Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nel presente procedimento, il governo olandese cerca di ottenere l' annullamento della decisione della Commissione 29 novembre 1988, 88/630/CEE, relativa alla liquidazione dei conti FEAOG per il 1986 (GU L 353, pag. 30), nella parte in cui viene rifiutata l' imputazione al FEAOG di una somma di 1 624 796 HFL in base ad un' asserita infrazione, da parte delle autorità olandesi, delle norme comunitarie concernenti i controlli di qualità sul burro di intervento.
2. La controversia è semplice e verte sull' interpretazione delle pertinenti norme comunitarie. Tali norme sono contenute nel regolamento (CEE) della Commissione 14 aprile 1969, n. 685, relativo alle modalità di applicazione degli interventi sul mercato del burro e della crema di latte (GU L 90, pag. 12), quale modificato dal regolamento (CEE) 11 luglio 1980, n. 1829 (GU L 178, pag. 22), e dal regolamento (CEE) della Commissione 12 giugno 1986, n. 1836 (GU L 158, pag. 57).
3. A norma del regolamento n. 685/69, gli organismi di intervento debbono acquistare il burro solo ove esso risponda a taluni requisiti, fra cui quelli relativi alla buona conservazione (artt. 2 e 3). A tal fine, l' art. 6, n. 1 (quale modificato dal regolamento n. 1836/86), dispone che, prima dell' acquisto definitivo, il burro dev' essere preliminarmente immagazzinato per un periodo probativo di due mesi a partire dal giorno dell' entrata del burro nel deposito frigorifero. Ai sensi dell' art. 6, n. 2, (nella versione del regolamento n. 1829/80), con la sua offerta, il venditore si impegna, "qualora nel corso del periodo probatorio di magazzinaggio la diminuzione della qualità del burro risulti superiore a quella che normalmente risulta dalla conservazione di un burro rispondente alle esigenze dei cui all' art. 2", a riprendere la merce in oggetto, a rimborsare un prezzo di acquisto eventualmente già versato e a pagare le spese d' ammasso dal giorno della presa in consegna sino all' uscita dal deposito.
4. E' pacifico che l' art. 6 obbliga implicitamente l' amministrazione degli Stati membri ad effettuare controlli in ordine alla possibilità di conservazione del burro collocato in magazzinaggio probativo per determinare se vi sia stata una diminuzione di qualità anormale. La controversia riguarda il problema di stabilire quando questi controlli debbano essere effettuati. La prassi dell' amministrazione olandese è quella di prelevare campioni verso la fine del periodo probativo di due mesi, in media verso il 53º giorno. A parere della Commissione, i controlli non dovrebbero essere effettuati prima della fine di tale periodo, come minimo all' ultimo giorno, e al massimo diversi giorni dopo.
5. La causa C-11/90, Paesi Bassi / Commissione, solleva lo stesso problema in relazione alla liquidazione dei conti per il 1987 e la soluzione della presente controversia determinerà probabilmente anche l' esito di tale causa. La causa C-28/89, Germania / Commissione, pone pure, tra gli altri, il medesimo problema. La trattazione orale di quest' ultima causa si è tenuta il 9 ottobre 1990 ed io ho riservato le mie conclusioni nel presente procedimento così da esaminare le due cause congiuntamente.
6. Nella causa in esame, il governo olandese sostiene che la formulazione dell' art. 6, n. 2, del regolamento n. 685/69, che riguarda la diminuzione di qualità "nel periodo probativo di magazzinaggio", mostra che il controllo deve avvenire prima della fine di tale periodo. Esso sottolinea che, alla luce delle conseguenze del rifiuto di burro non rispondente ai requisiti, è nell' interesse del venditore sapere, prima della fine del periodo probativo, se il burro sarà acquistato o meno: l' interpretazione della Commissione porta in pratica ad un prolungamento del periodo probativo che lascierebbe il venditore in una continua incertezza e potrebbe comportare nei suoi confronti costi di magazzinaggio più elevati. Il governo olandese ritiene altresì che la sua interpretazione sia perfettamente conforme all' obiettivo dell' art. 6, che è quello di garantire che il burro soddisfi alle condizioni necessarie per una buona conservazione. Esso si fonda, al riguardo, su uno studio danese (allegato al ricorso) relativo all' effetto della temperatura sulle possibilità di conservazione di diverse varietà di burro poste in depositi refrigerati. Secondo il governo olandese, tale studio permette di ritenere che il burro posto in depositi refrigerati ad una temperatura di -18 C e che non ha subito una diminuzione di qualità anormale dopo 45 giorni non rivelerà una diminuzione del genere dopo 60 giorni. Il governo olandese ne deduce che ogni diminuzione anormale della qualità si manifesterà ad uno stadio relativamente precoce del periodo probativo. Il governo olandese sostiene inoltre che il rifiuto di imputazione al FEAOG è contrario al principio della certezza del diritto e/o alla tutela del legittimo affidamento, in quanto solo nel 1987 la Commissione ha contestato l' interpretazione olandese del regolamento. Infine, esso asserisce che la decisione della Commissione non è motivata in maniera appropriata, in particolare per quanto riguarda la proporzione delle relative spese non prese a carico.
