INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-301/88 ( *1 )
I. Marco normativo
La organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca, establecida por el Reglamento (CEE) n° 3796/81 (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), se caracteriza por la adopción de normas comunes de comercialización para los productos de que se trata, la creación de organizaciones de productores que prevean la obligación para sus miembros de acomodarse a ciertas reglas, especialmente en materia de producción y comercialización, y por un régimen de precios que suponga para las organizaciones de productores la posibilidad de fijar un precio de retirada por debajo del cual no venderán los productos aportados por sus miembros, así como el pago a las referidas organizaciones de compensaciones correspondientes al pescado retirado del mercado. Compensaciones de esta naturaleza son financiadas por los fondos comunitarios.
1. Disposiciones relativas a las normas de comercialización
A tenor del cuarto considerando del Reglamento de base, la aplicación de las normas comunes de comercialización «debería tener por efecto eliminar del mercado los productos de calidad no satisfactoria y facilitar las relaciones comerciales basadas en una competencia leal, contribuyendo así a mejorar la rentabilidad de la producción».
Las normas comunes de comercialización están establecidas por el Consejo y, con arreglo al apartado 1 del artículo 2 del Reglamento de base, «podrán referirse, especialmente, a la clasificación de categorías de calidad, tamaño o peso, al embalaje y a la presentación, así como al etiquetado». El apartado 2 dispone:
«En cuanto se establezcan las normas, los productos a los que se apliquen no podrán exponerse para la venta, ser puestos a la venta, vendidos o comercializados de cualquier otra forma más que si están conformes con las susodichas normas, salvo disposiciones especiales que puedan establecerse para los intercambios con terceros países.»
Por su parte, el Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establecen las normas comunes de comercialización para ciertos pescados frescos o refrigerados (DO L 20, p. 29; EE 04/01, p. 20), modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) n° 33/89 del Consejo, de 5 de enero de 1989 (DO L 5, p. 18), establece en su artículo 2 que determinados pescados de mar sólo podrán ser comercializados para la alimentación humana cuando satisfagan las normas de comercialización establecidas para categorías que en el mismo se especifican de frescura y de calibrado, salvo que se trate de «pequeñas cantidades de pescado cedidas directamente por el pescador costero al detallista o al consumidor».
En virtud de los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento de base, los Estados miembros someterán los productos para los que se determinen normas comunes de comercialización a un control de conformidad y adoptarán todas las medidas apropiadas con el fin de sancionar las infracciones a dichas normas.
Con arreglo a las Sea Fish (Marketing Standard) Regulations 1986 (S. I. 1986, n° 1272) —Reglamentación sobre las normas de comercialización de pescados de mar— toda infracción contra el Reglamento de base es constitutiva de delito en el Reino Unido.
2. Disposiciones relativas a las organizaciones de productores
El apartado 1 del artículo 5 del Reglamento de base está redactado en los siguientes términos:
«1.
Con arreglo al presente Reglamento, se entenderá por “organización de productores” cualquier organización o asociación de tales organizaciones reconocida, constituida por iniciativa de los productores con el fin de adoptar las medidas necesarias para garantizar el ejercicio racional de la pesca y la mejora de las condiciones de venta de su producción.
Estas medidas, que tenderán especialmente a promover la ejecución de planes de captura, la concentración de la oferta y la regularización de los precios, deberán implicar para los miembros la obligación de:
—
dar salida, por intermedio de la organización, al conjunto de la producción del o de los productos para el cual o los cuales se hayan asociado; la organización podrá decidir que la obligación antes citada no se aplique siempre que el despacho se efectúe siguiendo las reglas comunes establecidas con anterioridad;
—
aplicar en materia de producción y comercialización las reglas adoptadas por la organización de productores, con el fin especialmente de mejorar la calidad de los productos y adaptar el volumen de la oferta a las exigencias del mercado.»
El Reglamento (CEE) n° 105/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, relativo al reconocimiento de las organizaciones de productores en el sector pesquero (DO L 20, p. 39; EE 04/01, p. 30), establecía en su artículo 1 que el reconocimiento se concedería por los Estados miembros siempre y cuando las organizaciones de productores cumplan determinadas condiciones, y, entre ellas, las contenidas en el artículo 5 del Reglamento de base ya citado [que ya figuraban también en el anterior Reglamento de base, esto es, el Reglamento (CEE) n° 100/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976 (DO L 20, p. 1)]. En virtud del artículo 4 del mismo Reglamento, se retiraba el reconocimiento, entre otras causas, cuando las referidas condiciones dejaran de ser satisfechas.
El contenido de estas disposiciones fue precisado por el Reglamento (CEE) n° 2062/80 de la Comisión, de 31 de julio de 1980, por el que se establecen las condiciones y el procedimiento de concesión y retirada del reconocimiento de las organizaciones de productores del sector de los productos pesqueros y de sus asociaciones (DO L 200, p. 82; EE 04/01, p. 96), modificado por el Reglamento (CEE) n° 1995/84 de la Comisión, de 12 de julio de 1984 (DO L 186, p. 23; EE 04/03, p. 52).
El tenor de su artículo 8 y del apartado 1 de su artículo 9 es el siguiente:
«Artículo 8
Los Estados miembros ejercerán un control permanente sobre el funcionamiento de las organizaciones de productores y de las asociaciones reconocidas, en particular con relación a la aplicación del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 105/76 y del artículo 5 del presente Reglamento.
Artículo 9
1. Sin perjuicio de los motivos definidos en el artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 105/76, se retirará el reconocimiento de una organización de productores o de una asociación cuando dicha organización o asociación falte a sus obligaciones en lo referente al cumplimiento de las normas comunes de producción y comercialización.»
3. Disposiciones relativas al régimen de precios
A tenor de los considerandos duodécimo y decimotercero del Reglamento de base, «[...] es necesario fijar, para cada uno de los productos, un precio de orientación representativo de las zonas de producción de la Comunidad que sirvan para determinar los niveles de precios para las intervenciones en el mercado» y, «[...] con vistas a estabilizar los precios, es deseable que las organizaciones de productores puedan intervenir en el mercado, en particular aplicando los precios de retirada dentro de unos límites determinados para tener en cuenta las fluctuaciones estacionales de los precios de mercado».
El apartado 1 del artículo 12 del mismo Reglamento prevé la fijación de un precio de retirada comunitario en función de la frescura, del tamaño o del peso, y de la presentación del producto. Los precios de retirada han de calcularse aplicando un porcentaje sobre el precio de orientación que fija el Consejo para cada uno de los productos. Con arreglo al artículo 9, las organizaciones de productores podrán fijar precios de retirada y conceder una indemnización a los productores asociados en relación con las cantidades de pescado retiradas del mercado.
El Reglamento de base prevé, además, la concesión, a las organizaciones de productores, de compensaciones financieras por las cantidades retiradas del mercado. Sobre este aspecto, la exposición de motivos del Reglamento expresa lo siguiente:
«Considerando que la experiencia ha demostrado que, en ciertos casos, el nivel de la compensación financiera otorgada a estas organizaciones no es de tal naturaleza que favorezca la adhesión de los pescadores a estas organizaciones; que, por lo tanto, es lógico aumentar la compensación financiera.
Considerando que la experiencia adquirida ha revelado la necesidad de introducir una cierta flexibilidad en la aplicación de los mecanismos de intervención por una fijación de los precios de retirada comunitarios de manera que permita a las organizaciones efectuar en ciertos límites las retiradas del mercado siguiendo las fluctuaciones observadas en el mercado.
Considerando que, con el fin de incitar a los pescadores a adaptar mejor sus ofertas a las necesidades del mercado, es conveniente prever una diferenciación de la cuantía de la compensación financiera en función del volumen de las retiradas del mercado.»
