Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Kongeriget Spanien har anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3483/88 af 7 . november 1988 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 2241/87 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri ( 1 ).
2 . Formaalet med forordningen er at raade bod paa visse vanskeligheder, som medlemsstaterne har haft med at kontrollere fiskekvoterne . Jeg skal - inden gennemgangen af de vigtigste bestemmelser og de fremfoerte anbringender - redegoere for hovedtraekkene i den faelles fiskeripolitik .
3 . Faellesskabsordningen for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne blev indfoert ved forordning ( EOEF ) nr . 170/83 ( 2 ). Ifoelge forordningens artikel 3 skal der paa faellesskabsplan aarligt fastsaettes samlede tilladte fangstmaengder ( benaevnt TAC ) for en bestand eller gruppe af bestande, naar det for en fiskeart eller beslaegtede fiskearter viser sig paakraevet at begraense fangsternes stoerrelse . I henhold til artikel 4, stk . 1, skal "de fangstmaengder, der staar til raadighed for Faellesskabet, ... fordeles mellem medlemsstaterne paa en saadan maade, at hver enkelt medlemsstat sikres et relativt stabilt fiskeri med hensyn til hver af de paagaeldende bestande ". Ifoelge artikel 5, stk . 2, fastsaetter "medlemsstaterne ... i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelser de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter ". Hver medlemsstat kan frit fordele af sin kvote paa en maade, den finder hensigtsmaessig paa betingelse af, at de anvendte kriterier er i overensstemmelse med faellesskabsretten . En saadan fordeling kan bl.a . ske ved hjaelp af en ordning, hvorefter visse fartoejer tildeles licenser; dette finder f.eks . sted baade i Det Forenede Kongerige og i Spanien, hvilket jeg senere vender tilbage til . Fartoejernes fangster afskrives paa registreringsstatens kvote, uanset landingsstedet . Kvoteoverskridelser fratraekkes ligeledes i denne stats efterfoelgende kvoter . Det er derfor vigtigt for registreringsstaten hurtigt og praecist at faa kendskab til udviklingen i det fiskeri, som dens fartoejer udfoerer for at kunne standse fiskeriet rettidigt og for ikke at blive udsat for et fradrag for en kvoteoverskridelse .
4 . Overholdelsen af denne forpligtelse vanskeliggoeres imidlertid af fartoejernes mulighed for at lande deres fangster i en hvilken som helst havn i Faellesskabet, jfr . artikel 6, stk . 1, og 7 i forordning nr . 2241/87 ( 3 ). Domstolen har ganske vist i den nyligt afsagte dom i Jaderow-sagen ( 4 ) fastslaaet, at det ifoelge en national lovgivning om administration af kvoterne ved hjaelp af licenser kan paalaegges de fartoejer, der tildeles en licens, at drive fiskeriet fra indenlandske havne, og at landing i disse havne af en bestemt del af fangsterne kan vaere et bevis for, at denne betingelse er opfyldt . Domstolen har imidlertid vedroerende et krav om, at fartoejet anloeber disse havne med bestemte mellemrum, fastslaaet, at
"det sidstnaevnte krav dog ikke direkte eller indirekte maa medfoere en forpligtelse til at lande fartoejets fangster i indenlandske havne eller ... hindre et normalt fiskeri" ( 5 ).
Herefter bestaar muligheden for at lande fangsterne i en havn i en anden medlemsstat end flagstaten fortsat, selv om den undertiden er begraenset .
5 . Flere medlemsstater, som havde haft vanskeligheder med at kontrollere anvendelsen af deres kvoter, henvendte sig paa et tidspunkt til Faellesskabets institutioner, som fandt at kunne imoedegaa vanskelighederne ved at vedtage den anfaegtede forordning . Herved blev der indfoejet fem nye artikler i forordning nr . 2241/87 med henblik paa "at skaerpe anvendelsen af fiskeribevaringsbestemmelserne ved at forbedre samarbejdet mellem medlemsstaterne for at hindre overfiskning" ( 6 ) og mere praecist at anspore landingsmedlemsstaterne til at deltage mere aktivt i kontrolforanstaltningerne .
6 . Den sagsoegende stat har alene kritiseret de fire foerste artikler, der er indfoejet i forordning nr . 2241/87 . Jeg skal derfor ét efter ét behandle de anbringender, som er fremfoert mod disse bestemmelser .
7 . Artikel 9a paalaegger landingsmedlemsstaten en pligt til paa anmodning af registreringsstaten at give oplysninger om landinger i dens havne fra fiskerfartoejer, som foerer registreringsstatens flag . Kongeriget Spanien har fremfoert to klagepunkter i denne forbindelse, for det foerste at der er tale om en vaesentlig omkostning for landingsmedlemsstaten, og for det andet, at hver medlemsstat boer vaere eneansvarlig for kontrollen med sine egne kvoter .
8 . Den spanske regerings repraesentant har i retsmoedet ogsaa gjort gaeldende, at denne bestemmelse er i strid med proportionalitetsprincippet . Dette argument er i realiteten blot en omskrivning til juridiske termer af det foerste klagepunkt, der af intervenienterne i deres skriftlige indlaeg er blevet betegnet som af hovedsagelig politisk karakter . Et argument, der hviler paa, at en medlemsstat har faaet paalagt en byrde som foelge af en faellesskabsforpligtelse, kan kun med rette fremfoeres for Domstolen, saafremt det goeres gaeldende, at der er sket en overtraedelse af ligheds - eller proportionalitetsprincipperne . Domstolen har saaledes i Howe og Bainbridge-dommen fastslaaet, at
"selv om vanskeligheder, der er forbundet med anvendelsen af en faellesskabsbestemmelse, kan have betydning for fortolkningen af bestemmelsen, kan disse ikke anfaegte dens gyldighed" ( 7 ).
