Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le College van Beroep voor het Bedrijfsleven de La Haye a demandé à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur l' interprétation qu' il appartient de donner à l' article 3, point 1, du règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil ( 1 ). Cette disposition est libellée de la manière suivante :
"Pour la détermination des quantités de référence visées à l' article 2 et dans le cadre de l' application des formules A et B sont prises en compte certaines situations particulières dans les conditions suivantes :
1 ) les producteurs qui ont souscrit un plan de développement de la production laitière au titre de la directive 72/159/CEE ( 2 ), déposé avant le 1er mars 1984, peuvent obtenir, selon la décision de l' État membre :
- si le plan est en cours d' exécution, une quantité spécifique de référence qui tient compte des quantités de lait et de produits laitiers prévues par le plan de développement;
- si le plan a été exécuté après le 1er janvier 1981, une quantité spécifique de référence qui tient compte des quantités de lait et de produits laitiers qu' ils ont livrées l' année au cours de laquelle le plan a été achevé .
Peuvent également être pris en compte, si l' État membre dispose d' informations suffisantes, les investissements effectués sans plan de développement ."
2 . Dans les observations qu' il a présentées, le gouvernement néerlandais a souligné l' importance de l' affaire . Sur un total de 33 000 demandes visant à l' obtention d' une quantité de référence additionnelle, 6 600 ( 20 %) avaient trait à l' article 11 de la Beschikking superheffing ( arrêté relatif au prélèvement supplémentaire ) ( 3 ) par laquelle la disposition susmentionnée a été mise en oeuvre aux Pays-Bas .
3 . Entre-temps, la Cour a déjà donné une interprétation de l' article 3, point 1, du règlement n° 857/84 dans l' arrêt qu' elle a rendu le 11 juillet 1989 dans l' affaire Cornée ( 4 ). La situation dont il s' agissait alors n' était cependant pas parfaitement identique à celle qui nous occupe aujourd' hui . Dans l' affaire Cornée, il s' agissait de producteurs dont le plan de développement était encore en cours d' exécution pendant l' année 1983, qui est l' année de référence choisie par la France . C' était donc l' article 3, point 1, premier alinéa, premier tiret, du règlement n° 857/84 qui était applicable à ce plan . En revanche, M . Spronk est un producteur dont le plan de développement a été exécuté au cours de l' année 1983, qui est l' année de référence choisie par les Pays-Bas . Il ressort, en effet, de l' ordonnance de renvoi que l' étable construite par M . Spronk a effectivement été mise en service avant la fin de l' exercice 1983 ( 5 ). La situation dont il s' agit dans le présent litige requiert donc une appréciation sur la base du deuxième tiret de la disposition précitée .
4 . En ce qui concerne les faits du litige principal, le cadre juridique et les observations présentées devant la Cour, nous renvoyons au rapport d' audience .
Faculté ou obligation?
5 . Par sa première question, le juge de renvoi souhaite s' entendre dire, en premier lieu, si l' article 3, initio et point 1, du règlement n° 857/84 se limite à instaurer pour les États membres la faculté d' attribuer une quantité spécifique de référence aux producteurs qui ont souscrit avant le 1er mars 1984 un plan de développement de la production laitière dans le cadre de la directive 72/159 .
6 . Dans l' arrêt Cornée précité, la Cour a déjà répondu à cette question . Dans le point 13 de l' arrêt, elle a en effet déclaré, en ce qui concerne l' article 3, point 1, premier alinéa, premier tiret, du règlement n° 857/84 ( c' est-à-dire en ce qui concerne l' hypothèse dans laquelle le plan de développement est en cours d' exécution ):
"Le texte même de la disposition précitée fait apparaître qu' elle confère aux États membres un pouvoir d' appréciation pour prévoir ou non l' attribution de quantités spécifiques de référence aux producteurs visés par cette disposition et pour fixer, le cas échéant, le volume de ces attributions" ( souligné par nous ).
Cette interprétation s' applique également, selon nous, à l' article 3, point 1, premier alinéa, deuxième tiret ( c' est-à-dire à l' hypothèse dont il s' agit dans le litige principal et dans laquelle le plan de développement a été exécuté après le 1er janvier 1981 ).
Limites du pouvoir d' appréciation
7 . Par la première et la deuxième question, le juge de renvoi souhaite s' entendre préciser, en outre, dans quelles limites les États membres doivent demeurer lorsqu' ils décident, conformément à leur pouvoir d' appréciation que nous venons d' évoquer, d' attribuer une quantité spécifique de référence à des producteurs qui ont souscrit un plan de développement .
