Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 Il regno di Spagna ha proposto dinanzi a questa Corte un ricorso mirante all' annullamento del regolamento ( CEE ) del Consiglio 7 novembre 1988, n . 3483, che modifica il regolamento ( CEE ) n . 2241/87 che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca(1 ).
2 Il regolamento impugnato è inteso a porre rimedio a talune difficoltà incontrate dagli Stati membri nel controllo dei contingenti di pesca . Prima di esaminare le sue principali disposizioni e i mezzi di ricorso, è necessario ricordare i tratti salienti della politica comune della pesca .
3 Il regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca è stato istituito con regolamento ( CEE ) n . 170/83(2 ). L' art . 3 di questo regolamento prevede la fissazione, ogni anno, del totale di catture ammesse ( cosiddetto TAC ) disponibile per la Comunità per riserve o gruppi di riserve ittiche, qualora per una specie o per specie affini risulti necessario limitare il volume delle catture . Ai sensi dell' art . 4, n . 1, "il volume delle catture disponibili per la Comunità (...) è ripartito fra gli Stati membri in modo da assicurare a ciascuno Stato membro una stabilità relativa delle attività esercitate su ciascuna delle popolazioni ittiche considerate ". A norma dell' art . 5, n . 2, "gli Stati membri determinano, conformemente alle disposizioni comunitarie applicabili, le modalità di utilizzazione dei contingenti loro assegnati ". Ogni Stato membro è libero di provvedere alla ripartizione del proprio contingente con i mezzi che gli sembrano più opportuni, a condizione che i criteri impiegati siano compatibili con il diritto comunitario . Fra tali mezzi figura il sistema di concessione di licenze a determinati pescherecci, come quello esistente, ad esempio, tanto nel Regno Unito quanto in Spagna; su questo punto però avrò occasione di soffermarmi in seguito . Lo stato di immatricolazione si vede imputare al proprio contingente le catture effettuate da tali pescherecci, qualunque sia il luogo di sbarco del pesce . I quantitativi che superano i contingenti vengono perciò detratti dai successivi contingenti di questo stato, che avrà dunque interesse a conoscere con rapidità ed esattezza l' andamento delle catture effettuate dai pescherecci battenti la sua bandiera, per poter tempestivamente sospendere la pesca e per non vedersi imputare un superamento del contingente .
4 L' esecuzione di tale obbligo è tuttavia resa più difficoltosa dalla possibilità, per i pescherecci di cui trattasi, di sbarcare i prodotti della loro attività di pesca in qualsiasi porto della Comunità, possibilità che discende dal disposto degli artt . 6, n . 1, e 7 del regolamento n . 2241/87(3 ). Voi avete, certo, ammesso, nella recente sentenza Jaderow(4 ), che la normativa nazionale relativa alla gestione dei contingenti mediante la concessione di licenze può imporre ai pescherecci che ne fruiscono di esercitare le proprie attività a partire dai porti nazionali e che tra le prove dell' osservanza di tale obbligo può esservi lo sbarco in questi porti di una determinata parte delle catture . Non di meno, avete sottolineato l' esigenza che
"la periodicità richiesta per la presenza del peschereccio in detti porti non imponga, direttamente o indirettamente, l' obbligo di sbarcare nei porti nazionali le catture effettuate o non ostacoli l' esercizio normale di un' attività di pesca"(5 ).
Ne consegue che la possibilità di sbarcare in un porto di uno Stato membro diverso da quello di bandiera esiste, benché sia talora limitata .
5 Sollecitate da vari Stati membri, che incontravano talune difficoltà nel controllare l' utilizzazione dei loro contingenti, le istituzioni comunitarie hanno cercato di porre rimedio a dette difficoltà adottando il regolamento controverso . Questo ha inserito cinque nuovi articoli nel regolamento n . 2241/87, nell' intento di "rafforzare l' applicazione delle norme di conservazione delle risorse della pesca, migliorando la collaborazione tra gli Stati membri al fine di prevenire uno sfruttamento eccessivo"(6 )e, più precisamente, al fine di indurre gli Stati membri di sbarco a partecipare più attivamente alle misure di controllo .
6 Soltanto i primi quattro articoli inseriti nel regolamento n . 2241/87 vengono censurati dallo stato ricorrente . Esaminerò qui di seguito le censure mosse a ciascuno di essi .
7 L' art . 9 bis, inserito dal regolamento controverso, fa obbligo allo Stato membro di sbarco di fornire, su richiesta dello stato di immatricolazione, le informazioni sugli sbarchi effettuati nei propri porti da pescherecci battenti bandiera di quest' ultimo stato . Il regno di Spagna formula due censure, facendo valere con la prima che tale obbligo crea considerevoli oneri finanziari a carico dello stato di sbarco e, con la seconda, che ciascuno Stato membro dovrebbe essere l' unico responsabile del controllo dei propri contingenti .
8 Nel corso dell' udienza, il rappresentante del governo spagnolo ha del pari sostenuto che questo articolo viola il principio di proporzionalità . Tale assunto costituisce invero la semplice trasposizione sul piano giuridico della prima censura, la cui natura essenzialmente politica è stata sottolineata dalle parti intervenienti nelle loro osservazioni scritte . La tesi dell' esistenza di oneri imposti ad uno Stato membro in conseguenza di un obbligo comunitario non ha infatti rilevanza per la Corte se non in relazione alla violazione dei principi di uguaglianza e di proporzionalità . Così, nella sentenza Howe e Bainbridge, avete dichiarato che
"le difficoltà causate dall' applicazione della norma comunitaria, benché possano incidere sull' interpretazione della stessa, non sono tali da inficiarne la validità"(7 ).