Domstolen har dog i talrige domme kraevet, at
"faellesskabsinstitutionernes retsakter ikke gaar ud over, hvad der er egnet til og noedvendigt for at opfylde de tilsigtede maal" ( 8 ).
Jeg skal derfor i lyset af proportionalitetsprincippet gennemgaa lovligheden af den ved den anfaegtede forordning indfoerte artikel 9a .
9 . For det foerste kan man stille det spoergsmaal, om der ved denne bestemmelse virkelig indfoeres en ny forpligtelse og, mere praecist, om den medfoerer en vaesentlig meromkostning for landingsstaten . Ifoelge artikel 9, stk . 1, i forordning nr . 2241/87 skal medlemsstaterne allerede drage omsorg for, at alle landinger fra fiskerfartoejer, som foerer en medlemsstats flag, bliver registreret, naar der er tale om bestande eller grupper af bestande, der er undergivet TAC eller kvoter . Artiklens stk . 2 paalaegger hver medlemsstat en pligt til inden den 15 . i hver maaned at give meddelelse til Kommissionen om de maengder af en bestand eller grupper af bestande, undergivet TAC eller kvoter, som er landet i loebet af den foregaaende maaned . Kommissionen kan anmode om mere detaljerede eller hyppigere oplysninger, naar fangsterne af bestande, undergivet TAC eller kvoter, vil kunne naa det fastsatte niveau . I artiklens stk . 3 bestemmes, at "Kommissionen underretter medlemsstaterne om de meddelelser, den har modtaget ... senest ti dage efter den dato, paa hvilken den har modtaget disse meddelelser ".
10 . Virkningen af artikel 9a er derfor alene, at der indfoeres en mulighed for direkte afgivelse af oplysninger fra landingsstaten til registreringsstaten, mens disse oplysninger tidligere noedvendigvis skulle afgives via Kommissionen . Denne nye forpligtelse gaelder i oevrigt kun, naar registreringsstaten anmoder herom . Ganske vist skal oplysningerne - som den spanske regering har anfoert under retsmoedet - fremsendes inden fire dage, hvilket er noget andet end at fremsende oplysninger under ét til Kommissionen . Artikel 9, stk . 2, i forordning nr . 2241/87 giver imidlertid - som jeg allerede har paapeget - Kommissionen mulighed for at kraeve mere detaljerede eller hyppigere oplysninger . Paa samme maade forpligter artikel 9, stk . 1, medlemsstaterne til at lade landingerne registrere . Derfor er landingsstatens kompetente myndigheder allerede i besiddelse af de kraevede oplysninger . Den af Spanien paastaaede meromkostning ser saaledes, saafremt Domstolen skal tillaegge den betydning, under alle omstaendigheder ud til at vaere uvaesentlig .
11 . For det andet mener jeg, at den paagaeldende foranstaltning, for saa vidt som formaalet er at give registreringsstaten mulighed for hurtigere at faa kendskab til udviklingen i de fangstmaengder, som tages af de fartoejer, der foerer dens flag, og at forebygge, at fartoejsfoererne indsender forkerte oplysninger til denne stats kompetente myndigheder, ikke er uforholdsmaessig i forhold til den tilsigtede skaerpelse af kontrol - og bevaringsbestemmelserne . Jeg kan vanskeligt forestille mig et andet system, som bedre kan sikre gennemfoerelsen af disse formaal, der maa betragtes som helt legitime . At byrden ved at kontrollere oplysningerne i praksis i stoerre omfang falder paa Kongeriget Spanien end paa de andre medlemsstater, skyldes udelukkende, at talrige fiskeriforetagender af forskellige grunde vaelger de spanske havne som landingssted . Denne situation kan imidlertid taenkes at aendre sig . Man kan i hvert fald ikke lade en faellesskabsforordnings lovlighed afhaenge af de administrative byrder, som skyldes skiftende faktiske omstaendigheder . Det foerste anbringende kan derfor efter min opfattelse ikke laegges til grund .
12 . Det andet anbringende forudsaetter, at der i forbindelse med den faelles fiskeripolitik findes en regel om, at hver medlemsstat har ret til kun at kontrollere sine egne fartoejer . Dette argument har den sagsoegende stat ligeledes fremfoert som grundlag for sin kritik af de andre bestemmelser i den anfaegtede forordning, en kritik, som i det hele bygger paa det princip, at alene registreringsstaten er forpligtet til at gennemfoere en saadan kontrol, helt uafhaengigt af ethvert samarbejde med landingsstaten . Saadanne anbringender saetter spoergsmaalstegn ved selve formaalet med den anfaegtede forordning og maa efter min opfattelse give anledning til mere generelle overvejelser vedroerende opbygningen og sammenhaengen i den faelles bevaringsordning for fiskeressourcerne . Jeg skal derfor senere gennemgaa disse samlet ( 9 ).
