CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 7 de Novembro de 1990 ( *1 )
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
No âmbito do presente processo o Governo neerlandês pede a anulação da Decisão 88/630/CEE da Comissão, de 29 de Novembro de 1988, relativa ao apuramento das contas FEOGA para 1986 (JO L 353, p. 30), na medida em que recusa imputar ao FEOGA uma quantia de 1624796 HFL alegando uma infracção das autoridades neerlandesas às regras comunitárias relativas aos controlos de qualidade da manteiga de intervenção.
2.
O litígio é simples e diz respeito à interpretação das normas comunitárias relevantes. Estas normas constam do Regulamento (CEE) n.° 685/69 da Comissão, de 14 de Abril de 1969, relativo às modalidades de aplicação das intervenções no mercado da manteiga e da nata de leite (JO L 90, p. 12; EE 03 F3 p. 83), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1829/80, de 11 de Julho de 1980 (JO L 178, p. 22; EE 03 F18 p. 149), e pelo Regulamento (CEE) n.° 1836/86 da Comissão, de 12 de Junho de 1986 (JO L 158, p. 57).
3.
Nos termos do Regulamento n.° 685/69 os organismos de intervenção só devem comprar a manteiga se ela satisfizer determinadas exigências, nomeadamente em matéria de boa conservação (artigos 2.° e 3.°). Para o efeito, o n.° 1 do artigo 6.° (com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1836/86) prevê que antes da compra definitiva a manteiga deve ser previamente armazenada durante um período probatório de dois meses a contar do dia da entrada da manteiga no armazém frigorífico. Nos termos do n.° 2 do artigo 6.° (na versão do Regulamento n.° 1829/80), pela sua oferta, o vendedor compromete-se «nos casos em que, no decurso do período de teste de armazenagem, a diminuição da qualidade da manteiga seja superior à que resulta normalmente da conservação de uma manteiga que corresponda às exigências referidas no artigo 2° », a retomar a mercadoria em questão, a reembolsar um preço de compra já eventualmente pago e a pagar os encargos de armazenagem a partir do dia da armazenagem até à data de saída.
4.
E incontestável que o artigo 6.° exige implicitamente que a administração dos Esta-dos-membros efectue controlos quanto à possibilidade de conservação da manteiga colocada em período probatório de armazenagem para determinar se houve uma perda de qualidade anormal. O litígio incide sobre a questão de saber em que -momento estes controlos deveriam ser efectuados. A prática da administração neerlandesa é a de efectuar colheitas de amostras por volta do final do período probatório de dois meses, em média por volta do 53.° dia. Na opinião da Comissão os testes não deviam ser efectuados antes do final deste período, o mais cedo no último dia, e o mais tardar vários dias após.
5.
O processo C-ll/90, Países Baixos/Comissão, suscita o mesmo problema relativamente ao apuramento de contas para 1987 e a solução do caso concreto determinará também o resultado desse processo. O processo C-28/89, Alemanha/Comissão, coloca igualmente, entre outros, o mesmo problema. A audiência neste último processo realizou-se em 9 de Outubro de 1990 e reservei as minhas conclusões no presente processo de modo a analisar os dois processos conjuntamente.
6.
No presente processo, o Governo neerlandês alega que a redacção do n.° 2 do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69, que visa a diminuição de qualidade «durante o período probatório de armazenagem», demonstra que o controlo se deve efectuar antes do fim deste período. Sublinha que, tendo em conta as consequências da recusa da manteiga que não corresponda às exigências, é do interesse do vendedor saber, antes do termo do período probatório, se a manteiga lhe será ou não comprada: a interpretação da Comissão tem, na prática, como consequência um prolongamento do período probatório, que deixaria o vendedor numa incerteza persistente e poderia dar origem, no que lhe diz respeito, a custos de armazenagem mais elevados. O Governo neerlandês considera igualmente que a sua interpretação é perfeitamente conforme ao objectivo do artigo 6.°, que é o de garantir que a manteiga satisfaz as condições necessárias para uma boa conservação. Baseia-se quanto a este aspecto num estudo dinamarquês (anexo à petição inicial) relativo ao efeito da temperatura sobre a possibilidade de conservação de diferentes variedades de manteiga em armazenagem refrigerada. Segundo o Governo neerlandês, este estudo permite pensar que a manteiga em armazenagem refrigerada à temperatura de - 18 °C e que não tenha sofrido uma perda de qualidade anormal decorridos 45 dias também não revelará essa perda decorridos 60 dias. Desse facto o Governo neerlandês deduz que toda e qualquer perda anormal de qualidade se manifestará num estádio relativamente precoce do período probatório. O Governo neerlandês alega, além disso, que a recusa de imputação ao FEOGA é contrária ao princípio da segurança jurídica e/ou à protecção da confiança legítima, na medida em que a Comissão só contestou a interpretação neerlandesa do regulamento em 1987. Por último, afirma que a decisão da Comissão não se encontra devidamente fundamentada, em especial no que diz respeito à proporção das despesas cuja imputação ao FEOGA foi recusada.
