Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
1 . Steunmaatregelen van de staten - Begrip - Steun verleend via door staat gecontroleerd lichaam - Daaronder begrepen
( EEG-Verdrag, art . 92, lid 1 )
2 . Steunmaatregelen van de staten - Begrip - Door Lid-Staat aan onderneming verleende financiële steun - Beoordelingscriterium - Redelijkheid van operatie voor particulier investeerder die beleid op middellange of lange termijn toepast
( EEG-Verdrag, art . 92, lid 1 )
3 . Steunmaatregelen van de staten - Ongunstige beïnvloeding van handelsverkeer tussen Lid-Staten - Aantasting van mededinging - Steun verleend aan onderneming met geringe bedrijvigheid op binnenlandse markt - Steun van gering belang in sector met hevige concurrentie
( EEG-Verdrag, art . 92, lid 1 )
4 . Steunmaatregelen van de staten - Verbod - Afwijkingen - Steun die als verenigbaar met gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd - Beoordelingsvrijheid van Commissie - Verwijzing naar communautair kader
( EEG-Verdrag, art . 92, lid 3 )
5 . Steunmaatregelen van de staten - Steun verleend in strijd met procedureregels van artikel 93 EEG-Verdrag - Gewettigd vertrouwen van staat die steun verleent - Ontoelaatbaarheid
( EEG-Verdrag, art . 92 en 93 )
6 . Steunmaatregelen van de staten - Voorgenomen steunmaatregelen - Geen kennisgeving - Uitvoering vóór definitieve beschikking van Commissie - Bevoegdheid van Commissie om Lid-Staten bevel te geven - Weigering om bevel op te volgen - Gevolgen
( EEG-Verdrag, art . 93, leden 2 en 3 )
7 . Steunmaatregelen van de staten - Beschikking van Commissie waarin zij vaststelt, dat steunmaatregel onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt - Moeilijkheden bij uitvoering - Verplichting van Commissie en Lid-Staat tot samenwerking bij zoeken van oplossing die Verdrag eerbiedigt
( EEG-Verdrag, art . 5 en 93, lid 2, eerste alinea )
Samenvatting
1 . Om te bepalen of een steun als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag kan worden aangemerkt, mag geen onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en die waarin hij wordt verleend door publiek - of privaatrechtelijke lichamen die door de staat zijn ingesteld of aangewezen om de steun te beheren .
2 . Wanneer kapitaal onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden al dan niet rechtstreeks door een staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, kan dit niet als staatssteun worden aangemerkt .
Er wordt binnen het kader van deze voorwaarden gebleven, wanneer een particuliere aandeelhouder het kapitaal inbrengt dat noodzakelijk is voor het voortbestaan van een onderneming die tijdelijk in moeilijkheden verkeert, maar die - desgevallend na herstructurering - opnieuw rendabel kan worden of wanneer een moedermaatschappij gedurende een bepaalde tijd de verliezen van een van haar dochtermaatschappijen draagt om de beëindiging van haar bedrijf onder de beste voorwaarden mogelijk te maken . Dergelijke beslissingen kunnen niet slechts worden ingegeven door de waarschijnlijkheid dat hierdoor indirecte materiële winst wordt behaald, maar ook door andere overwegingen, zoals het behoud van het aanzien van de groep of de heroriëntatie van haar bedrijvigheid .
Wanneer echter kapitaalinbreng van een publieke investeerder ook op lange termijn ieder uitzicht op rentabiliteit ontbeert, moet dat worden aangemerkt als steun in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag .
3 . Steun aan een onderneming kan het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ook dan ongunstig beïnvloeden en kan de mededinging vervalsen wanneer die onderneming niet zelf deelneemt aan de uitvoer, doch zich in een situatie bevindt dat zij moet concurreren met produkten uit andere Lid-Staten . Immers, wanneer een staat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse produktie in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere Lid-Staten om hun produkten naar de markt van eerstbedoelde staat uit te voeren, afnemen . Bovendien kan ook steun van betrekkelijk geringe omvang het handelsverkeer tussen Lid-Staten beïnvloeden, wanneer de sector waarin de onderneming die de steun ontvangt, werkzaam is, door hevige concurrentie wordt gekenmerkt .
4 . Op het gebied van artikel 92, lid 3, EEG-Verdrag beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader .
5 . Wanneer een Lid-Staat steun verleent zonder aan de in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag neergelegde mededelingsplicht te voldoen, en zich vervolgens onwillig toont de inlichtingen te verschaffen die de Commissie nodig heeft, is hijzelf verantwoordelijk voor de lange duur van de onderzoekprocedure en kan hij zich dus niet onder verwijzing naar die lange duur beroepen op een gewettigd vertrouwen in de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt . Wanneer dat mogelijk zou zijn, dan zouden de artikelen 92 en 93 elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onwettig gedrag of verzuim zouden kunnen beroepen om aan de door de Commissie op grond van de verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen .
6 . De Commissie is, wanneer zij vaststelt dat een steunmaatregel zonder voorafgaande aanmelding is ingevoerd, bevoegd de betrokken Lid-Staat een bevel te geven . Zij kan de betrokken Lid-Staat, na hem in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken, middels een voorlopige beschikking - in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van de steunmaatregel - gelasten, de betaling van de steun onmiddellijk op te schorten en de Commissie binnen een door haar vastgestelde termijn alle documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om de steunmaatregel te onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt .
Wanneer de Lid-Staat het bevel volledig opvolgt, moet de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, EEG-Verdrag onderzoeken, of de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt . Laat de Lid-Staat ondanks het bevel van de Commissie echter na die inlichtingen te verstrekken, dan is de Commissie bevoegd de procedure te beëindigen en op basis van de haar ter beschikking staande gegevens vast te stellen, of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt .
Indien de Lid-Staat ondanks het bevel van de Commissie geen gevolg geeft aan het bevel tot opschorting van de steun, is de Commissie gerechtigd deze verdragsschending, hangende het onderzoek ten gronde, rechtstreeks aan het Hof voor te leggen .
7 . Een Lid-Staat die op onverwachte problemen stuit bij de uitvoering van een beschikking die de onverenigbaarheid van een steun met de gemeenschappelijke markt vaststelt en de terugvordering ervan beveelt, kan die problemen aan het oordeel van de Commissie voorleggen . Overeenkomstig het met name in artikel 5 EEG-Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel van loyale samenwerking tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen moeten de Commissie en de Lid-Staat in een dergelijk geval te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende steunmaatregelen, de moeilijkheden te overwinnen .
Partijen
In zaak C-303/88,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L . Ferrari Bravo, hoofd van de afdeling diplomatieke geschillen, als gemachtigde, bijgestaan door I . M . Braguglia, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, Rue Marie-Adelaïde 5,
verzoekster,
ondersteund door
Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door J . Conde de Saro, directeur-generaal Cooerdinatie communautaire juridische en institutionele aangelegenheden bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, en R . Silva de Lapuerta, abogado del Estado voor het Hof van Justitie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Spaanse ambassade, Boulevard Emmanuel Servais 4 en 6,
interveniënt,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur A . Abate als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van beschikking 89/43/EEG van de Commissie van 26 juli 1988 inzake een steunmaatregel van de Italiaanse regering ten behoeve van ENI-Lanerossi ( PB 1989, L 16, blz . 52 ),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : O . Due, president, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, G . C . Rodríguez Iglesias, M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, C . N . Kakouris, F . A . Schockweiler, F . Grévisse en M . Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal : W . Van Gerven,
griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord partijen in hun pleidooien ter terechtzitting van 12 juli 1990,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 11 oktober 1990,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 oktober 1988, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van beschikking 89/43/EEG van de Commissie van 26 juli 1988 inzake een steunmaatregel van de Italiaanse regering ten behoeve van ENI-Lanerossi . Deze bij brief van 10 augustus 1988 aan de Italiaanse regering meegedeelde beschikking is op 20 januari 1989 gepubliceerd in het Publikatieblad ( PB 1989, L 16, blz . 52 ).
2 Bij deze beschikking heeft de Commissie vastgesteld, dat de steun welke tussen 1983 en 1987 aan ENI-Lanerossi is verstrekt in de vorm van kapitaalinjecties ten gunste van de dochtermaatschappijen van dit concern in de sector herenkleding, in strijd was met artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag . De steun moest daarom worden ingetrokken via terugvordering .
3 Blijkens de redengeving van de bestreden beschikking heeft ENI ( Ente Nazionale Idrocarburi ), een staatsholding, in 1962 de vennootschap Lanerossi overgenomen . De Italiaanse staat compenseerde de verliezen die in de jaren 1974 tot 1979 werden geleden door vier in de sector herenkleding werkzame dochtermaatschappijen van Lanerossi, te weten Lanerossi Confezioni ( Arezzo, Macerata, Orvieto ), Intesa ( Maratea, Nocera, Gagliano ), Confezioni di Filottrano ( Ancona ) en Confezioni Monti ( Pescara ) ( hierna : "de vier dochtermaatschappijen "). Naar aanleiding van een klacht liet de Commissie de Italiaanse regering bij brief van 26 juni 1980 weten, dat voor die steun slechts kon worden afgeweken van de in artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag neergelegde onverenigbaarheidsregel, indien hij voor korte tijd werd verleend en het aan de Commissie meegedeelde herstructureringsprogramma zo zou worden uitgevoerd, dat de dochtermaatschappijen op korte termijn weer levensvatbaar en zelfstandig werden .
4 Toen de problemen van de dochtermaatschappijen voortduurden, deelde de Commissie bij brief van 20 mei 1983 mee, dat zij wegens het sociale en regionale belang van die ondernemingen tot eind 1982 weliswaar geen bezwaar had gemaakt tegen de verleende steun, maar dat zij betwijfelde of deze steun kon worden voortgezet zonder de goede werking van de gemeenschappelijke markt te schaden . Na te hebben herinnerd aan de krachtens artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag op de Lid-Staten rustende verplichting kennis te geven van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, verzocht de Commissie de Italiaanse regering, haar binnen twee weken na ontvangst van de brief haar voornemens dienaangaande mee te delen . Bij telexbericht van 24 juni 1983 bevestigde de Italiaanse regering haar voornemen, alle toekomstige interventies ten gunste van de dochtermaatschappijen aan te melden . Bij brief van 2 november 1983 deelde zij de Commissie verder mee, dat ten behoeve van de dochtermaatschappijen geen nieuwe steunverlening werd overwogen, daar de directie van ENI-Lanerossi de herstructurering ervan onmogelijk achtte .
