INFORME PARA LA VISTA
presentado en los asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88 ( *1 )
I. Hechos y procedimiento
1. Normativa comunitaria aplicable
a)
El Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), completó este último con un artículo 5 quater. Esta disposición estableció, durante cinco períodos consecutivos de doce meses, comenzando el 1 de abril de 1984, una tasa suplementaria a cargo de los productores o de los compradores de la leche de vaca, cuyo objetivo era controlar el crecimiento de la producción lechera permitiendo al mismo tiempo las evoluciones y las adaptaciones estructurales necesarias. El régimen de tasa suplementaria fue posteriormente prorrogado durante tres años, es decir, hasta el 31 de marzo de 1992 [Reglamentos (CEE) n° 1109/88 y (CEE) n° 1110/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, DO L 110, pp. 27 y 28].
Con arreglo al apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68, el régimen de tasa suplementaria se implantará «en cada región del territorio de los Estados miembros» según una de las fórmulas siguientes :
—
Según la fórmula A, los productores de leche deberán una tasa sobre las cantidades de leche que hayan entregado a un comprador y que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse (fórmula productor).
—
Según la fórmula B, los compradores de leche o de otros productos lácteos (industrias lácteas) deberán una tasa sobre las cantidades de leche que le hayan sido entregadas por productores y que sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse. En cuanto al comprador deudor de la tasa, éste hará que repercuta esta última únicamente sobre los productores que hayan aumentado sus entregas, proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador (fórmula comprador).
b)
Las normas generales de aplicación de la tasa suplementaria están contenidas en el Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), en su versión modificada. En virtud del apartado 1 del artículo 1 de dicha norma, la tasa se fijó en un 75 % del precio indicativo de la leche, en caso de aplicación de la fórmula A (fórmula productor), y en un 100 % del precio indicativo de la leche, en caso de aplicación de la fórmula B (fórmula comprador). El Reglamento modificativo (CEE) n° 774/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987 (DO L 78, p. 3), unificó, no obstante, el tipo aplicable fijándolo, tanto para la fórmula A como para la B, en un 100 % del precio indicativo de la leche.
El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 define el concepto de «región», contemplada en el Reglamento base n° 856/84, en los siguientes términos:
«Por región, tal como se define en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68, se entenderá la totalidad o una parte del territorio de un Estado miembro que presente una unidad geográfica, y en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables.
La implantación en cada región de la fórmula A o B obedecerá a uno o a varios de los criterios siguientes:
—
la viabilidad administrativa,
—
la necesidad de facilitar las evoluciones y las adaptaciones estructurales,
—
las exigencias del desarrollo regional a fin de evitar, en particular, la desertización de determinadas zonas.
Los Estados miembros comunicarán cada año a la Comisión, antes del 1 de enero y la primera vez antes del 1 de mayo de 1984, la lista de regiones con la indicación de la fórmula tenida en cuenta para cada una de ellas.»
El Reglamento n° 857/84 fija, por otra parte, la cantidad de referencia contemplada en el Reglamento de base n° 856/84, es decir, la cantidad exenta de la tasa suplementaria. Ésta es, en principio, la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada por el productor (fórmula A), o comprada por un comprador (fórmula B), durante el año civil de 1981, aumentada en un 1 % (apartado 1 del artículo 2).
No obstante, los Estados miembros podrán prever que en su territorio la cantidad de referencia sea igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche suministrada o comprada durante el año civil de 1982 o el año civil de 1983, afectada por un porcentaje establecido de manera que no sobrepase la cantidad garantizada. Dicho porcentaje podrá modularse en función del nivel de los suministros de determinadas categorías de deudores, de la evolución de los suministros en determinadas regiones entre 1981 y 1983 o de la evolución de los suministros de determinadas categorías de deudores durante el mismo período (apartado 2 del artículo 2).
Los artículos 3, 4 y 4 bis del Reglamento n° 857/84 permiten a los Estados miembros tomar en cuenta determinadas situaciones particulares para la determinación de las cantidades de referencia o la concesión de cantidades de referencia específicas o suplementarias.
Así, con arreglo al artículo 3, los Estados miembros podrán conceder cantidades de referencia específicas a los productores que hayan suscrito un plan de desarrollo de la producción lechera, depositado antes del 1 de marzo de 1984, o que hayan realizado inversiones sin plan de desarrollo (apartado 1), así como a los jóvenes agricultores instalados después del 31 de diciembre de 1980 (apartado 2). Los productores cuya producción lechera, durante el año de referencia tenido en cuenta, se hubiere visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales (catástrofe natural, destrucción accidental de los bienes de explotación, epizootia) obtendrán, si así lo solicitaren, que se les tome en cuenta otro año civil de referencia comprendido dentro del período 1981 a 1983 (apartado 3).
El apartado 1 del artículo 4 permite, entre otras cosas, a los Estados miembros, a fin de llevar a buen término la reestructuración de la producción lechera, conceder cantidades de referencia suplementaria a los productores que realicen un plan de desarrollo, aprobado después de la entrada en vigor del Reglamento n° 857/84 (1 de abril de 1984) [letra b)], así como a los productores que. ejerzan la actividad agraria como actividad principal [letra c)].
El artículo 4 bis, insertado por el Reglamento modificativo (CEE) n° 590/85 del Consejo, de 26 de febrero de 1985 (DO L 68, p. 1; EE 03/33, p. 247), autoriza a los Estados miembros, inicialmente para el primer período de doce meses de la aplicación del régimen (del 1 de abril de 1984 al 31 de marzo de 1985), a asignar las cantidades de referencia no utilizadas de los productores o de los compradores a los productores o compradores de la misma región y, en su caso, de otras regiones. Esta autorización fue prorrogada en varias ocasiones, la última vez para la totalidad de los ocho períodos de aplicación del régimen de tasa suplementaria, mediante el Reglamento n° 1110/88, anteriormente citado.
Por otra parte, conviene destacar que el Reglamento n° 857/84, en su versión modificada, incluye normas específicas, aplicables a todos o a algunos de los Estados miembros, que, o bien constituyen excepciones a las normas generalmente aplicables, o bien permiten al Estado miembro afectado establecer dichas excepciones:
—
Así, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 1035/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985 (DO L 137, p. 12; EE 03/04, p. 208), autoriza a Italia a retrasar la aplicación del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 para los tres primeros períodos de aplicación del régimen!
—
El último párrafo del artículo 10 del Reglamento n° 857/84 establece que, en Grecia, en caso de aplicación de la fórmula B, «el conjunto de los compradores se considerará como un único comprador».
—
El artículo 12 del Reglamento n° 857/84, completado por el apartado 5 del artículo 1 del Reglamento n° 590/85, dispone que «se considerará comprador a una agrupación de compradores, situados en una misma zona geográfica, que efectúe por cuenta de sus asociados operaciones de gestión administrativa y contable, siempre que:
—
La recogida de cada asociado sea inferior a 165 toneladas de leche por día,
—
la recogida anual media de los asociados sea inferior a 30 toneladas de leche por día,
—
y la recogida total de la agrupación sea inferior a 1100000 toneladas de leche por año.»
—
El apartado 4 del artículo 7 del Reglamento n° 857/84, insertado por el Reglamento n° 590/85, permite a los Estados miembros prever «en el caso de arrendamientos rurales que lleguen a su término, si el arrendatario no tuviere derecho a la prórroga del arrendamiento en condiciones análogas, que la totalidad o parte de la cantidad de referencia correspondiente a la explotación o a la parte de la explotación que sea objeto del arrendamiento se ponga a disposición del arrendatario saliente, si pretendiere continuar la producción lechera.»
c)
Las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria fueron fijadas por el Reglamento (CEE) n° 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 (DO L 132, p. 11; EE 03/30, p. 208).
2. Normativa belga para la implantación del régimen comunitario
En el marco de la implantación del régimen comunitario de tasa suplementaria sobre la leche, el Reino de Bélgica consideró el conjunto del territorio nacional como una sola región en el sentido del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68. Optó por el año de referencia de 1983 en relación con la fórmula A (fórmula productor). La cantidad de referencia es igual a la cantidad de leche o de otros productos lácteos entregados por el productor en 1983, afectada por un porcentaje general de un 95 % y por un porcentaje de un 97 % para los pequeños productores.
La normativa belga también establece la atribución de cantidades suplementarias de referencia a los agricultores que hubieren suscrito un plan de desarrollo de la producción lechera, a los jóvenes agricultores y a aquellos cuya producción lechera se hubiera visto sensiblemente afectada, durante el año de referencia tenido en cuenta, por acontecimientos excepcionales (Real Decreto de 29 de junio de 1984 relativo a la aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 durante el período del 2 de abril de 1984 al 31 de marzo de 1985, Moniteur belge de 5 de julio de 1984, p. 9813; Orden Ministerial de 13 de septiembre de 1984 relativa a la aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 durante el período del 2 de abril de 1984 al 31 de marzo de 1985, Moniteur belge de 15 de septiembre de 1984, p. 12784; la normativa citada ha sido modificada en diversas ocasiones).
3. Los litigios principales
Los litigios principales han sido planteados por diversos productores de leche contra las respectivas industrias lácteas a las cuales se hallan afiliados, l'Office national du lait et ses dérivés (Oficina nacional de la leche y sus derivados), así como el Estado belga. Las industrias lácteas retuvieron diversas cantidades sobre el precio de la leche, que dichos productores les habían entregado, de acuerdo con el régimen de tasa suplementaria sobre la leche.
Los productores afectados pretenden, mediante las acciones judiciales por ellos entabladas, que se condene a las industrias lácteas al reembolso de las cantidades retenidas, alegando que las tasas habían sido exigidas ilegalmente. Por otra parte, pretenden que las sentencias que se dicten se declaren comunes y puedan oponerse a l'Office national du lait et ses dérivés, así como al Estado belga.
