Leitsätze
Entscheidungsgründe
Kostenentscheidung
Tenor
Schlüsselwörter
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1 . Gemeinschaftsrecht - Grundsätze - Rechtssicherheit - Vertrauensschutz - Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen durch die Zuechter bei Uneinigkeit über ihre Schädlichkeit - Keine Verletzung
( Richtlinie 88/146 des Rates )
2 . Gemeinschaftsrecht - Grundsätze - Verhältnismässigkeit - Verbot einer wirtschaftlichen Tätigkeit - Verhältnismässigkeit - Beurteilungskriterien - Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik - Gerichtliche Nachprüfung - Grenzen
( EWG-Vertrag, Artikel 40 und 43 )
3 . Gemeinschaftsrecht - Grundsätze - Gleichbehandlung - Harmonisierungsmaßnahme, die in gleicher Weise auf alle Mitgliedstaaten angewandt wird - Unterschiedliche Auswirkungen je nach dem bisherigen Stand der nationalen Rechtsvorschriften - Keine Diskriminierung
4 . Landwirtschaft - Rechtsangleichung - Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung durch die Zuechter - Verfolgte Ziele - Wahl der Rechtsgrundlage - Artikel 43 EWG-Vertrag - Kein Ermessensmißbrauch
( EWG-Vertrag, Artikel 39 und 43; Richtlinie 88/146 des Rates )
5 . Handlungen der Organe - Verfahren des Zustandekommens - Vorbereitende Maßnahmen unberührt von einem Verfahrensfehler, der sich im Stadium der endgültigen Entscheidung des Rates ereignete und zu einem Nichtigkeitsurteil führte - Erlaß einer neuen Maßnahme auf der Grundlage der vorhergehenden vorbereitenden Maßnahme - Rechtmässigkeit
6 . Handlungen der Organe - Zeitliche Geltung - Vor dem Erlaß einer Richtlinie ablaufende Frist für die Durchführung durch die Mitgliedstaaten - Rückwirkung - Zulässigkeit mit Rücksicht auf den angestrebten Zweck und in Anbetracht dessen, daß kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vorliegt - Grenzen - Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften
( Richtlinie 88/146 des Rates, Artikel 10 )
Leitsätze
1 . Angesichts der sich in den Unterschieden zwischen den bestehenden nationalen Rechtsvorschriften widerspiegelnden unterschiedlichen Beurteilungen der Gefahren, die sich aus dem Gebrauch bestimmter Stoffe mit hormonaler Wirkung durch die Zuechter ergeben können, durch die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten hat der Rat, als er sich in Ausübung seines Ermessens für die Lösung entschieden hat, diese Stoffe zu verbieten, weder den Grundsatz der Rechtssicherheit noch das berechtigte Vertrauen der von dieser Maßnahme betroffenen Wirtschaftsteilnehmer verletzt, auch wenn er über keine gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse verfügte .
2 . Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, hängt die Rechtmässigkeit des Verbots einer wirtschaftlichen Tätigkeit davon ab, daß die Verbotsmaßnahmen zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind . Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen . Bei der gerichtlichen Nachprüfung der Einhaltung dieser Voraussetzungen muß allerdings berücksichtigt werden, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik über einen Ermessensspielraum verfügt, der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag übertragen, entspricht . Folglich kann die Rechtmässigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist .
3 . Auch wenn eine Harmonisierungsmaßnahme, die dazu bestimmt ist, die zuvor uneinheitlichen Normen der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, zwangsläufig je nach dem bisherigen Stand der verschiedenen nationalen Rechtsvorschriften unterschiedliche Auswirkungen zeitigt, kann sie nicht als diskriminierend eingestuft werden, sofern sie in gleicher Weise auf alle Mitgliedstaaten anwendbar ist .
4 . Eine Rechtshandlung ist nur dann ermessensmißbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der EWG-Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen . Dies ist bei der Richtlinie 88/146 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung durch die Zuechter, die vom Rat allein auf der Grundlage des Artikels 43 EWG-Vertrag erlassen wurde, nicht der Fall . Mit der Regelung der Bedingungen für die Produktion und die Vermarktung des Fleisches im Hinblick auf eine Verbesserung seiner Qualität fügt sich diese Richtlinie nämlich, auch wenn sie gleichzeitig Produktionsüberschüsse abbauen will, in den Rahmen der Maßnahmen ein, die in den gemeinsamen Marktorganisationen für Fleisch vorgesehen sind, und trägt damit zur Verwirklichung der in Artikel 39 EWG-Vertrag genannten Ziele bei .
