RAPPORT TER TERECHTZITTING
in zaak C-322/88 ( *1 )
I — De feiten en het procesverloop
1. Wettelijk kader van het geschil
De aanbeveling van de Commissie van 23 juli 1962, betreffende de vaststelling van een Europese lijst van beroepsziekten (PB 1962, blz. 2188), gaf de Lid-Staten in overweging:
„a)
in hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de beroepsziekten de hierbij gevoegde Europese lijst op te nemen als lijst van beroepsziekten die op basis van hun desbetreffende wetgeving voor schadeloosstelling in aanmerking komen, en te dien einde hun nationale lijst of hun tabellen van voor schadeloosstelling in aanmerking komende beroepsziekten dienovereenkomstig aan te vullen;
...
c)
voorts ¡n hun desbetreffende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen te voorzien in aanspraak op schadeloosstelling op grond van de wetgeving betreffende de beroepsziekten, wanneer door de betrokken werknemer voldoende is aangetoond dat hij in de uitoefening van zijn beroep een ziekte heeft opgedaan die niet op de nationale lijst voorkomt”.
Bovendien gaf de Commissie in haar aanbeveling 66/462 van 20 juli 1966, met betrekking tot de voorwaarden voor schadeloosstelling van door beroepsziekten getroffenen (PB 1966, blz. 2696), de Lid-Staten onder meer in overweging:
„5.
in hun wetgevingen een bepaling op te nemen, waardoor de werknemers die vanwege hun arbeid door ziekten zijn getroffen, doch die zich niet kunnen beroepen op het wettelijk vermoeden van oorzakelijk verband, hetzij omdat de desbetreffende ziekte niet op de nationale lijst vermeld is, hetzij omdat niet of slechts gedeeltelijk is voldaan aan de voorwaarden welke in de wettelijke regeling worden gesteld, schadeloos kunnen worden gesteld krachtens de regeling betreffende beroepsziekten. Deze bepaling zal slechts betrekking mogen hebben op ziekten waarvan het risico verbonden is aan de uitoefening van het beroep en waaraan bepaalde werknemers meer zijn blootgesteld dan de gehele bevolking.
In ieder afzonderlijk geval zal het bewijs, dat het beroep de oorzaak is van de ziekte door de betrokkene geleverd moeten worden of vastgesteld door zijn verzekeringsorgaan, dat in ieder geval op eigen initiatief alle nodige stappen moet ondernemen om na te gaan of de oorzaak van de ziekte in verband staat met het beroep.
In zulke gevallen betekent de schadeloosstelling niet dat de ziekte in het algemeen als beroepsziekte wordt erkend, maar de Lid-Staten moeten zodra een bepaald aantal gevallen van eenzelfde ziekte in hetzelfde beroep op grond van deze bepaling schadeloos zijn gesteld de nodige stappen ondernemen ten einde deze ziekte in de nationale lijst te laten opnemen, en de Commissie daarvan op de hoogte stellen.”
2. Voorgeschiedenis van het geschil
S. Grimaldi werd op 15 december 1915 in Italië geboren. Hij woonde en werkte in een familiaal landbouwbedrijf op Sicilië tot 1937, toen hij zijn militaire dienst begon. Tot 1945 was hij onderworpen aan een militair of gelijkgesteld statuut. Uit dien hoofde werkte hij onder meer als metselaar aan de bouw van een vesting te Tripoli (Libië). Terug op Sicilië, werkte hij als ongeschoold arbeider bij de spoorwegen van 1945 tot 1953, met een korte onderbreking wegens een verblijf in Frankrijk.
Op 25 januari 1953 kwam Grimaldi aan in België, waar hij tot 1959 als ondergronds mijnwerker werkzaam was. Van 1959 tot 1961 was hij arbeider in een slopersbedrijf. Van 1961 tot 1964 werkte hij als arbeider aan het onderhoud van tennisvelden en tuinen. Van 1964 tot 1972 was hij zelfstandig werkzaam als eigenaar van een schoonmaakbedrijf voor kantoren en bedrijfsruimten. Nadat hij zijn zaak had overgedaan, werkte hij als loontrekkende van 1973 tot 1980, toen hij werd gepensioneerd.