7.
A Comissão alega que a sua interpretação é conforme à finalidade do período probatório que, ao garantir que a manteiga corresponde aos critérios exigidos em matéria de conservação, reduz o risco, para a Comunidade, de deterioração da qualidade da manteiga durante o período de armazenagem de intervenção que se segue ao período probatório. Mesmo se resultados aceitáveis obtidos através de controlos efectuados cerca do final do período probatório podem indicar que a manteiga satisfaz provavelmente os critérios exigidos no final deste período, não podem, no entanto, demonstrá-lo com certeza. A Comissão pretende que o interesse do vendedor em saber quais são as suas obrigações pode ser satisfeito executando os controlos o mais rapidamente possível após o termo do período probatório. No que diz respeito aos argumentos relativos à segurança jurídica e à confiança legítima, a Comissão sublinha que só descobriu a prática neerlandesa depois de ter efectuado certas inspecções em 1987; de qualquer modo, explicou a sua interpretação numa reunião do Comité de Gestão do Leite em Agosto de 1985 e confirmou-a numa nota interpretativa de Março de 1986. Os Estados-membros tinham assim tempo suficiente para adaptarem a sua prática à interpretação correcta.
8.
Em nossa opinião, a redacção do regulamento pende a favor da interpretação estrita da Comissão. O n.° 1 do artigo 6.° prevê que a manteiga sofrerá um «período probatório de armazenagem», cujo objectivo, como as palavras indicam claramente, é permitir a verificação da qualidade de conservação da manteiga antes da sua aquisição definitiva pelo organismo de intervenção. O período probatório é expressamente fixado em dois meses, nem mais nem menos. Os termos do n.° 1 do artigo 6.° indicam assim claramente que o controlo da qualidade de conservação não pode efectuar-se antes do final do período probatório.
9.
É impossível conferir à expressão «durante o período probatório de armazenagem», constante do n.° 2 do artigo 6.° a interpretação forçada que é feita pelo Governo neerlandês. Esta expressão não significa que basta efectuar os testes quanto à qualidade de conservação durante o período probatório, uma vez que tal estaria em contradição flagrante com a exigência inserida no n.° 1 do artigo 6.°, de acordo com a qual o período probatório é fixado em dois meses. Em nossa opinião, o n.° 2 do artigo 6.° apenas diz respeito às consequências da verificação, no termo do período probatório, de que a manteiga sofreu uma perda de qualidade anormal e não contém qualquer indicação no que diz respeito à data dos controlos.
10.
O objectivo do período probatório de dois meses e dos controlos de qualidade, ou seja, dar a garantia de uma boa conservação antes de a manteiga ser definitivamente colocada em armazenagem de intervenção, vai igualmente no sentido de uma interpretação estrita do regulamento.
11.
Pode-se, bem entendido, conceber que este objectivo possa ser alcançado por outros métodos. O Governo neerlandês, baseando-se no relatório dinamarquês já mencionado, alega que controlos efectuados apenas catorze dias depois sobre amostras de manteiga colhidas aquando da entrada no armazém frigorífico e guardadas a uma temperatura de 13 °C fornecem já uma garantia suficiente de boa conservação e que a manteiga que passe estes controlos com sucesso não revelará qualquer perda de qualidade séria durante cerca de 564 dias. Se for esse o caso, tal pode demonstrar que os dois meses de período probatório são mais longos que o necessário e que o regulamento deveria ser modificado a fim de ter em conta os progressos técnicos nos métodos de controlo. A questão é de ordem técnica e não foi certamente resolvida pelo presente processo. A pertinência do relatório dinamarquês foi objecto de uma questão escrita do Tribunal ao Governo neerlandês e de questões colocadas na audiência, e as respostas dadas não suprimiram, em nossa opinião, as dúvidas quanto ao seu alcance.
12.
De qualquer modo, o Tribunal sempre decidiu, nomeadamente no processo 819/79, Alemanha/Comissão (Recueil 1981, p. 21), que, quando a legislação comunitária impõe um sistema de controlo especial, a necessidade de aplicação uniforme dos regulamentos comunitários impõe aos Esta-dos-membros que cumpram este sistema, de modo que não é necessário examinar se um outro sistema poderia ser tão eficaz como o que é imposto. Consequentemente, enquanto o Regulamento n.° 685/69 previr um período probatório de armazenagem de dois meses, não há, em nossa opinião, qualquer dúvida de que as autoridades dos Esta-dos-membros devem controlar a qualidade de conservação no final deste período probatório, mesmo se já tiverem efectuado outros controlos no início ou durante este período.