In numerose pronunce avete però sottolineato l' esigenza che
"gli atti delle istituzioni comunitarie non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso"(8 ).
Occorre pertanto esaminare la legittimità dell' art . 9 bis, inserito dal regolamento impugnato, alla luce del principio di proporzionalità .
9 A tal proposito, ci si può chiedere innanzitutto se questo articolo istituisca realmente un obbligo nuovo o, più esattamente, se esso comporti un onere finanziario ulteriore e rilevante per lo stato di sbarco . L' art . 9, n . 1, del regolamento n . 2241/87, infatti, fa già obbligo agli Stati membri di curare che vengano registrati tutti gli sbarchi effettuati da pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro, qualora si tratti di riserve o gruppi di riserve ittiche assoggettati a TAC o a contingenti . Peraltro, il n . 2 dello stesso articolo prescrive l' obbligo, per ogni Stato membro, di notificare alla Commissione, anteriormente al 15 di ogni mese, i quantitativi appartenenti a ciascuna riserva o gruppo di riserve, assoggettati a TAC o a contingenti, sbarcati durante il mese precedente . Informazioni più particolareggiate o più frequenti possono essere richieste dalla Commissione qualora le catture soggette a un TAC o contingentate rischino di raggiungere il livello prescritto . Ai sensi del n . 3, "la Commissione informa gli Stati membri delle notifiche da essa ricevute (...) entro un termine non superiore a dieci giorni dalla data in cui ha ricevuto dette notifiche ".
10 L' art . 9 bis si limita quindi, in sostanza, a introdurre la possibilità di una trasmissione diretta di informazioni dallo stato di sbarco a quello d' immatricolazione, mentre in precedenza dette informazioni venivano necessariamente mediate dalla Commissione . Questo nuovo obbligo può del resto applicarsi solo in singoli casi, quando lo stato di immatricolazione ne faccia richiesta . E pur vero che, come il governo spagnolo ha fatto rilevare in udienza, la trasmissione delle informazioni deve avvenire entro un termine di quattro giorni, il che si traduce in un obbligo distinto da quello di trasmettere notifiche globali alla Commissione . Non di meno, come si è appena ricordato, l' art . 9, n . 2, del regolamento n . 2241/87 permette alla Commissione di esigere informazioni più particolareggiate o più frequenti . Parimenti, il n . 1 dello stesso articolo impone agli Stati membri di far registrare gli sbarchi delle catture effettuate . Ne consegue che le autorità competenti dello stato di sbarco sono già in possesso delle informazioni richieste . L' ulteriore onere di cui si duole la Spagna, quindi, ammesso che la Corte ne riconosca la rilevanza, appare in ogni caso trascurabile .
11 Soprattutto mi sembra però, in secondo luogo, che la norma in parola, mirando a far sì che lo stato di immatricolazione abbia una conoscenza più spedita dell' andamento delle catture effettuate dai pescherecci battenti la sua bandiera nonché a dissuadere i loro comandanti dal trasmettere informazioni erronee alle autorità competenti di detto stato, non sia sproporzionata rispetto agli obiettivi di rafforzamento dei controlli e di conservazione delle risorse biologiche del mare . Né è chiaro quale sistema permetterebbe di consentire meglio la realizzazione di tali obiettivi, del resto perfettamente legittimi . La circostanza che sul piano effettuale l' onere della raccolta delle informazioni incomba più al regno di Spagna che ad altri Stati membri è dovuta unicamente al fatto che, per vari motivi, i porti di questo stato vengono prescelti come luoghi di sbarco da numerose imprese di pesca . Questa situazione è tuttavia suscettibile di mutamenti . In ogni caso, non può farsi dipendere il giudizio sulla legittimità di un regolamento comunitario da oneri amministrativi derivanti da circostanze di fatto del tutto variabili . Conseguentemente, non mi sembra che la prima censura possa essere accolta .
12 La seconda censura postula l' esistenza, nell' ambito della politica comune della pesca, di una regola che permetta a ciascuno Stato membro di controllare solo i propri pescherecci . Tale argomento viene addotto dallo stato ricorrente anche per giustificare le critiche che esso formula avverso le altre disposizioni del regolamento impugnato, critiche che muovono tutte dal presupposto che solo lo stato di immatricolazione sia tenuto a un siffatto controllo, restando esclusa qualsiasi cooperazione da parte dello stato di sbarco . Siffatte censure mettono in discussione l' obiettivo stesso del regolamento impugnato e sembrano richiedere una riflessione globale sulla struttura e sulla coerenza del sistema comunitario di conservazione delle risorse della pesca . Pertanto, le esaminerò congiuntamente in un punto successivo di queste conclusioni(9 ).
