Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - En fait
1 . L' affaire dans laquelle nous présentons aujourd' hui nos conclusions amène la Cour à se pencher, une fois de plus, sur l' interprétation de la notion contenue à l' article 30 du traité CEE, "les restrictions quantitatives à l' exportation ainsi que toutes les mesures d' effet équivalent", et, éventuellement, sur l' interprétation de l' article 36 dudit traité .
2 . La Crown Court de Chelmsford a demandé cette interprétation afin de pouvoir se prononcer sur la conformité au droit communautaire du Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act de 1982, applicable en Angleterre et au pays de Galles . Nous nous contenterons pour le moment d' indiquer que cette loi concerne le commerce d' articles dits "pornographiques" ( qui sont définis dans le détail ) et qu' elle permet à certaines autorités locales de décider de mettre en application son annexe 3, ce qui a pour effet de soumettre le commerce desdits articles - lorsqu' il acquiert une part significative (" significant degree ") - à un régime d' autorisation .
3 . Une décision en ce sens - également intervenue dans d' autres communes, mais non dans l' ensemble du territoire d' application de la loi - a été prise par la partie défenderesse au principal, avec effet au 23 juin 1983 . Cette mesure affecte les parties demanderesses au principal, qui - à côté, semble-t-il, d' autres magasins en partie autorisés - exploitent dans le ressort de la partie défenderesse un commerce, spécialisé dans le domaine en question, d' articles produits sur le territoire national et d' articles importés . Ayant continué d' exploiter ce commerce malgré le refus d' autorisation, les demanderesses en sont venues à être poursuivies devant la Magistrates Court de Southend et à faire l' objet d' une condamnation en février 1986 . Elles ont interjeté appel de ce jugement devant la Crown Court de Chelmsford . Dans le cadre de cette procédure, elles se sont défendues en soutenant notamment que la loi précitée était incompatible avec le droit communautaire, car elle conduisait à une entrave des importations au sens de l' article 30 du traité CEE ( nous reviendrons ultérieurement sur le détail de leur argumentation ). Cet argument n' ayant pas paru dénué de portée à la Crown Court de Chelmsford, celle-ci a sursis à statuer sur le litige pendant devant elle et déféré à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
"1 ) Le fait pour un État membre (( une fois que les autorités locales ont décidé que la législation en cause est applicable dans leur ressort, sous réserve de soumettre à un régime d' autorisation ( licence ) les locaux qui constituent des 'sex establishments' ( boutiques d' articles pornographiques ) )) d' interdire la vente ( entre autres ) d' articles pornographiques licites par des 'sex establishments' non titulaires d' une autorisation constitue-t-il une mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative aux importations au sens de l' article 30 du traité CEE lorsque cette interdiction a pour effet de permettre aux autorités locales d' exercer un contrôle sur les 'sex establishments' situés dans leur ressort, et lorsqu' elle a eu pour effet de limiter la vente par les appelants de marchandises provenant d' autres États membres, puisqu' ils se sont efforcés de ne pas enfreindre la 'loi' par les mesures qu' ils ont prises en matière de stockage et ont ainsi vendu moins d' articles importés des États membres qu' ils n' en auraient sinon vendu, et, par conséquent, de restreindre l' offre d' articles pornographiques fabriqués dans d' autres États membres?
2 ) En cas de réponse affirmative à la question 1, une telle mesure bénéficie-t-elle de la justification visée à l' article 36?
3 ) Si l' interdiction visée dans la question 1 enfreint l' article 30 et ne se justifie pas au titre de l' article 36, est-elle tout à fait inopposable à un commerçant de l' État membre ou ne l' est-elle que dans la mesure où elle fait obstacle à des opérations portant sur des marchandises fabriquées dans d' autres États membres ou importées à partir de ceux-ci?"
4 . Sur ces questions, compte tenu des observations qui nous ont été présentées par écrit et verbalement, il convient, selon nous, de formuler l' analyse suivante .
B - En droit
5 . 1 . Si on part de la formule qui a été élaborée au sujet de l' article 30 dans l' arrêt rendu dans l' affaire 8/74 ( 1 ) et qui est constamment reprise dans les affaires concernant cet article ( voir, notamment, les arrêts rendus dans les affaires 75/81 et C-69/88 ( 2 )), c' est-à-dire si on examine si la mesure en cause en l' espèce est "susceptible d' entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement le commerce intracommunautaire", il est difficile contester qu' elle correspond à ce critère .