5 . Die Nichtigerklärung einer Ratsrichtlinie durch ein Urteil des Gerichtshofes wegen eines Verfahrensfehlers, der ausschließlich die Art und Weise betraf, in der die Richtlinie schließlich vom Rat erlassen wurde, lässt die vorbereitenden Handlungen der anderen Organe unberührt . Diese brauchen daher nicht erneut vorgenommen zu werden, wenn der Rat an Stelle der für nichtig erklärten Richtlinie eine neue Richtlinie erlässt . Die zwischenzeitlich erfolgten Änderungen in der Zusammensetzung dieser Organe sind insoweit ohne Bedeutung, da sie die Kontinuität der Organe selbst unberührt lassen . Was die Berücksichtigung einer Änderung der Umstände nach Erlaß der vorbereitenden Maßnahmen angeht, so hat jedes Organ selbst zu beurteilen, ob dies erforderlich ist .
6 . Artikel 10 der Richtlinie 88/146 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung durch die Zuechter, der bestimmt, daß die Frist zur Durchführung der Richtlinie am 1 . Januar 1988 abläuft, verleiht dieser rückwirkende Kraft, da sie im März 1988 erlassen und bekanntgegeben wurde .
Ausserhalb des strafrechtlichen Gebiets ist diese Rückwirkung zulässig . Zum einen erschien es nämlich - da die betreffende Richtlinie an die Stelle einer vorhergehenden Richtlinie getreten ist, die wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war - erforderlich, für den Zeitraum zwischen der Nichtigerklärung des einen Textes und seinem Ersatz durch einen ordnungsgemäß erlassenen Text zu verhindern, daß sich eine Rechtslücke bildete, was das Bestehen einer gemeinschaftsrechtlichen Grundlage für die nationalen Vorschriften betrifft, die die Mitgliedstaaten erlassen hatten, um der für nichtig erklärten Richtlinie nachzukommen . Zum anderen konnten die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer nicht in ihrem berechtigten Vertrauen verletzt werden, und zwar sowohl in Anbetracht des schnellen Aufeinanderfolgens der beiden Richtlinien als auch in Anbetracht des Grundes für die Nichtigerklärung der ersten Richtlinie .
Was demgegenüber das Gebiet des Strafrechts angeht, kann Artikel 10 der Richtlinie 88/146 nicht dahin ausgelegt werden, daß er die Mitgliedstaaten verpflichten würde, Maßnahmen zu treffen, die gegen das Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen das - als Grundrecht zu seinen allgemeinen Grundsätzen gehörende - Verbot der Rückwirkung von Strafbestimmungen, verstossen . Er kann auch keine Grundlage für Strafverfolgungen aufgrund von Bestimmungen des nationalen Rechts abgeben, die zur Durchführung der für nichtig erklärten Richtlinie erlassen worden wären und ihre einzige Rechtsgrundlage in dieser Richtlinie hätten .
Entscheidungsgründe
1 Der High Court of Justice, Queen' s Bench Division, hat mit Beschluß vom 20 . September 1988, beim Gerichtshof eingegangen am 14 . November 1988, gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine Reihe von Fragen nach der Gültigkeit der Richtlinie 88/146/EWG des Rates vom 7 . März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich ( ABl . 1988, L 70, S . 16 ) zur Vorabentscheidung vorgelegt .
2 Diese Fragen stellen sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Fédération européenne de la santé animale ( FEDESA ) sowie anderen Beteiligten einerseits und dem Minister für Landwirtschaft, Fischerei und Ernährung sowie dem Staatssekretär für das Gesundheitswesen andererseits . Die Antragsteller des Ausgangsverfahrens bestreiten vor dem vorlegenden Gericht die Gültigkeit der nationalen Regelung, die die streitige Richtlinie teilweise durchführt, und zwar mit der Begründung, daß diese Richtlinie ihrerseits ungültig sei .