5 Nadat zij uit de pers had vernomen dat de verliezen van de dochtermaatschappijen nog steeds werden gecompenseerd, hoewel zij niet van enig voornemen daartoe in kennis was gesteld, en van oordeel dat hierdoor inbreuk werd gemaakt op haar aan de Italiaanse regering meegedeelde besluiten, leidde de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea, in en maande zij bij brief van 19 december 1984 genoemde regering aan, haar opmerkingen kenbaar te maken . Deze procedure eindigde op 26 juli 1988 met de vaststelling van de thans bestreden beschikking .
6 Op 26 januari 1989 diende de Italiaanse regering een verzoek in kort geding in tot opschorting van de tenuitvoerlegging van artikel 2 van beschikking nr . 89/43, waarbij terugvordering van de betaalde steun werd gelast . Dit verzoek werd bij beschikking van de president van het Hof van 17 maart 1989 afgewezen .
7 Bij beschikking van 15 maart 1989 heeft het Hof de Spaanse regering toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Italiaanse regering .
8 Voor een nadere uiteenzetting van de voorgeschiedenis van het geding, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
9 De Italiaanse regering betoogt, dat de bestreden beschikking in strijd met de artikelen 92 en 93 EEG-Verdrag is vastgesteld . Zij voert daartoe verscheidene middelen aan : non-existentie van een staatssteun in de zin van artikel 92, lid 2, EEG-Verdrag; schending van het beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere ondernemingen; geen invloed van de gewraakte steun op het handelsverkeer en de mededinging in de Gemeenschap; schending van artikel 92, lid 3, sub a en c, EEG-Verdrag; schending van het vertrouwensbeginsel; onwettigheid van de aan de gestelde niet-aanmelding verbonden gevolgen, en onvoldoende motivering van het bevel tot terugvordering van de steun . Ten slotte stelt zij, dat het onmogelijk is de steun terug te vorderen .
Non-existentie van staatssteun in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag
10 De Italiaanse regering stelt, dat de Commissie in de bestreden beschikking niet heeft aangetoond dat de 260,4 miljard LIT die zijn aangewend om de verliezen van de dochtermaatschappijen over de jaren 1983-1987 te compenseren, uit staatsfondsen afkomstig waren en dat deze kapitaalinjecties bijgevolg als staatssteun zijn te beschouwen . Zij preciseert in dit verband, dat ENI volgens de wetten waarbij zij is opgericht, haar functioneren moet bekostigen uit haar eigen middelen, verkregen door zelffinanciering en door leningen op de binnen - en buitenlandse kapitaalmarkten, zonder de haar door de staat toegekende dotatie aan te spreken . Weliswaar heeft ENI in 1983 en 1985 voor de textielsector bestemde dotaties ontvangen, doch de Commissie heeft niet aangetoond dat de voor de compensatie van de verliezen van de vier dochtermaatschappijen gebruikte financiële middelen uit die fondsen afkomstig waren .
11 Volgens vaste rechtspraak ( zie met name het arrest van 2 februari 1988, gevoegde zaken 67/85, 68/85 en 70/85, Van der Kooy, Jurispr . 1988, blz . 219, r.o . 35 ) mag geen onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en die waarin hij wordt verleend door publiek - of privaatrechtelijke lichamen die door de staat zijn ingesteld of aangewezen om de steun te beheren . In casu blijkt uit verscheidene elementen van het dossier, dat de kapitaalinbreng het resultaat was van een aan de Italiaanse staat toe te rekenen gedraging .
12 Volgens wet nr . 136 van 10 december 1953 ( GURI 1953, nr . 72 ) houdende oprichting van ENI, is deze een door de Italiaanse staat gecontroleerd publiekrechtelijk lichaam en worden de leden van de raad van beheer en van het bestuur bij besluit van de voorzitter van de ministerraad aangesteld . Bovendien is ENI, ook al dient zij te werken volgens economische criteria, niet volledig autonoom, aangezien zij zich moet houden aan de aanwijzingen van het Comitato interministeriale per la programmazione economica ( CIPE ). Uit een en ander blijkt dat ENI onder toezicht staat van de Italiaanse staat .
13 Bovendien kan ENI met toestemming van de minister van overheidsdeelnemingen obligaties uitgeven, waarvan de aflossing en de rente door de staat worden gegarandeerd . Zonder dat behoeft te worden vastgesteld, of een dergelijke garantie op zich als een steunmaatregel van de staat is te beschouwen, onderscheidt het bestaan ervan de door ENI aangegane leningen van die welke onder normale voorwaarden door een particuliere onderneming worden aangegaan .
14 Onder deze omstandigheden kon de Commissie het door ENI via Lanerossi in de vier dochtermaatschappijen ingebrachte kapitaal op goede gronden aanmerken als staatsinterventies die als staatssteun zijn te beschouwen . Anders dan door de Italiaanse regering gesteld, behoeft niet te worden aangetoond, dat de door ENI van de Italiaanse staat ontvangen dotatie specifiek en uitdrukkelijk bestemd was ter dekking van de verliezen van de vier dochtermaatschappijen . Volstaan kan worden met de vaststelling, dat ENI, juist doordat zij dotaties ontving, andere middelen kon vrijmaken om de verliezen van de vier dochtermaatschappijen aan te zuiveren .