7. La Commissione sostiene che la sua interpretazione è conforme allo scopo del periodo probativo che, garantendo che il burro corrisponde ai criteri prescritti in materia di conservazione, riduce il rischio, per la Comunità, di deterioramento della qualità del burro nel corso del periodo di ammasso d' intervento che segue il periodo probativo. Anche se risultati accettabili ottenuti a seguito di controlli effettuati verso la fine del periodo probativo possono mostrare che il burro soddisferà probabilmente ai criteri prescritti alla fine di tale periodo, essi non possono provarlo con certezza. La Commissione sostiene che l' interesse del venditore a conoscere i propri obblighi può essere soddisfatto eseguendo i controlli al più presto possibile dopo la fine del periodo probativo. Per quanto riguarda gli argomenti relativi alla certezza del diritto e al legittimo affidamento, la Commissione sottolinea di non aver scoperto la prassi olandese prima di talune ispezioni effettuate nel 1987; in ogni caso, essa ha esposto la propria interpretazione in occasione di una riunione del comitato di gestione per il latte nell' agosto 1985 confermandola in una nota interpretativa del marzo 1986. Gli Stati membri hanno quindi avuto tempo sufficiente per adeguare la loro prassi all' interpretazione corretta.
8. A mio parere, la lettera del regolamento suffraga l' interpretazione restrittiva della Commissione. L' art. 6, n. 1, stabilisce che il burro viene sottoposto ad un "periodo probativo di magazzinaggio" il cui scopo, come risulta chiaramente dai termini citati, è quello di consentire un controllo della qualità di conservazione del burro prima della sua definitiva acquisizione da parte dell' organismo di intervento. Il periodo probativo è espressamente fissato in due mesi, né più né meno. Dalla formulazione dell' art. 6, n. 1, risulta così chiaramente che il controllo della qualità di conservazione non può avvenire prima della fine del periodo probativo.
9. E' impossibile attribuire all' espressione "nel corso del periodo probatorio di magazzinaggio", figurante all' art. 6, n. 2, l' interpretazione forzata ricavatane dal governo olandese. Tali termini non possono significare che basta effettuare controlli in ordine alla qualità di conservazione durante il periodo probativo, poiché ciò sarebbe in flagrante contrasto con il requisito di cui all' art. 6, n. 1, secondo il quale il periodo probativo è fissato in due mesi. A mio parere, l' art. 6, n. 2, riguarda unicamente le conseguenze dell' accertamento, al termine del periodo probativo, del fatto che il burro ha subito una diminuzione di qualità anormale e non contiene indicazioni in ordine alla data dei controlli.
10. Anche l' obiettivo del periodo probativo di due mesi e dei controlli di qualità, cioè quello di fornire la garanzia di una buona conservazione prima che il burro sia definitivamente collocato all' ammasso di intervento, suffraga un' interpretazione restrittiva del regolamento.
11. E' naturalmente concepibile che tale obiettivo possa essere conseguito con altri metodi. Il governo olandese, basandosi sulla relazione danese in precedenza menzionata, sostiene che controlli eseguiti dopo soli 14 giorni su campioni di burro prelevati al momento dell' entrata nel deposito frigorifero e conservati ad una temperatura di 13 C danno già una garanzia sufficiente di buona conservazione e che il burro che supera questi controlli non rivelerà serie diminuzioni di qualità per circa 564 giorni. Se è vero, ciò può significare che il periodo probativo di due mesi è più lungo del necessario e che il regolamento dovrebbe essere modificato per tener conto del progresso tecnico nei metodi di controllo. Il problema è di ordine tecnico e non è certamente risolto dal presente procedimento. La portata della relazione danese ha formato oggetto di un quesito scritto rivolto dalla Corte al governo olandese e di quesiti rivolti in udienza, le cui risposte non hanno a mio parere dissipato i dubbi esistenti quanto alla sua rilevanza.
12. In ogni caso, la Corte ha costantemente dichiarato, in particolare nella causa 819/79, Germania / Commissione (Racc. 1981, pag. 21) che, qualora la normativa comunitaria imponga un sistema di controllo particolare, l' esigenza di un' applicazione uniforme dei regolamenti comunitari impone agli Stati membri di conformarsi a tale sistema, ditalché non è necessario esaminare se un altro sistema possa essere altrettanto efficace di quello imposto. Di conseguenza, finché il regolamento n. 685/69 prevede un periodo probativo di magazzinaggio di due mesi, non vi è, a mio parere, alcun dubbio che le autorità degli Stati membri debbono controllare la qualità di conservazione alla fine di tale periodo probativo, anche se esse hanno già effettuato altri controlli all' inizio o durante tale periodo.