3 Die streitige Richtlinie wurde am 7 . März 1988 erlassen und den Mitgliedstaaten am 11 . März 1988 bekanntgegeben . Ihr Inhalt einschließlich des Datums, bis zu dem sie durchgeführt werden sollte, stimmt mit demjenigen der Richtlinie 85/649/EWG des Rates vom 31 . Dezember 1985 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich ( ABl . 1985, L 382, S . 228 ) überein, die der Gerichtshof durch Urteil vom 23 . Februar 1988 in der Rechtssache 68/86 ( Vereinigtes Königreich/Rat, Slg . 1988, 855 ) mit der Begründung für nichtig erklärt, daß der Rat wesentliche Formvorschriften verletzt habe, indem er das in Artikel 6 Absatz 1 seiner Geschäftsordnung vorgesehene Verfahren nicht beachtet habe .
4 Das nationale Gericht hat dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt :
"1)Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit ungültig?
2 ) Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ungültig?
3 ) Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 wegen Unvereinbarkeit mit dem Gleichheitsgrundsatz ungültig?
4 ) Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 wegen Ermessensmißbrauchs des Rates ungültig, weil sie mit den in Artikel 39 EWG-Vertrag niedergelegten Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar ist?
5 ) Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 insbesondere mit Rücksicht darauf, daß in ihr die Gründe, auf die sie gestützt ist, unzureichend wiedergegeben sind, wegen Unvereinbarkeit mit Artikel 190 EWG-Vertrag ungültig?
6 ) Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften insbesondere mit Rücksicht darauf ungültig, daß sie ihren Ursprung nicht in einem auf die Durchführung dieser oder irgendeiner anderen Richtlinie gerichteten Vorschlag der Kommission hatte, daß dann, wenn sie ihren Ursprung in einem von der Kommission herrührenden Vorschlag hätte, dieser Vorschlag von einer Kommission stammte, die in ihrer Zusammensetzung nicht die Zusammensetzung der Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 88/146 widerspiegelte, und daß der Rat die erforderliche Stellungnahme des Europäischen Parlaments nicht eingeholt hat, die sich auf diese Richtlinie und keine andere hätte beziehen müssen?
7 ) Ist die Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz, daß Rechtsvorschriften keine Rückwirkung haben dürfen, ungültig, und zwar insbesondere insoweit, als sie auf die Verhängung von Kriminalstrafen für Handlungen gerichtet ist, die vor ihrer Veröffentlichung begangen wurden?"
5 Wegen des dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen wird auf den Sitzungsbericht verwiesen . Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert .
6 Vor einer Prüfung der einzelnen geltend gemachten Ungültigkeitsgründe ist darauf hinzuweisen, daß die streitige Richtlinie, wie aus ihren Begründungserwägungen hervorgeht, darauf abzielt, die Wettbewerbsverzerrungen und Handelshemmnisse zu beseitigen, die sich aus den Unterschieden zwischen den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Verabfolgung bestimmter Stoffe mit hormonaler Wirkung an Nutztiere ergeben . In der ersten Begründungserwägung der Richtlinie wird insbesondere dargelegt, daß die Auswirkungen dieser Stoffe auf die menschliche Gesundheit von den einzelnen nationalen Regelungen unterschiedlich beurteilt werden . Unter diesen Umständen hielt es der Rat für angebracht, eine Regelung zu erlassen, die sicherstellen kann, daß alle Verbraucher Einkaufsbedingungen vorfinden, die merklich identisch sind, und daß ihnen gleichzeitig ein Erzeugnis geliefert wird, das ihrer Besorgnis und ihrer Erwartung möglichst weitgehend entspricht . Er war der Ansicht, daß die Absatzmöglichkeiten für die betreffenden Produkte dadurch nur verbessert werden könnten ( siehe die zweite Begründungserwägung der Richtlinie ).
Zur angeblichen Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit
7 Bei dem ersten Ungültigkeitsgrund, den das vorlegende Gericht in Erwägung zieht, geht es um die Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit . Hierzu wurde während des Verfahrens geltend gemacht, zum einen entbehre die Richtlinie jeder wissenschaftlichen Grundlage, die die ihrem Erlaß zugrunde liegenden Erwägungen zur öffentlichen Gesundheit und die Besorgnisse der Verbraucher rechtfertigen könnte, und zum anderen verletze sie das berechtigte Vertrauen der Wirtschaftsteilnehmer, die damit hätten rechnen können, daß die fraglichen Stoffe bei Fehlen von objektiv begründeten Zweifeln an ihrer Unschädlichkeit, Wirksamkeit und Qualität nicht verboten werden würden .