6 . On peut en effet imaginer que, en l' absence de la loi en question et des décisions locales reposant sur cette loi, c' est-à-dire si les articles dits pornographiques pouvaient être distribués librement, les ventes de tels articles se développeraient et, partant, leurs importations augmenteraient elles aussi . Il est effectivement possible d' admettre qu' une extension illimitée des sex-shops suscite une demande et qu' elle entraîne aussi une augmentation de la demande existante, celle-ci étant alors assurément plus aisée à satisfaire que dans une situation qui impose à l' intéressé de se déplacer vers un autre lieu ( où existent des sex-shops agréés ) ou de faire appel à la vente par correspondance - qui est encore plus malaisée . La réglementation de la vente d' articles pornographiques peut donc - on peut l' admettre d' emblée - conduire à une réduction des flux d' importations et ainsi relever de l' application de l' article 30 .
7 . 2 . Il ressort néanmoins d' une analyse d' ensemble de la jurisprudence en la matière qu' on ne saurait s' en tenir à cette considération . En vérité, la formule précédemment mentionnée ne constitue rien de plus qu' un premier pas dans l' examen auquel il est nécessaire de procéder . Après ce premier pas, il faut ensuite s' attacher aussi à d' autres éléments, et - comme l' ont montré la Commission et d' autres parties intervenant dans l' affaire - il y a notamment lieu de distinguer selon les circonstances du cas considéré .
8 . a ) En continuant donc l' examen de la jurisprudence et en gardant à l' esprit qu' en l' espèce il n' existe pas d' interdiction pure et simple de vendre de certains produits, mais des règles de distribution qui, dans certains cas, maintiennent à l' écart de certains lieux déterminés la vente des produits en cause ( lorsqu' elle acquiert une part significative ), on rencontre des affaires portant sur des situations comparables qui ne concernaient elles aussi que les modalités de la commercialisation de certains produits et dans lesquelles il y avait lieu de constater que l' article 30 du traité CEE ne s' appliquait pas en pareille hypothèse ( alors même qu' une certaine répercussion sur les importations n' était pas à exclure ).
9 . Nous rappellerons, par exemple, le cas traité dans l' affaire 155/80 ( 3 ) qui concernait la vente de produits de boulangerie; pendant certaines heures de la nuit, ces produits ne pouvaient pas être livrés aux points de vente de détail ni aux consommateurs, mais uniquement aux grossistes et intermédiaires . La Cour a retenu, et cette considération est au centre de l' arrêt rendu dans cette affaire, que les échanges intracommunautaires restaient néanmoins possibles, de sorte qu' il y avait lieu de conclure à l' absence d' infraction à l' article 30 .
10 . Nous rappellerons aussi l' arrêt rendu dans l' affaire 75/81 ( dans laquelle il s' agissait de se prononcer sur l' interdiction de vendre certaines boissons alcoolisées dans les débits de boissons en Belgique ). Dans cette affaire, le point important était que la réglementation ne concernait pas d' autres formes de commercialisation de sorte qu' on pouvait affirmer - car il n' existait, en vérité, aucun rapport avec les importations - que l' article 30 du traité CEE ne s' appliquait pas .
11 . Dans ce contexte, c' est à juste titre qu' on a également cité le cas traité dans l' affaire 20/87 ( 4 ) ( concernant une réglementation française relative à l' autorisation des supermarchés qui était susceptible de restreindre les ventes, notamment celles de produits importés ). Pour cette affaire, la question de savoir si l' article 30 trouvait application a également été examinée dans le cadre de la procédure et l' avocat général a naturellement répondu par la négative, en faisant observer que la réglementation en question affectait indistinctement la vente des marchandises importées et celle des marchandises produites dans le pays . La Cour s' est visiblement ralliée elle aussi à cette opinion . En tout état de cause, et cela est significatif, elle n' aborde même pas la question de l' article 30 dans l' arrêt, mais procède à son appréciation sur la seule base de l' article 52 du traité ( droit d' établissement ).