Op 17 mei 1983 verzocht Grimaldi het Fonds voor beroepsziekten, een openbare instelling onder toezicht van de minister van Sociale Voorzorg, te erkennen dat hij uit hoofde van een beroepsziekte leed aan een been- en gewrichtsziekte of angioneurotisehe ziekte veroorzaakt door mechanische vibraties ten gevolge van het gebruik van een pneumatische hamer bij het werk in de mijn en het slopersbedrijf van 1953 tot 1961. Toen het Fonds voor beroepsziekten bij beslissing van 20 oktober 1984 dit verzoek van de hand wees, op grond dat de oorsprong van de aangevoerde ziekte niet beroepsmatig was, wendde Grimaldi zich tot de Arbeidsrechtbank te Brussel.
Zich baserend op de bevinding van een door deze rechter aangestelde deskundige, dat hij leed aan de ziekte van Dupuytren, verzocht verzoeker in het hoofdgeding om erkenning van deze aandoening als beroepsziekte, op grond dat zij kon worden gelijkgesteld met een „ontsteking door overmatige inspanning ... van het weefsel van peesscheden”, vermeld in punt F.6. b) van de aan voornoemde aanbeveling van 23 juli 1962 gehechte Europese lijst van beroepsziekten.
Subsidiair nodigde verzoeker de nationale rechter uit, het Hof van Justitie twee prejudiciële vragen te stellen over de werking van bedoelde Europese lijst in de Lid-Staten van de Gemeenschap en over de mogelijkheid, de ziekte van Dupuytren gelijk te stellen met een in bedoelde lijst vermelde ontsteking door overmatige inspanning van het weefsel van peesscheden.
3. De prejudiciële vraag
Van oordeel, dat het geschil een vraag van uitlegging van een communautaire handeling deed rijzen, heeft de Arbeidsrechtbank te Brussel bij vonnis van 28 oktober 1988 het Hof van Justitie overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag verzocht, zich bij wege van prejudiciële beslissing uit te spreken over de vraag,
„of op basis van de uitlegging van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag aan de hand van de geest van de eerste alinea van genoemd artikel en aan de hand van's Hofs teleologische rechtspraak, rechtstreekse werking in de interne rechtsorde van een Lid-Staat kan worden toegekend aan een tekst als de ‚Europese lijst’ van beroepsziekten, die een bijlage is bij een aanbeveling van de Commissie die in de betrokken Lid-Staat na meer dan 25 jaar formeel nog steeds niet in nationaal recht is omgezet, wanneer die tekst duidelijk, onvoorwaardelijk, voldoende nauwkeurig en ondubbelzinnig lijkt en aan de Lid-Staat geen discretionaire bevoegdheid laat ten aanzien van het te bereiken resultaat”.
In zijn verwijzingsvonnis herinnert de nationale rechter aan's Hofs vaste rechtspraak, waarin wordt erkend dat bepaalde richtlijnen rechtstreekse werking hebben op grond van de bewoordingen, aard en structuur van hun bepalingen. Het is met name duidelijk dat, wanneer verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en mitsdien naar hun aard rechtstreekse werking kunnen hebben, daaruit niet volgt dat andere in artikel 189 EEG-Verdrag genoemde categorieën handelingen nimmer analoge werking kunnen hebben.
Wat de beroepsziekten betreft, zet de nationale rechter uiteen, dat het in België ingevoerde „lijstenstelsel”, erin bestaande dat een exhaustieve lijst wordt vastgesteld van ziekten die geacht worden verband te houden met de uitoefening van een beroep, aanleiding geeft tot discriminatie. Sommige zieken zijn er namelijk van uitgesloten, doordat hun beroepsziekte niet erkend is. Voor opneming van een ziekte in de lijst, moeten haar symptomen en oorzaken echter voldoende bekend zijn. Daardoor worden aandoeningen die door nieuwe industriële processen zijn veroorzaakt, slechts na verloop van tijd als beroepsziekte erkend. Anderzijds wordt om financiële redenen bewust verzuimd, bepaalde, nochtans goed bekende beroepsziekten aan de lijst toe te voegen. De nationale rechter vermeldt in dit verband een wetsvoorstel dat ertoe strekt, in het Belgische recht een zogenoemd „gemengd” stelsel in te voeren. Dit komt neer op de vaststelling van een lijst van erkende beroepsziekten, met daarnaast de mogelijkheid voor de zieke om zelf het causaal verband tussen de uitoefening van een beroep en een niet op de lijst voorkomende ziekte aan te tonen. Een dergelijk stelsel beantwoordt aan voornoemde aanbeveling van de Commissie van 20 juli 1966.