El artículo 13 del Reglamento de base establece en concreto:
«1.
Los Estados miembros concederán una compensación financiera a las organizaciones de productores que efectúen, en el marco del artículo 9, intervenciones para los productos enumerados en las letras A y D del anexo I, con la condición de que:
a)
el precio de retirada aplicado por estas organizaciones sea el precio de retirada comunitario fijado conforme al artículo 12; sin embargo, se admitirá un margen de tolerancia del 10 % por debajo al 5 % por encima de este precio para tener en cuenta especialmente las fluctuaciones estacionales de los precios de mercado;
b)
los productos retirados cumplan las normas establecidas conforme al artículo 2;
c)
la indemnización concedida a los productores asociados por las cantidades de productos retirados del mercado:
—
no exceda del importe que resulte de aplicar a estas cantidades precios de retirada fijados conforme al artículo 12
y
—
sea por lo menos igual, para los diferentes grupos de cantidades retirados, al porcentaje del precio de retirada previsto en el apartado 3, aumentado en 2,5;
d)
para cada categoría de productos afectados se aplique un precio de retirada al menos igual al precio previsto en el artículo 12. Sin embargo, una organización de productores que aplique, en el marco de las medidas previstas en el apartado 1 del artículo 5, la prohibición de puesta en venta de ciertas categorías de productos no estará obligada a aplicar el precio de retirada comunitario que se refiera a estas categorías de productos.
2.
No se concederá la compensación financiera más que si los productos retirados del mercado se despachan con fines distintos al consumo humano o en condiciones tales que no constituyan una traba para la circulación normal de los productos contemplados en el artículo 12.
Sin embargo, no se concederá la compensación si los productos retirados durante un día no alcanzan la cantidad o valor mínimo que se determine.
3.
La cuantía de la compensación financiera será igual al:
—
85 % del precio de retirada para las cantidades retiradas del mercado por la organización de productores interesada que no sobrepasen el 5 %,
—
70 % del precio de retirada para las cantidades retiradas del mercado por la organización de productores interesada superiores al 5 % y que no sobrepasen el 10%,
—
55 % del precio de retirada para las cantidades retiradas del mercado por la organización de productores interesada superiores al 10 % y que no sobrepasen el 15%,
—
40 % del precio de retirada para las cantidades retiradas del mercado por la organización de productores interesada superiores al 15 % y que no sobrepasen el 20 %,
—
0 % del precio de retirada para las cantidades retiradas del mercado por la organización de productores interesada que sobrepasen el 20 %,
de las cantidades anuales del producto considerado que se pongan a la venta conforme al apartado 1 del artículo 5. Las cantidades retiradas del mercado se tomarán en consideración para la compensación financiera en el orden cronológico de su retirada.
[...]»
Por su parte, el Reglamento (CEE) n° 2202/82, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de la compensación financiera, indica, en su quinto considerando, que ésta sólo se conceda «a los productos que, puestos a la venta en las condiciones habituales, no hayan encontrado comprador al precio de retirada comunitario». Las disposiciones contenidas en los artículos 2, 3 y 4 del mismo Reglamento que interesa considerar en el presente asunto están redactadas en los siguientes términos:
«Artículo 2
1. La concesión de la compensación financiera queda subordinada a la condición siguiente: que la organización de productores haya aplicado el precio de retirada comunitario durante toda la duración de la campaña, de conformidad con las letras a) y d) del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base.
2. Si una organización de productores autoriza a sus miembros para que vendan sus productos según las normas comunes mencionadas en el primer guión del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento de base que ella misma ha establecido, la condición fijada en el apartado 1 será considerada cumplida por la organización en cuestión si sus miembros respetan el precio de retirada comunitario mencionado en el mismo apartado [...]
Artículo 3
Sólo se consideran cantidades objeto de una compensación financiera aquellas retiradas del mercado:
a)
que sean pescadas por un miembro de una organización de productores;
b)
que hayan sido puestas en venta:
—
a través de la organización de productores,
o
—
por un miembro, según las normas comunes establecidas por la organización de productores, mencionadas en el primer guión del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento de base, tras una clasificación conforme a las normas de comercialización mencionadas en el artículo 2 del Reglamento de base y que sean conformes a dicho reglamento en el momento de la retirada;
c)
que hayan sido objeto, antes de la retirada, de una puesta a la venta, accesible a todos los operadores interesados, según los usos y costumbres regionales y locales, durante la cual haya quedado comprobado que no encuentran comprador al precio fijado con arreglo a la letra a) del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base.
[...]
Artículo 4
1. Con el fin de determinar la cuantía de la compensación financiera, se tomarán en consideración las cantidades:
a)
por producto, previamente clasificadas de conformidad con las normas de comercialización mencionadas en el artículo 2 del Reglamento de base, puestas en venta durante la campaña pesquera a través de la organización de productores o de alguno de sus miembros, con arreglo a las normas comunes mencionadas en el primer guión del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento de base, y establecidas por la organización;
b)
retiradas del mercado durante la misma campaña, mencionadas en el artículo 3, excluyendo las cantidades inferiores a las cantidades mínimas que se determinan en virtud del apartado 2 del artículo 13 del Reglamento de base [...]»
Por último, el Reglamento (CEE) n° 3137/82, modificado por el Reglamento (CEE) n° 3165/84 de la Comisión, de 14 de noviembre de 1984 (DO L 297, p. 14; EE 04/03, p. 82), establece que, para beneficiarse de la concesión de la compensación financiera, la organización de productores llevará un registro relativo a las cantidades retiradas del mercado y que, con el fin de comprobar la correspondencia entre los datos del registro y las cantidades efectivamente puestas en venta y retiradas, cada Estado miembro establecerá un régimen de control.
A tenor del undécimo considerando del mismo Reglamento, «[...] en caso de infracción de alcance limitado al régimen de la compensación financiera es conveniente —habida cuenta del carácter innovador de dicho régimen— que el beneficio financiero limitado resultante de dicha infracción no sea sancionado con la supresión completa del derecho a la compensación financiera, sino solamente con una reducción a tanto alzado de esta última».
El apartado 1 del artículo 13 de este Reglamento tiene el tenor siguiente:
«1.
En caso de que se cometa una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera por parte de una organización de productores o algunos de sus miembros, y que esta última demuestre, con la aprobación del Estado miembro interesado, que dicha infracción fue realizada sin intención fraudulenta o negligencia grave, el Estado miembro retendrá una cuantía igual al 10 % del precio de retirada comunitario aplicable a las cantidades correspondientes que hayan sido objeto de una retirada y que no hayan sido destinadas a la prima de aplazamiento.»
II. Hechos y procedimiento
La Fish Producers' Organization Ltd está reconocida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación como organización de productores para los armadores de barcos de pesca de arrastre con base en Grimsby y en Hull. La Grimsby Fish Producers' Organization Ltd obtuvo su reconocimiento para los armadores de barcos de pesca costera y traineras matriculados en Grimsby.