13. Il governo olandese insiste sull' interesse del venditore a conoscere la sua situazione per quanto riguarda il burro nel periodo probativo di magazzinaggio e sul rischio di controversie in ordine ai controlli effettuati dopo la fine del periodo probativo. A mio parere, tuttavia, l' interesse legittimo del venditore può essere tutelato in maniera appropriata effettuando i controlli il più rapidamente possibile alla fine del periodo. Per giunta, sembra improbabile che, qualora i controlli siano effettuati entro un termine massimo di qualche giorno dalla scadenza del periodo probativo, il venditore possa sostenere in maniera convincente che una diminuzione di qualità anormale emersa a seguito dei controlli non si sia verificata durante tale periodo.
14. Mi sembra inoltre che gli argomenti relativi alla certezza del diritto e alla tutela del legittimo affidamento debbano essere respinti. Il governo olandese ha esso stesso prodotto, in allegato al suo ricorso, il resoconto (in francese) della 726ª riunione del comitato di gestione del latte e dei prodotti lattiero-caseari, tenutasi il 16 agosto 1985, che contiene, al punto 7, lett. f), sub 1), una dichiarazione interpretativa, da parte della Commissione, ai sensi della quale "i controlli dell' organismo di intervento debbono quindi essere effettuati al termine di tale periodo probativo" (il corsivo è mio). Il governo olandese produce altresì in allegato una nota interpretativa della Commissione (in inglese) del 18 marzo 1986, che illustra, al punto 2, secondo trattino, in relazione all' art. 6, n. 2, del regolamento n. 685/69, le conseguenze di una situazione in cui, "alla fine del periodo probativo, viene accertato che il burro non soddisfa ai requisiti di qualità di cui all' art. 2 (...)" (il corsivo è mio). Il governo olandese afferma che tali dichiarazioni, e in particolare i termini sottolineati, erano fuorvianti e ambigui e potevano ragionevolmente condurlo a supporre che fossero accettabili controlli effettuati verso la fine del periodo probativo. A mio parere, tuttavia, queste due dichiarazioni sono assolutamente inequivocabili; per giunta, il resoconto della riunione del 16 agosto 1985 elimina ogni possibile dubbio sulla questione menzionando, al punto 7, lett. f), sub 2), il punto di vista della Commissione secondo cui i controlli non vanno organizzati in maniera tale da imporre al venditore un "prolungamento sensibile" del periodo probativo. Sembra quindi che, fin dal mese di agosto 1985, gli Stati membri fossero debitamente informati dell' interpretazione della Commissione, così da essere in grado di adeguare la loro prassi prima dell' inizio del 1986.
15. Infine, respingerei anche l' argomento del governo olandese secondo cui, alla luce delle difficoltà di interpretazione sollevate dall' art. 6 del regolamento n. 685/69 e alla luce del numero di Stati membri che avevano applicato un' interpretazione diversa da quella della Commissione, i motivi di non imputabilità menzionati nella relazione di sintesi relativa alla liquidazione dei conti del 1986 debbono essere considerati inadeguati. La posizione della Commissione è interamente esposta al punto 3.3.4.2 (pagg. 54 e 55) della relazione di sintesi e io ho già precisato che, a mio parere, nulla poteva giustificare una diversa interpretazione, anche se fosse stata sostenuta da un numero relativamente ampio di Stati membri. Quanto alla percentuale specifica di importi non imputati, ossia lo 0,25% delle spese interessate, dalla relazione di sintesi risulta che la Commissione è giunta a tale cifra sulla base di due considerazioni. In primo luogo, i controlli della qualità di conservazione effettuati nei cinque Stati membri interessati erano nel complesso adeguati. In secondo luogo, i controlli della qualità di conservazione effettuati negli Stati membri che hanno osservato le procedure corrette hanno dimostrato che solo una piccola parte dei quantitativi totali non rispondeva ai requisiti prescritti. E' certamente vero che questi fattori non spiegano pienamente la precisa percentuale a cui si è giunti. Tuttavia, poiché era impossibile per la Commissione determinare quale avrebbe dovuto essere la cifra esatta per quanto riguarda ciascuno dei cinque Stati membri interessati, e poiché l' alternativa sarebbe stata quella di non riconoscere per intero le spese relative, ritengo che la motivazione fornita per l' adozione di tale percentuale debba essere considerata adeguata.
16. Di conseguenza ritengo che la Corte debba respingere il ricorso e condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese.
(*) Lingua originale: l' inglese.
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