Met betrekking tot de vraag, of de ziekte van Dupuytren met de in punt F.6. b) van de aan de aanbeveling van 23 juli 1962 gehechte lijst vermelde aandoeningen kan worden gelijkgesteld, was de Arbeidsrechtbank te Brussel van oordeel, dat zij zich door haar in wezen medisch karakter zowel aan de bevoegdheid van het Hof als aan die van de Arbeidsrechtbank onttrekt, en dat zij eventueel zal kunnen worden gesteld in het kader van een aanvullend deskundigenonderzoek.
4. Procesverloop
Het verwijzingsvonnis is op 4 november 1988 ter griffie van het Hof ingeschreven. Alleen de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J.-C. Seché, heeft krachtens artikel 20 van 's Hofs Statuut-EEG schriftelijke opmerkingen ingediend.
Het Hof heeft, op rapport van de rechterrapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Bij beschikking van 17 mei 1989 is de zaak krachtens artikel 95, paragrafen 1 en 2, van het Reglement voor de procesvoering naar de Tweede kamer verwezen.
II — Bij het Hof ingediende opmerkingen
De Commissie van de Europese Gemeenschappen brengt vooral in herinnering, dat het de betrokkene naar Belgisch recht niet is toegestaan, een causaal verband tussen zijn ziekte en het gevaar voor beroepsziekte te bewijzen. In de aanbevelingen van de Commissie van 23 juli 1962 en 20 juli 1966 worden de Lid-Staten echter juist uitgenodigd, in hun wetgeving een bepaling op te nemen, waardoor de werknemers die vanwege hun arbeid door ziekte zijn getroffen, doch die zich niet kunnen beroepen op het wettelijk vermoeden van oorzakelijk verband, schadeloos kunnen worden gesteld krachtens de regeling betreffende beroepsziekten.
Wat meer direct de vraag van de nationale rechter betreft, acht de Commissie het onmogelijk dat een aanbeveling rechtstreekse werking heeft. Zij baseert zich te dien aanzien op de bepaling van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag: „Aanbevelingen... zijn niet verbindend.”
Wanneer het Hof echter heeft erkend dat richtlijnen rechtstreekse werking kunnen hebben, dan is het wegens hun verbindend karakter. Aanbevelingen hebben echter geen bindende werking, zodat de redenering van het Hof hierop niet van toepassing is.
G. F. Mancini
rechterrapporteur
( *1 ) Procestaal: Frans.
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
13 december 1989 ( *1 )
In zaak C-322/88,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van de Arbeidsrechtbank te Brussel, in het aldaar aanhangig geding tussen
S. Grimaldi, te Brussel,
en
Fonds voor beroepsziekten, te Brussel,
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de aanbeveling van de Commissie aan de Lid-Staten van 23 juli 1962, betreffende de vaststelling van een Europese lijst van beroepsziekten (PB 1962, blz. 2188), en van aanbeveling 66/462 van de Commissie van 20 juli 1966, met betrekking tot de voorwaarden voor schadeloosstelling van door beroepsziekten getroffenen (PB 1966, blz. 2696), in het licht van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: F. A. Schockweiler, kamerpresident, G. F. Mancini en T. F. O'Higgins, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo
griffier: D. Louterman, hoofdadministrateur
gelet op de opmerkingen ingediend door de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur J.-C. Seché als gemachtigde,
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 10 oktober 1989,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 oktober 1989,
het navolgende
Arrest
1
Bij vonnis van 28 oktober 1988, ingekomen ten Hove op 7 november daaraanvolgend, heeft de Arbeidsrechtbank te Brussel krachtens artikel 177 EEG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag en van de aanbeveling van de Commissie aan de Lid-Staten van 23 juli 1962, betreffende de vaststelling van een Europese lijst van beroepsziekten (PB 1962, blz. 2188).
2
Deze vraag is gerezen in een geschil dat tussen S. Grimaldi, een migrerend werknemer van Italiaanse nationaliteit, en het Fonds voor beroepsziekten (hierna: het Fonds) is ontstaan, nadat dit fonds had geweigerd de ziekte van Dupuytren, waaraan betrokkene lijdt, als beroepsziekte te erkennen.
3
Grimaldi was vanaf 1953 tot 1980 in België werkzaam geweest. Op 17 mei 1983 verzocht hij het Fonds voormelde ziekte — een been- en gewrichtsaandoening of angioneurotische aandoening van de handen, veroorzaakt door mechanische vibraties ten gevolge van het gebruik van een pneumatische hamer — als beroepsziekte te erkennen. Als reden voor de afwijzende beslissing van het Fonds werd aangegeven, dat de betrokken ziekte niet voorkwam op de Belgische lijst van beroepsziekten.