15 Mitsdien moet het eerste middel van de Italiaanse regering worden afgewezen .
Schending van het beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere ondernemingen
16 De Italiaanse en de Spaanse regering betogen, dat de bestreden beschikking in strijd is met het in artikel 90 EEG-Verdrag neergelegde beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere ondernemingen .
17 Zij stellen, dat het normaal is dat binnen particuliere industriële groepen financiële overdrachten tussen de ondernemingen plaatsvinden ter compensatie van door een der ondernemingen van de groep geleden verliezen . Dergelijke overdrachten vinden hun verklaring in het streven de goede naam van de groep te bewaren, of in een op groepsniveau besloten prijsstrategie die de groep ertoe brengt, de in een bepaalde periode in een sector van bedrijf geleden verliezen te dragen, of ook nog in een besluit om geleidelijk te desinvesteren, waarbij de groep de door een van haar ondernemingen in de laatste jaren van bedrijvigheid geleden verliezen draagt . Een staatsholding zou daarom de verliezen van een van haar ondernemingen op dezelfde wijze moeten kunnen compenseren als een particuliere holding .
18 Nog steeds volgens genoemde regeringen is het criterium dat door de Commissie wordt gehanteerd om vast te stellen of de verliescompensatie onder normale marktvoorwaarden heeft plaatsgehad, namelijk of een particuliere investeerder op gelijke wijze zou hebben gehandeld, te eng . Daartoe betogen zij, dat men dient te onderscheiden tussen de particuliere investeerder die uitsluitend handelt met de bedoeling winst te behalen, en een particuliere ondernemer, zoals een gediversificeerde industriële groep, waarvan de beslissingen niet enkel kunnen afhangen van winstmogelijkheden op korte termijn, maar ook van overwegingen verband houdend met sociale of regionale belangen .
19 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de Commissie in haar mededeling van 17 september 1984 aan de Lid-Staten betreffende de deelneming van overheidsinstanties in het kapitaal van ondernemingen ( gepubliceerd in het Bulletin van de Europese Gemeenschappen van september 1984 ) ervan blijk heeft gegeven, zich bewust te zijn van de implicaties van het beginsel van gelijke behandeling van openbare en particuliere ondernemingen . Zij stelt daarin terecht vast, dat haar maatregelen niet nadeliger of voordeliger mogen zijn voor overheidsinstanties wanneer deze kapitaal in ondernemingen inbrengen .
20 Uit dat zelfde beginsel van gelijke behandeling volgt, dat wanneer kapitaal onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden al dan niet rechtstreeks door een staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, dit niet als staatssteun kan worden aangemerkt . In het onderhavige geval dient dus te worden nagegaan, of het denkbaar is dat onder vergelijkbare omstandigheden ook een particuliere industriële groep de exploitatieverliezen van de vier dochtermaatschappijen over de jaren 1983-1987 had aangezuiverd .
21 Zoals het Hof overwoog in zijn arrest van 10 juli 1986 ( zaak 234/84, België/Commissie, Jurispr . 1986, blz . 2263, r.o . 15 ), is het zeer wel denkbaar dat een particuliere aandeelhouder het kapitaal inbrengt dat noodzakelijk is voor het voortbestaan van een onderneming die tijdelijk in moeilijkheden verkeert, maar die - desgevallend na herstructurering - opnieuw rendabel kan worden . Het is dus evenzeer denkbaar dat een moedermaatschappij gedurende een bepaalde tijd de verliezen van een van haar dochtermaatschappijen draagt om de beëindiging van haar bedrijf onder de beste voorwaarden mogelijk te maken . Dergelijke beslissingen kunnen niet slechts worden ingegeven door de waarschijnlijkheid dat hierdoor indirecte materiële winst wordt behaald, maar ook door andere overwegingen, zoals het behoud van het aanzien van de groep of de heroriëntatie van haar bedrijvigheid .
22 Wanneer echter kapitaalinbreng van een publieke investeerder ook op lange termijn ieder uitzicht op rentabiliteit ontbeert, moet dat worden aangemerkt als steun in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag en moet de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt uitsluitend aan de in dit artikel genoemde criteria worden getoetst .
23 In het onderhavige geval hebben de vier dochtermaatschappijen van 1974 tot 1987 voortdurend verlies geleden en was het exploitatieverlies in de jaren 1983-1987 ongeveer gelijk aan de omzet van deze vier ondernemingen in dezelfde periode . Bovendien heeft de directie van ENI-Lanerossi in 1983 verklaard ervan overtuigd te zijn, dat herstructurering van de vier dochtermaatschappijen onmogelijk was, maar pas daarna een omschakelingsoperatie in gang gezet die in januari 1988 is uitgemond in de overgang van de ondernemingen naar de particuliere sector . Verder staat vast, dat de sector waartoe die ondernemingen behoorden, te weten die van de herenconfectie, in een crisissituatie verkeerde, die werd gekenmerkt door ernstige aanpassingsproblemen als gevolg van structurele overcapaciteit, een te laag prijsniveau en zware concurrentie, zowel binnen als buiten de Gemeenschap .
