Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Palabras clave
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Procedimiento sobre medidas provisionales - Medidas provisionales - Requisitos para su concesión - Fumus boni juris - Comparación del conjunto de interés contrapuestos
(Tatado CEE, art. 186; Reglamento de Procedimiento, art. 83, apartado 2)
Partes
En el asunto 194/88 R,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Guido Berardis, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por el Sr. Luigi Ferrari Bravo, Jefe del Servicio de lo contencioso diplomático, en calidad de Agente, asistido por los Sres. Ivo Braguglia y Pier Giorgio Ferri, Avvocati dello Stato, que designa como domicilio en Luxemburgo la embajada de Italia, 5, rue Marie-Adélaïde,
parte demandada,
que tiene por objeto obtener, en procedimiento sobre medidas provisionales, la suspensión de la adjudicación de un contrato público de obras relativo al horno incinerador del "Consorzio per la costruzione e la gestione di un impianto per l' incenerimento e trasformazione dei rifiuti solidi urbani", con sede en el Municipio de La Spezia,
el Sr. T. Koopmans, Juez, que sustituye al Presidente del Tribunal de Justicia en virtud de lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 85 y del artículo 11, ambos del Reglamento de Procedimiento,
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de julio de 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, al amparo del artículo 169 del Tratado CEE, con el objeto de que se declare que la República Italiana incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 71/305 del Consejo, de 26 de julio de 1971, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras (DO L 185, p. 5; EE 17/01, p. 9) al omitirse la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de la convocatoria para la adjudicación del contrato público de obras relativo al horno incinerador del "Consorzio per la costruzione e la gestione di un impianto per l' incenerimento e trasformazione dei rifiuti solidi urbani", con sede en el Municipio de La Spezia.
2 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el mismo día, la Comisión también formuló, al amparo del artículo 186 del Tratado CEE y del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, una demanda de medidas provisionales, que pretendía, con carácter principal, que el Tribunal de Justicia ordenara a la República Italiana que adoptara todas las medidas necesarias para suspender la adjudicación del contrato público de obras al que se refieren los presentes autos hasta que el Tribunal de Justicia dictara sentencia resolviendo el asunto principal. Subsidiariamente, este procedimiento tenía por objeto, para el supuesto de que la adjudicación ya se hubiera realizado mientras tanto, que el Tribunal de Justicia ordenara a la República Italiana que adoptara todas las medidas apropiadas para anular o al menos mantener el statu quo hasta que se pronunciara la sentencia definitiva.
3 Mediante auto de 20 de julio de 1988, el Presidente del Tribunal de Justicia, pronunciándose en procedimiento sobre medidas provisionales, ordenó a la República Italiana, con carácter provisional, que adoptara todas las medidas necesarias para suspender la adjudicación del contrato público de obras de que se trata hasta el 15 de septiembre de 1988, o hasta la fecha que el Tribunal de Justicia fijara mediante auto posterior. Mediante auto de 13 de septiembre de 1988, el Presidente del Tribunal de Justicia, pronunciándose en procedimiento sobre medidas provisionales, prorrogó estas medidas cautelares hasta que se pronunciara el auto que pusiera fin a este procedimiento de medidas provisionales.
4 La República Italiana presentó sus observaciones escritas el 2 de septiembre de 1988. Las explicaciones orales de las partes fueron oídas el 23 de septiembre de 1988.
5 El "Consorzio per la costruzione e la gestione di un impianto per l' incenerimento e la trasformazione dei rifiuti solidi urbani" (en lo sucesivo, "el Consorzio"), que comprende varios Municipios de la Provincia de La Spezia, Región de Liguria, se encarga de la eliminación de los residuos sólidos urbanos. A tal fin, utiliza un horno incinerador en la localidad de Boscalino di Arcola. El 31 de diciembre de 1986, el Pretore de La Spezia ordenó el cierre del horno y subordinó su reapertura a la reestructuración del mismo. El contrato público de obra controvertido se refiere a la ejecución de estos trabajos de reestructuración.
6 La Comisión reprocha a la República Italiana que, en el marco del contrato público de obra, el Consorzio infringió las disposiciones de la Directiva 71/305 relativas a la publicidad, al omitir la publicación de una convocatoria de contrato público de obra en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, sin aportar la prueba de que existían circunstancias que podían justificar una excepción basada en las disposiciones de la Directiva y, en particular, en su artículo 9. La Comisión solicita que se suspenda el contrato público de obra para evitar que la adjudicación del mismo ocasione un perjuicio grave e inmediato a la misma, en calidad de guardian de los intereses comunitarios, así como a las empresas que hubieran podido participar en la licitación, en caso de que se hubiera publicado la convocatoria de un contrato público de obra, de conformidad con la Directiva.
7 Consta en autos que en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas no se publicó ninguna convocatoria sobre el contrato público de obra controvertido.
8 A tenor del artículo 186 del Tratado, el Tribunal de Justicia podrá ordenar la adopción de las medidas provisionales que se soliciten en los asuntos de que esté conociendo. Para que puedan ordenarse estas medidas, las demandas sobre medidas provisionales deben, de conformidad con el apartado 2 del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, especificar las circunstancias que dan lugar a la urgencia, así como los hechos y los fundamentos de derecho que justifican, a primera vista, la concesión de la medida provisional solicitada.