En apoyo de sus acciones, las demandantes en el procedimiento principal alegan primeramente que el régimen de tasa suplementaria sobre la leche, establecido por el artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68, es contrario a la prohibición de discriminación entre productores de la Comunidad, enunciada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, en la medida en que, según la elección efectuada por los Estados miembros de la fórmula A o de la fórmula B, los productores disfrutan, o no, de la posibilidad de compensación a nivel de la industria láctea y, por tanto, se les aplica, en caso de haber rebasado su cantidad de referencia individual, un tipo de gravamen distinto.
Por otra parte, las demandantes en el procedimiento principal sostienen que las excepciones previstas por el régimen comunitario en favor de determinados Estados miembros violan la prohibición de discriminación entre productores de la Comunidad y ponen en peligro el establecimiento de una política agraria común.
Finalmente, consideran que, al ofrecer a cada Estado miembro la posibilidad de considerarse a sí mismo como una única región, la normativa comunitaria infringe la letra a) del apartado 2 del artículo 39 del Tratado, en virtud del cual, en la elaboración de la política agraria común, se deberán tener en cuenta las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas. Con carácter subsidiario, reprochan a la legislación belga, adoptada para la aplicación del régimen comunitario, el hecho de haber ignorado la especialidad de su región de producción y la situación concreta de cada uno de ellos.
Con el fin de poder evaluar estos argumentos, el Tribunal de première instance de Verviers, mediante resolución de 20 de septiembre de 1988, suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, las siguientes cuestiones prejudiciales, idénticas en los 19 asuntos:
«a)
Al permitir a los Estados miembros elegir entre dos modalidades de aplicación, una de las cuales (fórmula A) impone la tasa a todo productor individual que haya sobrepasado su cantidad de referencia, sin posibilidad de compensación, mientras que la otra (fórmula B), al establecer la tasa a nivel del primer comprador, permite una compensación entre los proveedores de este comprador pudiendo, de este modo, ocurrir que un productor se libere totalmente de la tasa, a pesar de haber rebasado su cuota, ¿el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 no infringe los artículos 39 y 40 del Tratado de Roma al crear una discriminación entre los productores de la Comunidad?
b)
¿El apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84, en su redacción vigente entre el 2 de abril de 1984 y el 31 de marzo de 1987, no viola el mismo principio de no discriminación al establecer tasas de un 75 %, o de un 100 %, del precio indicativo de la leche dependiendo de que los Estados miembros elijan la fórmula A o la B?
c)
¿La letra d) del artículo 3, los artículos 38, 39 y 40 del Tratado de Roma, así como el Reglamento n° 13/64/CEE, deben interpretarse en el sentido de que prohiben toda renacionalización de la política agraria, especialmente en el sector lácteo, y, en tal caso, deben considerarse medidas de renacionalización contrarias a las citadas disposiciones y/o que violan el principio de la no discriminación entre los productores :
1)
el Reglamento n° 1305/85 en la medida en que autoriza a Italia a retrasar la aplicación de determinadas disposiciones durante los tres primeros años de aplicación de las cuotas lácteas;
2)
el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 857/84 en la medida en que autoriza a Grecia a considerar el conjunto de compradores como un único comprador;
3)
el Reglamento n° 590/85 en la medida en que autoriza a Francia a no aplicar el régimen general con el fin de que se considere como un único comprador una agrupación de compradores;
4)
el nuevo apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) n° 590/85, en la medida en que permite a la República Federal de Alemania disfrutar de una modificación de la normativa comunitaria;
5)
los Reglamentos n° 1335/86 y n° 1343/86 en la medida en que conceden a los productores españoles ciertas facilidades administrativas?
d)
¿El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84, que establece que por región, en el sentido del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68, se entenderá la totalidad o una parte del territorio de un Estado miembro que presente una unidad geográfica, y en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables, puede interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede considerarse como una única región, aunque no presente una unidad geográfica en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables y su territorio comprenda zonas agrarias desfavorecidas?
Según esta interpretación, ¿el apartado 2 del artículo 1 es contrario al Tratado de Roma, y concretamente al apartado 2 del artículo 39, y a las Directivas 75/268/CEE, sobre agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas, y 75/269/CEE, relativa a la lista de zonas agrarias desfavorecidas en el sentido de la Directiva 75/268 (Bélgica)?»
4. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Las resoluciones de remisión se registraron en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de septiembre de 1988.
Mediante resolución de 18 de enero de 1989, el Tribunal de Justicia decidió acumular los presentes asuntos a efectos del procedimiento y de la sentencia.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas las demandantes en el procedimiento principal en los 19 asuntos, representadas por el Sr. Roger Bourgeois y la Sra. Véronique Martin, Abogados de Lieja, el Gobierno belga, representado por el Sr. J. Willems, Director para asuntos europeos del Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement (Ministerio de Asuntos Exteriores, de Comercio Exterior y de Cooperación al Desarrollo); el Gobierno británico, representado por la Sra. Susan J. Hay, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente; el Consejo de las Comunidades Europeas, representado por el Sr. Arthur Brautigam, administrador principal del Servicio Jurídico del Consejo, así como la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. Patrick Hetsch y Grant Lawrence, miembros del Servicio Jurídico de la Comisión, en calidad de Agentes.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió, mediante resolución de 4 de octubre de 1989, atribuir los asuntos a la Sala Tercera, conforme al apartado 95 del Reglamento de Procedimiento, e iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas
1. Sobre las cuestiones a) y b) (elección de la formula A o B)
a)
Las demandantes en el procedimiento principal mantienen que la normativa de que se trata provoca una discriminación entre los productores de la Comunidad al establecer dos modos distintos de recaudación de la tasa. En efecto, en determinados Estados miembros (Alemania, Bélgica, Países Bajos y, en cierta medida, Italia), los productores de leche son los deudores de esta tasa sobre las cantidades de leche, o de equivalente de leche, entregadas a un comprador que, durante un período de doce meses, haya sobrepasado una cantidad de referencia que debe determinarse. Por el contrario, en otros Estados miembros (Dinamarca, Francia, Grecia en cierta medida, el Reino Unido en parte, Irlanda y Luxemburgo), esta tasa es soportada, no por los productores, sino por los compradores de leche.
La diferencia fundamental entre los dos sistemas reside en la existencia, o no, de compensación automática dentro de una industria láctea entre los aumentos y disminuciones de las respectivas entregas del conjunto de los productores. Si, de acuerdo con la fórmula A, el productor es deudor de la tasa por todo exceso de su cantidad de referencia, en la fórmula B, éste no sufrirá las consecuencias del incremento de sus entregas más que en función de la situación global del nivel de excedentes de la industria láctea a la cual entrega su leche. La contrapartida de esta ventaja se materializa en la diferenciación de los tipos de gravamen de la tasa suplementaria, fijados en un 100 % del precio indicativo de la leche en la fórmula B y en un 75 % en la fórmula A.
A este respecto, el Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas destacó, en su informe especial sobre el régimen de cuotas y de la tasa suplementaria en el sector lácteo (DO 1987, C 266, p. 21), que, en caso de aplicación de la fórmula B, los tipos reales de la tasa pagada por el productor variaban sensiblemente en función de la situación concreta del productor de que se tratara: en un caso extremo, si un comprador no rebasara su cuota, no se adeudaría tasa alguna, y los productores, que entregaran a este comprador cantidades que excedieran de su cuota, quedarían totalmente exentos de la tasa. Por lo demás, para los compradores deudores de la tasa en el marco de la fórmula B, la amortiguación de la misma en favor del productor sería mucho más significativa que la vinculada a la diferenciación entre un 100 % o un 75 % de la tasa. De este modo, al aplicar la fórmula B y/o la compensación de cuotas, los productores podrían, en gran medida, evitar los efectos de la tasa, de modo que se atenuaría sensiblemente el estímulo a no entregar una cantidad superior a la cuota.
El Reglamento n° 590/85, que permite una cierta compensación a través de la introducción del artículo 4 bis en el Reglamento n° 857/84, no eliminó esta desigualdad de trato. En efecto, el intento de compensación realizado por el artículo 4 bis, se produjo a finales de la campaña, es decir, en un momento en el que los productores ya habían reducido su producción y cuando ya no era posible adaptarse a la nueva normativa para aumentar su producción a causa de una posible compensación regional. Por el contrario, en los Estados miembros que eligieron la fórmula B, los productores supieron, desde el principio, que tenían la posibilidad de sobrepasar su cantidad de referencia, ya que este exceso podría ser compensado por aquellos de sus compañeros que produjeran menos. El sistema A no permite, pues, a los productores disfrutar de la flexibilidd del sistema B.
b)
El Gobierno belga no definió su postura sobre las cuestiones a) y b).
c)
El Gobierno británico señaló que el artículo 4 bis del Reglamento n° 857/84 permite a los Estados miembros reasignar las cantidades de referencia no utilizadas, tanto dentro de una región, como entre otras regiones. Esta norma se aplica tanto a la fórmula A como a la B ; se aplica, tanto a las cantidades de referencia de los productores, como a las de los compradores y completa la compensación automática de las cantidades de referencia de los productores previstas por la fórmula B. Debido a la inserción del artículo 4 bis, ambas fórmulas poseen en lo sucesivo el mismo efecto. Los diferentes efectos del régimen de tasa suplementaria en los Estados miembros no se deben, pues, a la existencia de dos fórmulas, sino a las modalidades de implantación del régimen en dichos Estados o a la desigualdad de los excedentes de producción entre los mismos.
Es cierto que la compensación con arreglo a la fórmula A no figuraba en el régimen de tasa suplementaria en su forma inicial. Por esta razón, se fijó un tipo inferior de la tasa para la fórmula A. Se consideró que la diferencia de los tipos de la tasa constituía para los productores, en las regiones en las que se aplicaba la fórmula A, una contrapartida de la compensación automática entre los productores de la fórmula B. Además, el artículo 4 bis se aplicaba, al principio, al primer período de doce meses de funcionamiento del régimen. Por tanto, la compensación con arreglo a la fórmula A fue posible, en la práctica, desde el principio de la implantación del régimen.