13 Il secondo articolo impugnato, l' art . 11 bis, sancisce l' obbligo per lo stato di sbarco di controllare il possesso della licenza da parte dei pescherecci immatricolati in uno Stato membro che abbia istituito un sistema di licenze per l' utilizzazione dei propri contingenti . Il regno di Spagna muove due censure nei riguardi di tale articolo : in primo luogo, detto obbligo si risolverebbe nel "comunitarizzare" il sistema delle licenze e, in secondo luogo, ciò comporterebbe il trasferimento ad uno Stato membro dell' onere di controllare un regime amministrativo istituito da un altro Stato membro . Anche stavolta il rappresentante dello stato ricorrente, durante la fase orale, ha ricollegato questa seconda censura alla violazione del principio di proporzionalità .
14 Quanto alla prima censura, la Commissione obietta che l' art . 1, n . 1, del regolamento n . 2241/87 impone a ciascuno Stato membro di controllare l' esercizio della pesca e delle attività connesse "per garantire l' osservanza di tutta la normativa in vigore in materia di misure di conservazione e di controllo ". Essa interpreta questa disposizione, e in particolare l' espressione "tutta la normativa in vigore", nel senso che riguarda non solo i regolamenti comunitari adottati per l' attuazione della politica comune della pesca, ma altresì le norme nazionali emanate sulla base di una delega di competenza e dirette alla realizzazione degli obiettivi di questa politica comune, come le norme che istituiscono un sistema di licenze per l' assegnazione dei contingenti di pesca .
15 Ritengo che tale punto di vista possa condividersi . L' art . 5, n . 2, del regolamento n . 170/83 attribuisce infatti agli Stati membri la competenza a determinare, "conformemente alle disposizioni comunitarie applicabili, le modalità di utilizzazione dei contingenti loro assegnati ". Nella citata sentenza Jaderow, avete del resto rilevato che
"il sistema dei contingenti nazionali è stato istituito allo scopo di permettere l' attuazione nei termini più brevi delle misure di conservazione delle risorse biologiche del mare contemplate dall' art . 102 dell' Atto di adesione del 1972 . Esso costituisce perciò una tappa verso una politica comunitaria della pesca che persegua la ristrutturazione e l' adattamento delle flotte pescherecce al patrimonio ittico disponibile"(10 ),
da ciò concludendo che
"i provvedimenti che gli Stati membri possono adottare nell' esercizio della competenza loro attribuita dall' art . 5, n . 2, del (...) regolamento n . 170/83, allo scopo di escludere alcuni dei pescherecci battenti la loro bandiera dalla partecipazione allo sfruttamento del loro contingente nazionale, sono giustificati solo se idonei e necessari al conseguimento dell' obiettivo dei contigenti"(11 ).
16 E innegabile quindi che un sistema di licenze rientri nella "normativa in vigore in materia di misure di conservazione e di controllo" di cui all' art . 1 del regolamento n . 2241/87 . Poiché un siffatto sistema fa parte dei provvedimenti in vigore in materia di politica comune della pesca, non si comprende per quale motivo il legislatore comunitario non avrebbe potuto prenderlo in considerazione per far partecipare, a determinate condizioni, tutti gli Stati membri al controllo del possesso delle licenze .
17 Indubbiamente, nulla impedirebbe al Consiglio di prescrivere un simile obbligo di cooperazione per sistemi di gestione dei contingenti diversi da quello delle licenze . Ciò tuttavia non si è verificato . Infatti, il legislatore comunitario ha preso in considerazione, tra i vari sistemi immaginabili di gestione dei contingenti, solo il sistema di contingenti, atteso che il controverso art . 11 bis prevede che uno Stato membro che abbia istituito questo sistema per la gestione dei propri contingenti può informare la Commissione e gli altri Stati membri dei dati di identificazione dei pescherecci in possesso di licenza, nonché del ritiro o della sospensione di quest' ultima, nel qual caso lo stato di sbarco dovrà verificarne il possesso presso i pescherecci interessati . A questo proposito, il sistema della licenza risulta essere quello adottato dalla maggior parte degli Stati membri .
18 Il problema non è, tuttavia, privo d' importanza, poiché attiene alla sfera dell' opportunità legislativa . In certo qual modo il Consiglio, senza "comunitarizzare" in modo vero e proprio il sistema delle licenze, lo rafforza con un obbligo di cooperazione di tutti gli Stati membri per la sua attuazione . Ora, la mia opinione è che, salvo violazione del principio di uguaglianza, nulla vieti al legislatore comunitario di tener conto dell' esistenza di una normativa nazionale che gli appaia la più adatta alla realizzazione degli obiettivi del trattato e di accordare ad essa un certo rilievo . Il diritto comunitario deve poter trovare la propria ispirazione nei sistemi di diritto nazionale che appaiano, dal punto di vista tecnico, i più efficienti . La Corte non può in questa sede, a meno di surrogarsi al Consiglio, sindacare scelte che appartengono alla sfera dell' opportunità legislativa . Soltanto la violazione del principio di uguaglianza potrebbe indurmi ad una diversa opinione . Senza spingere troppo oltre l' indagine, basti rilevare al riguardo che, come la Commissione ha esposto all' udienza, la maggior parte degli Stati membri, Spagna compresa, hanno prescelto per la gestione dei propri contingenti il sistema delle licenze e che lo stato ricorrente non ha dimostrato perché la normativa censurata violerebbe il principio di uguaglianza .