8 . Pour répondre à cette question, il faut garder à l' esprit que le prélèvement supplémentaire institué dans le secteur laitier a pour but principal de maîtriser la croissance de la production laitière ( 6 ). Conformément à cet objectif, l' article 5 du règlement n° 857/84 impose aux États membres, lorsqu' ils accordent des quantités de référence supplémentaires aux différentes catégories de producteurs prioritaires dont il est question aux articles 3 et 4 du règlement, de demeurer dans les limites de la quantité totale garantie par État membre visée à l' article 5 quater du règlement n° 804/68 . Ces quantités supplémentaires sont prélevées sur une réserve constituée par l' État membre à l' intérieur de cette quantité garantie . Le volume de cette réserve dépend principalement du pourcentage de réduction que l' État membre applique, conformément à l' article 2, paragraphe 3, du règlement n° 857/84, aux quantités de référence à accorder aux producteurs non prioritaires ( 7 ). Il ressort de l' ensemble de ces dispositions que l' attribution de quantités supplémentaires à une catégorie de producteurs s' effectue nécessairement au détriment des quantités qui peuvent être accordées aux autres catégories . Les États membres doivent donc procéder à une double appréciation des intérêts en cause : tout d' abord, entre producteurs prioritaires et producteurs non prioritaires et, ensuite, parmi les producteurs prioritaires entre eux .
9 . Parmi les producteurs prioritaires, ceux qui ont souscrit un plan de développement constituent une catégorie importante . La Cour a cependant précisé, dans l' arrêt Cornée, que la réalisation d' un plan de développement ne confère pas aux producteurs concernés le droit à une quantité de référence qui correspond à l' objectif du plan ( point 26 ) et qu' ils ne peuvent pas se prévaloir d' une quelconque confiance légitime pour s' opposer à une éventuelle réduction de leur quantité de référence, lorsque cette réduction est admise, comme c' est le cas en l' espèce, par la réglementation communautaire en la matière et ne porte pas spécifiquement sur les quantités de référence de cette catégorie d' opérateurs ( point 27 ).
10 . On peut déduire des observations qui précèdent que les États membres disposent d' un large pouvoir d' appréciation en ce qui concerne l' octroi de quantités de référence aux producteurs qui ont souscrit un plan de développement . Cela ne signifie cependant pas que, lorsque après avoir examiné les intérêts en cause, les États membres décident d' accorder une quantité spécifique à cette catégorie de producteurs, ils peuvent déterminer en toute liberté ladite quantité spécifique ainsi que ses conditions d' octroi . Ils doivent, en effet, se conformer à l' objectif poursuivi par l' article 3, point 1, du règlement n° 857/84, qui est d' offrir aux producteurs qui ont réalisé des investissements dans leur entreprise la possibilité de rentabiliser ces investissements ( voir point 12 de l' arrêt Cornée ).
Conformément à cet objectif, l' article 3, point 1, premier alinéa, du règlement n° 857/84 dipose que les États membres qui accordent une quantité spécifique à des producteurs qui ont souscrit un plan de développement doivent leur octroyer une quantité "qui tient compte" soit de la production énoncée dans le plan de développement lorsque ce plan est encore en cours d' exécution ( premier tiret ), soit de la production de l' année au cours de laquelle le plan a été achevé ( deuxième tiret ).
11 . En ce qui concerne le premier tiret, la Cour a précisé, dans l' arrêt Cornée, que l' expression "qui tient compte" doit être interprétée en ce sens que la quantité attribuée doit présenter un rapport avec l' objectif de production défini par le plan de développement ( point 14 ). La Cour en a déduit que l' octroi d' une quantité forfaitaire identique pour tous les producteurs est incompatible avec le règlement ( point 15 ). Mais, poursuit la Cour, les États membres ne sont pas non plus tenus de respecter une stricte proportionnalité entre l' objectif poursuivi par le plan de développement et la quantité à accorder . En d' autres termes, bien que cet objectif soit le principal critère de rattachement, les États peuvent également appliquer d' autres critères objectifs ( point 16 ).
12 . Selon le texte du deuxième tiret, les États membres doivent accorder une quantité spécifique de référence "qui tient compte" des quantités de lait et de produits laitiers que les producteurs concernés ont livrées l' année au cours de laquelle le plan a été achevé .