Por otra parte, el tipo efectivo de la tasa no es el único factor a examinar cuando se compara el funcionamiento del régimen en los diferentes Estados miembros. Por ejemplo, el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento n° 857/84, insertado por el Reglamento n° 1305/85, autoriza a los Estados miembros para que asignen la tasa percibida a la financiación de las indemnizaciones en favor de los productores de leche que abandonen sus actividades. Por tanto, un Estado miembro puede optar a este respecto por el ejercicio de la facultad que se le otorga, en lugar de la de compensar, en cuyo caso los tipos efectivos más elevados de la tasa deben fijarse de modo que se compensen las ventajas concedidas a los productores, en forma de indemnización, por el abandono de sus actividades.
Con la introducción del artículo 4 bis del Reglamento n° 857/84, la posibilidad de compensar se convirtió en un elemento integrante del régimen de tasa suplementaria tanto en el ámbito de la fórmula A como de la B. Por esta razón, era lógico proceder a armonizar los dos tipos de gravamen de la tasa. Por consiguiente, el tipo de la tasa es, en lo sucesivo, el mismo para las dos fórmulas, y el tipo inferior del 75 % no se aplica, en adelante, más que a las ventas directas de los productores a los consumidores.
d)
El Consejo considera que la opción atribuida a los Estados miembros, en cuanto a la fórmula de implantación de la tasa suplementaria, no da lugar a discriminaciones arbitrarias entre los productores. Efectivamente, toda diferencia de trato que pueda derivarse de ella está objetivamente justificada y depende, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de criterios objetivos que garantizan un reparto proporcional de ventajas y desventajas entre los interesados, sin distinción entre los territorios de los Estados miembros.
La elección realizada por el Estado miembro de implantar, en cada región de su territorio que reúna condiciones homogéneas de producción, la fórmula Ą en lugar de la B, o viceversa, no es una elección discrecional, sino que obedece a criterios objetivos, a saber:
—
Una mayor eficacia del régimen de acuerdo con la fórmula aplicada, habida cuenta de las dificultades administrativas inherentes a cada fórmula.
—
La necesidad de facilitar la evolución y adaptación estructural, habida cuenta del grado de flexibilidad que cada fórmula brinda.
—
La necesidad de evitar la desertización de determinadas zonas a causa de una excesiva rigidez según la fórmula que se aplique.
En cuanto al criterio de eficacia, resulta evidente que la tasa debe implantarse de modo rápido y eficaz sin que fracase de facto su aplicación debido a problemas administrativos. De ello se desprende que puede estar objetivamente justificado implantar la fórmula B, en lugar de la A, en determinadas regiones, e incluso en determinados Estados miembros, en los que la aplicación de la fórmula A acarrearía dichos problemas de índole administrativa.
En cuanto al criterio estructural, el Consejo destaca que la fórmula A posee un carácter mucho más rígido que la B. Por consiguiente, esta fórmula puede constituir un serio obstáculo para la normal y necesaria adaptación de la estructura de producción. En efecto, en los casos en que se aplicó esta fórmula, no se pudo contar con cantidad de leche alguna no sujeta a la tasa, para su redistribución entre los productores que tenían necesidad de ella, bien por motivos de adaptación estructural, bien porque se hallaban en una situación difícil, a excepción de los casos expresamente contemplados en las normas específicas del Reglamento n° 857/84.
Por el contrario, en la fórmula B, es posible tener en cuenta, dentro de la cuota de la industria láctea, los incrementos de producción llevados a cabo por algunos productores, e incluso la incorporación de nuevos productores que aún no disponen de cuota. Por tanto, la aplicación de la fórmula B podría estar objetivamente justificada en las regiones donde es necesario, ante todo, facilitar las evoluciones y adaptaciones estructurales necesarias. Esta misma consideración vale, mutatis mutandis, para la necesidad de evitar desarrollos regionales no deseables.
Estas exigencias de orden estructural y regional encuentran su fundamento jurídico en el apartado 2 del artículo 39 del Tratado, que establece que, en la elaboración de la política agraria, se deberán tener en cuenta las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrarias y la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones.
Por otra parte, conviene recordar que el artículo 4 bis del Reglamento n° 857/84 autorizó a los Estados miembros, tanto en la fórmula A como en la fórmula B, a efectuar una compensación, dentro de su cantidad nacional, entre las cantidades de leche que sobrepasaran las cuotas de los productores, o de los compradores, y las cantidades de leche que permanecieran por debajo de estas cuotas. La experiencia de tres años de aplicación efectiva de la tasa suplementaria puso de manifiesto que este artículo 4 bis permitió, en la fórmula A, compensaciones comparables a las de la fórmula B. Por consiguiente, se unificaron los dos tipos diferentes al haber desaparecido su justificación.
De ello se deduce que la diferencia de los tipos de gravamen, lejos de constituir una fuente de discriminación potencial entre productores, tenía, por el contrario, por objeto, en el estado de la normativa adoptada en 1984, el garantizar la igualdad de trato de los productores. A falta de experiencia en la aplicación efectiva del régimen, las instituciones acertadamente consideraron, en 1984, que con el tipo más elevado de gravamen aplicable en la fórmula B se alcanzarían, grosso modo, los mismos niveles efectivos de tasa para los productores en ambas fórmulas.
e)
La Comisión mantiene que la opción concedida a los Estados miembros para la implantación del régimen de tasa suplementaria, entre la fórmula A, acompañada de un tipo impositivo de un 75 %, y la fórmula B, con un tipo de un 100 %, no sólo no implica, en sí misma, ventajas discriminatorias para los productores según la fórmula elegida, sino que permite conciliar el objetivo de control de la producción perseguido por el régimen instaurado y la igualdad de trato de los productores afectados.
La Comisión admite que la aplicación de una fórmula única puede parecer, desde el punto de vista formal, más ajustada a la exigencia de igualdad de trato de los productores de la Comunidad frente a la carga pública que constituye la tasa suplementaria. No obstante, la aplicación de un método uniforme en toda la Comunidad correría, bien al contrario, el riesgo de chocar en la práctica contra el principio de no discriminación, habida cuenta de la diversidad de las estructuras de producción en la Comunidad, de las dificultades administrativas que podría plantear y de consideraciones de desarrollo regional. Precisamente estos factores condujeron a establecer, en cada región del territorio de los Estados miembros, la opción entre dos fórmulas de implantación del régimen de tasa suplementaria.
Al decidir que, para la opción entre las dos fórmulas, se tuviera en cuenta la diversidad estructural que caracteriza la situación de la producción y comercialización de los productos lácteos en la Comunidad, el legislador se preocupó de indicar los criterios generales de carácter objetivo que permitían a los Estados miembros elegir la fórmula más adecuada a tal o cual región de su territorio.
En cuanto a la posibilidad de que los Estados miembros asimilen la totalidad de su territorio a una región, con arreglo al párrafo 1 del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84, ello no influye en este análisis puesto que tanto la implantación como la aplicación de ambas fórmulas en tal o cual región obedecen a los mismos criterios. La opción responde pues a la preocupación de permitir que situaciones no comparables sean tratadas de modo distinto.
La ventaja, que para los productores constituye la aplicación de la compensación automática en el marco de la fórmula B, queda neutralizada, en opinión de la Comisión, por el establecimiento de un tipo de gravamen más elevado para los excesos no compensados. En efecto, ha de considerarse que la diferenciación del tipo aplicable, según la fórmula escogida, constituye la contrapartida directa de la ventaja resultante de la compensación dentro de la industria láctea. Por esta razón, y con el fin de obtener una equivalencia de resultados, la tasa adeudada por el comprador (fórmula B) se fijó inicialmente en un nivel más elevado que la adeudada por el productor (fórmula A).
Para atenuar el rigor del régimen, el legislador comunitario insertó el artículo 4 bis en el Reglamento n° 857/84, que establece la posibilidad de que los Estados miembros asignen las cantidades no utilizadas por determinados productores a otros productores, dentro de una región y entre regiones. La diferenciación del tipo aplicable y la compensación regional o interregional se revelan factores aptos para colocar a los productores en una situación comparable, cualquiera que sea la fórmula elegida por el Estado miembro.
Por consiguiente, todo productor, cualquiera que sea la fórmula escogida, puede gozar, por el juego de la compensación automática o facultativa, de la exención de la tasa respecto de una parte de las cantidades que sobrepasen la cantidad de referencia. El régimen de cuotas de la producción lechera se traduce, pues, para los productores, tanto en el caso de la fórmula A como en el de la B, en la aplicación de una tasa suplementaria únicamente a las cantidades producidas que excedan, tras la compensación, de la cantidad de referencia fijada. De este modo, el régimen también permite limitar a lo estrictamente necesario, es decir a los excesos que pudieran comprometer el esfuerzo de controlar la producción, la aplicación de una grave penalización. En conclusión, la Comisión sugiere que se responda a las cuestiones a) y b) del siguiente modo:
«El apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, el apartado 1 del artículo 1 y el artículo 4 bis del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, al establecer que la facultad de los Estados miembros de implantar, principalmente en función de la diversidad de estructuras de producción lechera en la Comunidad, el régimen de tasa suplementaria de acuerdo con dos fórmulas distintas de las cuales sólo una de ellas —la fórmula B— permite una compensación automática desde la fase de la industria láctea, lleve consigo
—
la aplicación, en este último caso y hasta el 1 de abril de 1987, de un tipo de gravamen superior al tipo aplicable en caso de que se sobrepasen las cantidades de referencia en el marco de la fórmula A,
—
y la posibilidad de que los Estados miembros asignen, a nivel regional y después, llegado el caso, a nivel nacional, las cantidades de referencia no utilizadas por los productores o compradores,
son conformes a las normas del artículo 39 y del párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.»
2. Sobre la cuestión c) (normas concretas en favor de determinados Estados miembros)
a)
Las demandantes en el procedimiento principal consideran que la normativa afectada viola también el principio de no discriminación entre productores de la Comunidad al favorecer a determinados Estados miembros y al poner, de esta forma, en peligro la instauración de una política agraria común, que es uno de los objetivos contemplados por el artículo 3 del Tratado.