8 Selbst wenn jedoch, wie die Antragsteller des Ausgangsverfahrens annehmen, der Grundsatz der Rechtssicherheit bedeuten sollte, daß jede Maßnahme der Gemeinschaftsorgane auf einer vernünftigen und objektiven Grundlage beruhen muß, so hat sich die richterliche Kontrolle insoweit doch angesichts des dem Rat bei der Durchführung der Gemeinsamen Agrarpolitik eingeräumten Ermessens auf die Prüfung der Frage zu beschränken, ob die betreffende Maßnahme nicht mit einem offensichtlichen Irrtum oder einem Ermessensmißbrauch behaftet ist oder ob die betreffende Behörde die Grenzen ihres Ermessensspielraums nicht offensichtlich überschritten hat .
9 Im Lichte dieser Ausführungen kann die Rüge, daß das Vorliegen wissenschaftlicher Beweise die Unschädlichkeit der fünf in Rede stehenden Hormone dartü, keinen Erfolg haben . Ohne daß eine Beweisaufnahme erforderlich wäre, um die Richtigkeit dieser Behauptung zu prüfen, genügt die Feststellung, daß der Rat angesichts der unterschiedlichen Beurteilungen durch die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten, die sich in den Unterschieden zwischen den bestehenden nationalen Rechtsvorschriften widerspiegeln, im Rahmen seines Ermessens geblieben ist, als er sich für die Lösung entschieden hat, die in Rede stehenden Hormone zu verbieten und auf diese Weise den Besorgnissen Rechnung zu tragen, die das Europäische Parlament und der Wirtschafts - und Sozialausschuß sowie mehrere Verbraucherverbände geäussert hatten .
10 Die streitige Richtlinie hat auch nicht das berechtigte Vertrauen der von dem Verbot des Gebrauchs der in Rede stehenden Hormone betroffenen Wirtschaftsteilnehmer verletzt . Es trifft zu, daß in der Richtlinie 81/602/EWG des Rates vom 31 . Juli 1981 über ein Verbot von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer Wirkung ( ABl . 1981, L 222, S . 32 ) die Rede davon ist, daß die Verwendung der betreffenden Stoffe noch eingehend im Hinblick auf ihre Unschädlichkeit oder Schädlichkeit untersucht werden müsse ( vierte Begründungserwägung ), und daß die Richtlinie die Kommission verpflichtet, die wissenschaftliche Entwicklung zu berücksichtigen ( Artikel 8 ). Diese Richtlinie greift jedoch den Konsequenzen nicht vor, die der Rat hieraus bei der Ausübung seines Ermessens zu ziehen hat . Berücksichtigt man im übrigen die zutage getretenen unterschiedlichen Beurteilungen, so durften die Wirtschaftsteilnehmer nicht erwarten, daß ein Verbot der Verabfolgung der fraglichen Stoffe an Tiere nur auf wissenschaftliche Daten gestützt werden konnte .
11 Nach alledem kann nicht festgestellt werden, daß der Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt worden wäre .
Zur angeblichen Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
12 Es wird geltend gemacht, die streitige Richtlinie verstosse in dreifacher Hinsicht gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit . Erstens sei ein vollständiges Verbot der Verabfolgung der fünf betreffenden Hormone für die Erreichung der angegebenen Ziele ungeeignet, da seine Anwendung praktisch unmöglich sei und zur Entstehung eines gefährlichen Schwarzmarkts führe . Zweitens sei ein solches Verbot nicht notwendig, da sich die Besorgnisse der Verbraucher bereits durch die Verbreitung von Informationen und die Erteilung von Ratschlägen zerstreuen ließen . Schließlich bringe das fragliche Verbot übermässige Nachteile mit sich, insbesondere wirtschaftliche Verluste für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer, die im Vergleich zu den angeblichen, im Allgemeininteresse entstehenden Vorteilen beträchtlich seien .
13 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes gehört der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts . Nach diesem Grundsatz hängt die Rechtmässigkeit des Verbots einer wirtschaftlichen Tätigkeit davon ab, daß die Verbotsmaßnahmen zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich sind . Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen .
14 Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit dieser Voraussetzungen betrifft, so ist allerdings darauf hinzuweisen, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik über einen Ermessensspielraum verfügt, der seiner politischen Verantwortung, die ihm die Artikel 40 und 43 EWG-Vertrag übertragen, entspricht . Folglich kann die Rechtmässigkeit einer in diesem Bereich erlassenen Maßnahme nur dann beeinträchtigt sein, wenn diese Maßnahme zur Erreichung des Ziels, das das zuständige Organ verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist ( siehe insbesondere das Urteil vom 11 . Juli 1989 in der Rechtssache 265/87, Schräder, Slg . 1989, 2237, Randnrn . 21 und 22 ).
15 Was im vorliegenden Fall die Frage nach der Geeignetheit des Verbots betrifft, so ist zunächst festzustellen, daß, auch wenn es wegen der in jedem Fleisch vorhandenen natürlichen Hormone nicht möglich ist, das Vorhandensein verbotener Hormone durch an Tieren oder an Fleisch vorgenommene Tests nachzuweisen, andere Kontrollmethoden angewendet werden können und im übrigen den Mitgliedstaaten bereits durch die Richtlinie 85/358/EWG des Rates vom 16 . Juli 1985 zur Ergänzung der vorgenannten Richtlinie 81/602 ( ABl . 1985, L 191, S . 46 ) vorgeschrieben wurden . Sodann ist es nicht offensichtlich, daß die alleinige Zulassung dieser sogenannten "natürlichen" Hormone geeignet wäre, die Entstehung eines Schwarzmarktes für gefährliche, aber weniger teure Stoffe zu verhindern . Überdies würde nach den insofern unbestrittenen Ausführungen des Rates jedes Teilgenehmigungssystem kostspielige Kontrollmaßnahmen voraussetzen, deren Wirksamkeit nicht gewährleistet wäre . Nach alledem kann das streitige Verbot nicht als offensichtlich ungeeignete Maßnahme angesehen werden .
16 Was die für die Auffassung, das in Rede stehende Verbot sei nicht notwendig, vorgebrachten Argumente betrifft, so setzen sie in Wirklichkeit voraus, daß die streitige Maßnahme zur Erreichung anderer Ziele als der Zerstreuung der Besorgnisse der Verbraucher - die unbegründet seien - ungeeignet ist . Da der Rat jedoch in dieser Hinsicht keinem offensichtlichen Irrtum unterlegen ist, durfte er ebenfalls davon ausgehen, daß die Beseitigung der Handelshemmnisse und der Wettbewerbsverzerrungen bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Erfordernisse des Gesundheitsschutzes nicht mit weniger belastenden Maßnahmen wie der Verbreitung von Informationen bei den Verbrauchern und der Etikettierung des Fleisches erreicht werden konnte .
17 Schließlich ist festzustellen, daß die Bedeutung der angestrebten Ziele sogar beträchtliche negative Folgen wirtschaftlicher Art zum Nachteil bestimmter Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen kann .
18 Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist infolgedessen nicht verletzt worden .
Zur angeblichen Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes
19 Es wird geltend gemacht, die Richtlinie sei insoweit diskriminierend, als sie sich in den verschiedenen Mitgliedstaaten wegen der unterschiedlichen Bedingungen, Umstände und traditionellen Praktiken auf dem Gebiet der Viehzucht ungleich auswirke .
20 Hierzu genügt die Feststellung, daß eine Harmonisierungsmaßnahme, die dazu bestimmt ist, die zuvor uneinheitlichen Normen der Mitgliedstaaten einander anzugleichen, zwangsläufig je nach dem bisherigen Stand der verschiedenen nationalen Rechtsvorschriften unterschiedliche Auswirkungen zeitigt . Ist die gemeinschaftsrechtliche Norm, wie vorliegend, in gleicher Weise auf alle Mitgliedstaaten anwendbar, so lässt sich somit nicht von Diskriminierung sprechen .
21 Die geltend gemachte Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes liegt somit nicht vor .
Zum angeblichen Ermessensmißbrauch
22 Es wird vorgetragen, die streitige Richtlinie sei mit den in Artikel 39 EWG-Vertrag niedergelegten Zielen der Gemeinsamen Agrarpolitik unvereinbar . Ausserdem ziele die Richtlinie in Wirklichkeit darauf ab, die Erzeugung von Rindfleisch zu verringern, ein Ziel, das nur auf der Grundlage von Artikel 100 EWG-Vertag angestrebt werden dürfe .