13 . I henhold til den naeste bestemmelse, artikel 11a, har landingsstaten pligt til at kontrollere, at fartoejer, der er registreret i en medlemsstat, som har indfoert et licenssystem i forbindelse med anvendelsen af sine kvoter, er i besiddelse af en saadan licens . Kongeriget Spanien har fremfoert to anbringender i denne forbindelse : for det foerste er virkningen heraf, at licenssystemet goeres til et faellesskabsanliggende, og for det andet foerer bestemmelsen til, at kontrolbyrden i forbindelse med en administrativ ordning, der er indfoert i én medlemsstat, overfoeres til en anden medlemsstat . Ogsaa her har repraesentanten for den sagsoegende stat under retsmoedet knyttet dette andet anbringende til en overtraedelse af proportionalitetsprincippet .
14 . Til det foerste anbringende har Kommissionen gjort gaeldende, at artikel 1, stk . 1, i forordning nr . 2241/87 paalaegger hver medlemsstat at kontrollere udoevelsen af fiskeriet og dertil knyttet virksomhed, "for at sikre, at alle gaeldende regler vedroerende bevarelses - og kontrolforanstaltninger overholdes ". Kommissionen fortolker denne bestemmelse og navnlig udtrykket "alle gaeldende regler" som en henvisning ikke alene til faellesskabsforordningerne i forbindelse med den faelles fiskeripolitik, men ogsaa til de nationale bestemmelser, der er vedtaget med hjemmel i en delegeret kompetence til gennemfoerelse af denne faelles politiks formaal, f.eks . indfoerelse af en licensordning i forbindelse med fordeling af fangstmaengder .
15 . Dette argument er efter min opfattelse relevant . Artikel 5, stk . 2, i forordning nr . 170/83 giver nemlig medlemsstaterne kompetence til "i henhold til gaeldende faellesskabsbestemmelser (( at fastsaette )) de naermere regler for udnyttelsen af de tildelte kvoter ". Domstolen har i oevrigt i den ovennaevnte Jaderow-sag udtalt, at
"ordningen med nationale kvoter blev indfoert for at goere det muligt at gennemfoere de i artikel 102 i tiltraedelsesakten af 1972 omhandlede foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne saa hurtigt som muligt . Kvoteordningen er saaledes et skridt hen imod en faelles fiskeripolitik, der skal foere til omstrukturering af fiskerflaaden og tilpasning af denne til de fiskeressourcer, der er til raadighed" ( 10 ).
Domstolen fastslog derefter, at
"... de foranstaltninger, medlemsstaterne maatte traeffe under udoevelsen af den kompetence, der er tillagt dem ved artikel 5, stk . 2, i forordning nr . 170/83, med henblik paa at udelukke visse fartoejer, der sejler under deres flag, fra at deltage i udnyttelsen af deres nationale kvote, kun (( er )) berettigede, hvis de er egnede til og noedvendige for at virkeliggoere ... formaal((et )) med kvoterne" ( 11 ).
16 . Det kan saaledes ikke bestrides, at en licensordning henhoerer under "gaeldende regler vedroerende bevarelses - og kontrolforanstaltninger" som omhandlet i artikel 1 i forordning nr . 2241/87 . Naar en saadan ordning er omfattet af de gaeldende foranstaltninger inden for den faelles fiskeripolitik, kan jeg vanskeligt se, at faellesskabslovgiveren ikke skulle kunne tage den i betragtning og paa visse betingelser lade alle medlemsstaterne deltage i kontrollen med, at fartoejerne har licens .
17 . Intet forhindrer ganske vist Raadet i at indfoere en tilsvarende samarbejdsbestemmelse vedroerende andre kvoteadministrationsordninger end licensordningen . Dette er imidlertid ikke sket . Af de forskellige taenkelige ordninger har faellesskabslovgiveren alene taget licensordningen i betragtning, idet det i artikel 11a bestemmes, at en medlemsstat, som har indfoert en saadan ordning i forbindelse med sin kvoteadministration, kan underrette Kommissionen og de andre medlemsstater om, hvilke fartoejer, der har faaet licens, og om licensen er trukket tilbage eller suspenderet . I saa fald skal landingsstaten kontrollere, om de paagaeldende fartoejer er i besiddelse af en licens . Det ser ud til, at flertallet af medlemsstater har indfoert en licensordning .
18 . Spoergsmaalet er imidlertid ikke uvigtigt, idet vi naermer os spoergsmaalet om lovgivningens hensigtsmaessighed . Raadet sikrer paa en maade, at licensordningen - uden at den goeres til en faellesskabsanliggende - gennemfoeres ved hjaelp af en samarbejdsforpligtelse for alle medlemsstaterne . Efter min opfattelse er der ikke, medmindre lighedsprincippet tilsidesaettes, noget der forbyder faellesskabslovgiveren at tage hensyn til nationale forskrifter eller lovgivning, som efter dennes opfattelse er den bedst egnede til at gennemfoere Traktatens formaal, ved paa en vis maade at anerkende de nationale forskrifter . Faellesskabsretten boer kunne lade sig inspirere af de nationale retssystemer, som teknisk set ser ud til at vaere mest effektive . Domstolen kan ikke, medmindre den saetter sig i Raadets sted, drage lovgiverens valg af de regler, der findes hensigtsmaessige, i tvivl . En tilsidesaettelse af lighedsprincippet kan dog faa mig til at aendre opfattelse . I denne sammenhaeng er det tilstraekkeligt at paapege, som Kommissionen har gjort det i retsmoedet, at hovedparten af medlemsstaterne, herunder Spanien, har valgt licensordningen til administration af deres kvoter, og at den sagsoegende stat ikke har godtgjort, hvorledes den anfaegtede bestemmelse tilsidesaetter lighedsprincippet .