Así, los productores pudieron disfrutar, gracias al Reglamento n° 1305/85, de un retraso en la aplicación de determinadas normas, durante los tres primeros años de aplicación del nuevo régimen. Por medio del último párrafo del artículo 10 del Reglamento n° 857/84, se concedió a Grecia la ventaja de poder considerar al conjunto de compradores como un solo comprador, beneficiándose así este Estado miembro de un sistema de compensación a nivel nacional. Francia, a su vez, fue autorizada, por el Reglamento n° 590/85, a reconocer la calidad de comprador a una agrupación de compradores situados en una misma zona geográfica y que efectuara por cuenta de sus asociados operaciones de gestión administrativa y contable. También la República Federal de Alemania disfrutó de una modificación de la normativa comunitaria en virtud del Reglamento n° 590/85. Finalmente, mediante el juego de los Reglamentos (CEE) n° 1335/86 y n° 1343/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986 (DO L 119, pp. 19 y 34), España ha podido disfrutar de un régimen administrativo especial, adecuado a su territorio.
De estos ejemplos se deduce que, hoy en día, no existe en el sector lácteo de la política agraria común más que una simple suma de políticas agrarias nacionales. El régimen de tasa suplementaria corre, por tanto, el riesgo de enfrentarse a la acusación legal de no garantizar la igualdad de trato de los productores de la Comunidad y al reproche político de perseguir una «renacionalización» de la política agraria común.
b)
El Gobierno belga no ha definido su postura sobre la cuestión c).
c)
El Gobierno británico, tras haber recordado que el Reglamento n° 13/64/CEE del Consejo, de 5 de febrero de 1964 (DO 34, p. 549), fue sustituido por el Reglamento n° 804/68, subraya que, cuando un sector es objeto de una organización común de mercado, el ámbito de la actividad nacional en ese sector queda restringido. Por esta razón, las medidas nacionales han de ser expresamente autorizadas por la normativa comunitaria.
El Gobierno británico indica, además, que las normas citadas en los puntos 3, 4 y 5 de la cuestión c) son de aplicación general y no se limitan a los Estados miembros mencionados por el órgano jurisdiccional nacional.
Por lo demás, considera que, a pesar de que en algunos casos no pueda objetivamente justificarse una excepción nacional y, por tanto, pueda calificarse de discriminatoria, el principio según el cual el régimen comunitario puede tomar en cuenta circunstancias propias de diferentes regiones de la Comunidad no por ello pierde su validez. A condición de que su decisón se base en factores objetivos, el legislador comunitario tiene derecho a otorgar un trato de excepción a determinados Estados miembros o regiones. De este modo, una diferencia de trato objetivamente justificada no constituye una discriminación contraria al apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
d)
El Consejo alega, en cuanto a la acusación de discriminación en favor de los productores italianos, que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 1305/85 permite a Italia, por razones objetivas derivadas de una estructura de producción particularmente fragmentada y de las dificultades de implantación del régimen que de ello se derivan, retrasar la aplicación del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 durante los tres primeros años del régimen. A causa de su fundamentación objetiva, esta excepción temporal no constituye una fuente de discriminación entre productores. De todos modos, la discriminación alegada pesa más sobre los productores italianos que sobre los productores belgas.
En lo que se refiere a la acusación de discriminación en favor de los productores griegos, el Consejo considera que el artículo 10 del Reglamento n° 857/84 también está objetivamente fundamentado. En efecto, la producción lechera de Grecia representa menos del 1 % de la producción lechera comunitaria y el número total de compradores es allí muy elevado. Por otra parte, como esta norma no añade otras posibilidades de compensación a las autorizadas por el artículo 4 bis en todo Estado miembro que aplique la fórmula B, no se comprende en qué saldrían particularmente beneficiados los productores griegos.
En cuanto a la acusación de discriminación en favor de los productores franceses y alemanes, el Consejo manifiesta que las normas citadas por el órgano jurisdiccional nacional son de aplicación general en todos los Estados miembros. Estas disposiciones poseen, por otra parte, una fundamentación objetiva y, por tanto, no constituyen una fuente de discriminación arbitraria entre productores.
Análogas consideraciones se aplican en relación con la pretendida discriminación en favor de los productores españoles: los Reglamentos n° 1335/86 y n° 1343/86 no contienen disposiciones específicas relativas a los productores españoles.
e)
La Comisión recuerda que la letra d) del artículo 3 del Tratado contempla el establecimiento de una política común en el sector de la agricultura. Las modalidades de esta política se precisan fundamentalmente en el artículo 40 del Tratado, que establece, en concreto, la creación de organizaciones comunes de mercados agrarios. Por su misma naturaleza, dichas organizaciones establecen un régimen de mercado común para los productores de los distintos Estados miembros, tanto en el ámbito interno (régimen de precios e intervenciones), como en el externo (régimen de restituciones y exacciones reguladoras). Estos principios no impiden, sin embargo, que se tomen en consideración, en el marco de la política agraria común, situaciones concretas propias de los productores de determinados Estados miembros o de algunas de sus regiones, con tal de que tales normas no constituyan una fuente de discriminación entre los productores de la Comunidad.
Por tanto, no se puede identificar tal «renacionalización» con la atribución a los Estados miembros de una cierta facultad de apreciación para la implantación del régimen de tasa, ni con la adopción de medidas por las que se establecen adaptaciones técnicas del régimen establecido para determinados productores, siempre que el ejercicio de dicha facultad y la existencia de tales medidas obedezcan a criterios objetivos y estén encaminadas a tener en cuenta la diversidad de situaciones en las que pueden encontrarse los productores de la Comunidad.
En cuanto a la disposición según la cual Italia está autorizada a retrasar, durante los tres primeros años de aplicación del régimen, la aplicación del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84, la Comisión opina que esta medida no excluye a los productores italianos del régimen de tasa, sino que les priva temporalmente del beneficio de una posible ventaja debido a la situación concreta existente en Italia, caracterizada por la existencia de estructuras económicas particularmente fragmentadas en pequeñas unidades de producción que hacen muy difícil la implantación inmediata del régimen de adaptación anteriormente citado. Además, dicha medida de aplazamiento no perjudica a otros productores de la Comunidad.
En cuanto a la norma según la cual, en Grecia, el conjunto de compradores puede considerarse como un único comprador, ésta se basa en el carácter marginal de la producción lechera griega y en el elevado número total de compradores, que hace difícil en este país la aplicación de la fórmula B. Se trata, pues, de una adaptación de orden técnico basada en la peculiaridad de las estructuras de producción y de comercialización propias de este Estado miembro.
En lo que respecta a la norma de acuerdo con la cual también puede considerarse como comprador a una agrupación de compradores, ésta tiene por objeto el tener en cuenta el caso de las industrias lácteas de reducidas dimensiones, que se hallan en determinadas regiones geográficas de la Comunidad, especialmente en Francia y en Italia. Efectivamente, la compensación automática interna que se produce en el ámbito de la fórmula B no puede efectuarse armónicamente en este tipo de industria láctea. Así pues, el objetivo de la medida es ampliar el ámbito de la compensación a agrupaciones de industrias lácteas, con el fin de evitar una discriminación entre los productores afiliados a estas industrias lácteas y los afiliados a otras más importantes. Debe destacarse, por otra parte, que esta norma es de aplicación general a todos los compradores de los Estados miembros que hayan elegido la fórmula B, siempre que se hallen en una situación comparable.
Según la Comisión, análogas consideraciones han inspirado la norma relativa a los arrendamientos rústicos próximos a expirar, cuando el arrendatario no tenga derecho a la reconducción del contrato. Esta disposición responde a las dificultades de orden económico y social a que podría llevar la aplicación sistemática de la regla de transferencia al comprador de las cantidades de referencia. Se trata, pues, de una medida técnica que no afecta al sometimiento de los interesados al régimen de tasa. Por otra parte, dicha medida se aplica de modo general a todos los productores que se encuentren en la misma situación.
Finalmente, en lo que respecta a los Reglamentos n° 1335/86 y n° 1343/86 (reducción suplementaria en dos fases del 3 % de las cantidades globales garantizadas), hay que afirmar que no conceden a España ninguna facilidad administrativa concreta. En efecto, estos Reglamentos se aplican indistintamente a todos los Estados miembros.
En conclusión, la Comisión propone que se responda a la cuestión c) en los siguientes términos:
«El párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado no prohibe que, para la implantación del régimen de tasa suplementaria instituido por el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, se adopten medidas para adecuar su aplicación por parte de determinados productores, siempre que tales medidas estén objetivamente justificadas por la especial situación de los productores a los cuales se aplican.»
3. Sobre la cuestión d) (concepto de «región»)
a)
Las demandantes en el procedimiento principal señalan que el régimen de tasa suplementaria sobre la leche no se adecúa a las diversidades regionales (entendiéndose la región en sentido económico), sino que se limita a institucionalizar las diversas situaciones nacionales (criterio político). Así, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 autoriza a un Estado miembro a considerarse a sí mismo como una única región; este criterio conduce a una nacionalización de la política agraria en cada Estado miembro, incluso si éste presenta diferencias regionales, contrariamente a lo establecido en el apartado 2 del artículo 39 del Tratado, en cuyos términos, en la elaboración de la política agraria común, se deberán tener en cuenta las «desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrícolas».
El concepto de «región» es de gran importancia en el conjunto del sistema de tasa suplementaria. Así, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 establece que cada Estado miembro elegirá la fórmula A o la B para cada una de las regiones. El apartado 2 del artículo 2 del mismo Reglamento dispone que la fijación de las cantidades de referencia podrá modularse entre las regiones. Además, el artículo 4 bis del mismo Reglamento toma ante todo la región como criterio a través del cual puede establecerse una determinada compensación. Finalmente, los demandantes señalan que la letra c) del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 1371/84 prevé la posibilidad de una modulación por regiones.
Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 25 de noviembre de 1986, Klensch y otros, asuntos acumulados 201/85 y 202/85, Rec. 1986, p. 3477), los Estados miembros no pueden ejercitar una opción cuya aplicación en su territorio pueda crear, directa o indirectamente, una discriminación entre los productores afectados, a la vista, especialmente, de la estructura de las actividades agrarias que se practican en su territorio. Ahora bien, en el Reino de Bélgica, las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno difieren según las regiones.
Las demandantes en el procedimiento principal exponen, a continuación, de manera detallada las características agrarias y la reciente evolución de la economía de las explotaciones agrarias de la región de Lieja y de Ardenas Altas. Se trata, según ellas, de una región destinada casi exclusivamente a pastos, cuyo sistema de producción no puede centrarse sino en la producción bovina. La producción de leche representa en la actualidad la mayor parte de las producciones bovinas, es decir 75 % y 73 % respectivamente. De ahí la extrema sensibilidad de ambas regiones en relación con las medidas adoptadas por la Comunidad para reabsorber los excedentes de productos lácteos y, más concretamente, en relación con la implantación de cuotas lácteas. Por tanto, el Estado belga debiera haber tenido en cuenta, al aplicar las cuotas lácteas, las dificultades propias de estas regiones, consideradas, por otra parte, como una zona desfavorecida por la Directiva 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975, sobre la agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas (DO L 128, p. 1; EE 03/08, p. 153).
b)
El Gobierno belga mantiene que, del texto del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84, se desprende que la subdivisión de un territorio en varias regiones implica, por un lado, que. cada una de ellas presenta una unidad geográfica en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno son comparables y, por otro, que las divergencias existentes entre estas regiones requieren una implantación diferenciada de la fórmula A o de la fórmula B. Por consiguiente, incluso si en un Estado miembro existen diferencias respecto de condiciones naturales, estructuras de producción y rendimiento medio del censo vacuno, el Estado miembro podrá no dividir su territorio en regiones si las diferencias existentes, entre cada parte del territorio, no justifican un trato distinto.
Esta interpretación, con arreglo al texto del Reglamento, también coincide con el sistema del régimen instaurado. De hecho, la división del territorio de un Estado miembro en varias regiones únicamente tiene razón de ser si, en el ámbito de las opciones concedidas a los Estados miembros para la implantación del régimen, ese Estado miembro cree justificado que se elija, para una parte concreta de su territorio, una opción distinta de la escogida para las demás partes del mismo. En este caso, es lògico, según dicho Gobierno, que la parte del territorio a la que se aplica un trato diferenciado, constituya un conjunto homogéneo. Por el contrario, si el Estado miembro considera que las opciones que le parece han de aplicarse a cada parte de su territorio, teniendo en cuenta los criterios establecidos en el apartado 2 del artículo 1, son idénticas, también es perfectamente lógico que considere su territorio como una única región, incluso si las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno no son comparables.
En lo que respecta a la cuestión de la conformidad del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 con el apartado 2 del artículo 39 del Tratado y con las Directivas 75/268, ya citada, y 75/269/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975, relativa a la lista comunitaria de las zonas agrarias desfavorecidas en el sentido de la Directiva 75/268/CEE (Bélgica) (DO L 128, p. 8), el Gobierno belga destaca que el artículo 39 del Tratado enumera diferentes objetivos de la política agraria común, cuya permanente conciliación ha de ser garantizada por las instituciones comunitarias en el cumplimiento de dichos objetivos. La normativa atacada debe interpretarse, pues, a través de una visión de conjunto, y no puede reprochársele, a la vista de los objetivos concretos que persigue, el no haber tenido en cuenta uno u otro aspecto en una disposición determinada.
Además, esta normativa precisamente ofrece la posibilidad de implantar distintas modalidades de aplicación, si las divergencias entre regiones agrarias así lo justifican. Como, no obstante, es perfectamente concebible que las diferencias existentes no por ello justifiquen distintas modalidades de aplicación, la facultad de considerarse como una región, otorgada por el Reglamento a los Estados miembros, no puede afectar a su validez a la vista del artículo 39 del Tratado. En efecto, no puede existir infracción del artículo 39 más que en el caso de que un Estado miembro se considere como una única región, a pesar de que las disparidades entre las diversas partes de su territorio sean tales que necesariamente deba adoptar modalidades de aplicación distintas.
Por otra parte, en lo que respecta a la conformidad del Reglamento con las Directivas 75/268 y 75/269, no existe en Derecho comunitario jerarquía normativa entre un Reglamento y una Directiva. Tampoco se comprende cómo una Directiva, cuyo objeto es establecer ayudas para la continuidad de la actividad agraria en zonas estructuralmente desfavorecidas, obligaría al legislador comunitario a reservar un trato especial a estas zonas en una organización común de mercado de un producto concreto. Además, una zona puede ser declarada zona desfavorecida por motivos distintos a los de su producción lechera.
En conclusión, el Gobierno belga sugiere que se responda a la cuestión d) que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede considerarse como una única región, a pesar de que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno no sean comparables, siempre que las diferencias existentes no justifiquen modalidades de aplicación distintas.
c)
El Gobierno británico admite que corresponde al órgano jurisdiccional nacional pronunciarse sobre ¡a cuestión de si la región designada por el Estado miembro responde a la definición dada por el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84. Al hacerlo, dicho órgano jurisdiccional debe recordar que la definición ha sido redactada, de modo que se deja una amplia facultad de apreciación a los Estados miembros, al establecer expresamente que la totalidad del Estado miembro puede constituir una única región. Contrariamente a lo que parece considerar el órgano jurisdiccional nacional, la normativa de que se trata no constituye ningún argumento en favor de la interpretación de acuerdo con la cual una región no puede abarcar a la vez partes menos favorecidas y otras regiones.
d)
Según el Consejo, del texto del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84, leído en su contexto, se desprende que la subdivisión del territorio de un Estado miembro en varias regiones, con el fin de implantar la tasa suplementaria según una de las dos fórmulas, sólo es necesaria si se cumple una doble condición:
—
que existan en ese Estado miembro diferencias notables entre las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno de las distintas regiones que constituyen dicho Estado miembro, y
—
que sea necesario en algunas de esas regiones, cuyas condiciones de producción no son homogéneas, implantar la fórmula A en lugar de la B, o viceversa, y ello sin perder de vista la obligación de garantizar la aplicación eficaz de la tasa en esas regiones, o la de favorecer en ellas, ante todo, las evoluciones y adaptaciones estructurales, o incluso la de evitar desarrollos regionales no deseables en estas regiones.
La elección realizada por el Estado miembro afectado, en cuanto a la fórmula más adecuada para una región concreta, implica un cierto margen discrecional a favor de ese Estado miembro, que ha de ejercitarse, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dentro del respeto del principio de no discriminación.
En conclusión, el Consejo sugiere al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales en el sentido de que su examen no ha puesto de manifiesto elemento alguno que pueda poner en tela de juicio la validez de los Reglamentos n° 856/84, n° 857/84, n° 590/85 y n° 1305/85 del Consejo.
c)
La Comisión mantiene que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 establece la posibilidad de que los Estados miembros, o bien consideren su territorio como una región, o bien consideren como tal una parte de éste. Esta disposición establece una serie de criterios en función de los cuales el Estado miembro puede realizar su elección.
Estos criterios se refieren a la parte del territorio del Estado miembro que éste pretende considerar como una región distinta; por tanto, describen las características que debe reunir una parte del territorio de un Estado miembro para que este último pueda considerarla como región en el sentido anteriormente expuesto. Tal elección se deja a la apreciación de cada Estado miembro, al no imponerle la norma en cuestión el respeto de determinados criterios, salvo en el caso en que opte por una aplicación diferenciada de las fórmulas A y B según la parte de su territorio.
De ello se desprende que, para la implantación del régimen de tasa, el apartado 2 del artículo 1 no obliga a un Estado miembro a considerar como una región, en el sentido del artículo 5 quater del Reglamento de base, cualquier parte de su territorio que reúna las condiciones anteriormente citadas.
A pesar de ello, no cabe deducir de esta interpretación que el apartado 2 del artículo 1 sea contrario al Tratado y a las Directivas 75/268 y 75/269, al no permitir, en la aplicación del régimen de tasa, tomar en cuenta la situación de zonas desfavorecidas.
A este respecto, es conveniente ubicar dicha norma en su contexto normativo. En efecto, el Reglamento n° 857/84 autoriza al Estado miembro, que opte por considerar como una única región la totalidad de su territorio, a incluir los casos de zonas desfavorecidas, en el sentido de las dos Directivas anteriormente citadas. De este modo, el apartado 2 de su artículo 2 permite a los Estados miembros tomar en cuenta la evolución de los suministros en determinadas regiones entre 1981 y 1983, modulando los porcentajes de reducción aplicados a las cantidades de referencia. Por otra parte, dichos porcentajes podrán adaptarse para garantizar la aplicación de los artículos 3 y 4 del Reglamento. Ahora bien, dichas normas también permiten que se tome en cuenta la situación de las zonas desfavorecidas. Finalmente, el artículo 4 bis del Reglamento n° 857/84 abre también la posibilidad de que los Estados miembros diversifiquen la compensación nacional, especialmente en función del nivel de la evolución de las entregas en determinadas regiones.
En conclusión, la Comisión propone la siguiente respuesta a la cuestión d):
« i)
El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden aplicar los criterios enumerados en el párrafo 1 de dicha norma cuando opten por considerar como una región, en el sentido del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, una parte de su territorio.
ii)
Al otorgar a los Estados miembros la facultad de considerar como una región, en el sentido del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68, la totalidad de su territorio, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 no les impide tomar en consideración, con arreglo a los artículos 2 a 5 de este mismo Reglamento, los casos de productores de leche establecidos en una zona agraria desfavorecida, en el sentido de la Directiva 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975.»