Dans les conclusions que nous avons présentées dans l' affaire Cornée ( au point 20 ), nous avons déjà fait observer que cette disposition est sans objet en ce qui concerne les producteurs d' un État membre qui, conformément à l' article 2, paragraphe 2, du règlement n° 857/84, a choisi l' année civile 1983 comme année de référence lorsque ces producteurs ont entièrement exécuté leur plan de développement en 1981 ou en 1982 . En pareil cas, en effet, la quantité de référence de l' année 1983 tient forcément compte d' une production annuelle qui a été entièrement obtenue à l' aide des installations dans lesquelles les investissements ont été réalisés .
Que se passe-t-il lorsque le plan a été exécuté au cours de l' année de référence choisie par l' État membre? La quantité spécifique de référence doit-elle, en pareil cas, être calculée avec, pour principal critère de rattachement, la production laitière obtenue au cours de l' année d' achèvement du plan? Répondre affirmativement à cette question ne serait pas conforme à l' objectif de la disposition, qui est de rentabiliser les investissements réalisés, comme nous l' avons rappelé précédemment ( au point 10 ). C' est ainsi que la production laitière atteinte par M . Spronk au cours de l' année 1983 n' est pas représentative de la capacité de production accrue dont il dispose depuis la mise en service de la nouvelle étable en novembre 1983 . Attribuer une quantité de référence qui ne tiendrait compte que de la production effectivement atteinte au cours de l' ensemble de l' année 1983 ne s' inscrirait guère dans la lignée de l' objectif précité .
Il nous semble qu' en pareil cas il serait plus conforme à l' objectif de la réglementation d' interpréter le texte du deuxième tiret en ce sens que la quantité à octroyer doit tenir compte de la capacité de production effectivement acquise après l' exécution du plan . C' est aux États membres qu' il incombe alors d' établir, en projetant par extrapolation sur l' ensemble de l' année civile la production ( accrue ) obtenue après exécution du plan ou en appliquant d' autres critères objectifs, un rapport entre la quantité spécifique à accorder, d' une part, et la capacité de production partiellement projetée et partiellement obtenue au cours de l' année de référence, d' autre part .
13 . La Commission a rappelé dans ses observations que les États membres doivent exercer le pouvoir d' appréciation qui leur est laissé par l' article 3, point 1, du règlement n° 857/84, tout en respectant les principes généraux du droit communautaire, et en particulier les principes d' égalité et de non-discrimination, le principe de la confiance légitime et le principe interdisant tout abus de pouvoir . Cela va de soi, et nous ne croyons pas qu' il soit nécessaire de le préciser dans la réponse à donner au juge de renvoi .
Le pouvoir d' appréciation in concreto
14 . Par la troisième question, le juge de renvoi souhaite s' entendre dire si l' article 3, initio et point 1, du règlement n° 857/84 permet aux États membres d' adopter, pour des producteurs qui ont contracté des obligations d' investissement, une réglementation telle que celle qui a été mise en place par l' article 11 de la Beschikking superheffing .
15 . Une première caractéristique de l' article 11 de la Beschikking superheffing réside dans le fait que la réglementation qu' il institue est applicable aussi bien à des producteurs qui ont effectué des investissements dans le cadre d' un plan de développement approuvé ( ce qui est le cas de M . Spronk ) qu' à des producteurs-investisseurs qui n' ont pas souscrit un tel plan .
La possibilité de tenir compte de producteurs qui ont consenti des investissements sans avoir souscrit de plan de développement est expressément énoncée à l' article 3, point 1, deuxième alinéa, du règlement n° 857/84 . Cette possibilité est soumise à la condition que l' État membre dispose d' informations suffisantes . C' est évidemment par producteur, voire par dossier d' investissement qu' il y a lieu d' apprécier si cette condition est remplie . Elle ne fait pas obstacle, selon nous, à une réglementation nationale à caractère général qui place sur le même pied les producteurs-investisseurs qui ont souscrit un plan de développement et ceux qui n' en ont pas souscrit, pour autant que, dans l' application de cette réglementation, les autorités nationales veillent à ce que l' octroi de quantités de référence à ces derniers soit fondé sur des données spécifiques suffisantes .
16 . La réglementation néerlandaise est, en outre, caractérisée par le fait que la quantité spécifique à attribuer est calculée à partir de la production laitière obtenue pendant une période d' une année civile environ avant la souscription des obligations d' investissement ( 8 ). A cette quantité est ajoutée une quantité particulière calculée selon la formule suivante : une quantité forfaitaire de lait ( 5 500 kg ) est attribuée par emplacement de stabulation construit en supplément ( 9 ); à cette quantité additionnelle, on applique cependant trois réductions proportionnelles : premièrement, une réduction de 20 % applicable à tous les producteurs-investisseurs, à l' exception des producteurs laitiers débutants, pour lesquels la réduction applicable est de 10 %; deuxièmement, une réduction d' un tiers pour les producteurs, tels que M . Spronk, qui ont effectivement mis en service de nouveaux emplacements de stabulation au cours de l' exercice 1983 ( la réduction atteint deux tiers pour les producteurs qui ont mis les emplacements de stabulation en service après 1983, mais avant le 1er avril 1985 ); troisièmement, une réduction de 8,65 % qui correspond au pourcentage de réduction applicable à tous les producteurs . La quantité à attribuer ne peut cependant jamais être inférieure à celle qui résulte de l' application du régime applicable aux producteurs en général .