13.
O Governo neerlandês insiste no interesse que o vendedor tem em saber qual é a sua situação no que diz respeito à manteiga em período probatório de armazenagem e no risco de litígios quanto a controlos efectuados após o fim do período probatório. Em nossa opinião, todavia, o interesse legítimo do vendedor pode ser protegido de modo adequado efectuando os controlos tão rapidamente quanto possível no final do período. Além disso, parece improvável que, quando os controlos são efectuados o mais tardar num prazo de alguns dias após o termo do período probatório, o vendedor possa pretender de modo convincente que uma perda de qualidade anormal revelada pelos controlos ainda não se tinha produzido durante este período.
14.
Parece-nos igualmente que os argumentos relativos à segurança jurídica e à protecção da confiança legítima devem ser rejeitados. O Governo neerlandês forneceu ele próprio, em anexo ao seu requerimento, a acta (em francês), da 726a reunião do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, realizada em 16 de Agosto de 1985, que inclui no ponto 7f) (1) uma declaração interpretativa, pela Comissão, no sentido de que «os controlos do organismo de intervenção devem (portanto) ser efectuados no termo deste período probatório» (o sublinhado é nosso). O Governo neerlandês junta igualmente em anexo uma nota interpretativa da Comissão (em inglês) de 18 de Março de 1986, que expõe, no seu ponto 2, segundo travessão, relacionado com o n.° 2 do artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69, as consequências de uma situação em que, «no termo do período probatório se verifique que a manteiga não satisfaz as exigências de qualidade visadas no artigo 2.o ...» (o sublinhado é nosso). O Governo neerlandês afirma que estas declarações, e especialmente os termos sublinhados, prestavam-se a confusão e eram ambíguos e podiam razoavelmente levá-lo a supor que controlos efectuados cerca do final do período probatório eram aceitáveis. Todavia, em nossa opinião, estas duas declarações são totalmente desprovidas de ambiguidade; além disso, a acta da reunião de 16 de Agosto de 1985 afasta qualquer eventual dúvida sobre a questão mencionando, no ponto 7f) (2), o ponto de vista da Comissão segundo o qual os controlos não devem ser organizados de modo tal que imponham ao vendedor um «prolongamento sensível» do período probatório. Parece portanto que, desde o mês de Agosto de 1985, os Estados-membros estavam devidamente prevenidos da interpretação da Comissão, de modo que podiam adaptar a sua prática antes do início do ano de 1986.
15.
Por último rejeitaríamos igualmente o argumento do Governo neerlandês no sentido de que, tendo em conta as dificuldades de interpretação suscitadas pelo artigo 6.° do Regulamento n.° 685/69 e tendo em conta o número de Estados-membros que aplicaram uma interpretação divergente da da Comissão, as razões para não imputar certas somas ao FEOGA, dadas no relatório de síntese relativo ao apuramento das contas de 1986 devem ser consideradas inadequadas. A posição da Comissão é inteiramente exposta no ponto 3.3.4.2 (p. 54-55) do relatório de síntese, e já indicámos que em nossa opinião nada permitia inferir uma interpretação alternativa, mesmo sendo a de um número relativamente elevado de Estados-membros. Quanto à percentagem específica de somas não imputadas, ou seja, 0,25 °/o das despesas em causa, o relatório de síntese demonstra que a Comissão chegou à mesma fundando-se em duas considerações. Em primeiro lugar, os controlos de qualidade sobre a produção efectuados nos cinco Estados-membros em causa eram, no conjunto, adequados. Em segundo lugar, os controlos da qualidade de conservação efectuados nos Estados-membros que respeitaram os procedimentos correctos demonstraram que só uma pequena proporção das quantidades totais não correspondia às exigências. É claro que estes factores não explicam completamente a percentagem específica a que se chegou. Mas uma vez que era impossível para a Comissão determinar qual devia ter sido o número exacto no que diz respeito a cada um dos cinco Estados-membros em causa, e uma vez que a outra abordagem possível teria sido a de recusar imputar ao FEOGA a totalidade das despesas pertinentes, consideramos que as razões dadas para a adopção desta percentagem deviam ser consideradas adequadas.
16.
Em consequência, consideramos que o Tribunal deve negar provimento ao recurso e condenar o Reino dos Países Baixos no pagamento das despesas.
( *1 ) Língua original: inglês.
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