4
De Arbeidsrechtbank te Brussel, waarbij Grimaldi tegen die beslissing beroep had ingesteld, gelastte een deskundigenonderzoek. De deskundige kwam tot de bevinding, dat het ging om de zogenoemde ziekte van Dupuytren, die niet op de Belgische lijst van beroepsziekten voorkwam, maar kon worden gelijkgesteld met een„ontsteking door overmatige inspanning ... van het weelsel van peesscheden ”. Deze laatste ziekte staat vermeld in punt F.6. b) van de Europese lijst van beroepsziekten, waarvan voornoemde aanbeveling van 23 juli 1962 de opname in het nationale recht bepleitte. Bovendien rees de vraag, of Grimaldi wel het bewijs mocht leveren van de beroepsmatige oorsprong van een niet in de nationale lijst van beroepsziekten opgenomen ziekte, ten einde in aanmerking te komen voor schadeloosstelling krachtens het „gemengde” stelsel van aanbeveling 66/462 van de Commissie van 20 juli 1966, met betrekking tot de voorwaarden voor schadeloosstelling van door beroepsziekten getroffenen (PB 1966, blz. 2696).
5
In die omstandigheden heeft de Arbeidsrechtbank te Brussel besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de vraag,
„of op basis van de uitlegging van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag aan de hand van de geest van de eerste alinea van genoemd artikel en aan de hand van's Hofs teleologische rechtspraak, rechtstreekse werking in de interne rechtsorde van een Lid-Staat kan worden toegekend aan een tekst als de ,Europese lijst' van beroepsziekten, die een bijlage is bij een aanbeveling van de Commissie die in de betrokken Lid-Staat na meer dan 25 jaar formeel nog steeds niet in nationaal recht is omgezet, wanneer die tekst duidelijk, onvoorwaardelijk, voldoende nauwkeurig en ondubbelzinnig lijkt en aan de Lid-Staat geen discretionaire bevoegdheid laat ten aanzien van het te bereiken resultaat”.
6
Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het hoofdgeding, de betrokken gemeenschapsbepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
7
Voor zover de prejudiciële vraag betrekking heeft op de uitlegging van aanbevelingen, die volgens artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag geen bindende kracht hebben, moet worden onderzocht, of het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag bevoegd is uitspraak te doen.
8
Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen, dat artikel 177— anders dan artikel 173 EEG-Verdrag, dat handelingen met het karakter van een aanbeveling aan de toetsing van het Hof onttrekt — het Hof de bevoegdheid verleent om bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van de door de instellingen van de Gemeenschap verrichte handelingen, zonder enige uitzondering.
9
Het Hof heeft zich trouwens reeds herhaaldelijk in het kader van prejudiciële procedures krachtens artikel 177 uitgesproken over de uitlegging van op basis van het EEG-Verdrag uitgebrachte aanbevelingen (zie de arresten van 15 juni 1976, zaak 113/75, Frecassetti, Jurispr. 1976, blz. 983, en 9 juni 1977, zaak 90/76, Van Ameyde, Jurispr. 1977, blz. 1091). Bijgevolg kan de gestelde vraag worden onderzocht.
10
Blijkens de stukken betreft de vraag, ofschoon zij slechts spreekt van de aanbeveling van 23 juli 1962, ook de werking in de nationale rechtsorde van aanbeveling 66/462 van 20 juli 1966. De vraag moet derhalve aldus worden begrepen, of voornoemde aanbevelingen bij ontbreken van nationale uitvoeringsmaatregelen rechten in het leven roepen voor de justitiabelen, waarop dezen zich voor de nationale rechter kunnen beroepen.
11
Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat weliswaar krachtens artikel 189 EEG-Verdrag verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en dientengevolge naar hun aard rechtstreekse werking kunnen hebben, doch dat daaruit niet volgt, dat andere in dat artikel bedoelde categorieën handelingen nimmer analoge werking kunnen hebben (zie onder meer het arrest van 19 januari 1982, zaak 8/81, Becker, Jurispr. 1982, blz. 53).
12
Voor de vraag, of de twee voornoemde aanbevelingen rechten voor de particulieren in het leven kunnen roepen, dient echter eerst te worden nagegaan, of zij bindende gevolgen kunnen teweegbrengen.
13
Aanbevelingen, die volgens artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag niet verbindend zijn, worden door de instellingen van de Gemeenschap doorgaans uitgebracht, wanneer het Verdrag hun niet de bevoegdheid geeft om verbindende handelingen te verrichten, of wanneer huns inziens geen aanleiding voor dwingender voorschriften bestaat.