19 . Det andet anbringende - vedroerende overfoersel af byrden ved en ordning, der er indfoert af én medlemsstat, til en anden medlemsstat - angaar ligeledes det princip, som den sagsoegende stat paastaar eksisterer, og hvorefter hver stat kun skal kontrollere egne fartoejer . Som allerede naevnt vil jeg gennemgaa dette anbringende nedenfor ( 12 ).
20 . Den i forordning nr . 2241/87 indsatte artikel 11b giver registreringsstaten adgang til at paalaegge fiskerfartoejer, som foerer dens flag, en forpligtelse til, naar de ikke har overholdt bevarelses - og kontrolforanstaltningerne paa fiskeriomraadet, ved landing eller omladning i en anden medlemsstats havn eller farvande, at medfoere et dokument, der er attesteret af registreringsmedlemsstaten, med angivelse af, at denne har inspiceret fartoejet i loebet af de sidste to maaneder . Denne foranstaltning kan have en varighed af ét aar fra konstateringen af overtraedelsen .
21 . Den sagsoegende stat har fremfoert ét anbringende i denne forbindelse, nemlig at bestemmelsen udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ udfoerselsrestriktion, der er forbudt i henhold til EOEF-Traktatens artikel 34 . Under retsmoedet har den spanske regerings repraesentant paapeget, at faellesskabsretsakter vedroerende den faelles fiskeripolitik ikke kan indeholde undtagelser fra artikel 34 .
22 . Denne sidste bemaerkning er efter min opfattelse fuldstaendig korrekt . I henhold til EOEF-Traktatens artikel 38, stk . 1, omfatter den faelles landbrugspolitik ogsaa fiskeriprodukter . Det har laenge vaeret fastslaaet i Domstolens praksis, at bestemmelserne om varers frie bevaegelighed efter overgangsperiodens udloeb finder anvendelse paa produkter, som henhoerer under den faelles landbrugspolitik ( 13 ). Alle disse afgoerelser drejede sig ganske vist om nationale foranstaltninger og ikke om faellesskabsbestemmelser . Domstolen har imidlertid i dommen i Les Fils de Henri Ramel-sagen ( 14 ) udtalt, at
"de udstrakte befoejelser, som er tillagt faellesskabsinstitutionerne med henblik paa gennemfoerelsen af den faelles landbrugspolitik, saavel inden for landbrugssektoren som saadan som inden for de enkelte landbrugsomraader, i hvert fald efter overgangsperiodens udloeb skal udoeves ud fra synspunktet markedets enhed og under udelukkelse af enhver foranstaltning, der modvirker ophaevelsen af told og kvantitative restriktioner eller afgifter eller foranstaltninger med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne" ( 15 )
23 . Domstolen bragte i Denkavit Nederland-sagen ( 16 ) denne praksis i anvendelse specielt i forbindelse med artikel 34 ved at tage stilling til foreneligheden med denne artikel af bestemmelserne i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1725/79 ( 17 ), hvorved der for eksport i loes vaegt af foderblandinger indfoertes en administrativ kontrol, som paa mindre vaesentlige punkter adskilte sig fra kontrollen med forhandlingen af varerne i indlandet .
24 . Hertil kommer - som den spanske regering har paapeget i staevningen ( 18 ) - at fisks oprindelse afgoeres ved hjaelp af det flag, der foeres af fartoejet, som har fanget fisken, jfr . artikel 4, stk . 1 og 2, litra f ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 802/68 af 27 . juni 1968 om den faelles definition af begrebet varers oprindelse ( 19 ). Salg af fangsten i en anden medlemsstats havn end flagstaten udgoer saaledes en udfoersel .
25 . Det er derfor noedvendigt at undersoege artikel 11b' s forenelighed med EOEF-Traktatens artikel 34 . I henhold til Domstolens faste praksis tager artikel 34 sigte paa foranstaltninger,
"hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel til skade for produktionen eller handelen i andre medlemsstater" ( 20 ).
26 . Efter min opfattelse er der tre karakteristiske traek ved den foranstaltning, som Traktatens artikel 34 forbyder : for det foerste skal der foreligge en hindring, der saerligt gaelder eksporthandelen, for det andet en forskelsbehandling mellem en stats handel paa hjemmemarkedet og dens eksporthandel, og endelig skal foranstaltningen have et saerligt formaal, nemlig at skabe en fordel for den indenlandske produktion eller hjemmemarkedet .
27 . Artikel 11b opfylder efter min opfattelse ikke disse tre betingelser . Ganske vist paalaegges det de fartoejer, som underkastes den supplerende kontrol, at vende tilbage til en havn i registreringsstaten mindst hveranden maaned for at blive inspiceret . Dette kan imidlertid sagtens finde sted foer fangstperioden i det omfang, hvor denne er kortere end to maaneder, og hvor det paagaeldende fartoej - modsat oplysningerne i staevningen - uden vanskeligheder kan lande sine fangster i én eller flere havne efter eget valg uden forud herfor at skulle vende tilbage til registreringsstaten . Kommissionen har i oevrigt under den mundtlige forhandling anfoert, at kun tre fartoejer til dato har vaeret underkastet en saadan foranstaltning ( to af de franske myndigheder og et af de belgiske myndigheder ). Saafremt der forekommer en hindring for eksporthandelen, er den derfor af ringe omfang, og der vil navnlig ikke vaere tale om en saerlig hindring, da den anfaegtede bestemmelse indgaar i et almindeligt administrativt kontrolsystem vedroerende overholdelsen af faellesskabsforpligtelserne paa fiskeriomraadet .