12 . Un autre arrêt présente aussi un intérêt qui n' est pas négligeable; il s' agit de l' arrêt assez récemment rendu dans l' affaire C-145/88 ( 5 ), qui avait trait à une interdiction de vendre certaines marchandises le dimanche . Son intérêt tient au fait que, dès le premier paragraphe dans lequel elle se prononce, la Cour, après avoir observé que la réglementation en cause est indistinctement applicable aux produits importés et aux produits nationaux, déclare qu' en principe la commercialisation des produits importés d' autres États membres n' est donc pas rendue plus difficile que celle des produits nationaux .
13 . Compte tenu de cette jurisprudence, il convient - nous semble-t-il, non sans certaines raisons - de conclure également dans le même sens dans le cas d' espèce, c' est-à-dire de constater que la réglementation sur laquelle il y a lieu de se prononcer dans le cadre du litige au principal ne relève pas de l' article 30 du traité . En effet, en l' espèce, comme dans la jurisprudence citée, il existe de bonnes raisons d' affirmer que le Local Government Act de 1982 ne présente aucun rapport avec les échanges intracommunautaires puisque la commercialisation des produits visés par cette loi est possible, en tout état de cause, par d' autres circuits que celui des sex-shops, à savoir par la voie de magasins qui ne sont pas soumis à une autorisation ( car la vente des articles pornographiques n' y atteint pas un "significant degree ") ou celle de la vente par correspondance, même si - comme cela a été exposé au cours de l' audience - certaines restrictions ( qui ne tiennent pas compte de l' origine des marchandises ) existent dans le cas de cette seconde solution .
14 . b ) Pour ce qui concerne certains autres arrêts également invoqués au cours de la procédure, il y a lieu, en revanche, d' affirmer qu' il s' agit d' arrêts qui ne sont pas pertinents sur le fond et qu' ils ne sauraient donc conduire à une conclusion différente pour le cas d' espèce .
15 . Ces arrêts portent sur des cas dans lesquels - face à des dispositions indistinctement applicables aux marchandises nationales et aux marchandises importées - la Cour a essentiellement recherché si la réglementation en cause aboutissait en pratique à un traitement plus défavorable des marchandises importées, ce qui tombait alors sous le coup de l' article 30 . A cet égard, la Commission a souligné à juste titre qu' il s' agissait essentiellement de cas de réglementation des conditions auxquelles devaient satisfaire les produits eux-mêmes ( cas dans lequels la nécessité d' adapter les produits importés pouvait donc constituer une entrave à la commercialisation - voir la jurisprudence citée par la Commission à la page 10 de son mémoire ) ou encore de cas dans lesquels il s' agissait au moins d' une restriction de la publicité pour certains produits ( voir arrêts rendus dans les affaires 152/78 et C-362/88 ( 6 )), ce qui n' est pas non plus comparable aux circonstances de la présente affaire .
16 . Même si, en dépit de cela, on introduit néanmoins les critères dégagés par les arrêts précités pour l' examen du cas qui nous occupe aujourd' hui - ce qui peut paraître concevable compte tenu de l' allusion du juge a quo à la limitation que les demanderesses au principal auraient subie pour la vente des produits importés d' autres États membres -, la conclusion quant à l' applicabilité de l' article 30 du traité CEE ne semble pas devoir finalement en être modifiée .
17 . Sur ce point, on sait que les parties demanderesses font valoir les arguments suivants : il est constant que, lorsqu' il est fait application de la loi britannique contestée et que l' autorisation est refusée à un sex-shop, le commerce des articles en cause ne peut pas s' effectuer dans une mesure significative . Les marchandises importées sont particulièrement affectées car elles sont originales (" conspicous "), ce qui ne permet pas de les exposer et de les vendre dans des magasins de petites dimensions . Elles sont particulièrement affectées du fait aussi que, dans un magasin organisé de la façon imposée par le refus d' autorisation, seule une petite quantité de marchandises peut être tenue en stock; or, il est incontestable que des importations ne peuvent être rentablement effectuées que si elles portent sur des quantités importantes .