24 Onder deze omstandigheden en gelet op de duur van de periode gedurende welke ENI-Lanerossi haar steun aan de vier dochtermaatschappijen heeft gehandhaafd, kon de Commissie op goede gronden tot het oordeel komen, dat de verliescompensatie had plaatsgevonden onder omstandigheden die voor een onder normale marktvoorwaarden handelende particuliere investeerder onaanvaardbaar zouden zijn geweest, en dat geen enkele particuliere investeerder, zelfs geen grote industriële holding, de hiervóór vermelde, door de Spaanse en de Italiaanse regering genoemde overwegingen een rol zou hebben laten spelen . De Commissie heeft derhalve terecht vastgesteld, dat geen enkele particuliere investeerder kapitaalverliezen van een dergelijke omvang gedurende zo lange tijd zou hebben aangezuiverd . De interventies van ENI waren derhalve te beschouwen als staatssteun in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag .
25 Mitsdien moet het tweede middel van de Italiaanse regering worden afgewezen .
De invloed van de steun op het handelsverkeer en de mededinging in de Gemeenschap
26 De Italiaanse regering stelt, dat de Commissie haar conclusie dat de steun aan de vier dochtermaatschappijen het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig kon beïnvloeden en de mededinging kon vervalsen, niet voldoende heeft gemotiveerd . Zij wijst er daarbij op, dat de produktie van de dochtermaatschappijen slechts 2,5 % van de Italiaanse produktie in de sector herenkleding en 0,33 % van de Italiaanse uitvoer in die sector vertegenwoordigde en daarom te klein was om invloed te hebben op het communautaire handelsverkeer, en in het bijzonder de uitvoer van de andere Lid-Staten naar Italië niet kon belemmeren .
27 Al aanstonds zij erop gewezen, dat volgens het arrest van het Hof van 13 juli 1988 ( zaak 102/87, Frankrijk/Commissie, Jurispr . 1988, blz . 4067, r.o . 19 ) steun aan een onderneming het handelsverkeer tussen de Lid-Staten ook dan ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen wanneer die onderneming niet zelf deelneemt aan de uitvoer, doch zich in een situatie bevindt dat zij moet concurreren met produkten uit andere Lid-Staten . Immers, wanneer een staat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse produktie in stand blijven of stijgen, met het gevolg dat de kansen van ondernemingen uit andere Lid-Staten om hun produkten naar de markt van eerstbedoelde staat uit te voeren, afnemen . Bovendien kan ook steun van betrekkelijk geringe omvang het handelsverkeer tussen Lid-Staten beïnvloeden, wanneer de betrokken sector door hevige concurrentie wordt gekenmerkt ( arrest van 11 november 1987, zaak 259/85, Frankrijk/Commissie, Jurispr . 1987, blz . 4393, r.o . 24 ).
28 In de bestreden beschikking merkt de Commissie op, dat de textielindustrie in de periode 1983-1987 was getroffen door een stagnerende vraag, een te laag prijsniveau en overcapaciteit van de produktie . Blijkens de sterke groei van de intracommunautaire handel in deze sector - in 1983 19,5 % en in 1986 29,1 % van de communautaire produktie -, bestond er een felle concurrentie . Door de door ENI verleende steun waren de vier dochtermaatschappijen na 1982 kunstmatig in bedrijf gehouden en was hun financiële situatie gesaneerd, waardoor hun omschakeling en de verkoop van bepaalde produktiebedrijven, waarvan ENI-Lanerossi normaal de lasten had moeten dragen, was vergemakkelijkt .
29 Gelet op deze elementen, is het oordeel van de Commissie, dat de steunmaatregelen de vier dochtermaatschappijen een zeer wezenlijk voordeel op hun concurrenten hebben verschaft en derhalve het handelsverkeer ongunstig konden beïnvloeden en de mededinging konden vervalsen in de zin van artikel 92, lid 1, EEG-Verdrag, rechtens genoegzaam gemotiveerd en niet kennelijk onjuist . Mitsdien moet het door de Italiaanse regering op dit punt aangevoerde middel worden afgewezen .
Schending van artikel 92, lid 3, sub a en c, EEG-Verdrag
30 De Italiaanse regering meent, dat de bestreden beschikking enerzijds inbreuk maakt op artikel 92, lid 3, sub a en c, EEG-Verdrag, voor zover de betrokken steunmaatregelen de regionale of sectoriële ontwikkeling konden begunstigen of bevorderen, en anderzijds op de motiveringsplicht .
31 Zij betwist in de eerste plaats de verklaring van de Commissie, dat slechts enkele bedrijven van de vier dochtermaatschappijen gevestigd waren in streken waar de levensstandaard abnormaal laag was of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerste in de zin van artikel 92, lid 3, sub a . Zij stelt, dat alle bedrijven van twee van de vier dochtermaatschappijen zich bevonden in streken die door de Commissie zijn aangemerkt als streken met een abnormaal lage levensstandaard en een ernstig gebrek aan werkgelegenheid; verder behoort de provincie Arezzo, waar volgens de Commissie in punt X, tweede alinea, van de bestreden beschikking de levensstandaard niet abnormaal laag is en geen ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, tot de zones die in aanmerking kunnen komen voor de communautaire steun bedoeld in verordening ( EEG ) nr . 219/84 van de Raad van 18 januari 1984 tot instelling van een specifieke communautaire actie voor regionale ontwikkeling om bij te dragen tot de uitschakeling van de hinderpalen voor de ontwikkeling van nieuwe economische activiteiten in sommige door de herstructurering van de textiel - en kledingindustrie getroffen zones ( PB 1984, L 27, blz . 22 ).