M. Zuleeg
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
21 de febrero de 1990 ( *1 )
En los asuntos acumulados C-267/88 a C-285/88,
que tienen por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, por el Tribunal de première instance de Verviers, destinada a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre
Gustave Wuidart
y
1) Laiterie coopérative eupenoise, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-267/88),
entre
Laurent Collard
y
1) Laiterie coopérative eupenoise, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-268/88),
entre
René Schoonbroodt
y
1) Laiterie coopérative eupenoise, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-269/88),
entre
Edmond Deneve
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-270/88),
entre
Jean-Pierre Orban
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-271/88),
entre
Alfred Labeye
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-272/88),
entre
1) Jean-Pierre Dujardin
2) Raymond Dujardin
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-273/88),
entre
André Decheneux
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés;
3) Estado belga
(asunto C-274/88),
entre
Walter Jacquemain
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-275/88),
entre
Henri Schoonbroodt
y
1) Laiterie régionale de Hervé, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-276/88),
entre
Roger Dugalliez
y
1) Laiterie coopérative du pays de Malmédy-Vielsalm, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-277/88),
entre
Roland Hampert
y
1) Laiterie coopérative du pays de Malmédy-Vielsalm, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-278/88),
entre
Paul Foguenne
y
1) Laiterie coopérative du pays de Malmédy-Vielsalm, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-279/88),
entre
1) Patrick Archambeau
2) René Archambeau
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-280/88),
entre
Maurice Brance
y
1) Beurrerie du pays de Franchimont, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-281/88),
entre
Philippe Proumen
y
1) Laiterie coopérative eupenoise, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-282/88),
entre
1) Albert Délhez,
2) Jean Marie Délhez
y
1) Laiterie coopérative eupenoise, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-283/88),
entre
Fernand Renotte
y
1) Laiterie coopérative eupenoise, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3)Estado belga
(asunto C-284/88)
y entre
Marie Brixhe
y
1) Laiterie régionale de Hervé, sociedad cooperativa,
2) Office national du lait et ses dérivés,
3) Estado belga
(asunto C-285/88),
una decisión prejudicial sobre la interpretación y validez de determinadas disposiciones de la normativa comunitaria en materia de tasa suplementaria sobre la leche,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por los Sres. M. Zuleeg, Presidente de Sala; J. C. Moitinho de Almeida y F. Grévisse, Jueces,
Abogado General: Sr. J. Mischo
Secretario: Sr. H. A. Rühl, administrador principal
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre de las demandantes en el procedimiento principal, por el Sr. Roger Bourgeois y la Sra. Véronique Martin, Abogados de Lieja,
—
en nombre del Gobierno belga, por el Sr. J. Willems, Director para asuntos europeos del Ministère des Affaires étrangères, du Commerce extérieur et de la Coopération au développement, y por el Sr. van der Mersch, en calidad de Agentes,
—
en nombre del Gobierno británico, por la Sra. Susan J. Hay, del Treasury Solicitor's Department, en calidad de Agente,
—
en nombre del Gobierno italiano, por el Sr. Ivo Braguglia, Avvocato dello Stato,
—
en nombre del Gobierno helénico, por la Sra. Ambariotou, en calidad de Agente,
—
en nombre del Consejo de las Comunidades Europeas, por el Sr. Arthur Brautigam, administrador principal del Servicio Jurídico del Consejo, en calidad de Agente,
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por los Sres. Patrick Hetsch y Grant Lawrence, miembros del Servicio Jurídico de la Comisión, en calidad de Agentes,
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 23 de noviembre de 1989,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 13 de diciembre de 1989,
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante resoluciones de 20 de septiembre de 1988, recibidas en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 29 de septiembre siguiente, el Tribunal de premiere instance (Tribunal de Primera Instancia) de Verviers (Bélgica) planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cuatro cuestiones prejudiciales idénticas en los 19 asuntos acumulados, sobre la interpretación y validez de determinadas disposiciones de la normativa comunitaria en materia de tasa suplementaria sobre la leche.
2
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de una acción judicial, entablada por productores de leche establecidos en las regiones de Lieja y de Ardenas Altas belgas, ante el Tribunal de première instance de Verners contra, por una parte, las industrias lácteas a las cuales están afiliados y, por otra, contra l'Office national du lait et ses dérivés, así como contra el Estado belga, destinada a obtener la devolución de determinadas cantidades que las industrias lácteas les habían retenido, sobre el precio de la leche entregada por éstos, de conformidad con el régimen de tasa suplementaria.
3
Las demandantes en el procedimiento principal sostuvieron, ante el órgano jurisdiccional nacional, que la normativa comunitaria en materia de tasa suplementaria sobre la leche y, por consiguiente, la normativa nacional adoptada para su aplicación, con arreglo a las cuales se exigieron las tasas, eran ilegales, ya que eran contrarias a la prohibición de discriminación entre productores de la Comunidad, enunciada en el apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, ignoraban el carácter comunitario de la política agraria común y no tenían en cuenta las desigualdades estructurales y materiales entre las distintas regiones agrarias, contrariamente a lo exigido por la letra a) del apartado 2 del artículo 39 del Tratado.
4
Con el fin de poder valorar estos argumentos, el Tribunal de première instance de Verviers suspendió el procedimiento y planteó al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
«a)
Al permitir a los Estados miembros elegir entre dos modalidades de aplicación, una de las cuales (fórmula A) impone la tasa a todo productor individual que haya sobrepasado su cantidad de referencia, sin posibilidad de compensación, mientras que la otra (fórmula B), al establecer la tasa a nivel del primer comprador, permite una compensación entre los proveedores de este comprador pudiendo, de este modo, ocurrir que un productor se libere totalmente de la tasa, a pesar de haber rebasado su cuota, ¿el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 no infringe los artículos 39 y 40 del Tratado de Roma al crear una discriminación entre los productores de la Comunidad?
b)
¿El apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84, en su redacción vigente entre el 2 de abril de 1984 y el 31 de marzo de 1987, no viola el mismo principio de no discriminación al establecer tasas de un 75 %, o de un 100 %, del precio indicativo de la leche dependiendo de que los Estados miembros elijan la fórmula A o la B?
c)
¿La letra d) del artículo 3, los artículos 38, 39 y 40 del Tratado de Roma, así como el Reglamento n° 13/64/CEE deben interpretarse en el sentido de que prohiben toda renacionalización de la política agraria, especialmente en el sector lácteo, y, en tal caso, deben considerarse medidas de renacionalización contrarias a las citadas disposiciones y/o que violan el principio de la no discriminación entre los productores:
1)
el Reglamento n° 1305/85 en la medida en que autoriza a Italia a retrasar la aplicación de determinadas disposiciones durante los tres primeros años de aplicación de las cuotas lácteas;
2)
el artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 857/84 en la medida en que autoriza a Grecia a considerar el conjunto de compradores como un único comprador;
3)
el Reglamento n° 590/85 en la medida en que autoriza a Francia a no aplicar el régimen general con el fin de que se considere como un único comprador una agrupación de compradores;
4)
el nuevo apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) n° 857/84, modificado por el Reglamento (CEE) n° 590/85, en la medida en que permite a la República Federal de Alemania disfrutar de una modificación de la normativa comunitaria;
5)
los Reglamentos n° 1335/86 y n° 1343/86 en la medida en que conceden a los productores españoles ciertas facilidades administrativas?
d)
El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84, que establece que por región, en el sentido del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68, se entenderá la totalidad o una parte del territorio de un Estado miembro que presente una unidad geográfica, y en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables, ¿puede interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede considerarse como una única región, aunque no presente una unidad geográfica en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables y su territorio comprenda zonas agrarias desfavorecidas?
Según esta interpretación, ¿el apartado 2 del artículo 1 es contrario al Tratado de Roma, y concretamente al apartado 2 del artículo 39, y a las Directivas 75/268/CEE, sobre agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas, y 75/269/CEE, relativa a la lista de zonas agrarias desfavorecidas en el sentido de la Directiva 75/268 (Bélgica)?»
5
Para una más amplia exposición de los antecedentes de hecho del asunto principal, de las disposiciones comunitarias en la materia, de la normativa belga adoptada para su aplicación, así como del desarrollo del procedimiento y de las observaciones presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera y segunda cuestiones
6
Mediante la primera y segunda cuestiones, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional nacional fundamentalmente pregunta si el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984 (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), y el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13 — EE 03/30, p. 64), son válidos en la medida en que estas disposiciones permiten a los Estados miembros optar, para la implantación del régimen de tasa suplementaria sobre la leche, entre dos fórmulas, una de las cuales (fórmula A) fija la percepción de la tasa sobre las entregas de leche que sobrepasen las cantidades de referencia de los productores, en un tipo de un 75 % del precio indicativo de la leche, mientras que la otra (fórmula B) fija la percepción de la tasa sobre las entregas de leche que sobrepasen las cantidades de referencia de los compradores, en un tipo de un 100 % del precio indicativo de la leche.
7
De acuerdo con los términos del párrafo 2 del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68, modificado por el Reglamento n° 856/84, «el régimen de tasa se implantará en cada región del territorio de los Estados miembros según una de las fórmulas siguientes :
Fórmula A
Todo productor de leche deberá una tasa sobre las cantidades de leche y/o de equivalentes de leche que haya entregado a un comprador y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse.
Fórmula B
Todo comprador de leche o de otros productos lácteos deberá una tasa sobre las cantidades de leche o de equivalentes de leche que le hayan sido entregadas por productores y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen una cantidad de referencia que debe determinarse.
El comprador deudor de la tasa hará que repercuta esta última únicamente en los productores que hayan aumentado sus entregas, proporcionalmente a su contribución al rebasamiento de la cantidad de referencia del comprador.»