18 . A cet égard, on peut déjà affirmer que le premier argument cité ( caractère voyant des produits importés ) n' a apparemment pas été retenu par le juge de renvoi parmi les considérations qui l' ont amené à la décision qu' il a rendue en l' espèce et qu' il n' est donc pas nécessaire de prendre en compte ce premier argument . Il se peut que l' élément décisif en ce sens réside dans le fait que les parties n' ont pas apporté au juge de renvoi des preuves démontrant de façon concluante que les marchandises importées se caractérisaient par une originalité particulière ( en tout état de cause, au cours de la procédure, le gouvernement britannique a exposé à ce sujet que la structure de la production n' était pas différente de ce point de vue entre les divers États membres et que des articles pornographiques "originaux" étaient également produits au Royaume-Uni ). Ce qui importe peut-être aussi à cet égard, c' est que le critère utilisé dans la loi britannique de 1982, à savoir le "significant degree", soit uniquement à entendre en ce sens que la loi vise les magasins qui se consacrent à la vente d' articles pornographiques à titre principal ( et non d' une façon simplement accessoire par rapport à la vente de journaux périodiques ) ( le gouvernement britannique cite une jurisprudence en ce sens dans son mémoire ). Or, cela n' empêche nullement la vente d' articles pornographiques originaux, même dans des magasins non agréés, tant que cette vente ne constitue pas leur activité principale .
19 . D' autre part, ce qui est également important - et cela concerne la seconde partie de l' argumentation en question - c' est qu' il n' a pas été fait état, au cours de la procédure, d' un recul des importations globales d' articles pornographiques ( le gouvernement britannique l' a expressément nié en faisant observer que la vente de ces articles était également possible en dehors des sex-shops ); au contraire, il a simplement été admis que les importations des parties demanderesses avaient présenté une diminution . Or, ce qui compterait aux fins de l' article 30, c' est assurément la première de ces deux situations . En outre, c' est aussi à juste titre que des doutes ont pu être émis au sujet de l' évolution prétendue des activités d' importation des parties demanderesses . Ces doutes reposent sur la constatation que celles-ci exploitent un commerce de grande ampleur ( car elles font apparemment partie d' un groupe de sociétés qui - selon ce qui a été expliqué à l' audience - exploite plus de 50 sex-shops au Royaume-Uni ). Il leur est donc certainement possible de réaliser aussi un volume d' importations suffisant pour être rentable, et la circonstance que la loi britannique en cause ne vise nullement les stocks ni leur importance - comme l' a expliqué avec des arguments persuasifs le représentant du Southend Borough Council - contribue de façon non négligeable à cette possibilité . Il pourrait donc difficilement être question d' une entrave spécifique aux importations causée par la loi britannique en cause dans le litige au principal .
20 . c ) Après un examen d' ensemble de tous les éléments qui entrent en ligne de compte aux fins de l' article 30 du traité CEE - tels qu' ils résultent de la jurisprudence existant à ce jour -, force est de conclure que la loi britannique contestée ne saurait être considérée comme incompatible avec l' article 30 du traité CEE .
21 . 3 . Si telle est la conclusion retenue, il devient en fait inutile d' examiner la question, également posée, de savoir si une mesure telle que celle en cause peut être justifiée, en particulier sur la base de l' article 36 du traité . A des fins d' exhaustivité - pour le cas peu probable où la Cour aboutirait à une conclusion différente au sujet de l' application de l' article 30 -, vous nous permettrez néanmoins d' ajouter ce qui suit .
22 . a ) En premier lieu, il est possible d' envisager ici les éléments que la jurisprudence - relative aux réglementations commerciales indistinctement applicables aux marchandises nationales et aux marchandises importées - a dégagés au sujet des considérations d' "exigences impératives" - admises à titre de justification . A ce titre, entrent "notamment" ( terme qui dénote une énumération non exhaustive ) en ligne de compte les considérations de loyauté des transactions commerciales et de défense des consommateurs ( voir arrêts rendus dans les affaires 120/78 ( 7 ) et 16/83 ( 8))l' arrêt rendu dans l' affaire 302/86 ( 9 ) mentionne aussi la protection de l' environnement, et celui rendu dans l' affaire C-145/88 indique, de façon très générale, la poursuite légitime d' objectifs de politique économique et sociale .
23 . En l' espèce, il est manifeste qu' il est particulièrement aisé d' envisager une justification sous l' angle de la protection du consommateur .