32 Meer in het algemeen betoogt de Italiaanse regering, dat de inspanningen tot herstructurering en omschakeling van de vier dochtermaatschappijen de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid in de textielsector en in de betrokken streken hebben begunstigd . Zij betwist de opvatting van de Commissie, dat elke omschakeling in korte tijd moest geschieden, en noemt als parameter de periode van vijf jaar die bepaald is voor de speciale interventieprogramma' s bedoeld in artikel 3, lid 6, van verordening nr . 219/84, en die overeenkomt met de vijf jaar ( 1983-1987 ) waarom het in de bestreden beschikking gaat . Ten slotte betoogt de Italiaanse regering, dat de omschakeling van de vier dochtermaatschappijen heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese economische politiek in de sector herenconfectie, door de produktie in die sector te verminderen .
33 Met betrekking tot de opmerkingen van de Italiaanse regering moet worden opgemerkt, dat de Commissie deze niet heeft bestreden voor zover het gaat om de vestigingen van twee van de vier dochtermaatschappijen in benadeelde zones en om de economische situatie in de provincie Arezzo .
34 Allereerst zij eraan herinnerd, dat de Commissie in het kader van artikel 92, lid 3, EEG-Verdrag over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader ( arrest van 14 februari 1990, zaak C-301/87, Frankrijk/Commissie, Jurispr . 1990, blz . I-307, r.o . 49 ).
35 Voorts moet worden opgemerkt, dat hoewel de bestreden beschikking uitsluitend betrekking heeft op de van 1983 tot 1987 aan de vier dochtermaatschappijen verleende steun, vaststaat dat de door genoemde ondernemingen geleden verliezen al sedert 1974 zijn gecompenseerd, dat wil zeggen gedurende een periode van veertien jaar .
36 Uit de bestreden beschikking blijkt duidelijk, dat het negatieve oordeel van de Commissie over de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt niet alleen was gebaseerd op de duur van de steunmaatregelen, maar ook op de aard ervan . De Commissie merkt terecht op, dat de steun noch in overeenstemming was met de communautaire richtsnoeren voor steun aan de textiel - en kledingindustrie, aan de Lid-Staten meegedeeld bij brieven van 30 juli 1971 en 4 februari 1977, noch met de richtsnoeren betreffende reddingssteun, aan de Lid-Staten meegedeeld bij brief van 24 januari 1979 .
37 De richtsnoeren betreffende de textielindustrie staan steunverlening gedurende korte tijd toe, mits de steun bestemd is voor specifieke operaties, met name om de ontvanger voldoende concurrentievermogen te verschaffen om zijn slagen op de gemeenschappelijke markt te waarborgen . In casu is de steun op algemene wijze gebruikt om de kaspositie van de vier dochtermaatschappijen te verbeteren en ze kunstmatig in bedrijf te houden . Met betrekking tot de reddingssteun blijkt uit de communautaire richtsnoeren, dat deze alleen mag bestaan in leningen of leninggaranties en slechts mag worden verleend voor de tijd - maximaal zes maanden - die nodig is om een herstelplan op te stellen . De in geding zijnde steun voldoet kennelijk niet aan deze criteria en kan bijgevolg niet worden aangemerkt als steun ter bevordering van de regionale economische ontwikkeling en van de daarop betrekking hebbende bedrijvigheid .
38 Ten slotte moet worden opgemerkt, dat uit de bestreden beschikking duidelijk blijkt, dat de Commissie in de precontentieuze procedure het argument van de Italiaanse regering heeft onderzocht, dat de omschakeling van de vier dochtermaatschappijen heeft bijgedragen tot verwezenlijking van de communautaire doelstellingen in de sector herenkleding . Dienaangaande had de Italiaanse regering gesteld, dat de produktiecapaciteit met 55 % was gedaald, waarvoor zij zich baseerde op een dienovereenkomstige inkrimping van het personeelsbestand van de vier dochtermaatschappijen . Een dergelijke inkrimping van het personeelsbestand leidt evenwel, zoals terecht in de beschikking wordt opgemerkt, niet automatisch tot een dienovereenkomstige vermindering van de produktiecapaciteit, met name niet wanneer zij gepaard gaat met een vergroting van de produktiviteit . Anderzijds, zelfs indien door de omschakeling van de vier dochtermaatschappijen de produktie in de sector herenkleding zou zijn verminderd, staat vast, dat 17 % van de produktiecapaciteit is omgeschakeld naar andere subsectoren van de textiel - en kledingindustrie, waardoor de druk op deze subsectoren is toegenomen .
39 Op grond van een en ander moet worden geconcludeerd, dat de Italiaanse regering niets heeft aangevoerd wat de conclusie zou wettigen dat de Commissie, door te oordelen dat de in geding zijnde steun niet voldeed aan de voorwaarden voor toepassing van een van de in artikel 92, lid 3, EEG-Verdrag vermelde afwijkingen, de grenzen van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden .
Schending van het vertrouwensbeginsel
40 De Italiaanse regering stelt, dat de handelwijze van de Commissie tussen 1983 en 1987 bij haar het gewettigd vertrouwen heeft doen ontstaan dat de steun wettig was; dit zou de Commissie ten minste moeten beletten terugvordering van de steun te gelasten . Zij wijst er daarbij allereerst op, dat er tussen 20 mei 1983, toen de Commissie een nieuwe brief over de dochtermaatschappijen van ENI-Lanerossi zond, en 19 december 1984, toen zij de Italiaanse regering formeel aanmaande haar opmerkingen kenbaar te maken, geen sprake is geweest van een formele procedure . Voorts zou de Commissie, door 55 maanden te laten verstrijken alvorens de procedure te beëindigen, bij verzoekster de redelijke overtuiging hebben doen ontstaan dat de steun wettig was .