El 7 de septiembre de 1983, el referido Ministerio dirigió escritos a ambas organizaciones de productores dando cuenta de una nota que había recibido, «según la cual no se observa ningún procedimiento de clasificación por parte de los miembros de su organización acorde con las normas comunitarias en su zona de pesca [...]». Este cargo, que no se negó de contrario, fue reiterado por el mismo Ministerio en una serie de escritos y con ocasión de varias reuniones durante los años 1983, 1984 y 1985, y fue igualmente repetido por la Intervention Board for Agricultural Produce (Junta de intervención de la producción agraria; en lo sucesivo, «IBAP») en las cartas que dicho organismo de intervención dirigió durante el mismo período a las citadas organizaciones de productores. El 1 de agosto de 1985, el Ministerio informó concretamente a la Grimsby Fish Producers' Organization Ltd de una visita que recientemente había efectuado a Grimsby el Sr. Derham, Inspector Jefe de Industrias Pesqueras y Jefe del Servicio de Inspección de Pesca Marítima, durante la cual destacó el hecho de que «no se había hecho ningún intento de clasificación del pescado en las distintas categorías de tamaño exigidas por el Reglamento comunitario, con el resultado de que, en las muestras examinadas, los tamaños constituían más bien una mezcla que un conjunto homogéneo». Añade la Comisión, por otra parte, que en abril de 1987 envió a Grimsby sus propios funcionarios para controlar las actividades de la Grimsby Fish Producers' Organization Ltd y que, a causa de las irregularidades observadas, propuso al Reino Unido la retirada del reconocimiento a dicha organización.
Resuelto por la IBAP, a finales de 1985, no conceder a las dos organizaciones de productores ninguna compensación financiera para la mayor parte de las especies, en el período comprendido entre septiembre de 1983 y diciembre de 1985, interpusieron recurso para obtener la anulación de tal decisión. El 12 de junio de 1987, el Juez Macpherson estimó su pretensión. Acto seguido, la IBAP recurrió ante la Court of Appeal.
De la resolución de remisión resulta que, a excepción del pescado retirado del mercado, por el que se solicitó una compensación de unas 80000 UKL, las condiciones en que se puso a la venta el pescado por las dos organizaciones de productores durante el período considerado estaban bastante lejos de cumplir las normas de comercialización fijadas por la normativa comunitaria.
Por estimar que el problema central del litigio versa sobre la medida en que se vinculan entre sí las disposiciones de Derecho comunitario sobre el control de calidad y las disposiciones relativas a la compensación, la Court of Appeal acordó, mediante resolución de 7 de junio de 1988, suspender el procedimiento y formular a este Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1)
¿Deben interpretarse las disposiciones del Tratado, del Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, del Reglamento (CEE) n° 2202/82 del Consejo y del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión en el sentido de que obligan a un Estado miembro a pagar a una organización de productores la compensación financiera por el pescado retirado al precio de retirada comunitario, habiéndose clasificado y comercializado adecuadamente dicho pescado con arreglo al Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, cuando dicha organización de productores ha incumplido en una medida considerable las normas comunitarias de comercialización establecidas en dicho Reglamento respecto de otro pescado de la especie retirada puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período?
2)
En caso de que la respuesta a la primera pregunta sea que ha de pagarse la compensación financiera a una organización de productores, ¿ha de calcularse dicha compensación:
a)
tomando como referencia la cantidad total de pescado de la especie de que se trate puesta a la venta, aun en el caso de que parte de dicha cantidad de pescado de la citada especie se haya puesto a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización, o
b)
tomando como referencia la cantidad total de pescado de la especie de que se trate puesta a la venta, reducida en la medida necesaria para reflejar la cantidad de pescado de dicha especie puesta a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización ?
3)
Si la respuesta a la segunda pregunta es que la compensación ha de calcularse tomando como referencia la cantidad de pescado reducida en la cuantía necesaria para reflejar la cantidad puesta a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización, ¿corresponde al Estado miembro probar el alcance del incumplimiento de la organización de productores, o bien debe la organización de productores probar en qué medida cumplió dichas normas?
4)
¿Hasta qué punto, en su caso, puede decirse que el hecho de que una organización de productores no clasifique adecuadamente el pescado puesto a la venta pero no retirado, infringiendo con ello las normas comunitarias de comercialización, constituye “una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera”, en el sentido del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión?
5)
En el caso de que el artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión pueda aplicarse al hecho de que no se haya clasificado adecuadamente el pescado puesto a la venta, ¿debe el Estado miembro, antes de negarse a pagar cualquier compensación:
a)
examinar primero si se trata de una infracción de alcance limitado y, al hacerlo,
b)
tomar en consideración la cantidad de pescado de la especie de que se trate, puesta a la venta pero no retirada, que no haya sido clasificada adecuadamente?»
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 1988.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas la Fish Producers' Organization Ltd y la Grimsby Fish Producers' Organization Ltd, demandantes en el asunto principal, representadas por el Sr. Alan Pardoe, QC, en calidad de Agente, designado por Rowe & Maw, Solicitors; el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, en calidad de Agente, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Peter Oliver, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre la primera cuestión
Las demandantes en el asunto principal alegan que el pago de una compensación financiera por el pescado retirado únicamente está supeditado a los requisitos expresamente enunciados en el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base y reiterados en el artículo 3 del Reglamento n° 2202/82. Subrayan que en el presente caso se cumplieron tales requisitos en lo que se refiere al pescado retirado en relación con el cual se presentaron solicitudes de compensación.
Señalan que no existe en la normativa aplicable disposición alguna que sustente el razonamiento seguido por la IBAP sobre el artículo 13 del Reglamento de base. Según la IBAP, sólo ha de concederse la compensación cuando la organización de productores acredite que la totalidad del pescado vendido por sus miembros, perteneciente a la misma especie para la que haya intervenido la organización durante el año de que se trate, se ajustaba a las normas establecidas con arreglo al artículo 2 del citado Reglamento. En su opinión, tal razonamiento viene a añadir al artículo 13 del Reglamento de base una condición adicional que carece de toda justificación y supone un error de Derecho. En efecto, aclaran, la tesis mantenida por la IBAP lleva aparejado el que por el mero hecho de que cierta parte indeterminada del pescado de una especie concreta, vendida por una organización de productores en Hull o en Grimsby, no se ajustara a las normas de clasificación, esta organización no debería obtener compensación alguna por el pescado retirado en cualquier puerto, incluso si la totalidad del pescado retirado se ofreció a la venta en plena conformidad con las normas de clasificación e incluso si es innegable que una parte importante del pescado vendido (quizá en otros puertos) fue igualmente clasificado de conformidad con dichas normas. Y a la inversa, de la misma tesis resultaría que, si se aporta y se vende pescado por miembros de otras organizaciones de productores en Hull o en Grimsby, adquirirían éstas perfecto derecho a compensación por la totalidad del pescado retirado perteneciente a la misma especie que el vendido en Hull o en Grimsby, cualquiera que fuera el puerto en que fué retirado.
Según las demandantes en el proceso principal, estas consecuencias, que por otra parte la IBAP reconoció que derivan de su razonamiento, suponen un obstáculo para la consecución de los objetivos descritos en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado, ya que ponen en peligro el nivel de vida de los pescadores, desestabilizan el mercado de los productos de la pesca y no garantizan al consumidor suministros a precios razonables.
Mantienen, por otra parte, que el objetivo de la normativa sobre el mercado de los productos de la pesca se persigue mediante dos políticas distintas, a saber, por una parte, mediante la regulación de las normas de clasificación y, por otra, mediante un mecanismo de apoyo a los precios. Aun cuando ambas políticas se superponen, ya que las normas de clasificación son, en cierta medida, necesarias para el funcionamiento del mecanismo de apoyo a los precios, no puede concebirse este último como un mecanismo general de aplicación de las normas de clasificación, según las demandantes en el asunto principal. En efecto, razonan, al consistir el mecanismo de apoyo a los precios en una compensación por vía de intervención, sólo puede funcionar en relación con los productores que forman parte de una organización de productores, mientras que las normas de clasificación son obligatorias para todos los productores, formen o no parte de una organización de este tipo. La aplicación de las normas de clasificación debe, pues, asociarse a sanciones penales de aplicación general, sin referencia a organizaciones de productores. Ahora bien, la sanción adecuada frente a una organización de productores que no aplique las normas de clasificación comunitarias en sus operaciones de venta es la retirada del reconocimiento por parte del Estado miembro, con arreglo al artículo 9 del Reglamento n° 2062/80.