8
Tal y como este Tribunal de Justicia manifestó en su sentencia de 28 de abril de 1988 (asunto 61/87, Thevenot, Rec. 1988, p. 2375, apartados 11 y 12), dichas normas prevén en esencia que, en el marco de la fórmula A, el productor de leche deberá abonar una tasa sobre las cantidades de leche, o de equivalentes de leche, que haya entregado a un comprador y que, durante el período de doce meses de que se trate, sobrepasen la cantidad de referencia que le ha sido atribuida. En cambio, en el marco de la fórmula B, los productores pueden beneficiarse, durante el período de doce meses de que se trate, de las cantidades de referencia no utilizadas por otros productores afiliados a la misma industria láctea, salvo que dichas cantidades se atribuyan, en los casos previstos por la normativa, a la reserva nacional del Estado miembro de que se trate. Por consiguiente, en el marco de la fórmula B, no se debe la tasa cuando el aumento de las entregas de un productor afiliado a una industria láctea se compensa con una disminución correspondiente de las entregas de otros productores afiliados a la misma industria lácta, de tal manera que el total de las cantidades compradas por ésta permanece dentro de los límites de su cantidad de referencia.
9
El apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84, en su versión vigente en el período comprendido entre el 2 de abril de 1984 y el 31 de marzo de 1987, dispone que la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68 se fijará en el 75 % del precio indicativo de la leche, en caso de aplicación de la fórmula A, y en el 100 % del precio indicativo de la leche, en caso de aplicación de la fórmula B.
10
Las demandantes en el procedimiento principal opinan que la normativa citada da lugar a una discriminación entre, por una parte, los productores sometidos al régimen de la fórmula A y, por otra, los sometidos al régimen de la fórmula B. En efecto, si bien en el ámbito de la fórmula A los productores deben abonar la tasa respecto de todo exceso de su cantidad de referencia, en el ámbito de la fórmula B no sufren las consecuencias de un aumento de sus entregas más que en función de la situación global de la industria láctea a la que estén afiliados. Esta ventaja para los productores, derivada de la aplicación de la fórmula B, no está suficientemente compensada por la diferenciación del tipo de gravamen de la tasa, fijado en un 100 % para la fórmula B y en un 75 % para la fórmula A.
11
A este respecto, conviene señalar, en primer lugar, que el establecimiento de una opción entre una fórmula que sitúa la recaudación de la tasa respecto de los productores, en caso de que sobrepasen su cantidad de referencia (fórmula A), y una fórmula que sitúa dicha recaudación respecto de los compradores, en caso de que sobrepasen su cantidad de referencia (fórmula B), está justificada en su principio por la necesidad de garantizar la plena eficacia del régimen en el conjunto de la Comunidad, habida cuenta de la diversidad de estructuras de producción y recogida de la leche en las diferentes regiones de la Comunidad.
12
Conviene, no obstante, examinar si la normativa en litigio no provoca una discriminación entre productores de la Comunidad, prohibida por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, en la medida en que da lugar, globalmente, a la imposición de una carga financiera más pesada sobre los productores sometidos al régimen de la fórmula A que sobre los sometidos al régimen de la fórmula B. Tal efecto puede derivarse de que la ventaja que estos últimos obtienen por el hecho de disfrutar —en contraposición a los primeros— de las cantidades de referencia no utilizadas por otros productores afiliados a la misma industria láctea no queda totalmente neutralizada por la diferencia de tipos de gravamen de la tasa, fijados en un 75 % del precio indicativo de la leche para la fórmula A y en un 100 % del mismo precio para la fórmula B.
13
Según reiterada jurisprudencia, la prohibición de discriminación enunciada por el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, no es sino el reflejo concreto del principio general de igualdad que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario. En virtud de este principio, las situaciones comparables no deben recibir un trato diferente, a no ser que éste se justifique objetivamente (véanse: sentencia de 25 de noviembre de 1986, Klensch y otros, asuntos acumulados 201/85 y 202/85, Rec. 1986, p. 3477, apartado 9; sentencia de 17 de mayo de 1988, Erpelding, 84/87, Rec. 1989, p. 2647, apartado 29).
14
En relación con el control judicial de los requisitos para el establecimiento de esta prohibición conviene, no obstante, precisar que el legislador comunitario dispone, en materia de política agraria común, de una amplia facultad de apreciación que se corresponde con las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado (véase sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder, 265/87, Rec. 1989, p. 2237, apartado 22). Más en concreto, cuando, en la adopción de una normativa, el legislador se ve obligado a valorar las consecuencias futuras de la misma, no pudiendo preverse dichas consecuencias con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela como manifiestamente errónea, a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa.
15
En el presente caso, se desprende de los considerandos del Reglamento n° 857/84 que el Consejo era consciente del hecho de que «cuando la tasa sea recaudada a nivel del comprador, su aplicación no grava necesariamente todas las cantidades de leche suministradas por cada productor y que sobrepasan una cantidad correspondiente a la tenida en cuenta para el establecimiento de la cantidad de referencia del comprador» y que «a fin de obtener una equivalencia en los resultados, resulta conveniente establecer un importe de la tasa más elevado cuando la misma sea adeudada por el comprador». La determinación de los tipos de gravamen de la tasa, aplicables respectivamente en el ámbito de la fórmula A y de la fórmula B, reposaba pues en una apreciación del Consejo en cuanto al grado en que los productores efectivamente se beneficiarían de las cantidades de referencia no utilizadas por otros productores afiliados a la misma industria láctea, en caso de aplicación de la fórmula B. Ahora bien, se ha acreditado que, a falta de experiencia sobre el nuevo régimen, el volumen de esta compensación dentro de las industrias lácteas no era previsible con certeza en el momento de su establecimiento.
16
Ante tales circunstancias, el Consejo consideró razonable que el hecho de fijar la tasa para la fórmula B en un tipo 25 puntos más elevado que el aplicable a la fórmula A sería adecuado para neutralizar la ventaja que los productores sometidos a la fórmula B obtienen por la posibilidad de compensación dentro de la industria láctea, y garantizaría así una equivalencia de los niveles efectivos de la tasa en el ámbito de las dos fórmulas.
17
Esta observación prevalece tanto más en cuanto que la normativa sobre los tipos de gravamen de la tasa no puede examinarse sin tener en cuenta el artículo 4 bis del Reglamento n° 857/84. Esta norma, establecida con efectos retroactivos para el primer período de doce meses por el Reglamento modificativo (CEE) n° 590/85 del Consejo, de 26 de febrero de 1985 (DO L 68, p. 1; EE 03/33, p. 247), y prorrogada a continuación para toda la duración del régimen, autoriza a los Estados miembros a asignar, tanto en el ámbito de la fórmula A como en el de la B, las cantidades de referencia no utilizadas por los productores o por los compradores a los productores o compradores de la misma región y, llegado el caso, de otras regiones. Con ello, dicha norma admite una compensación entre productores a nivel regional e incluso interregional, que permite a estos últimos, en la fórmula A, beneficiarse de las cantidades de referencia no utilizadas por otros productores. Por tanto, su efecto, al igual que el de la diferencia de tipos de gravamen de la tasa, es el de atenuar las ventajas en favor de los productores derivadas de la posibilidad de compensación dentro de la industria láctea, en caso de aplicación de la fórmula B.
18
De ello se deduce que no resulta acreditado que el legislador comunitario haya ignorado la prohibición de discriminación entre productores de la Comunidad, en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que disfruta en la materia.
19
En virtud de todo lo expuesto, procede responder a la primera y segunda cuestiones que su examen no ha puesto de manifiesto factores que puedan afectar a la validez del párrafo 2 del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 504/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, en su versión modificada por el Reglamento n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, ni a la del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984.
Sobre la tercera cuestión
20
Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional fundamentalmente pregunta si diversos Reglamentos y disposiciones comunitarias en materia de tasa suplementaria sobre la leche son válidos en la medida en que dichos Reglamentos o disposiciones establecen normas concretas aplicables únicamente a los productores establecidos en un Estado miembro determinado.
21
Con el fin de dar una respuesta adecuada a esta cuestión, conviene señalar, con carácter preliminar, que en el curso del procedimiento se puso de manifiesto que, contrariamente a lo que parece suponer el órgano jurisdiccional nacional, únicamente dos de las normas a las que se alude en esta cuestión establecen un régimen excepcional cuya aplicación está específicamente limitada a los productores establecidos en un Estado miembro determinado.
22
En efecto, el último párrafo del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84, insertado por el Reglamento modificativo (CEE) n° 1305/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985 (DO L 137, p. 12; EE 03/34, p. 208), autoriza a Italia, para los tres primeros períodos de doce meses, a retrasar la aplicación de lo dispuesto en el párrafo 1 del mismo apartado. Con arreglo a este último, los productores cuya producción lechera, durante el año de referencia tenido en cuenta, se hubiere visto sensiblemente afectada por acontecimientos excepcionales, ocurridos antes o en el transcurso de dicho año, obtendrán, si así lo solicitaren, que se les tome en cuenta otro año civil de referencia comprendido dentro del período 1981 a 1983.
23
En cuanto al último párrafo del artículo 10 del Reglamento n° 857/84, éste establece fundamentalmente que, en caso de aplicación de la fórmula B en Grecia, el conjunto de los compradores se considerará como un único comprador, en lo que se refiere a la repercusión sobre los productores de la tasa exigida al comprador, así como a posibles ajustes de las cantidades individuales de estos productores.
24
Por el contrario, el resto de las normas a que se alude en la tercera cuestión son de aplicación general en todos los Estados miembros. Efectivamente, el último párrafo de la letra e) del artículo 12 del Reglamento n° 857/84, en su versión modificada por el Reglamento n° 590/85, establece a este respecto, sin realizar distinción según los Estados miembros, que, en determinadas condiciones, se considerará comprador a una agrupación de compradores situados en una misma zona geográfica. El apartado 4 del artículo 7 del Reglamento n° 857/84, en su versión modificada por el Reglamento n° 590/85, permite a los Estados miembros prever, en el caso de arrendamientos rurales que lleguen a su término, sin posibilidad de prórroga, que el arrendatario saliente conserve la totalidad o parte de la cantidad de referencia correspondiente a la explotación, si pretendiere continuar la producción lechera. Finalmente, ni el Reglamento (CEE) n° 1335/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, que modifica el Reglamento (CEE) n° 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 119, p. 19), ni el Reglamento (CEE) n° 1343/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, que modifica el Reglamento (CEE) n° 857/84 sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 199, p. 34), contienen ninguna norma que conceda ventajas únicamente a los productores establecidos en un Estado miembro concreto.