19 La seconda censura, relativa al trasferimento ad uno Stato membro degli obblighi derivanti da un regime istituito da un altro stato, fa del pari richiamo al principio, di cui lo stato ricorrente assume l' esistenza, secondo il quale ogni stato dovrebbe limitarsi a controllare i propri pescherecci . Questa censura, come si è detto, verrà esaminata successivamente(12 ).
20 L' art . 11 ter, inserito nel regolamento n . 2241/87, permette allo stato di immatricolazione di assoggettare un peschereccio battente la sua bandiera che non abbia rispettato le norme di conservazione o le misure di controllo in materia di pesca all' obbligo di tenere a bordo, durante lo sbarco delle catture in un porto ovvero durante il trasbordo nelle acque marittime di un altro stato, un documento rilasciato dallo stato di immatricolazione, nel quale si attesti che in detto stato è stata effettuata un' ispezione del peschereccio nel corso degli ultimi due mesi . Tale misura ha validità di un anno a decorrere dall' accertamento dell' infrazione .
21 Lo stato ricorrente muove, nei confronti di questo articolo, un' unica censura : esso integrerebbe una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa all' esportazione, vietata dall' art . 34 del trattato CEE . Durante la trattazione orale, il rappresentante del governo spagnolo ha ricordato che gli atti comunitari adottati in materia di politica comune della pesca non possono derogare all' art . 34 .
22 Quest' ultima precisazione mi sembra del tutto esatta . A norma dell' art . 38, n . 1, del trattato CEE, infatti, i prodotti della pesca rientrano nella politica agricola comune . Ora, voi avete da tempo ammesso che le norme relative alla libera circolazione delle merci si applicano, scaduto il periodo transitorio, ai prodotti rientranti nella politica agricola comune(13 ). Certo, in tutte quelle pronunce si trattava di provvedimenti nazionali e non di norme comunitarie . Tuttavia, nella sentenza Les fils de Henri Ramel(14 ), avete dichiarato che
"gli ampi poteri attribuiti alle istituzioni comunitarie, in particolare sul piano settoriale e regionale, per l' orientamento della politica agricola comune devono essere esercitati, in ogni caso, dalla fine del periodo transitorio, nella prospettiva dell' unità del mercato, il che esclude la legittimità di qualsiasi provvedimento che comprometta l' abolizione fra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative o delle tasse o misure di effetto equivalente"(15 ).
23 Nella sentenza Denkavit Nederland(16 ), avete applicato tale giurisprudenza al caso specifico dell' art . 34, nell' esaminare la conformità a questo articolo delle disposizioni del regolamento ( CEE ) della Commissione n . 1725/79(17 ), che istituiva un controllo amministrativo sulle esportazioni effettuate attraverso consegne sfuse di alimenti composti leggermente diverso da quello in vigore per la loro messa in commercio all' interno del paese .
24 Del resto, come sottolinea il governo spagnolo nel ricorso(18 ), l' origine del pesce si determina in relazione alla bandiera del battello che l' ha catturato, in applicazione dell' art . 4, nn . 1 e 2, lett . b ), del regolamento ( CEE ) del Consiglio 27 giugno 1968, n . 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci(19 ). Ne consegue che la vendita del pesce catturato in un porto di uno Stato membro diverso da quello di bandiera costituisce esportazione .
25 E opportuno quindi esaminare la legittimità dell' art . 11 ter con riguardo all' art . 34 del trattato CEE . Giusta la vostra costante giurisprudenza, l' art . 34 riguarda i provvedimenti
"che hanno per oggetto o per effetto di restringere specificamente le correnti di esportazioni e di costituire in tal modo una differenza di trattamento tra il commercio interno di uno Stato membro ed il suo commercio d' esportazione, così da assicurare un vantaggio particolare alla produzione nazionale od al mercato interno dello stato interessato, a detrimento della produzione o del commercio di altri Stati membri"(20 ).
26 Pertanto, il provvedimento vietato dall' art . 34 del trattato sembra caratterizzarsi per tre elementi : anzitutto, l' esistenza di uno specifico effetto restrittivo sulle correnti di esportazione; quindi, una differenza di trattamento fra il commercio interno di uno stato e il suo commercio di esportazione; infine, il fatto che il provvedimento persegua un particolare obiettivo, quello di assicurare un vantaggio alla produzione o al mercato nazionale .
27 Orbene, non sembra che nel caso dell' art . 11 ter ricorrano i tre presupposti testé menzionati . Indubbiamente, il provvedimento in parola obbliga i pescherecci così assoggettati al controllo supplementare a far ritorno almeno ogni due mesi in un porto dello stato di immatricolazione per sottoporsi ad una ispezione . Tuttavia, quest' ultima può senz' altro aver luogo prima del periodo di pesca se questo è inferiore a due mesi, nel qual caso, contrariamente a quanto è asserito nel ricorso, il peschereccio può sbarcare senza difficoltà il pesce catturato nel porto o nei porti di sua scelta, senza dover previamente far ritorno nello stato di immatricolazione . La Commissione ha del resto precisato, nel corso della trattazione orale, che solo tre pescherecci erano stati fino ad allora assoggettati a tale misura ( due dalle autorità francesi e uno dalle autorità belghe ). La conseguenza da trarsi è che, se un effetto restrittivo sulle correnti di esportazione esiste, esso è insignificante e, soprattutto, non è specifico, rientrando la disposizione impugnata in un sistema generale di controllo amministrativo dell' osservanza degli obblighi comunitari in materia di pesca .