En opinión de las demandantes en el asunto principal, el análisis que precede resulta confirmado por el examen del Reglamento de base. El hecho de que no se mencionen las organizaciones de productores en ninguna parte del título I de dicho Reglamento permite, según ellas, deducir que no están llamadas a cumplir ninguna función en la normativa sobre las normas de comercialización. Por el contrario, en el apoyo a los precios, que constituye el objeto del título III, dichas organizaciones cumplen una función fundamental. En todo el Reglamento, observan, los únicos puntos importantes de interacción entre las normas de comercialización y el apoyo a los precios se encuentran en la letra b) del apartado 1 del artículo 13, que se refiere al pescado retirado, y en las disposiciones relativas al cálculo de la compensación.
Las demandantes en el asunto principal estiman que, frente a lo mantenido por la IBAP ante la Court of Appeal, los pagos efectuados con arreglo al apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base constituyen, no un apoyo económico para las organizaciones de productores, sino una compensación por el pescado retirado de la venta, por el hecho de que, aun cuando fue correctamente clasificado, no pudo alcanzar en el mercado el precio mínimo comunitario.
Consideran igualmente erróneo postular, como hizo la IBAP, que el sistema de intervención en materia de precios pretende «desembarazar al mercado de productos de tercera clase». Una llegada masiva de productos clasificados en una categoría elevada a un puerto concreto y con ocasión de una subasta concreta, producirá el efecto de que el pescado no alcance el precio de retirada y sea vendido a la intervención por mediación de una organización de productores.
Por otra parte, según las demandantes en el asunto principal, tampoco puede la IBAP mantener con fundamento que el sistema de intervención en materia de precios está relacionado con la normativa sobre salud pública. Según ellas, esta última se gestiona de manera totalmente independiente y rigurosa y su incumplimiento es sancionable penalmente.
Alegan por último que el razonamiento formulado por la IBAP conduce a un resultado completamente absurdo. En efecto, la compensación relativa a todo un año se vería comprometida por irregularidades de clasificación comprobadas en su última semana. Un resultado como éste, afirman, es incompatible con todos los objetivos de la política considerada.
El Gobierno británico mantiene que no puede abonarse una compensación si una organización de productores ha dejado de ajustarse, de manera sustancial, a las normas de comercialización comunitarias en lo relativo al pescado de especies retiradas puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período para el cual se solicita la compensación.
Tal conclusión resulta, en su opinión, de las características esenciales del régimen comunitario de la comercialización del pescado. Así, las disposiciones relativas al control de calidad prohiben a cualquiera ofrecer a la venta todo pescado que no se ajuste a las detalladas normas de clasificación basadas en la frescura y en la talla, y éstas establecen un control oficial dirigido a garantizar dicha conformidad. Además, la adopción de normas reviste una importancia particular a la hora de determinar precios de orientación y precios de retirada, que se fijan en relación con los primeros. En este sentido, concluye, las normas están por lo tanto vinculadas al sistema de intervención por retirada de pescado y, por consiguiente, a las disposiciones relativas a las compensaciones.
En cuanto al funcionamiento de las organizaciones de productores, el Gobierno británico subraya que por mediación de éstas se controla y racionaliza la producción y la comercialización y se adapta la oferta a la demanda. Pues bien, si bien merecen el apoyo de la Comunidad por cuanto contribuyen a la realización de los objetivos comunitarios, no lo merecen, por el contrario, cuando contravienen dichos objetivos. Ciertamente, concede el Gobierno británico, en caso de infracción contra los reglamentos comunitarios, las autoridades británicas pueden aplicar sanciones penales o retirar el reconocimiento a una organización de productores. No obstante, se trata de medidas muy severas que responden a una finalidad distinta que la denegación de una compensación. La función de la compensación es alentar a los productores de manera positiva para que se ajusten a las normas comunitarias, mientras que la imposición de una pena o la retirada del reconocimiento, aunque pueden ser una motivación para respetar dichas reglas, no tienen una función positiva en la persecución de los objetivos comunitarios. Si hubiera que seguir el argumento de las organizaciones demandantes según el cual la denegación de una compensación constituye una sanción no prevista en la normativa comunitaria, se llegaría al resultado absurdo, según el gobierno británico, de que los miembros de una organización de productores pudieran ser sometidos a sanciones penales, aun cuando al mismo tiempo la organización de productores a la cual pertenecen recibiera una compensación. Por lo que a la retirada del reconocimiento se refiere, prosigue, sólo puede considerarse en último extremo y únicamente tras haber tenido en cuenta el desarrollo de las otras funciones cubiertas por una organización de productores, ya que si se retira el reconociminto se acrecentará el número de operadores que trabajarán al margen del régimen comunitario en la industria pesquera.
El Gobierno británico estima que las organizaciones de productores están obligadas a garantizar una clasificación correcta y que, por ello, no deben conceder indemnizaciones a sus miembros en el caso de que no se hayan respetado las normas de comercialización comunitarias, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 9 del Reglamento de base. Una organización de productores que se ajuste a estas disposiciones no sufrirá ninguna pérdida al no percibir compensación de la IBAP, en la medida en que no habrá pagado nada a sus miembros infractores. El argumento de las organizaciones demandantes según el cual es excesivo perder toda compensación incluso en la hipótesis de que se hubiera clasificado de manera adecuada una parte del producto puesto a la venta, prosigue el Gobierno británico, carece de fundamento, ya que tal situación sólo puede producirse si una organización de productores concede una indemnización en unas circunstancias en que no debió hacerlo y, acto seguido, procura recuperar las sumas incorrectamente pagadas percibiendo de la IBAP una compensación.
Estima el Gobierno británico, por otra parte, que el pago de una compensación a favor de quienes no respetan las normas de comercialización comunitarias obstaculiza la realización de los objetivos enunciados en el artículo 39 del Tratado CEE así como los de la política común de la pesca. Pues bien, según resulta de la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1981 (República Federal de Alemania contra Comisión, 819/79, Rec. 1981, p. 21), los gastos correspondientes a los pagos únicamente pueden declararse con cargo a los fondos comunitarios si se han respetado las reglas que autorizan dichos pagos. Por otra parte, como declaró el Tribunal de Justicia en la citada sentencia, «las disposiciones contenidas en los Reglamentos comunitarios están llamadas a ser aplicadas de manera uniforme y a surtir, en la medida de lo posible, el mismo efecto dentro de todo el territorio de la Comunidad»(traducción provisional). En este punto, el Gobierno británico estima que también vienen al caso, en el presente asunto, las consideraciones desarrolladas por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 7 de febrero de 1979 (Gobierno del Reino de los Países Bajos contra Comisión, 11/76, Rec. 1979, p. 245), de las que resulta en esencia que las condiciones para la asunción de los gastos agrarias deben aplicarse de manera estricta y no es admisible una interpretación extensiva, so pena de favorecer a los operadores de un Estado miembro en detrimento de los de los otros Estados miembros. Considera, en efecto, que el pago de una compensación en el supuesto en que algunas organizaciones de productores no apliquen las normas de comercialización satisfactoriamente es incompatible con el principio de la lealtad en la competencia y se traduce en una discriminación en contra de las organizaciones de productores que se esfuerzan en comprobar —e incurren en gastos a tal fin— que sus miembros clasifican correctamente el pescado retirado. El pago de una compensación de esta clase sería, por lo tanto, contrario al apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE. El Gobierno británico alega, además, que un Estado miembro que, por mediación de su organismo de intervención, abone una compensación a una organización de productores que no garantice el respeto a las normas de comercialización comunitarias incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CEE.