9 El Gobierno italiano niega, en primer lugar, que exista un fumus boni juris que justifique, prima facie, la concesión de la medida provisional solicitada, puesto que, en su opinión, la Directiva 71/305 no es aplicable al contrato público de obra controvertido. Primero, alega, este último es únicamente una licitación exploratoria que no coincide con la definición de contrato público de obra contenida en el artículo 1 de la Directiva; segundo, añade, si no fuera así, la misma Directiva establece, en la letra d) del artículo 9, que las disposiciones relativas a la publicidad no son aplicables cuando una imperiosa urgencia impide el cumplimiento de los plazos requeridos. El Gobierno italiano niega, a continuación, la urgencia de la medida provisional solicitada, puesto que la iniciación de los trabajos de reestructuración del horno incinerador es mucho más urgente que el cumplimiento, en su caso, de las formalidades prescritas en la Directiva. Por último, aduce, la balanza de los intereses en juego se inclina a favor de un rápido comienzo de los trabajos ante el peligro que corre la salud pública en el supuesto de que no se puedan evacuar los residuos sólidos de manera satisfactoria.
10 Debe rechazarse inmediatamente la alegación sobre la naturaleza exploratoria del contrato público de obra de que se trata. El Gobierno italiano explicó al respecto que, según la normativa italiana, los trabajos pueden ser adjudicados en virtud de licitaciones con objeto de identificar la oferta económica y técnicamente más ventajosa, de conformidad con las condiciones previamente establecidas ; en una situación semejante, la autoridad pública no estaría obligada a proceder efectivamente a la adjudicación, con la consecuencia de que no podría considerarse que la licitación se refiera a un "contrato público de obra", a efectos de la Directiva. No cabe aceptar esta alegación, puesto que, como ha observado acertadamente la Comisión, la Directiva se refiere al procedimiento de adjudicación de los contratos públicos de determinados trabajos cuando la adjudicación de dichos contratos corresponde a la autoridad pública; el campo de aplicación de la Directiva no depende, ni podría depender, de las particulares modalidades que establezcan las leyes nacionales en cuanto a los poderes adjudicatarios (léase, la Administración adjudicadora u órgano de contratación).
11 En consecuencia, corresponde examinar conjuntamente las otras alegaciones del Gobierno italiano. Todas ellas se refieren a la urgencia de los trabajos de reestructuración del horno incinerador y al estado de necesidad en el que se encontraba el Consorzio cuando anunció la licitación. Para apreciar la importancia de estas alegaciones en el marco de este procedimiento sobre medidas provisionales es preciso considerarlas en relación al desarrollo cronológico de los hechos que han dado lugar al litigio del asunto principal.
12 Los documentos y las explicaciones orales proporcionados por las dos partes permiten al Tribunal de Justicia considerar probados, a los fines del procedimiento sobre medidas provisionales, los siguientes hechos:
a) el 15 de diciembre de 1982 entró en vigor un Decreto del Presidente de la República relativo a la eliminación de residuos; el Consorzio era consciente de que el horno de Boscalino di Arcola no cumplía con las prescripciones técnicas establecidas en dicho Decreto;
b) en mayo y junio de 1986 el Consorzio aprobó un proyecto de reestructuración del horno:
c) mientras tanto, la Giunta regionale della Liguria había autorizado, el 26 de abril de 1984, un vertedero en Vallescura, en el Municipio de Riccò del Golfo, para la gestión de residuos sólidos urbanos de algunos Municipios de la Provincia de La Spezia;
d) en diciembre de 1986 el Pretore de La Spezia ordenó el cierre del horno de Boscalino di Arcola, subordinando su reapertura a la reestructuración; en julio de 1987 el mismo Pretore precisó que la adaptación a las exigencias técnicas debía ser completa;
e) durante los primeros meses de 1987 las autoridades regionales de Liguria comprobaron que el vertido de residuos en Vallescura dio lugar a una filtración y que la pérdida no controlada caía en un torrente situado debajo de la fosa; en julio se clausuró el vertedero en Vallescura; se utilizó temporalmente un viejo vertedero en Saturnia, pero dicha utilización causa grandes dificultades de higiene y peligros para la salud pública; una segunda fosa fue destinada en Vallescura para ser utilizada como vertedero, inicialmente por pocos meses;
f) el 27 de noviembre de 1987 el Consorzio solicitó un préstamo a la Cassa Depositi e Prestiti con el objeto de financiar los trabajos de reestructuración del horno;
g) en diciembre de 1987, el Consorzio decidió anunciar una licitación exploratoria para la adjudicación de los trabajos de reestructuración; la adjudicación quedaba subordinada a que se obtuviera el préstamo de la Cassa; el Consorzio hizo constar expresamente que la urgencia temporal no permitía otra forma de adjudicación, que hubiere llevado consigo necesariamente plazos más largos; por ello, se invitó a siete empresas italianas, inscritas en el registro nacional de empresas de construcción especializada, a que presentaran ofertas;
h) en febrero de 1988 se iniciaron los trabajos para la construcción de una tercera fosa en Vallescura;
i) el 2 de junio de 1988 se dictó un Decreto Ministerial con la lista de los diecisiete proyectos prioritarios para los cuales se autorizaba a la Cassa Depositi e Prestiti a conceder préstamos; entre ellos figuraba el proyecto de reestructuración del horno de Boscalino di Arcola;
j) el 15 de julio de 1988 las autoridades regionales de Liguria dictaron una resolución por la que se establecían las condiciones para el vertido de residuos en la segunda y tercera fosa de Vallescura; los límites máximos de utilización previstos para la segunda fosa ya se habían prácticamente alcanzado.