28 In secondo luogo, benché il provvedimento sembri introdurre una differenza di trattamento tra il commercio interno degli Stati membri e il loro commercio di esportazione, in quanto un peschereccio che sbarca sistematicamente le proprie catture soltanto nei porti dello stato di immatricolazione non resta assoggettato all' obbligo di ispezioni periodiche, tale disparità di trattamento è non di meno più apparente che reale, dato che gli Stati membri, a ciò indotti dall' art . 15 del regolamento n . 2241/87, hanno generalmente istituito misure di controllo e di sanzione per i propri pescherecci, che si traducono di fatto in un' analoga restrizione dello smercio delle catture sul mercato nazionale dello stato interessato .
29 Comunque sia, anche supponendo esistente una disparità di trattamento, questa non ha né lo scopo né l' effetto di assicurare un particolare vantaggio al mercato interno di uno Stato membro .
30 Non ritengo, quindi, che l' art . 11 ter sia contrario all' art . 34 del trattato e che la censura mossa dallo stato ricorrente possa essere accolta .
31 Nel ricorso, infine, viene censurato l' art . 11 quater, inserito nel regolamento n . 2241/87 dal regolamento controverso . Questo articolo impone alle competenti autorità dello Stato membro di sbarco di intentare, contro il comandante del peschereccio o qualsiasi altra persona responsabile, in caso di violazione degli artt . 11, n . 3, terzo comma, 11 bis e 11 ter del regolamento n . 2241/87, un' azione penale o amministrativa che possa condurre a privarli dell' utile economico dell' infrazione . Le azioni possono essere trasferite alle autorità competenti dello Stato membro di immatricolazione, d' intesa con quest' ultimo e sempreché tale trasferimento sia più idoneo al conseguimento dello scopo perseguito . In caso di inerzia dello stato di sbarco, i quantitativi illecitamente sbarcati possono essere imputati al suo stesso contingente .
32 Il regno di Spagna formula, nei confronti di questo articolo quattro censure . In primo luogo, esso creerebbe compiti aggiuntivi a carico dello stato di sbarco, il quale dovrebbe limitarsi a controllare i pescherecci battenti la sua bandiera . In secondo luogo, esso sarebbe in contrasto con i principi comuni di diritto penale, che limitano la giurisdizione di uno stato alle sue acque territoriali . In terzo luogo, esso violerebbe il principio di proporzionalità, in quanto l' imputazione degli sbarchi illeciti al contingente dello stato di sbarco lederebbe gli interessi dei pescatori di questo stato e farebbe gravare su quest' ultimo le conseguenze della negligenza di un altro stato nell' esercizio del suo dovere di vigilanza sui propri pescherecci . Infine, la sanzione dell' imputazione disconoscerebbe il principio del diritto al giudice . Difatti, sarebbe sufficiente una semplice decisione della Commissione, previo parere del comitato di gestione, in luogo del ricorso al procedimento di cui agli artt . 169 e 170 del trattato CEE .
33 Esaminerò la prima e la terza censura nella parte finale di queste conclusioni, trattandosi di una semplice trasposizione all' art . 11 quater delle censure già mosse contro gli altri articoli del regolamento controverso e basate tutte sul rifiuto di riconoscere un obbligo di cooperazione dello stato di sbarco alle misure di controllo dei pescherecci di un altro Stato membro .
34 La seconda censura, si è detto, inerisce ai limiti tradizionali della sovranità degli stati in materia penale . La maggiore difficoltà attiene alla definizione della nozione di superamento dei contingenti, figurante nell' art . 11, n . 3, terzo comma, del regolamento n . 2241/87 . Secondo questa disposizione, a partire dall' esaurimento del contingente i pescherecci debbono cessare di pescare; essi debbono altresì cessare di detenere a bordo, di sbarcare o trasbordare le catture effettuate successivamente alla data di chiusura della pesca . Ne consegue che, una volta che uno Stato membro abbia dichiarato chiuse le attività di pesca, sia la cattura che la detenzione a bordo, il trasbordo o lo sbarco possono costituire violazione delle norme comunitarie .
35 Alcune di queste operazioni non vengono effettuate in acque territoriali . Non di meno, due sono gli elementi per i quali a mio parere si deve respingere la censura .
36 In primo luogo, lo stesso principio della supremazia del diritto comunitario osta a che uno Stato membro faccia valere le proprie norme di diritto interno, sia pure di natura penale, per rifiutarsi di adempiere i suoi obblighi comunitari . Come avete già avuto modo di sottolineare,
"l' efficacia del diritto comunitario non può variare a seconda dei diversi settori del diritto nazionale nei quali esso può spiegare effetti"(21 ).
La supremazia del diritto comunitario rende dunque priva di rilevanza una siffatta obiezione . Va rilevato, ad abundantiam, che l' autonomia degli Stati membri in materia di procedura penale e in materia di sanzioni, non viene menomata dall' art . 11 quater, sempreché la misura prescelta privi il responsabile dell' infrazione dell' utile economico di quest' ulitimo . Lo stato di sbarco ha del resto facoltà di infliggere unicamente sanzioni amministrative .