23 Wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 23 . Februar 1988 ( Vereinigtes Königreich/Rat, a . a . 0 ., Randnrn . 21 und 22 ) in bezug auf die erwähnte Richtlinie 85/649 des Rates entschieden hat, die mit der vorliegend umstrittenen Richtlinie übereinstimmte, fügte sich diese Richtlinie mit der Regelung der Bedingungen für die Produktion und die Vermarktung des Fleisches im Hinblick auf eine Verbesserung seiner Qualität in den Rahmen der Maßnahmen ein, die in den gemeinsamen Marktorganisationen für Fleisch vorgesehen sind, und trug damit zur Verwirklichung der in Artikel 39 EWG-Vertrag genannten Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik bei; der Rat war somit befugt, die Richtlinie allein auf der Grundlage von Artikel 43 EWG-Vertrag zu erlassen .
24 Wie der Gerichtshof weiterhin in ständiger Rechtsprechung ausgeführt hat ( siehe insbesondere die Urteile vom 21 . Februar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 140/82, 146/82, 221/82 und 226/82, Walzstahl-Vereinigung und Thyssen/Kommission, Slg . 1984, 951, Randnr . 27, sowie vom 21 . Juni 1984 in der Rechtssache 69/83, Lux/Rechnungshof, Slg . 1984, 2447, Randnr . 30 ), ist eine Rechtshandlung nur dann ermessensmißbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, daß sie ausschließlich oder zumindest vorwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen .
25 Zwar lassen die dem Gerichtshof vorgelegten Unterlagen, auf die sich die Antragsteller des Ausgangsverfahrens stützen, erkennen, daß die Möglichkeit, Überschüsse abzubauen, im Laufe des Verfahrens, das zum Erlaß der Richtlinie geführt hat, tatsächlich erwogen wurde; hieraus folgt jedoch nicht, daß ein solcher Abbau, den die Begründungserwägungen der Richtlinie nicht als eines der verfolgten Ziele erkennen lassen, in Wirklichkeit das ausschließliche oder vorwiegende Ziel der getroffenen Regelung gewesen wäre .
26 Weiterhin ist festzustellen, daß zu den in Artikel 39 EWG-Vertrag niedergelegten Zielen der Agrarpolitik insbesondere auch die Stabilisierung der Märkte gehört . Ferner schreibt Artikel 39 Absatz 2 Buchstaben b und c vor, bei der Gestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen, und die Tatsache, daß die Landwirtschaft einen mit der gesamten Volkswirtschaft eng verflochtenen Wirtschaftsbereich darstellt, zu berücksichtigen . Hieraus folgt, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 23 . Februar 1988, a . a . 0 ., Randnr . 10, ausgeführt hat, daß die Ziele der Agrarpolitik so verstanden werden müssen, daß die Gemeinschaftsorgane ihre Aufgaben unter Berücksichtigung der Entwicklungen in der Landwirtschaft und in der gesamten Volkswirtschaft erfuellen können .
27 Infolgedessen lässt sich nicht behaupten, daß der Abbau der Überschüsse der landwirtschaftlichen Erzeugung ausserhalb der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik liege .
28 Nach alledem ist die Richtlinie nicht mit einem Ermessensmißbrauch behaftet .
Zur angeblichen Unzulänglichkeit der Begründung
29 Was die angebliche Unzulänglichkeit der Begründung betrifft, so hat der Gerichtshof bereits im Urteil vom 23 . Februar 1988, a . a . 0 ., Randnrn . 28 und 36, entschieden, daß die Richtlinie hinreichend begründet ist, da in ihren Begründungserwägungen die verfolgten Ziele mit hinreichender Deutlichkeit genannt sind .
30 Was die Rüge anbelangt, in der Richtlinie werde das Ziel, die Fleischerzeugung zu verringern, nicht erwähnt, so könnte sie nur dann durchgreifen, wenn eine solche Verringerung der eigentliche oder vorwiegende Beweggrund für die Richtlinie gewesen wäre . Diese Auffassung ist aber bereits bei der Prüfung der vierten Frage zurückgewiesen worden .
31 Der behauptete Begründungsmangel liegt folglich nicht vor .
Zur angeblichen Verletzung wesentlicher Formvorschriften
32 Es wird geltend gemacht, die streitige Richtlinie sei mit mehreren Verfahrensfehlern behaftet, da der Rat nach der Nichtigerklärung der vorhergehenden Richtlinie durch das erwähnte Urteil vom 23 . Februar 1988 die neue Richtlinie erlassen habe, ohne daß die Kommission einen neuen Vorschlag unterbreitet und das Parlament eine neue Stellungnahme abgegeben hätte .