Por último, en su opinión, una interpretación de la normativa comunitaria en el sentido de que se ha de pagar la compensación en tanto en cuanto el pescado retirado haya sido clasificado de manera idónea priva de su contenido al apartado 2 del artículo 2 del Reglamento de base. En efecto, aclara, cuando los Reglamentos se refieren a las cantidades anuales «puestas a la venta» y «previamente clasificadas», hay que entender estos términos en un sentido compatible con las disposiciones que establecen que ningún producto puede ser puesto a la venta si no está clasificado de conformidad con las normas de comercialización comunitarias. Por lo tanto, el pago de la compensación ha de hacerse en función de la proporción de producto retirado en relación con las cantidades de dicho producto que se pongan a la venta anualmente, partiendo de la base de que todos estos productos fueron correctamente clasificados. En otras palabras, las disposiciones relativas al cálculo de la compensación no deben interpretarse de forma que se debilite la exigencia esencial de clasificar adecuadamente el conjunto de los productos puestos a la venta.
De todo lo que precede obtiene el Gobierno británico la conclusión de que procede dar respuesta negativa a la primera pregunta.
La Comisión mantiene que del tenor del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2202/82 resulta claramente que el hecho de no clasificar cantidades de pescado efectivamente vendidas tiene que tener consecuencias económicas para las organizaciones de productores de que se trate. De ello se sigue que la tesis según la cual la clasificación de las cantidades de pescado retiradas basta por sí sola para generar derecho a la compensación financiera íntegra es absolutamente absurda.
Sobre la segunda cuestión
Las demandantes en el asunto principal mantienen que la compensación tiene que calcularse con referencia a la cantidad total de pescado puesto a la venta de una especie determinada, disminuida por tanto con el fin de reflejar la cantidad de pescado de dicha especie puesta a la venta contraviniendo las normas de comercialización comunitarias. En efecto, el hecho de que la letra c) del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base remita al apartado 3 del artículo 13 del mismo Reglamento significa que cuanto mayor sea la proporción de la cantidad anual de pescado retirado en relación con la cantidad anual de pescado de dicha especie que se pone a la venta con arreglo al apartado 1 del artículo 5 más reducida será la compensación. Además, del artículo 4 del Reglamento n° 2202/82 resulta que para aplicar correctamente las disposiciones del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento de base es necesario comparar las cantidades de pescado de cada especie puestas a la venta durante una campaña de pesca con las cantidades retiradas del mercado durante la misma campaña.
Las demandantes en el asunto principal observan que, a efectos del cálculo de la compensación financiera, llevaron unos registros en los que se indicaban las cantidades de las especies de que se trata puestas a la venta mensualmente durante la campaña pesquera y las cantidades de dichos productos retiradas mensualmente del mercado, con arreglo a las prescripciones del artículo 6 del Reglamento n° 3137/82.
El Gobierno británico estima que, en virtud de los motivos expuestos en respuesta a la primera cuestión, no procede responder a la segunda. Con carácter subsidiario, alega que, en cuanto a la letra b) de la segunda cuestión, es contrario a los objetivos de la normativa aplicable pagar una Compensación con independencia de si una organización de productores se ajustó o no a las normas comunitarias. Subraya al respecto que las disposiciones relativas al cálculo de la compensación no intentan establecer una escala regresiva de compensación proporcionalmente inversa a la cantidad de pescado puesta a la venta con infracción de las normas de comercialización comunitarias. En su opinión, la escala regresiva establecida en el apartado 3 del artículo 13 del Reglamento de base sólo tiene el objetivo de reducir la compensación en la medida en que aumenta la cantidad de pescado puesta a la venta de manera excedentária en relación con la demanda. En todo caso, añade, el tenor literal del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2202/82 no puede autorizar el pago de una compensación ni siquiera prescindiendo del pescado que se haya puesto a la venta pero no se haya clasificado de manera adecuada, ya que la referencia al artículo 2 del Reglamento de base contenida en esta disposición está destinada a destacar la suposición previa de que se han satisfecho las exigencias relativas a la clasificación enunciadas en el propio artículo 2.
La Comisión observa que el razonamiento sugerido por la letra b) de la segunda cuestión, según el cual, para calcular la cantidad total del pescado puesto a la venta, se podría sencillamente prescindir de los lotes que no respetan las normas de comercialización, no responde ni a la letra ni a la finalidad de la normativa considerada.
Al constituir una infracción grave la transgresión de las normas de comercialización comunitarias, en especial en cuanto que es capaz de provocar graves distorsiones en el mercado, no puede ser considerada como una «infracción de un alcance limitado» en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82. Por consiguiente, dicha infracción debe traducirse con respecto a las organizaciones de productores en la pérdida de la totalidad de la compensación financiera correspondiente a las especies y al año de que se trate.
La Comisión mantiene que las cantidades de una especie de pescado puestas a la venta durante un año deben ser consideradas como un todo indivisible. Tal interpretación, expone, resulta confirmada por el apartado 3 del artículo 13 del Reglamento de base, que dispone que la cuantía de la compensación financiera por las cantidades retiradas del mercado será determinada en función de un porcentaje de las «cantidades anuales del producto considerado que se pongan a la venta». En su opinión, el término «producto» debe significar «especie», ya que se trata de una referencia implícita a los «productos enumerados en las letras A y D del anexo I» sobre los que versa el apartado 1 del artículo 13 citado. Pues bien, según la Comisión, la palabra «producto» que figura en la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2202/82 debe tener el mismo significado. Observa por otra parte que esta disposición se refiere a las cantidades «puestas a la venta durante la campaña pesquera», coincidiendo ésta con el año natural.
La Comisión estima que las organizaciones de productores no son libres para decidir, según su imaginación, en qué medida respetan las normas de comercialización y para solicitar la compensación en consecuencia. En su opinión, estas organizaciones están siempre obligadas a respetar las normas de comercialización, incluso si hacen uso de su derecho a establecer un precio de retirada que rebase los parámetros que fija la letra a) del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base y, en tal caso, no tienen derecho a compensación alguna.
Por otra parte, la Comisión observa que del undécimo considerando del Reglamento n° 3137/82, así como del apartado 1 de su artículo 13, resulta que el régimen de la compensación financiera tiene en cuenta plenamente el principio de proporcionalidad. Además, esta disposición resulta completada, en lo que toca a la clasificación, por el artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 3703/85 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1985, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a las normas comunes de comercialización para determinados pescados frescos o refrigerados (DO L 351, p. 63; EE 04/04, p. 93), que establece lo siguiente:
«Se considerará que un lote es homogéneo, con arreglo al apartado 1 del artículo 7 y al apartado 3 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 103/76, si no contiene más que una cantidad, que no sea superior al 10 % de la cantidad total, de la categoría de frescura y de calibrado inmediatamente inferior y/o superior a la que se señale para la caja o el lote de que se trate.»
En opinión de la Comisión, es perfectamente justo que una organización de productores que haya infringido las normas de clasificación en proporción tal que no pueda invocar ninguna de las dos citadas excepciones pierda el beneficio de cualquier compensación financiera correspondiente a la especie y al año de que se trate.
Destaca además que, según resulta de la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 1982 (Société RUMI contra Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles, 272/81, Rec. 1982, p. 4167), el principio de proporcionalidad no puede impedir a la Comisión acordar la pérdida por un operador del beneficio de la totalidad de una ayuda cuando haya cometido una infracción, incluso leve, de la obligación principal establecida para la concesión de la ayuda. Pues bien, en el presente caso, alega la Comisión, la obligación de respetar las normas de comercialización no es simplemente la obligación principal para la concesión de la compensación financiera. Se trata de una obligación que se impone a todas las personas que pongan pescado a la venta en la Comunidad, con independencia de la compensación financiera a la que puedan aspirar o tener derecho.