17 . Les producteurs qui, à l' instar de M . Spronk, ont effectivement mis leurs nouvelles installations en service en 1983 et dont le plan de développement est, en conséquence, achevé peuvent donc prétendre à une quantité spécifique dont l' importance est liée au nombre d' emplacements de stabulation construits en supplément . Il s' agit là, nous semble-t-il, d' un critère objectif qui a pour conséquence que la quantité à attribuer tient compte de la capacité de production disponible après réalisation des investissements et qui est donc conforme à l' article 3, point 1, premier alinéa, deuxième tiret, du règlement n° 857/84, selon l' interprétation que nous en avons donné précédemment ( au point 12 ). Il est vrai que la réglementation néerlandaise prévoit l' octroi d' une quantité forfaitaire de lait de 5 500 kg par emplacement de stabulation supplémentaire . Cette quantité forfaitaire - à propos de laquelle le gouvernement néerlandais précise qu' elle correspond à la production nationale moyenne de 1983 et qui est, en outre, la même que celle qui est prise en compte dans le plan de développement de M . Spronk - joue ici le rôle d' unité de compte permettant de calculer les quantités de référence sans devoir attendre les chiffres de la production effective par emplacement de stabulation . Elle n' aboutit pas à ce qu' une même quantité forfaitaire de référence soit attribuée à chaque producteur . En appliquant ce critère, les Pays-Bas n' ont donc pas outrepassé leur pouvoir d' appréciation .
18 . Comme nous l' avons déjà indiqué précédemment, l' article 11 de la Beschikking superheffing dispose que, pour calculer la quantité à attribuer aux producteurs autres que les producteurs débutants, le nombre d' emplacements construits en supplément est réduit de 20 %. Selon le gouvernement néerlandais, cette réduction a été adoptée en raison de la nécessité de geler la production au niveau de 1983 tout en tenant compte du volume nécessairement limité de la réserve nationale à l' intérieur du quota national global . Ces facteurs ont obligé les autorités néerlandaises à adopter une politique restrictive dans l' octroi de quantités supplémentaires, d' autant plus qu' elles ont renoncé à majorer le pourcentage de réduction général, parce qu' une telle majoration aurait frappé les autres producteurs d' une manière disproportionnée .
Le pourcentage de cette réduction est donc le résultat d' une appréciation des intérêts des différentes catégories de producteurs, appréciation qu' il appartient à chaque État membre d' opérer avant de procéder à la répartition de la quantité globale garantie . Nous estimons que l' application de cette réduction demeure elle aussi dans les limites du pouvoir d' appréciation que le Conseil a laissé aux États membres .
19 . La réglementation néerlandaise comporte une autre réduction de la quantité qui a été calculée en fonction du nombre d' emplacements de stabulation supplémentaires, à savoir une réduction d' un tiers ou de deux tiers selon le moment auquel les nouveaux emplacements ont effectivement été mis en service .
Le représentant du gouvernement néerlandais a précisé au cours de la procédure orale que cet étalement dans le temps ne résulte pas seulement du volume limité des quantités à attribuer, mais également du choix fait par les Pays-Bas de réduire la quantité spécifique à octroyer en fonction du caractère de plus en plus prévisible de l' instauration du prélèvement supplémentaire . Cette option nous paraît elle aussi demeurer dans les limites du pouvoir d' appréciation laissé aux États membres .
20 . Le juge de renvoi fait observer que les restrictions inhérentes à la réglementation néerlandaise peuvent avoir pour conséquence que des producteurs qui ont souscrit un plan de développement ne se voient octroyer aucune quantité spécifique ( ce qui n' est cependant pas le cas de M . Spronk ) ou, du moins, ne se voient attribuer qu' une quantité qui est ( largement ) inférieure à l' objectif de production énoncé dans le plan .