28 . Dernaest ser det ganske vist ud til, at foranstaltningen medfoerer forskelsbehandling mellem handelen paa medlemsstaternes hjemmemarked og eksporthandelen i det omfang, hvor et fartoej, der systematisk kun lander sine fangster i registreringsstatens havne, ikke kan underkastes forpligtelsen til periodiske inspektioner; denne forskelsbehandling er dog mere tilsyneladende end reel, da medlemsstaterne i henhold til artikel 15 i forordning nr . 2241/87 generelt har indfoert kontrol - og sanktionsforanstaltninger for deres fartoejer, og saadanne foranstaltninger i realiteten foerer til en tilsvarende indskraenkning i handelen med fangsterne paa den paagaeldende stats hjemmemarked .
29 . Selv om der maatte eksistere en forskelsbehandling, har den under ingen omstaendigheder hverken til formaal eller som virkning at sikre en saerlig fordel for en medlemsstats hjemmemarked .
30 . Derfor er artikel 11b efter min opfattelse ikke i strid med Traktatens artikel 34, og den sagsoegende stats anbringende i den anledning kan ikke laegges til grund .
31 . Sagsanlaegget omfatter ogsaa artikel 11c, som blev indfoejet i forordning nr . 2241/87 ved den anfaegtede forordning . Ifoelge denne bestemmelse skal landingsmedlemsstatens kompetente myndigheder, saafremt de konstaterer en overtraedelse af artikel 11, stk . 3, tredje afsnit, og artiklerne 11a og 11b i forordning nr . 2241/87, anlaegge en straffesag eller traeffe administrative foranstaltninger mod fartoejets foerer eller enhver anden ansvarlig person med henblik paa, at de beroeves det oekonomiske udbytte af overtraedelsen . Retshaandhaevelsen kan overdrages til registreringsmedlemsstatens kompetente myndigheder efter aftale med disse paa betingelse af, at overdragelsen giver bedre muligheder for at opnaa det oenskede resultat . Forholder landingsstaten sig passiv, kan de ulovligt landede maengder afskrives paa dennes kvote .
32 . Kongeriget Spanien har fremfoert fire anbringender i forbindelse med denne bestemmelse . For det foerste skaber bestemmelsen supplerende byrder for landingsstaten, som kun boer have pligt til at kontrollere egne fartoejer . For det andet er bestemmelsen i strid med almindelige strafferetlige regler, som begraenser en stats kompetence til dens territorialfarvande . For det tredje er den i strid med proportionalitetsprincippet i det omfang, hvor afskrivningen af ulovlige landinger paa landingsstatens kvote er til skade for denne stats fiskere og bebyrder denne stat med en anden stats forsoemmelser i forbindelse med dens overvaagning af egne fartoejer . Endelig er afskrivningen som sanktion i strid med princippet om ret til adgang til rettergang . I stedet for et soegsmaal i henhold til EOEF-Traktatens artikler 169 og 170, er det tilstraekkeligt, at Kommissionen traeffer en afgoerelse efter hoering af forvaltningskomiteen .
33 . Det foerste og det tredje anbringende vil jeg gennemgaa til sidst, da der i forbindelse med artikel 11c blot er tale om en gentagelse af den kritik, som allerede er fremsat i forbindelse med andre bestemmelser i den anfaegtede forordning . Udgangspunkt er ogsaa her en manglende erkendelse af, at landingsstaten har en samarbejdsforpligtelse i forbindelse med kontrol af andre medlemsstaters fartoejer .
34 . Det andet anbringende vedroerer som naevnt de traditionelle graenser for en stats kompetence paa strafferetsomraadet . Her opstaar der en saerlig vanskelighed i forbindelse med definitionen af begrebet kvoteoverskridelse, saaledes som det fremgaar af artikel 11, stk . 3, tredje afsnit, i forordning nr . 2241/87 . Naar en kvote er opbrugt, skal fiskerfartoejerne i henhold til bestemmelsens ordlyd ophoere med at fiske; de skal ligeledes ophoere med at beholde fangsterne om bord, omlade eller lande dem, naar de er fanget efter datoen for fiskestoppet . Naar en medlemsstat saaledes har indstillet fiskeriet, kan en overtraedelse af faellesskabsreglerne ogsaa bestaa i fangst, opbevaring om bord, omladning eller landing .
35 . Disse aktiviteter finder ikke alle sted i territorialfarvandene . To forhold foerer imidlertid efter min opfattelse til, at anbringendet boer forkastes .
36 . For det foerste er princippet om faellesskabsrettens forrang til hinder for, at en medlemsstat paaberaaber sig intern lovgivning, selv straffebestemmelser, som grundlag for ikke at gennemfoere faellesskabsforpligtelser . Domstolen har allerede fastslaaet, at
"faellesskabsretten ikke (( kan )) ... have forskellig virkning under hensyn til de omraader af national ret, paa hvilke den kan indvirke" ( 21 ).
Dette argument maa saaledes forkastes paa grund af faellesskabsrettens forrang . Jeg skal ydermere paapege, at artikel 11c ikke griber ind i medlemsstaternes frihed til at fastsaette straffeprocessuelle regler eller regler om sanktionerne, bortset fra at den valgte foranstaltning skal fratage den ansvarlige det oekonomiske udbytte af overtraedelsen . Landingsstaten har i oevrigt mulighed for alene at anvende en administrativ foranstaltning .