37 In secondo luogo, la legittimità del regolamento parrebbe contestabile solo con riguardo alle norme del diritto internazionale pubblico . Siffatto argomento non è stato espressamente fatto valere dal regno di Spagna, che però sembra rinviare alle suddette norme nell' invocare la territorialità dello ius puniendi degli stati(22 ). Questo argomento è rilevante in quanto la Comunità, esercitando poteri una volta riservati agli Stati membri, deve osservare gli obblighi che il diritto internazionale pubblico impone agli stati . E perciò opportuno procedere a un succinto esame delle norme pertinenti in materia .
38 Mi riferisco qui alla convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, la quale, pur non essendo ancora in vigore, rispecchia lo stato delle riflessioni della dottrina internazionale su questo tema, dato che, come ha già rilevato la Corte internazionale di giustizia, "le norme del diritto marittimo internazionale sono frutto di accomodamenti reciproci, di un atteggiamento ragionevole e di uno spirito di cooperazione"(23 ). Ora, giusta l' art . 61, n . 1, della convenzione, "lo stato costiero (...) adotta gli opportuni provvedimenti di conservazione e di gestione onde evitare che la conservazione delle risorse biologiche della sua zona economica esclusiva venga compromessa da un eccessivo sfruttamento . Lo stato costiero e le organizzazioni internazionali competenti, subregionali, regionali(24 )o mondiali, cooperano secondo quanto è opportuno a tale fine ". L' art . 73, n . 1, della stessa convenzione, dispone peraltro che "nell' esercizio dei suoi diritti sovrani di sfruttamento, conservazione e gestione delle risorse biologiche della zona economica esclusiva, lo stato costiero può adottare tutti i provvedimenti, compresi il fermo della nave, l' ispezione, il sequestro e la proposizione di un' azione giudiziaria(25 ), necessari per garantire l' osservanza delle leggi e dei regolamenti da esso adottati in conformità alla convenzione ". Ai sensi dell' art . 57, "la zona economica esclusiva non si estende oltre 200 miglia marine dalle linee di base a partire dalle quali è misurata l' ampiezza del mare territoriale"(26 ). In generale, gli stati fissano l' ampiezza del loro mare territoriale in 12 miglia marine . La Spagna ha aderito a questa convenzione il 4 dicembre 1984 e la Comunità il 7 dicembre dello stesso anno . Va segnalato, per completezza, che, per quel che riguarda l' alto mare, risulta dal combinato disposto degli artt . 63, n . 2, e 116, lett . b ), della convenzione che "qualora una stessa riserva ittica o più riserve ittiche associate si trovino sia nella zona economica esclusiva sia in una zona limitrofa, lo stato costiero e gli stati che sfruttano tali riserve nella zona limitrofa s' impegnano, direttamente o tramite le competenti organizzazioni sub-regionali o regionali(27 ), a raggiungere un' intesa sui provvedimenti necessari alla conservazione di dette riserve nella zona limitrofa"(28 ). La Comunità ha peraltro aderito a due convenzioni sulla futura cooperazione plurilaterale nelle zone di pesca dell' Atlantico del nord(29 ), nelle quali viene ribadito che gli stati costieri interessati "conformemente ai principi pertinenti del diritto internazionale, hanno esteso la loro giurisdizione sulle risorse biologiche delle acque adiacenti fino a limiti situati al massimo a 200 miglia marine dalle linee di base a partire dalle quali è misurata l' estensione del mare territoriale ". La convenzione relativa all' Atlantico nord-occidentale è entrata in vigore il 1° gennaio 1979 e quella relativa all' Atlantico nord-orientale il 17 marzo 1982 .
39 Non risulta quindi che la competenza del regno di Spagna ad assicurare la conservazione delle risorse della pesca sia, come lo stesso asserisce, limitata alle sue acque territoriali . Al contrario, la convenzione delle Nazioni Unite, per quel che riguarda la pesca nella zona economica esclusiva e persino in alto mare, consente espressamente misure di cooperazione degli stati facenti parte di un' organizzazione regionale, quale è la Comunità economica europea .
40 Tuttavia tale disamina trae spunto da un mero scrupolo di completezza, giacché, come si ricorderà, questo mezzo non è stato espressamente fatto valere dallo stato ricorrente e, come si è detto, il principio della supremazia del diritto comunitario è sufficiente per indurvi a respingere la censura in esame .
41 La quarta censura, relativa alla procedura di imputazione delle catture illecite sul contingente dello Stato membro di sbarco, mi sembra anch' essa destituita di fondamento . Sono del parere, al riguardo che la Corte non debba pronunciarsi sul punto, controverso tra le parti, se tale sistema d' imputazione costituisca o meno una sanzione nei confronti dello Stato membro di sbarco . Qualunque sia la natura giuridica di questo provvedimento, la critica fondamentalmente mossa dallo stato ricorrente è infatti basata sul principio del diritto al giudice, dato che nel ricorso viene operato un raffronto tra il procedimento contemplato dall' art . 11 quater del regolamento impugnato, strettamente "amministrativo", e quello di cui agli artt . 169 e 170 del trattato CEE, che comprende altresì la proposizione di un ricorso alla Corte . Tuttavia, è sufficiente rilevare, su tale punto, che nulla impedisce allo stato di cui trattasi di proporre un ricorso per l' annullamento della decisione della Commissione in base all' art . 173 del trattato CEE . Il principio del diritto al giudice non è stato quindi per nulla disatteso .