Une réglementation nationale qui a de telles conséquences n' est cependant pas, pour cette seule raison, incompatible avec les dispositions communautaires concernées . Comme nous l' avons indiqué précédemment ( au point 9 ), la Cour a précisé, dans l' arrêt Cornée, que les producteurs qui ont souscrit un plan de développement ne peuvent se prévaloir ni de la directive 72/159 ni du principe de la confiance légitime pour s' opposer à une réglementation communautaire qui limite la production et qui ne les concerne pas spécifiquement .
21 . L' ordonnance de renvoi énonce encore quelques conditions auxquelles l' article 11 de la Beschikking superheffing subordonne l' attribution de quantités spécifiques : les obligations d' investissement souscrites avant le 1er septembre 1981 ne sont pas prises en compte; les investissements consentis pour la construction d' emplacements de stabulation pour les vaches laitières et les vaches reproductrices doivent atteindre certains montants minimaux; l' accroissement du nombre d' emplacements pour vaches laitières et vaches reproductrices doit atteindre certains pourcentages minimaux . L' ordonnance de renvoi faisant toutefois apparaître que M . Spronk satisfait à toutes ces conditions, il n' y a pas lieu de les examiner ici .
Conclusion
22 . Eu égard aux observations qui précèdent, nous suggérons de répondre aux questions de la manière suivante :
"1 ) L' article 3, point 1, premier alinéa, du règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, laisse aux États membres la faculté de décider s' il y a lieu d' attribuer une quantité spécifique de référence aux producteurs qui ont déposé, avant le 1er mars 1984, un plan de développement de la production laitière dans le cadre de la directive 72/159/CEE .
2 ) Pour être conforme à la disposition précitée, la quantité spécifique de référence qu' un État membre décide d' attribuer à des producteurs qui ont souscrit un plan de développement doit, lorsque ce plan est encore en cours d' exécution pendant l' année de référence, tenir compte de manière appropriée de l' objectif de production prévu par le plan ou, lorsque le plan a été achevé au cours de l' année de référence, elle doit tenir compte de manière appropriée de la capacité de production que les investissements ont permis d' atteindre .
3 ) L' article 3, point 1, premier alinéa, du règlement ( CEE ) n° 857/84 ne fait pas obstacle à l' adoption de dispositions nationales de mise en oeuvre sur la base desquelles des producteurs qui ont souscrit des obligations d' investissement avec ( ou sans ) plan de développement peuvent prétendre à une quantité spécifique de référence, qui est calculée par addition à la production de l' année qui précède la souscription de l' obligation d' investissement d' une quantité qui est objectivement en rapport avec la capacité de production acquise par la construction d' emplacements additionnels de stabulation, même si les dispositions ainsi adoptées ont pour conséquence qu' aucune quantité spécifique de référence n' est attribuée à certains producteurs qui ont souscrit un plan de développement ou, du moins, que la quantité spécifique de référence qui leur est attribuée est considérablement moindre que l' objectif de production énoncé dans le plan ."
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l' application du prélèvement visé à l' article 5 quater du règlement ( CEE ) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 90, p . 13 ).
( 2 ) Directive 72/159/CEE du Conseil, du 17 avril 1972, concernant la modernisation des exploitations agricoles ( JO L 96, p . 1 ).
( 3 ) Beschikking superheffing ( arrêté relatif au prélèvement supplémentaire ) du ministre de l' Agriculture et de la Pêche, du 18 avril 1984 ( Stcrt . 1984, p . 79 ).
( 4 ) Arrêt rendu le 11 juillet 1989 dans les affaires jointes 196/88 à 198/88, Cornée ( Rec . p . 0000 ). Voir également les conclusions que nous avons présentées dans ces affaires jointes .
( 5 ) C' est ainsi qu' on peut lire dans l' ordonnance de renvoi que l' étable a été mise en service en novembre 1983 . Il ressort en outre de l' ordonnance que la quantité de référence attribuée à M . Spronk a été calculée en application de l' article 11, paragraphe 4, sous a ), de la Beschikking superheffing, qui a trait à l' hypothèse dans laquelle les emplacements de stabulation sont effectivement mis en service en 1983 .
( 6 ) Voir article 5 quater, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( JO L 148, p . 13 ), tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984 ( JO L 90, p . 10 ).
( 7 ) Pour la première année, ce pourcentage de réduction s' élevait déjà à 8,65 % aux Pays-Bas .
( 8 ) C' est ainsi que, dans le cas de M . Spronk, la base de calcul a été la quantité de lait livrée en 1982 .
( 9 ) Dans l' hypothèse où le nombre de vaches disponibles dans l' entreprise au cours de l' année précédant la souscription de l' obligation d' investissement est supérieur au nombre d' emplacements de stabulation disponibles avant l' agrandissement, le régime applicable est légèrement différent .
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