37 . For det andet ser det ud til, at forordningens gyldighed kun kan bestrides med udgangspunkt i folkeretlige regler . Kongeriget Spanien har ikke udtrykkeligt fremfoert et saadant argument, men synes dog at henvise til disse regler, naar det paaberaaber sig, at staterne kun har kompetence til at paalaegge sanktioner inden for deres eget territorium ( 22 ). Dette argument er vigtigt, fordi Faellesskabet under udoevelsen af den myndighed, som tidligere tilkom medlemsstaterne, skal overholde de forpligtelser for staterne, som foelger af folkeretten . Det er derfor noedvendigt med en kortfattet gennemgang af de relevante regler .
38 . Jeg skal her henvise til De Forenede Nationers havretskonvention, som, uanset at den endnu ikke er traadt i kraft, afspejler den internationale doktrins overvejelser paa omraadet, idet reglerne om havenes retsforhold er resultatet af "mutual accommodation, reasonableness and co-operation", som Den Internationale Domstol har udtrykt det ( 23 ). I henhold til konventionens artikel 61, stk . 1, skal "kyststaten ... gennem passende bevarelses - og forvaltningsforanstaltninger sikre, at opretholdelsen af de levende ressourcer i den eksklusive oekonomiske zone ikke bringes i fare ved overudnyttelse . Efter behov skal kyststaten og kompetente internationale organisationer, det vaere sig lokale, regionale ( 24 ) eller globale, samarbejde herom ". I oevrigt kan kyststaten ifoelge artikel 73, stk . 1, "i udoevelsen af sine suveraene rettigheder til at udforske, udnytte, bevare og forvalte de levende ressourcer i den eksklusive oekonomiske zone traeffe saadanne forholdsregler, herunder boarding, inspektion, tilbageholdelse og andre retsskridt ( 25 ), som maatte vaere noedvendige for at sikre overholdelse af de love og forskrifter, som den har udstedt i overensstemmelse med denne konvention ". Det fremgaar af artikel 57, at "den eksklusive oekonomiske zone ... ikke (( maa )) straekke sig ud over 200 soemil fra de basislinjer, fra hvilke soeterritoriets bredde maales" ( 26 ). Kyststaterne fastsaetter i reglen deres territoriale farvand til 12 soemil . Spanien har undertegnet havretskonventionen den 4 . december 1984 og Faellesskabet undertegnede den den 7 . december s.aa . Lad mig endelig for fuldstaendighedens skyld bemaerke, at det for saa vidt angaar det aabne hav foelger af artikel 63, stk . 2, sammenholdt med artikel 116 b ) i konventionen, at "hvor den samme bestand eller de samme bestande af tilknyttede arter forekommer baade inden for den eksklusive oekonomiske zone og i et omraade, som stoeder op til zonen, skal kyststaten og stater, som driver fiskeri af saadanne bestande i det tilstoedende omraade, soege, enten direkte eller gennem passende lokale eller regionale organisationer ( 27 ) at naa til enighed om de noedvendige foranstaltninger med henblik paa bevarelsen af disse bestande i det tilstoedende omraade" ( 28 ). Faellesskabet har i oevrigt indgaaet to konventioner om det fremtidige multilaterale samarbejde paa fiskeriomraadet i Nordatlanten ( 29 ), hvori det udtales, at de paagaeldende kyststater "i overensstemmelse med folkerettens principper herom har udvidet deres jurisdiktion over de biologiske ressourcer i de tilstoedende farvande til graenser, som hoejst ligger 200 soemil fra de basislinjer, fra hvilket soeterritoriets udstraekning maales ". Konventionen vedroerende det nordvestlige Atlanterhav traadte i kraft den 1 . januar 1979 og konventionen om det nordoestlige Atlanterhav den 17 . marts 1982 .
39 . Efter min opfattelse er der saaledes ikke grundlag for den spanske opfattelse af, at Kongeriget Spaniens kompetence til at sikre bevarelse af fiskeressourcerne er begraenset til dets territorialfarvande . Tvaertimod tillader FN-konventionen for saa vidt angaar fiskeri saavel i den eksklusive oekonomiske zone som uden for denne udtrykkeligt samarbejdsforanstaltninger for stater, der deltager i en regional organisation som Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab .
40 . Jeg har dog kun for fuldstaendighedens skyld gennemgaaet dette punkt, da den sagsoegende stat som tidligere naevnt ikke udtrykkeligt har fremfoert det, og fordi, hvilket jeg ogsaa tidligere har fremfoert, anbringendet skal forkastes alene paa grundlag af princippet om faellesskabsrettens forrang .
41 . Det fjerde anbringende, der vedroerer afskrivningen af ulovlige fangster paa landingsmedlemsstatens kvote, er efter min opfattelse ikke relevant . Domstolen behoever i denne sammenhaeng ikke at tage stilling til den debat, der har vaeret foert mellem parterne om, hvorvidt denne afskrivningsordning udgoer en sanktion over for landingsmedlemsstaten . Uanset foranstaltningens retlige karakter hviler den sagsoegende stats kritik hovedsagelig paa princippet om ret til rettergang, idet der i staevningen foretages en sammenligning mellem fremgangsmaaden i henhold til artikel 11c i den anfaegtede forordning - der udelukkende er "administrativ" - og ifoelge EOEF-Traktatens artikler 169 og 170, som ligeledes omfatter en judiciel fase for Domstolen . Til dette punkt er det tilstraekkeligt at naevne, at der intet er til hinder for, at den paagaeldende stat anlaegger et annullationssoegsmaal paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 173 til proevelse af Kommissionens afgoerelse . Der er saaledes ikke sket nogen tilsidesaettelse af princippet om ret til rettergang .
