te vullen, in aanmerking genomen dat geen enkel concreet motief van openbare orde, veiligheid of gezondheid kan worden geacht ten grondslag te liggen aan een dergelijke feodale verplichting, die duidelijk van vexatoire aard en opzet is en een xenofobe achtergrond heeft ?”
4
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
5
In de door de nationale rechter gestelde vraag gaat het er in wezen om, of het feit dat een Lid-Staat onderdanen van andere Lid-Staten, die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, onder strafbedreiging de verplichting oplegt hun verblijf binnen drie dagen na aankomst op het grondgebied aan te melden, verenigbaar is met de bepalingen van het gemeenschapsrecht betreffende het vrije personenverkeer.
6
In het arrest van 7 juli 1976 (zaak 118/75, Watson en Belmann, Jurispr. 1976, blz. 1185) heeft het Hof reeds geoordeeld dat, ofschoon het gemeenschapsrecht een vrij verkeer van personen tot stand heeft gebracht en aan iedere onder zijn werkingssfeer vallende persoon het recht geeft op toegang tot het grondgebied van de Lid-Staten voor een in het Verdrag voorzien doel, daarmee de Lid-Staten niet de bevoegdheid is ontnomen maatregelen te treffen die de nationale instanties nauwkeurige kennis moeten verschaffen van de migratie van en naar hun grondgebied.
7
Het Hof heeft eraan herinnerd, dat volgens artikel 8, lid 2, van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB 1968, L 257, blz. 13), en volgens artikel 4, lid 2, van richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten (PB 1973, L 172, biz. 14), de bevoegde instanties van de Lid-Staten de onderdanen van andere Lid-Staten kunnen verplichten de instanties van de betrokken staat van hun aanwezigheid in kennis te stellen.
8
Daaraan heeft het Hof de consequentie verbonden, dat een zodanige verplichting niet reeds op zich kan worden geacht inbreuk te maken op de regels betreffende het vrije personenverkeer. Het heeft evenwel opgemerkt, dat een dergelijke inbreuk zou kunnen voortvloeien uit de wettelijke formaliteiten, indien deze op zodanige wijze zijn geregeld, dat het door het Verdrag beoogde vrije verkeer wordt belemmerd of het krachtens het Verdrag aan de onderdanen der Lid-Staten toekomende recht om voor in het gemeenschapsrecht voorziene doeleinden het grondgebied van elke andere Lid-Staat te betreden en daar te verblijven, wordt beperkt (vorengenoemd arrest van 7 juli 1976, r. o. 18).
9
Blijkens hetzelfde arrest is zulks inzonderheid het geval, wanneer de termijn waarbinnen vreemdelingen hun aankomst moeten melden, niet redelijk is of wanneer de op niet-nakoming van deze verplichting gestelde sancties onevenredig zijn aan de ernst van de overtreding.
10
Ter zake zij opgemerkt, dat de in de prejudiciële vraag bedoelde termijn van drie dagen overdreven eng lijkt, aangezien de betrokkenen over voldoende tijd moeten kunnen beschikken om zich van de grens naar de plaats van hun bestemming te begeven, alsmede om uit te zoeken welke instantie bevoegd is en welke administratieve formaliteiten moeten worden vervuld.
11
Een dergelijke termijn lijkt niet onontbeerlijk om het belang van de staat van ontvangst bij een nauwkeurige kennis van de migratiebewegingen op zijn grondgebied veilig te stellen. Er is namelijk geen enkele reden om aan te nemen dat dit belang bij een langere termijn zou worden geschaad. Deze beoordeling wordt trouwens bevestigd door het feit dat de meeste Lid-Staten van de Gemeenschap, die een dergelijke verplichting opleggen, de betrokkenen een veel langere termijn gunnen.
12
Daaruit volgt dat een termijn van drie dagen niet redelijk kan worden geacht.
13
Wat de bij overtreding van de betrokken wettelijke regeling voorziene sancties van gevangenisstraf of geldboete betreft, zij opgemerkt dat geen enkele sanctie geoorloofd is wanneer de voor de aangifte van het verblijf gestelde termijn niet redelijk is.
14
Zoals het Hof reeds in het arrest van 3 juli 1980 (zaak 157/79, Pieck, Jurispr. 1980, blz. 2171, r. o. 19) met betrekking tot de niet-nakoming van de ter vaststelling van het verblijfsrecht van een door het gemeenschapsrecht beschermde werknemer vereiste formaliteiten heeft geoordeeld, kunnen de nationale instanties op overtreding van dergelijke bepalingen weliswaar sancties stellen die vergelijkbaar zijn met die welke van toepassing zijn bij lichte overtredingen door eigen onderdanen, doch is het niet te rechtvaardigen dat een onevenredige straf wordt voorzien die een belemmering voor het vrije verkeer van werknemers zou veroorzaken. Dit is inzonderheid het geval bij gevangenisstraf.
15
Aan de nationale rechter dient derhalve te worden geantwoord, dat het feit dat een Lid-Staat onderdanen van andere Lid-Staten die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, onder strafbedreiging de verplichting oplegt hun verblijf binnen drie dagen na hun aankomst op het grondgebied aan te melden, niet verenigbaar is met de bepalingen van het gemeenschapsrecht betreffende het vrije verkeer van personen.
Kosten
16
De kosten, door de Italiaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
uitspraak doende op de door de Pretura di Volterra bij beschikking van 14 september 1988 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Het feit dat een Lid-Staat onderdanen van andere Lid-Staten die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, onder strafbedreiging de verplichting oplegt hun verblijf binnen drie dagen na hun aankomst op het grondgebied aan te melden, is niet verenigbaar met de bepalingen van het gemeenschapsrecht betreffende het vrije verkeer van personen.
Slynn
Joliét
Rodríguez Iglesias
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 december 1989.
De griffier
J.-G. Giraud
De president van de Eerste kamer
Sir Gordon Slynn
( *1 ) Procestaal: Italiaans.
Full & Egal Universal Law Academy