42 Con la prima e la terza censura si deduce su una duplice violazione del principio di proporzionalità, in primo luogo in quanto l' obbligo, imposto allo stato di sbarco, di perseguire le infrazioni delle norme comunitarie, anche da parte di pescherecci non battenti la sua bandiera creerebbe oneri eccessivi, e in secondo luogo in quanto l' imputazione sul contingente di detto stato delle catture illecite rimaste impunite costituirebbe una sanzione sproporzionata . Il regno di Spagna ritiene infatti, come ho già più volte rilevato, che esista un principio di diritto comunitario secondo cui ciascuno Stato membro deve controllare e punire soltanto i pescherecci battenti la sua bandiera . Un siffatto argomento - si badi - rimette in discussione non solo l' obiettivo stesso perseguito dal Consiglio nell' adottare il regolamento controverso, ma altresì la coerenza del sistema comunitario di conservazione delle risorse biologiche del mare .
43 Dato infatti che la politica comune della pesca non può derogare alle altre libertà garantite dal trattato CEE, la ripartizione dello sfruttamento delle risorse del mare in contingenti nazionali non può andare a scapito della libertà di stabilimento e neppure della libera circolazione dei lavoratori e delle merci . Ne consegue che, come avete affermato nella sentenza Jaderow(30 ), i pescherecci che pescano nell' ambito del contingente di uno Stato membro possono sbarcare il pesce catturato in qualsiasi altro stato della Comunità . Non di meno, ciascuno stato è responsabile del superamento del proprio contingente e voi considerate trattarsi, in tal caso, di un obbligo assai rigoroso poiché, in una sentenza Paesi Bassi/Commissione, avete respinto l' argomento del governo olandese relativo all' impossibilità del controllo sottolineando che
"incombe agli Stati membri, incaricati dell' esecuzione delle normative comunitarie nell' ambito dell' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca, sormontare tali difficoltà adottando i provvedimenti appropriati"(31 ).
44 Ciascuno stato di immatricolazione deve pertanto poter controllare l' andamento delle catture e disporre quindi il più rapidamente possibile delle informazioni al riguardo necessarie . Di conseguenza, esso deve anche ottenere la cooperazione degli altri Stati membri nel controllo delle licenze poiché, se il peschereccio che ne è titolare sbarca abitualmente nei porti di un altro stato, lo stato di immatricolazione si trova nell' incapacità di effettuare il minimo controllo al riguardo . La stessa considerazione vale per la misura di controllo supplementare di cui all' art . 11 ter .
45 E indubitabile che ciò non si può fare senza la cooperazione dello stato di sbarco . L' asserito principio secondo cui a ciascuno Stato membro incombe solo il controllo dei propri pescherecci sarebbe del resto operante soltanto a condizione di obbligare i pescherecci comunitari a sbarcare unicamente nei porti dello stato di cui battono bandiera, il che costituirebbe un gravissimo intralcio, in particolare, per la libera circolazione delle merci . Poiché i pescherecci soggetti alle norme della politica comune della pesca possono sbarcare in qualsiasi porto della Comunità, la partecipazione dello stato di sbarco ai controlli imposti dalla normativa comunitaria risulta imprescindibile . E assolutamente logico, quindi, che l' art . 1 del regolamento n . 2241/87 imponga l' obbligo per tutti gli Stati membri di garantire l' osservanza della normativa in vigore per giungere alla realizzazione degli obiettivi della politica comune della pesca . Peraltro, non si tratta che dell' applicazione al caso particolare della politica comune della pesca del principio della solidarietà comunitaria, che la Corte ha riconosciuto far parte dei fondamenti della Comunità(32 ), nonché dell' obbligo di cooperazione degli stati alla realizzazione degli obiettivi del trattato, sancito dall' art . 5 del trattato CEE .
46 Quanto alla misura intesa a garantire effettività al complesso degli obblighi imposti allo stato di sbarco, vale a dire la sanzione consistente nell' imputazione al proprio contingente delle catture illecite rimaste impunite, questa è di per sé proporzionata, essendo funzione diretta del pregiudizio arrecato alla conservazione delle risorse comunitarie . Un siffatto obbligo non eccede, per dirla nei termini usati nella vostra giurisprudenza, "quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso"(33 ). Lo stato ricorrente non ha, del resto, dimostrato l' esistenza di misure che siano atte a raggiungere tale obiettivo e che comportino oneri amministrativi meno gravosi . Va infine rilevato che questa cooperazione degli stati, in materia di politica comune della pesca, non presenta affatto carattere eccezionale rispetto alle misure esistenti in altre politiche comuni .
47 Conseguentemente, ritengo che nessuna delle censure mosse possa infirmare la validità degli artt . 9 bis, 11 bis, 11 ter e 11 quater inseriti nel regolamento n . 2241/87 dal regolamento controverso .
48 In conclusione, vi suggerisco quindi di respingere il ricorso del regno di Spagna e di porre a carico di quest' ultimo le spese del giudizio, comprese quelle relative agli interventi .
(*) Lingua originale : il francese .
( 1 ) GU L 306, pag . 2 .
( 2 ) Regolamento del Consiglio 25 gennaio 1983, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca ( GU L 24, pag . 1 ).
( 3 ) Regolamento del Consiglio 23 luglio 1987, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca ( GU L 207, pag . 1 ).