Sobre la tercera cuestión
Las demandantes en el asunto principal estiman que corresponde al Estado miembro determinar la cantidad de pescado que se ha puesto a la venta con infracción de las normas de comercialización comunitarias. Subrayan al respecto la importancia del régimen de control previsto por el artículo 8 del Reglamento n° 3137/82 en lo que se refiere a la correcta gestión del sistema de intervención de la política común de pesca. En su opinión, la IBAP no ha aportado elemento probatorio alguno del establecimiento de un organismo de control de este tipo por parte del Reino Unido, lo que explica que, como hizo constar la Court of Appeal, «la IBAP no ha dado en ningún momento detalle en relación con las cantidades de pescado vendidas cuya clasificación no cumple las normas comunitarias». A falta de un sistema de control adecuado, no puede ser obligación de las propias organizaciones de productores discutir las indicaciones relativas a cantidades que figuran en sus propios registros, según opinan las demandantes en el asunto principal. Por consiguiente, concluyen, no puede practicarse legalmente deducción alguna sobre la compensación solicitada.
El Gobierno británico estima que no procede responder a esta cuestión, a no ser que, en contra de lo que dicho Gobierno mantiene, el Tribunal de Justicia dé respuesta afirmativa a la cuestión primera y a la letra b) de la cuestión segunda.
Mantiene subsidiariamente que corresponde a las organizaciones de productores probar que la cantidad anual del pescado que, al mismo tiempo, se haya puesto a la venta y no se haya retirado, fue clasificada con arreglo a las normas de comercialización comunitarias. Recuerda al respecto que las disposiciones contenidas en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento de base, en el artículo 8 del Reglamento n° 2062/80 y en el artículo 8 del Reglamento n° 3137/82 prevén un control de conformidad de las cantidades de pescado puestas a la venta y la vigilancia de las organizaciones de productores, con el fin de comprobar que las normas de comercialización comunitarias son aplicadas. Además, las organizaciones de productores tienen la obligación de llevar un registro con arreglo al artículo 6 del Reglamento n° 3137/82. El Gobierno británico alega que, dado que los inspectores que actúan por cuenta de la IBAP no pueden controlar absolutamente todos los lotes de pescado que se ponen a la venta, la carga de la prueba de su conformidad con las normas de comercialización comunitarias pesa sobre las organizaciones de productores.
Para fundamentar este argumento, observa que de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1986 [Irish Grain Board (Trading) Limited contra Ministerio de Agricultura, 254/85, Rec. 1986, p. 3309] resulta que las personas que pretenden beneficiarse de un apoyo econòmico por parte de la Comunidad tienen que acreditar que están legitimadas para ello.
La Comisión estima igualmente que, habida cuenta de las observaciones que formuló en contestación a la segunda cuestión, la tercera cuestión, en los términos en que está formulada, pierde consistencia. Sólo en aras de la exhaustividad analiza el problema de la carga de la prueba en el marco del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 y mantiene que, desde el momento en que una organización de productores haya violado el régimen de la compensación financiera, corresponde a dicha organización demostrar que la infracción es «de alcance limitado». En su opinión, de la citada disposición resulta también que corresponde a la organización de productores probar que la infracción se cometió sin intención fraudulenta ni negligencia grave.
Considera la Comisión, sobre este aspecto, que procede aplicar en el presente asunto, por analogía, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de liquidación de cuentas del FEOGA, conforme a la cual, una vez probado por la Comisión que un Estado miembro ha vulnerado las normas de la organización común de mercados, incumbe a dicho Estado demostrar que la infracción tiene un alcance más limitado que el que mantiene la Comisión [véanse, en particular, sentencia de 12 de julio de 1984 (Gran Ducado de Luxemburgo contra Comisión de las Comunidades Europeas, 49/83, Rec. 1984, p. 2931) y sentencia de 24 de marzo de 1988 (Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte contra Comisión de las Comunidades Europeas, 347/85, Rec. 1988, p. 1749)].
Sobre la cuarta cuestión
Las demandantes en el asunto principal alegan que, habida cuenta de sus observaciones sobre las anteriores cuestiones, el hecho de no clasificar correctamente el pescado puesto a la venta no puede acarrear sino una reducción de la compensación. Si, en contra de semejante alegación, tal hecho debe tratarse como merecedor de una penalization, resultaría calificado como una infracción del régimen de la compensación financiera en el sentido del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82. Ahora bien, añade, el Estado miembro que alegue una infracción de esta índole tiene que examinar, en primer lugar, con arreglo al citado artículo, si se trata de una infracción «de alcance limitado». Y en tal caso, si la organización de productores demuestra, a satisfacción del Estado miembro, «que dicha infracción fue realizada sin intención fraudulenta o negligencia grave», la penalization no debe superar una cuantía igual al 10 % del precio de retirada comunitario aplicable a las cantidades correspondientes que hayan sido objeto de una retirada.
El Gobierno británico observa que, al ser la clasificación correcta del pescado fundamental para el desarrollo racional del mercado y la estabilización de los precios y, por consiguiente, para los objetivos primordiales de la política común de la pesca, no puede considerarse que una omisión manifiesta de dicha clasificación presenta un alcance limitado. Subraya que, a la vista de los hechos del asunto principal, dado que la Court of Appeal declaró que en el presente caso se produjeron incumplimientos de importancia, no se suscita el problema de una infracción de alcance limitado.
La Comisión mantiene el mismo punto de vista y añade que el hecho de que las organizaciones demandantes en el asunto principal no acataran las repetidas advertencias de las autoridades competentes constituye, como mínimo, una negligencia grave en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82.
Sobre la quinta cuestión
Las demandantes en el asunto principal destacan que el Reino Unido no ha analizado en ningún momento si la infracción que se les reprocha tenía un alcance limitado y, por consiguiente, no han gozado en ningún momento de la posibilidad de demostrar, bien que no tenían intención fraudulenta, bien que no habían incurrido en negligencia grave. Extraen de esta circunstancia la conclusión de que es ilegal que, como penalización, se les prive de toda compensación.
El Gobierno británico estima que en atención a las observaciones precedentes no procede responder a esta cuestión. Si, en contra de lo que mantiene, la cuestión merece una respuesta, alega que corresponde a las organizaciones de productores que solicitan una compensación por parte de la Comunidad acreditar la cantidad de pescado que se puso a la venta y şe clasificó reglamentariamente, así como demostrar que las infracciones de las normas de comercialización presentan un alcance limitado.
La Comisión se abstuvo de formular observaciones sobre esta cuestión.