33 In erster Linie wird vorgebracht, die Nichtigerklärung der vorhergehenden Richtlinie habe die Nichtigkeit aller vorbereitenden Maßnahmen zur Folge gehabt .
34 Hierzu ist zu bemerken, daß die Richtlinie, die der streitigen Richtlinie vorausgegangen war, wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt wurde, der ausschließlich die Art und Weise betraf, in der die Richtlinie schließlich vom Rat erlassen wurde . Unter diesen Umständen lässt die Nichtigerklärung die vorbereitenden Handlungen der anderen Organe unberührt .
35 In zweiter Linie wird vorgetragen, es hätte eines neuen Vorschlags der Kommission und einer neuen Stellungnahme des Europäischen Parlaments bedurft, da nach der Vornahme der vorbereitenden Handlungen Veränderungen eingetreten seien, und zwar sowohl in der Zusammensetzung dieser Organe infolge des Beitritts Spaniens und Portugals - Länder, die hinsichtlich der Tierzucht andere Gewohnheiten hätten als der übrige Teil der Gemeinschaft - als auch, was den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse betreffe .
36 Hierzu ist zunächst festzustellen, daß eine Änderung in der Zusammensetzung eines Organs die Kontinuität des Organs selbst unberührt lässt, dessen endgültige oder vorbereitende Handlungen grundsätzlich alle ihre Wirkungen beibehalten .
37 Ferner haben die Organe selbst zu beurteilen, ob sie aufgrund einer wie auch immer gearteten Änderung der Umstände genötigt sind, erneut Stellung zu beziehen . Was insbesondere die Vorschläge der Kommission betrifft, so hat dieses Organ gemäß Artikel 149 Absatz 3 EWG-Vertrag die Möglichkeit, sie jederzeit zu ändern, solange ein Beschluß des Rates nicht ergangen ist .
38 Ausserdem wird vorgetragen, das Parlament hätte im Anschluß an die 1985, nachdem es seine Stellungnahme abgegeben hatte, erfolgte Änderung des Vorschlags der Kommission erneut angehört werden müssen .
39 Hierzu ist zu bemerken, daß der Vorschlag der Kommission, von Änderungen eher technischer als sachlicher Art abgesehen, im wesentlichen im Sinne des Parlaments geändert wurde, das sich in seiner Stellungnahme für ein vollständiges Verbot der fünf Stoffe ausgesprochen hatte, auf die sich der Rat schließlich festgelegt hat, während der ihm vorgelegte Vorschlag lediglich ein Verbot zweier Stoffe vorsah . Unter diesen Umständen war eine erneute Anhörung nicht erforderlich .
40 Nach alledem ist die streitige Richtlinie nicht mit einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften behaftet .
Zur angeblichen Verletzung des Rückwirkungsverbots
41 Es wird geltend gemacht, die streitige Richtlinie verstosse gegen das Rückwirkungsverbot, da sie am 7 . März 1988 erlassen worden sei, jedoch bestimme, daß sie spätestens zum 1 . Januar 1988 durchzuführen sei . In dieser Hinsicht ist zwischen zwei Aspekten zu unterscheiden, nämlich der Rückwirkung von Strafbestimmungen und der Rückwirkung ausserhalb des strafrechtlichen Gebiets .
42 Was den ersten Aspekt betrifft, so ist zunächst auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes ( siehe insbesondere das Urteil vom 10 . Juli 1984 in der Rechtssache 63/83, Regina / Kirk, Slg . 1984, 2689, Randnr . 22 ) hinzuweisen, wonach das Verbot der Rückwirkung von Strafvorschriften ein allen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsamer Grundsatz ist, der in Artikel 7 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten als Grundrecht verankert ist und zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat .
43 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11 . Juni 1987 in der Rechtssache 14/86 ( Pretore di Salò/X, Slg . 1987, 2545 ) für Recht erkannt hat, kann eine Richtlinie für sich allein und unabhängig von zu ihrer Durchführung erlassenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats nicht die Wirkung haben, die strafrechtliche Verantwortlichkeit derjenigen, die gegen die Vorschriften der Richtlinie verstossen, festzulegen oder zu verschärfen .