41 Dit argument kan niet worden aanvaard . De Italiaanse regering kan immers niet stellen, tot de overtuiging te zijn gebracht dat de steun met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was, enkel doordat de Commissie niet de procedure van artikel 93 EEG-Verdrag op een eerdere datum had ingeleid, terwijl zij toch in juni 1983 aan de Commissie haar voornemen had bevestigd haar van alle toekomstige interventies ten gunste van de vier dochtermaatschappijen in kennis te stellen, en haar in november 1983 had verzekerd dat in geen enkele steun voor die ondernemingen was voorzien .
42 Bovendien heeft de Italiaanse regering de Commissie nooit in kennis gesteld van haar voornemen steun te blijven verlenen aan de vier dochtermaatschappijen, heeft zij in de loop van het onderzoek vaak om extra termijnen gevraagd om te antwoorden op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie, en heeft zij de cijfers betreffende de over de jaren 1986 en 1987 verleende steun slechts vier dagen voor de eindbeschikking meegedeeld .
43 Wanneer een Lid-Staat die steun verleent zonder aan de in artikel 93, lid 3, EEG-Verdrag neergelegde mededelingsplicht te voldoen, zich vervolgens onwillig toont de inlichtingen te verschaffen die de Commissie nodig heeft, is hijzelf verantwoordelijk voor de lange duur van de onderzoekprocedure; hij kan zich dus niet onder verwijzing naar die lange duur beroepen op een gewettigd vertrouwen in de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt . Wanneer dat mogelijk zou zijn, dan zouden, gelijk het Hof overwoog in zijn arrest van 20 september 1990 ( zaak C-5/89, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1990, blz . I-3437 ), de artikelen 92 en 93 elk nuttig effect verliezen, aangezien de nationale instanties zich dan op hun eigen onwettig gedrag of verzuim zouden kunnen beroepen om aan de door de Commissie op grond van deze verdragsartikelen gegeven beschikkingen elke werking te ontnemen .
44 Mitsdien moet het middel ontleend aan schending van het vertrouwensbeginsel worden afgewezen .
Onwettigheid van de aan de niet-aanmelding verbonden gevolgen
45 De Italiaanse regering betwist in de eerste plaats de stelling van de Commissie in punt V, tweede alinea, van de bestreden beschikking, dat de onwettigheid van niet-aangemelde steun onherstelbaar is . In de tweede plaats zegt zij, wel aan de verplichting ex artikel 93, lid 3, te hebben voldaan, omdat de Commissie tijdig genoeg van de ontwikkeling bij de vier dochtermaatschappijen in kennis was gesteld om haar opmerkingen te kunnen maken .
46 De gevolgen van een schending van artikel 93, lid 3, zijn door het Hof gepreciseerd in de rechtsoverwegingen 12 e.v . van het arrest van 14 februari 1990 ( zaak C-301/87, reeds aangehaald ). Het Hof oordeelde daar, dat de Commissie, wanneer zij vaststelt dat een steunmaatregel zonder voorafgaande aanmelding is ingevoerd, bevoegd is de betrokken Lid-Staat een bevel te geven . Zij kan de betrokken Lid-Staat, na hem in de gelegenheid te hebben gesteld zijn opmerkingen te maken, middels een voorlopige beschikking - in afwachting van de uitkomst van het onderzoek van de steunmaatregel - gelasten, de betaling van de steun onmiddellijk op te schorten en de Commissie binnen een door haar vastgestelde termijn alle documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om de steunmaatregel te onderzoeken op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt .
47 Wanneer de Lid-Staat het bevel volledig opvolgt, moet de Commissie overeenkomstig de procedure van artikel 93, leden 2 en 3, EEG-Verdrag onderzoeken, of de steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt . Laat de Lid-Staat ondanks het bevel van de Commissie echter na die inlichtingen te verstrekken, dan is de Commissie bevoegd de procedure te beëindigen en op basis van de haar ter beschikking staande gegevens vast te stellen, of de steunmaatregel al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt .
48 Indien de Lid-Staat ondanks het bevel van de Commissie geen gevolg geeft aan het bevel tot opschorting van de steun, is de Commissie gerechtigd deze verdragsschending, hangende het onderzoek ten gronde, rechtstreeks aan het Hof voor te leggen .
49 In casu staat vast, dat de Commissie de steun op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt heeft onderzocht en vervolgens in artikel 1 van de bestreden beschikking heeft vastgesteld, dat hij onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 EEG-Verdrag . Derhalve kan dit onderzoek voorwerp zijn van rechterlijke toetsing .
50 Mitsdien moet het middel ontleend aan onwettigheid van de aan de niet-aanmelding verbonden gevolgen worden afgewezen, zonder dat op het tweede argument van de Italiaanse regering behoeft te worden ingegaan .