42 . Foerste og tredje anbringende gaar ud paa, at der paa to punkter er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, for det foerste derved, at landingsstatens pligt til at forfoelge overtraedelser af faellesskabsreglerne, ogsaa naar fartoejerne ikke foerer landingsstatens flag, er for byrdefuld, og for det andet derved, at afskrivning af ulovlige fangster paa landingsstatens kvote i tilfaelde af, at der ikke sker en administrativ eller judiciel retshaandhaevelse, er en uforholdsmaessig sanktion . Som jeg flere gange har naevnt, er Kongeriget Spanien nemlig af den opfattelse, at der eksisterer et faellesskabsretligt princip om, at hver medlemsstat kun skal kontrollere de fartoejer, som foerer dens eget flag, og kun skal paalaegge disse fartoejer sanktioner . Der er ingen tvivl om, at et saadant argument ikke alene saetter spoergsmaalstegn ved selve formaalet med Raadets vedtagelse af den anfaegtede forordning, men ogsaa ved sammenhaengen i faellesskabsordningen vedroerende bevarelse af fiskeressourcerne .
43 . Naar der ikke ved den faelles fiskeripolitik kan goeres undtagelse fra de andre former for "fri bevaegelighed", som indroemmes ved EOEF-Traktaten, maa der heller ikke ved opdelingen af udnyttelsen af havets ressourcer i nationale kvoter ske en tilsidesaettelse af den frie etableringsret eller arbejdskraftens og varers frie bevaegelighed . Domstolen har da ogsaa i Jaderow-sagen ( 30 ) fastslaaet, at fartoejer, der fisker paa en medlemsstats kvote, kan lande deres fangster i en hvilken som helst anden stat i Faellesskabet . Hver stat er imidlertid ansvarlig for en overskridelse af dens kvote, og Domstolen opfatter denne forpligtelse meget strengt . I sagen Nederlandene mod Kommissionen forkastede den saaledes den nederlandske regerings argument om, at det var umuligt at foere den noedvendige kontrol . Domstolen udtalte, at
det paahviler medlemsstaterne, som er paalagt at gennemfoere faellesskabsforskrifterne i forbindelse med den faelles markedsordning for fiskerivarer, at overvinde disse vanskeligheder ved at traeffe passende foranstaltninger ( 31 ).
44 . Registreringsstaten skal saaledes kunne styre udviklingen i fangsterne, og den skal til dette formaal saa hurtigt som muligt kunne disponere over de noedvendige oplysninger . Den skal derfor ogsaa kunne faa hjaelp fra andre medlemsstater til licenskontrollen, for saa vidt som den ikke kan gennemfoere nogen som helst form for kontrol i tilfaelde, hvor et fartoej, som har en licens, normalt lander fangsterne i en anden medlemsstats havne . Det samme gaelder for den supplerende kontrolforanstaltning i artikel 11b .
45 . Jeg maa slaa fast, at dette ikke kan gennemfoeres uden landingsstatens medvirken . Det paaberaabte princip om, at hver medlemsstat kun burde kontrollere egne fartoejer, ville i oevrigt kun kunne gaelde, saafremt faellesskabsfartoejerne havde pligt til kun at lande fangsterne i flagstatens havne, hvilket ville vaere en aabenbar hindring, navnlig for varernes frie bevaegelighed . I det omfang fartoejer, der er underkastet reglerne i den faelles fiskeripolitik, kan lande fangsterne i en hvilken som helst havn i Faellesskabet, kan landingsstatens deltagelse i den kontrol, som skal gennemfoeres i henhold til faellesskabslovgivningen, ikke drages i tvivl . Det er derfor konsekvent, at artikel 1 i forordning nr . 2241/87 paalaegger alle medlemsstaterne en forpligtelse til at sikre overholdelsen af de bestemmelser, som er vedtaget med henblik paa gennemfoerelsen af formaalene med den faelles fiskeripolitik . Der er her i oevrigt blot tale om, at princippet om faellesskabssolidariteten anvendes i forbindelse med den faelles fiskeripolitik - et princip, som Domstolen har fastslaaet er et led i Faellesskabets grundlag ( 32 ) - og om at fremhaeve staternes forpligtelse til samarbejde om virkeliggoerelsen af Traktatens maalsaetning, jfr . EOEF-Traktatens artikel 5 .
46 . For saa vidt angaar den foranstaltning, hvorved det skal sikres, at landingsstaten opfylder sine forpligtelser - dvs . at ulovlige fangster afskrives paa dens kvote, hvis den ikke haandhaever bestemmelserne - er den i sig selv forholdsmaessig, da den er en direkte konsekvens af den skade, der er sket i forbindelse med bevarelsen af de faelles ressourcer . En saadan forpligtelse gaar ifoelge Domstolens praksis ikke ud over, "hvad der egnet og noedvendigt for at opfylde det tilsigtede maal" ( 33 ). Den sagsoegende stat har i oevrigt ikke paavist, at andre foranstaltninger skulle kunne opfylde det samme formaal og medfoere faerre administrative byrder . Lad mig endelig bemaerke, at dette samarbejde mellem staterne vedroerende den faelles fiskeripolitik ikke har karakter af en undtagelse i forhold til de foranstaltninger, der er indfoert for andre faelles politikker .
47 . De fremfoerte anbringender kan derfor efter min opfattelse ikke beroere gyldigheden af artiklerne 9a, 11a, 11b og 11c, som indfoejet i forordning nr . 2241/87 ved den anfaegtede forordning .