13 Para completar esta breve descripción de los hechos, se debe agregar que el día de la vista aún no se había concedido el préstamo por la Cassa Depositi e Prestiti destinado a financiar los trabajos de reestructuración del horno.
14 La exposición cronológica de los hechos permite en primer lugar señalar que, sea cual fuere la urgencia de los trabajos que deban realizarse, tal urgencia no es consecuencia de acontecimientos imprevisibles, puesto que el Consorzio sabía desde 1982 que era necesario proceder a la reestructuración del horno. Ahora bien, para que pueda invocarse válidamente la excepción contemplada en la letra d) del artículo 9 de la Directiva 71/305 es necesario que la "imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevistos para los poderes adjudicadores" no permita que se respeten los plazos exigidos para la aplicación de la Directiva. Por lo tanto, existen suficientes elementos de hecho y de derecho para considerar que, prima facie, la Directiva debe ser aplicada.
15 En la vista del procedimiento sobre medidas provisionales, el debate entre las partes se concentró efectivamente en particular sobre la urgencia invocada por la Comisión, por un lado, y la necesidad de efectuar rápidamente la reestructuración del horno, por otro. La Comisión sostuvo que la duración del plazo que pudiera ocasionarse por respetar las reglas que rigen en materia de publicidad es, por completo, relativa, puesto que el cumplimiento de dichas normas, establecidas en el artículo 12 y siguientes de la Directiva, sólo requiere un período de aproximadamente cuarenta días y, de utilizarse el procedimiento de urgencia, de veinticinco días, mientras que la licitación, en sí, se remonta ya a diciembre de 1987. El Gobierno italiano ha subrayado los graves peligros que podrían producirse para la salud pública si se concedieran plazos suplementarios, sobre todo si se considera la incertidumbre que subsiste acerca de la posiblidad de un uso futuro del vertedero en Vallescura.
16 Ante este debate, hay que reconocer la gravedad de la situación, que podría originarse desde el punto de vista de los riesgos para la salud pública y para el ambiente, caso de cumplirse los plazos suplementarios para la realización de los trabajos de reestructuración del horno. Sin embargo, es preciso considerar al mismo tiempo que el Consorzio, responsable de los trabajos, es el causante de dicha situación por su lentitud para adecuarse a las nuevas prescripciones técnicas. Además, debe acogerse la alegación de la Comisión de que el incumpliento de la Directiva constituye una grave lesión de la legalidad comunitaria, considerando, en particular, que una declaración de ilegalidad por el Tribunal de Justicia, obtenida conforme al artículo 169 del Tratado, no puede eliminar el perjuicio sufrido por las empresas establecidas en otros Estados miembros que hayan quedado excluidas de participar en el contrato público.
17 Plenamente consciente de las dificultades que atraviesa actualmente el Consorzio, el Tribunal de Justicia considera que la Comisión ha demostrado la urgencia de las medidas provisionales solicitadas y que el balance de los intereses en juego se inclina definitivamente de su parte. A este respecto, el Tribunal de Justicia tiene en cuenta particularmente el hecho de que, de cualquier manera, los vertidos en Vallescura deben continuar por un período bastante considerable. En efecto, la Ley italiana relativa a las disposiciones de urgencia en materia de gestión de residuos, que se aplica en este caso, establece un plazo de ciento veinte días entre la concesión del préstamo y la iniciación de los trabajos, los cuales deben terminarse dentro de los dieciocho meses siguientes. En comparación con estos plazos, los correspondientes al cumplimiento de la Directiva resultan insignificantes.
18 En consecuencia, debe acordarse conceder la prórroga de la suspensión ya ordenada hasta que se pronuncie la sentencia en el asunto principal.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
el Juez, Sr. T. Koopmans, que sustituye al Presidente del Tribunal de Justicia, en virtud del párrafo 2 del artículo 85 y del artículo 11, ambos del Reglamento de Procedimiento,
pronunciándose con carácter provisional,
resuelve:
1) La República Italiana tomará todas las medidas necesarias para suspender la adjudicación del contrato público de obras del "Consorzio per la costruzione e la gestione di un impianto per l' incenerimento e trasformazione dei rifiuti solidi urbani", con sede en el Municipio de La Spezia, hasta que se pronuncie la sentencia que pondrá fin al asunto principal.
2) Reservar el pronunciamiento sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 27 de septiembre de 1988.
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