Onvoldoende motivering van het bevel tot terugvordering van de steun
51 De Italiaanse regering stelt in de eerste plaats, dat de Commissie met betrekking tot de beslissing om terugvordering van de steun te gelasten, over een discretionaire bevoegdheid beschikt en dat zij, wanneer zij van die bevoegdheid gebruik maakt, dit dient te motiveren . In casu heeft de Commissie echter niets aangevoerd wat de terugvordering van de steun rechtvaardigt .
52 Volgens vaste rechtspraak dient de motivering van een besluit de betrokkene de gegevens te verschaffen die nodig zijn om te kunnen nagaan of het besluit al dan niet gegrond is, en om het Hof in staat te stellen tot een wettigheidstoetsing . Of aan de motiveringsplicht is voldaan, moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het geval, waarbij met name in aanmerking zijn te nemen de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het mogelijke belang dat de adressaat bij een toelichting kan hebben ( zie met name het arrest van 20 maart 1985, zaak 41/83, Italië/Commissie, Jurispr . 1985, blz . 873, r.o . 46 ).
53 Bij de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, heeft de Commissie de Italiaanse regering doen weten, dat elke steun die vóór de eindbeschikking eventueel werd toegekend, aanleiding kon geven tot een bevel tot terugvordering; deze mogelijkheid is ook vermeld in een mededeling van de Commissie in het Publikatieblad van 24 november 1983 ( PB 1983, C 318, blz . 3 ).
54 In de bestreden handeling wordt het bevel tot terugvordering van het gehele steunbedrag gemotiveerd met "de ernst en de omvang van de inbreuk ". Ofschoon een dergelijke motivering op zich beschouwd al te summier kan lijken, moet erop worden gewezen, dat zij is opgenomen in een beschikking die een omstandige uiteenzetting bevat over de gevolgen van de in geding zijnde steun voor een sector in crisis, zoals de textiel - en kledingsector .
55 Bijgevolg moet het middel van de Italiaanse regering betreffende onvoldoende motivering worden afgewezen .
De onmogelijkheid om de steun terug te vorderen
56 Volgens de Italiaanse regering is het onmogelijk, artikel 2 van de beschikking, betreffende de terugvordering van de steun, uit te voeren . In de eerste plaats verklaart zij, dat het onduidelijk is tot wie het bevel tot terugvordering is gericht, wat op zich reeds zou volstaan om dit bevel onwettig te maken . In dit verband wijst zij op verschillen tussen de motivering van de betrokken beschikking, waar sprake is van terugvordering bij de "ontvangers" van de steun, artikel 1 van de beschikking, dat verwijst naar de groep ENI-Lanerossi, en een telexbericht van de Commissie van 23 november 1988, waarin wordt gesproken van een vordering op ENI . In de tweede plaats betoogt zij, dat zij naar Italiaans recht geen enkele titel heeft om van de particuliere kopers van de vier dochtermaatschappijen bedragen terug te vorderen die niet in aanmerking zijn genomen in de voorwaarden waaronder die maatschappijen zijn verkocht .
57 Wat de gestelde onduidelijkheid betreft omtrent de identiteit van degenen tot wie het bevel tot terugvordering is gericht, moet worden opgemerkt dat uit de bestreden beschikking duidelijk blijkt, dat de steun moet worden teruggevorderd van de ondernemingen die deze feitelijk hebben genoten, dat wil zeggen de vier dochtermaatschappijen .
58 Wanneer de Italiaanse regering dienaangaande twijfel koesterde, had zij, zoals iedere Lid-Staat die op onverwachte problemen stuit bij de uitvoering van een bevel tot terugvordering, die problemen aan het oordeel van de Commissie kunnen voorleggen . Overeenkomstig het met name in artikel 5 EEG-Verdrag tot uitdrukking gebrachte beginsel van loyale samenwerking moeten de Commissie en de Lid-Staat in een dergelijk geval te goeder trouw samenwerken om met volledige inachtneming van de verdragsbepalingen, inzonderheid die betreffende steunmaatregelen, de moeilijkheden te overwinnen ( zie het arrest van 2 februari 1989, zaak 94/87, Commissie/Duitsland, Jurispr . 1989, blz . 175, r.o . 9 ).
59 Ten slotte is iedere onduidelijkheid omtrent de identiteit van de adressaten ter terechtzitting in kort geding in deze zaak op 13 maart 1989 weggenomen, toen de gemachtigde van de Commissie verklaarde, dat de vordering tot terugbetaling uitsluitend de vier dochtermaatschappijen gold .
60 Met betrekking tot het tweede punt moet worden opgemerkt, dat ook indien ENI naar Italiaans recht geen bedragen kan terugvorderen die niet in aanmerking zijn genomen in de voorwaarden waaronder de vier dochtermaatschappijen zijn verkocht, dit niet in de weg kan staan aan de volledige toepassing van het gemeenschapsrecht en derhalve geen invloed kan hebben op de verplichting om de betrokken steun terug te vorderen .
61 Mitsdien moet ook het laatste middel van de Italiaanse regering worden afgewezen .
62 Daar alle door de Italiaanse regering aangevoerde middelen falen, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
63 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, hieronder begrepen de kosten welke op het kort geding zijn gevallen . Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten van de Commissie te worden verwezen . De regering van het Koninkrijk Spanje zal haar eigen kosten dragen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst de Italiaanse regering in de kosten van de Commissie, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen .
3 ) Verstaat dat de regering van het Koninkrijk Spanje haar eigen kosten zal dragen .
Full & Egal Universal Law Academy