48 . Jeg skal derfor foreslaa, at sagsoegte frifindes i den af Kongeriget Spanien anlagte sag, og at den sagsoegende medlemsstat betaler sagens omkostninger, herunder intervenienternes .
(*) Originalsprog : fransk .
( 1 ) EFT L 306, s . 2 .
( 2 ) Raadets forordning af 25 . januar 1983 om en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne ( EFT L 24, s . 1 ).
( 3 ) Raadets forordning af 23 . juli 1987 om fastsaettelse af visse foranstaltninger til kontrol af fiskeri ( EFT L 207, s . 1 ).
( 4 ) Dom af 14 . december 1989 ( 216/87, Sml . s . 4509 ).
( 5 ) Punkt 4 i domskonklusionen .
( 6 ) Foerste betragtning .
( 7 ) Dom af 30 . september 1982, praemis 19 ( 317/81, Sml . s . 3257 ).
( 8 ) Dom af 17 . maj 1984, Denkavit Nederland, praemis 25 ( 15/83, Sml . s . 2171 ); se ogsaa dom af 20 . februar 1979, Buitoni ( 122/78, Sml . s . 677 ); dom af 23 . februar 1983, Fromençais ( 66/82, Sml . s . 395 ).
( 9 ) Se punkterne 40-43 .
( 10 ) Praemis 24 .
( 11 ) Praemis 25 .
( 12 ) Se punkterne 40-43 .
( 13 ) Dom af 10 . december 1974, Charmasson ( 48/74, Sml . s . 1383 ); dom af 29 . marts 1979, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige ( 231/78, Sml . s . 1447 ); dom af 29 . november 1978, Pigs Marketing ( 83/78, Sml . s . 2347 ); dom af 3 . februar 1983, F . van Luipen ( 29/82, Sml . s . 151 ); dom af 5 . juni 1985, Roelstraete ( 116/84, Sml . s . 1705 ).
( 14 ) Dom af 20 . april 1978 ( 80/77 og 81/77, Sml . s . 927 ).
( 15 ) Praemis 35 .
( 16 ) Sag 15/83, jfr . ovenfor .
( 17 ) Forordning af 26 . juli 1979 om naermere regler for stoette til skummetmaelk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmaelkspulver til kalvefoder ( EFT L 199, s . 1 ).
( 18 ) Side 7 .
( 19 ) EFT 1968 I, s . 157 .
( 20 ) Dom af 8 . november 1979, Groenveld, praemis 7 ( 15/79, Sml . s 3409 ); dom af 14 . juli 1981, Oebel, praemis 15 ( 155/80, Sml . s . 1993 ); dom af 1 . april 1982, Holdijk, praemis 11 ( 141/81, 142/81 og 143/81, Sml . s . 1299 ); dom af 15 . december 1982, Oosthoek' s Uitgeversmaatschappij, praemis 13 ( 286/81, Sml . s 4575 ); dom af 10 . marts 1983, Syndicat national des fabricants raffineurs d' huile de graissage, praemis 12 ( 172/82, Sml . s . 555 ); dom af 7 . februar 1984, Jongeneel Kaas, praemis 22 ( 237/83, Sml . s . 483 ); ovennaevnte sag 15/83, praemis 16; dom af 13 . december 1984, Haug-Adrion, praemis 20 ( 253/83, Sml . s . 4277 ).
( 21 ) Dom af 21 . marts 1972, den Italienske Republiks anklagemyndighed mod SAIL, praemis 5 ( 82/71, Sml . s . 43 ); se om spoergsmaalet generelt D . Maidani og J . Biancarelli : "L' incidence du droit communautaire sur le droit pénal des Etats membres", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 1984, nr . 2, s . 225, og nr . 3, s . 455 .
( 22 ) Det skriftlige indlaeg, s . 11 .
( 23 ) Dom af 25 . juli 1974, Forbundsrepublikken Tyskland mod Island, Fisheries Jurisdiction Case, ICJ Reports 1974, s . 192, praemis 45 .
( 24 ) Min fremhaevelse .
( 25 ) Min fremhaevelse .
( 26 ) Se konventionsteksten i bl.a . R . J . Dupuy og D . Vignes : "Traité du nouveau droit de la mer", Economica, Bruylant, 1985 .
O.a .: i den danske oversaettelse er havretskonventionen citeret fra Udenrigsministeriets uofficielle oversaettelse fra maj 1988 .
( 27 ) Min fremhaevelse .
( 28 ) Konventionens artikel 63, stk . 2 .
( 29 ) For Nordvestatlanten : Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3179/78 af 28 . december 1978 om Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs indgaaelse af konventionen om det fremtidige multilaterale samarbejde vedroerende fiskeriet i det nordvestlige Atlanterhav ( EFT L 378, s . 1 ); for Nordoestatlanten : Raadets afgoerelse 81/608/EOEF af 13 . juli 1981 om indgaaelse af konvention om det fremtidige multilaterale samarbejde vedroerende fiskeriet i det nordoestlige Atlanterhav ( EFT L 227, s . 21 ).
( 30 ) Ovennaevnte sag 216/87 .
( 31 ) Dom af 2 . februar 1989, praemis 15 ( 262/87, Sml . s . 225, O.a .: summarisk offentliggoerelse ).
( 32 ) Dom af 29 . juni 1978, BP mod Kommissionen, praemis 15 ( 77/77, Sml . s . 1513 ).
( 33 ) Ovennaevnte sag 15/83, praemis 25 .
Full & Egal Universal Law Academy