( 4 ) Sentenza 14 dicembre 1989 ( causa 216/87, Racc . 1989, pag . 0000 ).
( 5 ) Punto 4 del dispositivo .
( 6 ) Primo considerando .
( 7 ) Sentenza 30 settembre 1982 ( causa 317/81, Racc . pag . 3257 ), punto 19 della motivazione .
( 8 ) Sentenza 17 maggio 1984 ( causa 15/83, Denkavit Nederland, Racc . pag . 2171 ), punto 25 della motivazione; si vedano anche le sentenze 20 febbraio 1979 ( causa 122/78, Buitoni, Racc . pag . 677 ) e 23 febbraio 1983 ( causa 66/82, Fromençais, Racc . pag . 395 ).
( 9 ) Vedasi, infra, nei punti da 40 a 43 .
( 10 ) Punto 24 della motivazione .
( 11 ) Punto 25 della motivazione .
( 12 ) Vedasi, infra, ai punti da 40 a 43 .
( 13 ) Sentenze 10 dicembre 1974 ( causa 48/74, Charmasson, Racc . pag . 1383; 29 marzo 1979 ( causa 231/78, Commissione/Regno Unito, Racc . pag . 1447 ); 29 novembre 1978 ( causa 83/78, Pigs Marketing, Racc . pag . 2347 ); 3 febbraio 1983 ( causa 29/82, F . van Laipen, Racc . pag . 151 ); 5 giugno 1985 ( causa 116/84, Roelstraete, Racc . pag . 1705 ).
( 14 ) Sentenza 20 aprile 1978 ( cause riunite 80 e 81/77, Racc . pag . 927 ).
( 15 ) Punto 35 della motivazione .
( 16 ) Causa 15/83, citata .
( 17 ) Regolamento 26 luglio 1979, relativo alle modalità di attribuzione di aiuti al latte magro trasformato in alimenti composti ed al latte in polvere destinato all' alimentazione dei vitelli ( GU L 199, pag . 1 ).
( 18 ) Pag . 7 della traduzione in lingua francese .
( 19 ) GU L 148, pag . 1 .
( 20 ) Sentenze 8 novembre 1979 ( causa 15/79, Groenveld, Racc . pag . 3409 ), punto 7 della motivazione; 14 luglio 1981 ( causa 155/80, Oebel, Racc . pag . 1993 ), punto 15 della motivazione; 1° aprile 1982 ( cause riunite 141, 142 e 143/81, Holdijk, Racc . pag . 1299 ), punto 11 della motivazione; 15 dicembre 1982 ( causa 286/81, Oosthoek' s Uitgeversmaatschappij, Racc . pag . 4575 ), punto 13 della motivazione; 10 marzo 1983 ( causa 172/82, Syndacat national des fabricants raffineurs d' huile de graissage, Racc . pag . 555 ), punto 12 della motivazione; 7 febbraio 1984 ( causa 237/83, Jongeneel Kaas, Racc . pag . 483 ), punto 22 della motivazione; sentenza in causa 15/83, citata, punto 16 della motivazione; 13 dicembre 1984 ( causa 253/83, Haug-Adrion, Racc . pag . 4277 ), punto 20 della motivazione .
( 21 ) Sentenza 21 marzo 1972 ( causa 82/71, Pubblico ministero italiano/SAIL, Racc . pag . 119 ), al punto 5 della motivazione; per un quadro generale vedasi Maidani, D ., e Biancarelli, J .: "L' incidence du droit communautaire sur le droit pénal des Etats membres", in Revue de science criminelle et de droit pénal comparé 1984, n . 2, pag . 225, e n . 3, pag . 455 .
( 22 ) Osservazioni scritte, pag . 10 della traduzione in lingua francese .
( 23 ) Sentenza 25 luglio 1974, RF di Germania/Islanda, causa sulla competenza in materia di pesca, Recueil des arrêts 1974, pag . 175, punto 45 della motivazione .
( 24 ) Il corsivo è mio .
( 25 ) Il corsivo è mio .
( 26 ) Per il testo della convenzione, vedasi Dupuy, R . J ., e Vignes, D .,: "Traité du nouveau droit de la mer", in Economica, Bruylant, 1985 .
( 27 ) Il corsivo è mio .
( 28 ) Art . 63, n . 2, della convenzione .
( 29 ) Per l' Atlantico nord-occidentale : regolamento ( CEE ) del Consiglio 28 dicembre 1978, n . 3179, relativo alla conclusione da parte della Comunità economica europea della convenzione sulla futura cooperazione multilaterale per la pesca nell' Atlantico nord-occidentale ( GU L 378, pag . 1 ); per l' Atlantico nord-orientale : decisione del Consiglio 13 luglio 1981, n . 81/608/CEE, relativa alla conclusione della convenzione sulla futura cooperazione multilaterale per la pesca nell' Atlantico nord-orientale ( GU L 227, pag . 21 ).
( 30 ) Causa 216/87, citata .
( 31 ) Sentenza 2 febbraio 1989 ( causa 262/87, Racc . 1989 pag . 225 ), punto 15 della motivazione .
( 32 ) Sentenza 29 giugno 1978 ( causa 77/77, BP/Commissione, Racc . pag . 1513 ), punto 15 della motivazione .
( 33 ) Causa 15/83, citata, punto 25 della motivazione .
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