25
En consecuencia, basta con limitar el análisis de validez solicitado por el órgano jurisdiccional nacional exclusivamente a las normas del último párrafo del apartado 3 del artículo 3 y al último párrafo del artículo 10 del Reglamento n° 857/84.
26
Las demandantes en el procedimiento principal sostienen que las dos normas citadas violan el principio de no discriminación al favorecer, sin causa objetivamente justificada, a los productores de algunos Estados miembros, en detrimento de los de otros Estados miembros, poniendo así en peligro el establecimiento de una política agraria común.
27
A este respecto, conviene recordar, tal y como acabamos de indicar, que es reiterada jurisprudencia que la prohibición de discriminación no se opone a una diferencia en el trato de situaciones comparables siempre que tal diferencia esté objetivamente justificada. La normativa en litigio cumple esté requisito.
28
En lo que respecta, en primer lugar, al último párrafo del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84, en su versión modificada, los considerandos del Reglamento modificativo n° 1305/85 indican que en Italia existen estructuras económicas particularmente fragmentadas en pequeñas unidades de producción, que de dicha situación se derivan dificultades considerables para la aplicación del régimen de adaptación de las cantidades de referencia, previsto en el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84, y que es conveniente, por tanto, permitir a Italia retrasar temporalmente la aplicación de determinados elementos del citado régimen. El Gobierno italiano precisó además, a este respecto, durante la vista, que el número de calamidades naturales ocurridas en Italia que causaron daños a la producción fue particularmente elevado, lo que habría ocasionado importantes problemas de control si un gran número de productores afectados hubiera solicitado que se tuviera en cuenta otro año de referencia.
29
En lo que respecta, por otra parte, al último párrafo del artículo 10 del Reglamento n° 857/84, de los considerandos de dicho Reglamento se desprende que la producción lechera total de Grecia representa menos del 1 % de la producción comunitaria y que el número total de compradores es muy elevado en dicho país, de modo que, para facilitar la aplicación del régimen de tasa suplementaria en este Estado miembro, es conveniente considerar al conjunto como un único comprador. El Gobierno helénico también añadió durante la vista que Grecia se caracteriza por la existencia de pequeñas explotaciones agrarias mixtas, generalmente familiares, que se hallan geográficamente muy dispersas y presentan importantes retrasos desde el punto de vista estructural.
30
De todo lo anterior se desprende que tanto Italia como Grecia presentan particularidades, con respecto a otros Estados miembros, en cuanto a sus estructuras económicas, especialmente en el ámbito de la producción y de la comercialización de la leche. Dado que la normativa atacada responde a la necesidad de tomar en consideración la situación particular de estos Estados miembros, la diferencia de trato entre productores establecidos en Italia o Grecia y productores establecidos en los demás Estados miembros, que resulta de la aplicación de esta normativa, está objetivamente justificada y, por tanto, no puede calificarse de discriminatoria en el sentido de la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. Por tanto no puede acogerse la alegación de que esta normativa atenta contra el carácter común de la política agraria al crear una discriminación prohibida entre productores de la Comunidad.
31
Por estas razones, ha de responderse a la tercera cuestión que su examen no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del último párrafo del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, en su versión modificada por el Reglamento n° 1305/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, ni a la del último párrafo del artículo 10 del Reglamento n° 857/84.
Sobre la cuarta cuestión
32
Mediante la primera parte de la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, fundamentalmente, si el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede considerar la totalidad de su territorio como una única región, en el sentido del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68, a pesar de que este territorio no presente una unidad geográfica en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables.
33
El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 dispone en su primer párrafo que:
«Por región, tal y como se define en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68, se entenderá la totalidad o una parte del territorio de un Estado miembro que presente una unidad geográfica, y en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables.»
34
De la citada norma se desprende que, al optar, bien por considerar la totalidad de su territorio como una única región, bien por subdividir este territorio en varias regiones, los Estados miembros han de tomar en consideración al mismo tiempo la estructura geográfica de su territorio y las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno en las distintas partes de este territorio.
35
No obstante, conviene precisar que, en lo que se refiere a la evaluación de los criterios relativos a una realidad económica compleja, los Estados miembros disfrutan de una amplia facultad de apreciación cuyos límites únicamente pueden considerarse sobrepasados si su valoración está viciada por un error manifiesto. Por consiguiente, incluso si no existe identidad de condiciones geográficas y económicas en las distintas partes del territorio nacional, los Estados miembros pueden considerar la totalidad de su territorio como una única región, a menos que tal elección sea manifiestamente inadecuada a las estructuras del Estado miembro de que se trate.
36
Por tanto, procede responder a la primera parte de la cuarta cuestión que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede considerar la totalidad de su territorio como una única región en el sentido del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68, a pesar de que este territorio no presente una unidad geográfica en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables, a menos que tal elección sea manifiestamente inadecuada a las estructuras del Estado miembro de que se trate.
37
La segunda parte de la cuarta cuestión versa sobre la validez del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, a la vista de la interpretación formulada en respuesta a la primera parte de esta cuestión. Más concretamente, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si esta disposición es compatible con las exigencias que se derivan del apartado 2 del artículo 39 del Tratado y de las Directivas 75/268/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975, sobre la agricultura de montaña y de determinadas zonas desfavorecidas (DO L 128, p. 1; EE 03/08, p. 153), y 75/269/CEE del Consejo, de 28 de abril de 1975, relativa a la lista comunitaria de zonas agrarias desfavorecidas en el sentido de la Directiva 75/268/CEE (Bélgica) (DO L 128, p. 8).
38
En lo que respecta, en primer lugar, a la alegada violación del apartado 2 del artículo 39 del Tratado, conviene recordar que, de acuerdo con los términos de esta disposición, «en la elaboración de la política agrícola común y de los métodos especiales que ésta pudiera llevar consigo, se deberán tener en cuenta: a) las características especiales de la actividad agraria que resultan [...] de las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrarias [...]».
39
Esta exigencia se ha respetado en el presente caso. En efecto, de la respuesta dada a la primera parte de la cuarta cuestión se desprende que el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 establece la posibilidad de que los Estados miembros, al aplicar el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento n° 804/68, tengan en cuenta las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas partes de su territorio.
40
Además, el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 debe interpretarse en conexión con el resto de las disposiciones en la materia que permiten o exigen que se tengan en cuenta las desigualdades estructurales y naturales entre regiones agrarias.
41
De este modo, conforme a lo dispuesto en la segunda frase del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 857/84, cuando los Estados miembros elijan el año civil de 1982 o 1983 como año de referencia podrán modular el porcentaje que aplican a la cantidad de leche suministrada o comprada durante ese año de referencia, con el fin de calcular la cantidad de referencia, en función, principalmente, «de la evolución de los suministros en determinadas regiones entre 1981 y 1983».
42
Por otra parte, el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 857/84 autoriza a los Estados miembros, «a fin de llevar a buen término la reestructuración de la producción lechera a nivel nacional, regional o de zonas de recogida», a conceder a los productores una indemnización, en determinadas condiciones, cuando éstos se comprometan a abandonar definitivamente la producción lechera, o a concederles cantidades de referencia suplementarias, cuando realicen un plan de desarrollo de la producción lechera o ejerzan la actividad agraria como actividad principal.
43
Finalmente, conviene recordar que el artículo 4 bis del mismo Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento n° 590/85, autoriza a los Estados miembros a asignar las cantidades de referencia no utilizadas de los productores o de los compradores «a los productores o compradores de la misma región y, en su caso, de otras regiones», debiendo efectuarse dichas asignaciones «preferentemente en la misma región, y después entre unas regiones y otras».
44
La citada normativa, considerada en su conjunto, es pues lo suficientemente flexible como para permitir a los Estados miembros, al implantar el régimen, tomar debidamente en cuenta las desigualdades estructurales y naturales entre las distintas regiones agrarias de su territorio. Por tanto, no puede acogerse la alegación referida a la infracción del apartado 2 del artículo 39.
45
Por otra parte, en relación con la infracción invocada de las Directivas 75/268 y 75/269, ya citadas, baste afirmar que el objeto de dichas Directivas es distinto del de la normativa comunitaria en materia de tasa suplementaria sobre la leche. En efecto, éstas tienen por finalidad el permitir a los Estados miembros el establecimiento de un régimen especial de ayudas en beneficio de las explotaciones agrarias establecidas en determinadas zonas desfavorecidas, cuya lista se elabora con arreglo a criterios y procedimiento comunitarios. El hecho de que determinadas zonas del territorio de un Estado miembro se declaren zonas agrarias desfavorecidas, en el sentido de estas Directivas, no implica, por tanto, que deban constituir regiones distintas en el sentido del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84.
46
Por todo lo expuesto, procede responder a la segunda parte de la cuarta cuestión que su examen no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984.
Costas
47
Los gastos efectuados por los Gobiernos belga, británico, helénico e italiano, así como por el Consejó y la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal de première instance de Verviers mediante resolución de 20 de septiembre de 1988, declara:
1)
El examen de las cuestiones planteadas no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del párrafo 2 del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n° 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, ni a la del apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984.
2)
El examen de la cuestión planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del último párrafo del apartado 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n° 1305/85 del Consejo, de 23 de mayo de 1985, ni a la del último párrafo del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 857/84.
3)
El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede considerar la totalidad de su territorio como una única región en el sentido del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) n° 804/68, a pesar de que este territorio no presente una unidad geográfica en la que las condiciones naturales, las estructuras de producción y el rendimiento medio del censo vacuno sean comparables, a menos que tal elección sea manifiestamente inadecuada a las estructuras del Estado miembro de que se trate.
4)
El examen de la cuestión planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984.
Zuleeg
Moitinho de Almeida
Grévisse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 21 de febrero de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Tercera
M. Zuleeg
( *1 ) Lengua de procedimiento: francés
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