J. C. Moitinho de Almeida
Juez Ponente
( *1 ) Lengua de procedimiento: inglés.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
24 de octubre de 1990 ( *1 )
En el asunto C-301/88,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia por la Court of Appeal destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
The Queen
y
The Intervention Board for Agricultural Produce, ex parte The Fish Producers' Organization Ltd y The Grimsby Fish Producers' Organization Ltd,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de las disposiciones del Tratado CEE, del Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (DO L 379, p. 1; EE 04/01, p. 185), del Reglamento (CEE) n° 2202/82 del Consejo, de 28 de julio de 1982, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de una compensación financiera para determinados productos de la pesca (DO L 235, p. 1; EE 04/01, p. 239), y del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1982, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la concesión de la compensación financiera para determinados productos de la pesca (DO L 335 p. 1; EE 04/02, p. 15),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por los Sres. J. C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; F. Grévisse y M. Zuleeg, Jueces,
Abogado General: Sr. G. Tesauro
Secretario: Sr. J. A. Pompe, secretano adjunto
consideradas las observaciones presentadas:
—
en nombre de Fish Producers' Organization Ltd y de Grimsby Fish Producers' Organization Ltd, demandantes en el asunto principal, por el Sr. Alan Pardoe, QC, en calidad de Agente, designado por Rowe & Maw, Solicitors;
—
en nombre del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por la Sra. Jacqueline Gensmantel, Treasury Solicitor, en calidad de Agente;
—
en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. Peter Oliver, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente,
habiendo considerado el informe para la vista,
oídas las observaciones orales de las demandantes en el asunto principal; del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por el Sr. John Collins, y de la Comisión, en la vista celebrada el 13 de diciembre de 1989,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de marzo de 1990,
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante resolución de 7 de junio de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de octubre siguiente, la Court of Appeal planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de las disposiciones del Tratado CEE, del Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca (DO L 379, p. 1; EE 04/01, p. 185) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»), del Reglamento n° 2202/82 del Consejo, de 28 de julio de 1982, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de una compensación financiera para determinados productos de la pesca (DO L 235, p. 1; EE 04/01, p. 239), y del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1982, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la concesión de la compensación financiera para determinados productos de la pesca (DO L 335, p. 1; EE 04/02, p. 15).
2
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio sobre la decisión de la Intervention Board for Agricultural Produce (Junta de intervención de la producción agraria; en lo sucesivo, «organismo de intervención») de denegar el pago de una compensación de unas 80000 UKL por el pescado retirado del mercado por miembros de las organizaciones de productores The Fish Producers' Organization Limited y The Grimsby Fish Producers' Organization Limited (en lo sucesivo, «organizaciones de productores») durante los años 1983 y 1984.
3
La denegación del organismo de intervención se basó en el incumplimiento por parte de las organizaciones de productores, durante el período comprendido entre septiembre de 1983 y diciembre de 1985, de las normas de comercialización establecidas por el Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establecen las normas comunes de comercialización para ciertos pescados frescos o refrigerados (DO L 20, p. 29; EE 04/01, p. 20), en relación con el pescado puesto a la venta y no retirado del mercado perteneciente a las mismas especies que el pescado retirado.
4
Formulado recurso ante la Court of Appeal por el organismo de intervención contra la resolución dictada el 12 de junio de 1987 por el Juez que conoció del asunto en primera instancia, que le condenaba al pago de la compensación en litigio, resolvió aquél suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre las cuestiones prejudiciales siguientes :
«1)
¿Deben interpretarse las disposiciones del Tratado, del Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, del Reglamento (CEE) n° 2202/82 del Consejo y del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión en el sentido de que obligan a un Estado miembro a pagar a una organización de productores la compensación financiera por el pescado retirado al precio de retirada comunitario, habiéndose clasificado y comercializado adecuadamente dicho pescado con arreglo al Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, cuando dicha organización de productores ha incumplido, en una medida considerable, las normas comunitarias de comercialización establecidas por dicho Reglamento respecto de otro pescado de la especie retirada, puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período?
2)
En caso de que la respuesta a la primera pregunta sea que ha de pagarse la compensación financiera a una organización de productores, ¿ha de calcularse dicha compension
a)
tomando como referencia la cantidad total de pescado de la especie de que se trate puesta a la venta, aun en el caso de que parte de dicha cantidad de pescado de la citada especie se haya puesto a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización, o
b)
tomando como referencia la cantidad total de pescado de la especie de que se trate puesta a la venta, reducida en la medida necesaria para reflejar la cantidad de pescado de dicha especie puesta a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización?
3)
Si la respuesta a la segunda pregunta es que la compensación ha de calcularse tomando como referencia la cantidad de pescado reducida en la cuantía necesaria para reflejar la cantidad puesta a la venta infringiendo las normas comunitarias de comercialización, ¿corresponde al Estado miembro probar el alcance del incumplimiento de la organización de productores, o bien debe la organización de productores probar en qué medida cumplió dichas normas?
4)
¿Hasta qué punto, en su caso, puede decirse que el hecho de que una organización de productores no clasifique adecuadamente el pescado puesto a la venta pero no retirado, infringiendo con ello las normas comunitarias de comercialización, constituye “una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera”, en el sentido del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión?
5)
En el caso de que el artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3137/82 de la Comisión pueda aplicarse al hecho de que no se haya clasificado adecuadamente el pescado puesto a la venta, ¿debe el Estado miembro, antes de negarse a pagar cualquier compensación:
a)
examinar primero si se trata de una infracción de alcance limitado y, al hacerlo,
b)
tomar en consideración la cantidad de pescado de la especie de que se trate, puesta a la venta pero no retirada, que no haya sido clasificada adecuadamente?»
5
Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento así como de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera cuestión
6
Las organizaciones de productores alegan, en primer lugar, que el pago de la compensación financiera por el pescado retirado del mercado únicamente está supeditado a las condiciones expresamente enunciadas en el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento de base, que reitera el artículo 3 del Reglamento n° 2202/82, y que, afirman, fueron respetadas en el presente supuesto. Al considerar que únicamente podía concederse la compensación financiera cuando la organización de productores acreditase que la totalidad del pescado vendido por sus miembros, perteneciente a la misma especie para la que hubiera intervenido la organización durante el período de que se trate, se ajustaba a las normas de comercialización comunitarias, estiman las organizaciones de productores que el organismo de intervención añadió un requisito a los establecidos por el citado artículo 13. Semejante interpretación supone en su opinión un obstáculo para la consecución de los objetivos enunciados en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, ya que pone en peligro el nivel de vida de los pescadores, desestabiliza el mercado de los productos de la pesca y no garantiza al consumidor suministros de pescado a precios razonables.
7
Alegan las organizaciones de productores, en segundo lugar, que la lectura conjunta del artículo 4 del Reglamento de base, que impone a los Estados miembros la obligación de velar por el cumplimiento de las normas de comercialización y de establecer sanciones específicas para el caso de que éstas sean vulneradas, y del artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 2062/80 de la Comisión, de 31 de julio de 1980, por el que se establecen las condiciones y el procedimiento de concesión y de retirada del reconocimiento de las organizaciones de productores del sector de los productos pesqueros y de sus asociaciones (DO L 200, p. 82; EE 04/01, p. 96), que obliga a los Estados miembros a retirar el reconocimiento a las organizaciones de productores respeten dichas normas de comercialización, permite extraer la conclusión de que, al existir sanciones específicas en caso de infracción de las normas comunes de comercialización, queda excluida la denegación del pago de la compensación financiera, al tratarse de una sanción no prevista específicamente.
8
Procede observar en primer lugar que, según los considerandos tercero y cuarto del Reglamento de base, la aplicación de las normas comunes de comercialización constituye una de las medidas apropiadas para favorecer la estabilidad del mercado y debería tener por efecto eliminar del mercado los productos de calidad no satisfactoria y facilitar las relaciones comerciales basadas en una competencia leal, contribuyendo así a mejorar la rentabilidad de la producción. El sexto considerando subraya, además, la necesidad de adaptar la oferta a las necesidades del mercado y asegurar, en la medida de lo posible, unos ingresos equitativos a los productores.
9
Hay que destacar a continuación que el régimen de los precios comunitarios incluye, por una parte, un precio de orientación, que se fija basándose en la media de los precios observados en los mercados al por mayor o en los puertos representativos en el curso de las tres últimas campañas de pesca precedentes a aquella para la que se fije el precio (apartado 2 del artículo 10 del Reglamento de base), y, por otra parte, un precio de retirada que resulta de aplicar a una cuantía, por lo menos igual al 70 % y que no sobrepase el 90 % del precio de orientación, un coeficiente de adaptación que varía según la categoría del producto (apartado 1 del artículo 12 del mismo Reglamento).