14
Gezien de vaste rechtspraak van het Hof (zie onder meer het arrest van 29 januari 1985, zaak 147/83, Binderer, Jurispr. 1985, blz. 257), dat de gekozen vorm de aard van een handeling niet kan wijzigen, dient echter te worden onderzocht, of de inhoud van een handeling wel overeenstemt met de eraan gegeven vorm.
15
De twee litigieuze aanbevelingen verwijzen in hun toelichting naar artikel 155 EEG-Verdrag, dat de Commissie een algemene bevoegdheid verleent om aanbevelingen te doen, en naar de artikelen 117 en 118 EEG-Verdrag. Gelijk het Hof oordeelde in zijn arrest van 9 juli 1987 (gevoegde zaken 281/85, 283/85 tot en met 285/85 en 287/85, Duitsland, Frankrijk, Nederland, Denemarken, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 3203), laat deze laatste bepaling de bevoegdheid van de Lid-Staten op sociaal gebied onverlet, onverminderd de toepasselijkheid van andere bepalingen van het Verdrag en mits die bevoegdheid wordt uitgeoefend in het kader van door de Commissie te organiseren samenwerking tussen de Lid-Staten.
16
Er is dus geen reden om te betwijfelen, dat de betrokken handelingen echte aanbevelingen zijn, dat wil zeggen handelingen die ook ten opzichte van hun adressaten geen bindende gevolgen beogen. Derhalve kunnen zij geen rechten in het leven roepen, waarop de particulieren zich voor een nationale rechter zouden kunnen beroepen.
17
In dit verband kan de omstandigheid, dat sedert het uitbrengen van de eerste der betrokken aanbevelingen een periode van meer dan 25 jaar is verstreken, zonder dat alle Lid-Staten haar hebben opgevolgd, geen invloed hebben op de juridische draagwijdte van deze tekst.
18
Ten einde de vraag van de verwijzende rechter volledig te beantwoorden, moet echter worden beklemtoond, dat de betrokken handelingen niet kunnen worden geacht geen enkel rechtsgevolg te hebben. De nationale rechterlijke instanties zijn namelijk gehouden de aanbevelingen bij de oplossing van de bij hen aanhangige geschillen in aanmerking te nemen, met name wanneer deze duidelijkheid verschaffen over de uitlegging van nationale bepalingen die ter uitvoering ervan zijn vastgesteld of wanneer zij bedoeld zijn om dwingende communautaire bepalingen aan te vullen.
19
Mitsdien moet op de vraag van de Arbeidsrechtbank te Brussel worden geantwoord, dat, gelezen in het licht van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag, de aanbevelingen van de Commissie van 23 juli 1962, betreffende de vaststelling van een Europese lijst van beroepsziekten, en 66/462 van 20 juli 1966, met betrekking tot de voorwaarden voor schadeloosstelling van door beroepsziekten getroffenen, op zichzelf voor de justitiabelen geen rechten in het leven kunnen roepen, waarop dezen zich voor de nationale rechterlijke instanties zouden kunnen beroepen. Evenwel zijn deze instanties gehouden de aanbevelingen in aanmerking te nemen bij de oplossing van de bij hen aanhangige geschillen, met name wanneer deze duidelijkheid kunnen verschaffen over de uitlegging van andere nationale of communautaire bepalingen.
Kosten
20
De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening harer opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
uitspraak doende op de door de Arbeidsrechtbank te Brussel bij vonnis van 28 oktober 1988 gestelde vraag, verklaart voor recht:
Gelezen in het licht van artikel 189, vijfde alinea, EEG-Verdrag, kunnen de aanbevelingen van de Commissie van 23 juli 1962, betreffende de vaststelling van een Europese lijst van beroepsziekten, en 66/462 van 20 juli 1966, met betrekking tot de voorwaarden voor schadeloosstelling van door beroepsziekten getroffenen, op zichzelf geen rechten in het leven roepen voor de justitiabelen, waarop dezen zich voor de nationale rechterlijke instanties zouden kunnen beroepen. Evenwel zijn deze instanties gehouden de aanbevelingen in aanmerking te nemen bij de oplossing van de bij hen aanhangige geschillen, met name wanneer deze duidelijkheid kunnen verschaffen over de uitlegging van andere nationale of communautaire bepalingen.
Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 13 december 1989.
De griffier
J.-G. Giraud
De president van de Tweede kamer
F. A. Schockweiler
( *1 ) Procestaai: Frans.
Full & Egal Universal Law Academy