44 Nach Artikel 10 der Richtlinie, der wörtlich von der vorhergehenden, vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 23 . Februar 1988, a . a . 0 ., für nichtig erklärten Richtlinie übernommen wurde, setzen die Mitgliedstaaten die notwendigen Rechts - und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um u . a . "der vorliegenden Richtlinie spätestens zum 1 . Januar 1988" nachzukommen . Diese Bestimmung kann nicht dahin ausgelegt werden, daß sie die Mitgliedstaaten verpflichten würde, Maßnahmen zu treffen, die gegen das Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen das Verbot der Rückwirkung von Strafbestimmungen, verstossen . Sie kann auch keine Grundlage für Strafverfolgungen aufgrund von Bestimmungen des nationalen Rechts abgeben, die zur Durchführung der für nichtig erklärten Richtlinie erlassen worden wären und ihre einzige Rechtsgrundlage in dieser Richtlinie hätten .
45 Was die Rückwirkung der streitigen Richtlinie ausserhalb des strafrechtlichen Gebiets betrifft, so hat der Gerichtshof bereits wiederholt entschieden ( siehe insbesondere das Urteil vom 9 . Januar 1990 in der Rechtssache C-337/88, SAFA, Slg . 1990, I-1, Randnr . 13 ), daß es der Grundsatz der Rechtssicherheit zwar im allgemeinen verbietet, den Beginn der Geltungsdauer eines Rechtsaktes der Gemeinschaft auf einen Zeitpunkt vor dessen Veröffentlichung zu legen, daß dies jedoch ausnahmsweise dann anders sein kann, wenn das angestrebte Ziel es verlangt und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet ist . Um die gestellte Frage beantworten zu können, ist daher zu prüfen, ob diese Kriterien in der vorliegenden Rechtssache beachtet worden sind .
46 Da die vorhergehende Richtlinie vorliegend wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war, hat es der Rat für erforderlich gehalten, eine Richtlinie gleichen Inhalts zu erlassen und hierbei auch das für die Durchführung vorgesehene Datum beizubehalten, um zu verhindern, daß sich eine zeitweilige Rechtslücke bildete, was das Bestehen einer gemeinschaftsrechtlichen Grundlage für die nationalen Vorschriften betrifft, die die Mitgliedstaaten erlassen hatten, um der für nichtig erklärten Richtlinie nachzukommen .
47 Was das berechtigte Vertrauen der Betroffenen angeht, so ist zu bemerken, daß der Zeitraum zwischen der Nichtigerklärung der ersten Richtlinie ( 23 . Februar 1988 ) und der Bekanntgabe der streitigen Richtlinie ( 11 . März 1988, während sie am 7 . März 1988 erlassen worden war ) oder auch ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt vom 16 . März 1988 sehr kurz war und daß ausserdem die frühere Richtlinie wegen eines Verfahrensfehlers für nichtig erklärt worden war . Unter diesen Umständen konnten die Betroffenen, deren Tätigkeit den zur Durchführung der für nichtig erklärten Richtlinie erlassenen nationalen Rechtsvorschriften unterworfen war, nicht mit einer Änderung der Haltung des Rates in der Sache selbst rechnen . Die Rückwirkung der neuen Richtlinie verletzt daher nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes .
48 Aus alledem ergibt sich, daß die Richtlinie nicht mit dem Rückwirkungsverbot unvereinbar ist .
49 Dem nationalen Gericht ist daher zu antworten, daß die Prüfung der vorgelegten Fragen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Richtlinie 88/146 des Rates vom 7 . März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich beeinträchtigen könnte .
Kostenentscheidung
Kosten
50 Die Auslagen der Regierungen des Königreichs Spanien, des Vereinigten Königreich und der Italienischen Republik sowie des Rates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht haben, sind nicht erstattungsfähig . Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts .
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF ( Fünfte Kammer )
auf die ihm vom High Court of Justice, Queen' s Bench Division, mit Beschluß vom 20 . September 1988 vorgelegten Fragen für Recht erkannt :
Die Prüfung der vorgelegten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie 88/146/EWG des Rates vom 7 . März 1988 zum Verbot des Gebrauchs von bestimmten Stoffen mit hormonaler Wirkung im Tierbereich beeinträchtigen könnte .
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