10
Hay que observar, al respecto, que un incremento de la oferta como consecuencia de la introducción en el mercado de productos de calidad inferior tiene repercusiones negativas sobre uno y otro precios, que de este modo conducen a una disminución de los ingresos de los pescadores y al aumento de la cantidad de pescado retirado.
11
El respeto a las normas comunes de comercialización es, por consiguiente, indispensable para garantizar el buen funcionamiento de la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y para alcanzar los objetivos primordiales de dicha organización común, esto es, por una parte, la mejora de la rentabilidad de la producción y la adaptación de la oferta a las exigencias del mercado y, por otra, asegurar unos ingresos equitativos a los productores.
12
Hay que considerar pues que, aun cuando la normativa comunitaria no establece de manera expresa, en caso de incumplimiento de las normas comunes de comercialización con respecto al pescado puesto a la venta y no retirado del mercado, perteneciente a la misma especie que el pescado retirado durante el mismo período, la privación de la compensación financiera que corresponde, con arreglo al apartado 3 del artículo 13 del Reglamento de base y apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2202/82, a las organizaciones de productores que realicen intervenciones, resulta, no obstante, de los objetivos perseguidos con la adopción de tales normas que el incumplimiento de las mismas, en todo caso «en una medida considerable» como indica la resolución de remisión, debe llevar aparejada la privación de la compensación financiera.
13
Las citadas disposiciones, que prevén una compensación financiera que varía según la relación existente entre las cantidades de producto retiradas y las puestas a la venta cada año conforme a las reglas y normas comunes de comercialización, deben interpretarse, a la luz de las consideraciones expuestas, en el sentido de que no permiten ni prescindir de la circunstancia de que no sean conformes a dichas reglas y normas algunas cantidades puestas a la venta y no retiradas, ni extraer de dicha, circunstancia como única consecuencia la de que la compensación financiera debe fijarse en una cuantía inferior a la que habría correspondido si las normas de comercialización se hubieran respetado para todas las cantidades del producto de que se trate.
14
En cuanto al argumento basado en la existencia de sanciones específicas y, en particular, de la sanción de retirada del reconocimiento de una organización de productores, prevista por el artículo 9 del citado Reglamento n° 2062/80, ha de destacarse que ni la existencia de esta sanción ni la de las otras sanciones que puede establecer el ordenamiento de los Estados miembros pueden excluir la privación de la compensación financiera en caso de infracción, «en una medida considerable», de ciertas reglas cuyo respeto es esencial para el buen funcionamiento de la organización común de mercados de que se trata.
15
Procede, pues, responder a la primera cuestión prejudicial que las disposiciones del Reglamento n° 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca, así como las del Reglamento n° 2202/82 del Consejo, de 28 de julio de 1982, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de una compensación financiera para determinados productos de la pesca, deben ser interpretadas en el sentido de que no ha de concederse compensación financiera alguna a una organización de productores por el pescado retirado al precio de retirada comunitario, habiéndose clasificado y comercializado dicho pescado con arreglo al Reglamento n° 103/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establecen las normas comunes de comercialización para ciertos pescados frescos o refrigerados, cuando dicha organización de productores ha incumplido, en una medida considerable, las normas comunitarias de comercialización establecidas por dicho Reglamento respecto de otro pescado de la especie retirada, puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período.
Sobre la cuestiones segunda y tercera
16
Habida cuenta de la respuesta que se da a la primera cuestión, no procede responder a la segunda ni a la tercera cuestión.
Sobre las cuestiones cuarta y quinta
17
Mediante estas cuestiones, el órgano jurisdiccional nacional intenta saber, en esencia, hasta qué punto debe considerarse la introducción en el mercado de un producto no conforme a las normas comunes de comercialización como una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera, en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1982, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la concesión de la compensación financiera para determinados productos de la pesca, y a quién corresponde la carga de probar el alcance limitado de la infracción.
18
En primer lugar hay que destacar que la privación de la compensación financiera, cuando una organización de productores ha faltado a su obligación de ajustarse a las normas comunes de comercialización respecto al pescado puesto a la venta y no retirado del mercado, perteneciente a la misma especie que el pescado retirado durante el mismo período, puede resultar desproporcionada en caso de infracción de alcance limitado de dichas normas.
19
En tal caso se ha de aplicar la citada disposición, a cuyo tenor:
«En caso de que se cometa una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera por parte de una organización de productores o de algunos de sus miembros, y que esta última demuestre, con la aprobación del Estado miembro interesado, que dicha infracción fue realizada sin intención fraudulenta o negligencia grave, el Estado miembro retendrá una cuantía igual al 10 % del precio de retirada comunitario aplicable a las cantidades correspondientes que hayan sido objeto de una retirada y que no hayan sido destinadas a la prima de aplazamiento.»
20
Habida cuenta de la importancia del respeto a las normas de comercialización para el buen funcionamiento de la organización común de mercados de que se trata, una infracción es de alcance limitado, en el sentido del apartado 1 del artículo 13 citado, si, por una parte, tiene carácter ocasional y se refiere a cantidades mínimas del producto considerado y si, por otra, no produce una distorsión del mercado.
21
Finalmente ha de señalarse que corresponde a la organización de productores interesada, que, pese a haber vulnerado las normas comunes de comercialización, solicita que se le aplique el apartado 1 del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82, probar el alcance limitado de la infracción cometida.
22
Procede, pues, responder a las cuestiones cuarta y quinta que la introducción en el mercado de un producto no conforme a las normas comunes de comercialización sólo debe considerarse como una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera, en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento n° 3137/82 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1982, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la concesión de la compensación financiera para determinados productos de la pesca, cuando se trate de una infracción que, por una parte, tenga carácter ocasional y se refiera a cantidades mínimas del producto considerado y, por otra, no pueda provocar una distorsión del mercado. La carga de la prueba del alcance limitado de la infracción corresponde a la organización de productores interesada.
Costas
23
Los gastos efectuados por el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Court of Appeal, mediante resolución de 7 de junio de 1988, declara:
1)
Las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca, así como las del Reglamento (CEE) n° 2202/82 del Consejo, de 28 de julio de 1982, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de una compensación financiera para determinados productos de la pesca, deben interpretarse en el sentido de que no ha de concederse compensación financiera alguna a una organización de productores por el pescado retirado al precio de retirada comunitario, habiéndose clasificado y comercializado dicho pescado con arreglo al Reglamento (CEE) n° 103/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establecen las normas comunes de comercialización para ciertos pescados frescos o refrigerados, cuando dicha organización de productores ha incumplido, en una medida considerable, las normas comunitarias de comercialización establecidas por dicho Reglamento respecto de otro pescado de la especie retirada, puesto a la venta pero no retirado durante el mismo período.
2)
La introducción en el mercado de un producto no conforme a las normas comunes de comercialización sólo debe considerarse como una infracción de alcance limitado del régimen de la compensación financiera, en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento (CEE) n° 3137/82, de la Comisión, de 19 de noviembre de 1982, por el que se establecen las modalidades de aplicación relativas a la compensación financiera para determinados productos de la pesca, cuando se trate de una infracción que, por una parte, tenga carácter ocasional y se refiera a cantidades mínimas del producto considerado y, por otra, no pueda provocar una distorsión del mercado. La carga de la prueba del alcance limitado de la infracción corresponde a la organización de productores interesada.
Moitinho de Almeida
Grévisse
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de octubre de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Tercera
J. C. Moitinho de Almeida
( *1 ) Lengua de procedimiento: inglés.
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