24 . Bien que les marchandises en cause ne soient pas en elles-mêmes interdites à la vente, cette considération pourrait intervenir, car il est possible, grâce à la loi contestée, de contenir la vente desdites marchandises dans certains lieux déterminés ( où il paraît approprié de la limiter, par exemple en vue de la protection des jeunes ou de certaines tranches particulièrement sensibles de la population ) et car elle permet aussi - au moyen d' une limitation du nombre de sex-shops - d' éviter que certaines communes ne soient inondées de ce type d' articles, ce qui risquerait de conduire à un climat de dissolution des moeurs . Néanmoins, il nous semble que ces aspects devraient plutôt être invoqués au titre de l' article 36 ( restrictions à l' importation pour des raisons de moralité publique ).
25 . Au surplus, la réglementation contestée peut également contribuer à une protection du consommateur en ce qu' elle permet un certain contrôle des points de vente agréés . On peut ainsi - par des contrôles occasionnels - empêcher la vente aux mineurs ( qui n' ont pas accès aux sex-shops ) ou aussi - par la menace de retirer l' autorisation - exercer une influence sur la gestion des affaires et contribuer à éviter des pratiques peu sérieuses ( en ce qui concerne les prix et la qualité ).
26 . En outre, il faut reconnaître que la réglementation en cause tient compte du principe de proportionnalité ( dont l' importance a notamment été soulignée par l' arrêt rendu dans l' affaire 302/86 ), du fait que les autorités locales peuvent justement, par la pratique qu' elles suivent en matière d' autorisation et qui n' échappe pas au contrôle juridictionnel, veiller à un dosage raisonnable de la distribution des articles en question, qui ne sont pas précisément à considérer comme des produits courants du commerce . En revanche, la circonstance que la protection du consommateur, telle que nous l' avons précédemment décrite, n' est pas uniformément assurée dans l' ensemble du pays ne nous paraît pas d' une importance décisive, pareille exigence ne ressortant pas de la jurisprudence et ne pouvant pas non plus s' induire purement et simplement de la nature des choses .
27 . b ) D' autre part, il est également possible d' envisager le recours à l' article 36 du traité CEE, qui prévoit que des obstacles à l' importation peuvent notamment être justifiés par des raisons de moralité publique, d' ordre public et de sécurité publique .
28 . Les premières de ces raisons interviennent manifestement dans la mesure où la réglementation attaquée permet d' assurer une certaine protection des jeunes et des couches sensibles de la population; les secondes sont envisageables dans la mesure où la réglementation en cause peut éviter que des sex-shops ne s' établissent dans certaines zones ( par exemple, zones d' habitation dans lesquelles un mouvement d' affaires intense serait ressenti comme gênant ).
29 . Dans ce contexte, c' est à juste titre - contrairement à ce qu' ont objecté les parties demanderesses au principal - qu' on a aussi souligné qu' il n' existait à cet égard aucune exigence de norme uniforme applicable dans l' ensemble du pays ( cela ressort, en particulier, des arrêts rendus dans les affaires 34/79 ( 10 ) et 121/85 ( 11 )). Il n' y a donc pas à redire au fait que l' application de la loi contestée soit confiée aux autorités locales, qui sont les mieux à même d' apprécier la situation de fait particulière . En outre, on a également rappelé, à juste titre, qu' il résulte de la jurisprudence ( voir arrêt rendu dans l' affaire 34/79 ) que c' est à chaque État membre qu' il appartient, dans ce domaine, de déterminer le niveau de protection requis selon sa propre échelle de valeurs et de choisir la forme appropriée et aussi que, pour ce qui concerne le maintien de l' ordre public, les États membres disposent d' une marge d' appréciation ( voir arrêt rendu dans l' affaire 30/77 ( 12 )), qui est susceptible de donner lieu à des situations pouvant varier selon le lieu et le moment .
30 . Il faut aussi - et cet aspect est loin d' être négligeable - concéder aux défenseurs de la loi contestée que la limitation de l' exigence d' autorisation aux seuls établissements qui mettent en circulation des articles pornographiques dans une mesure importante (" significant degree ") est à approuver aux fins du principe de proportionnalité, même si une certaine incertitude de jugement risque d' être à déplorer de ce fait pendant quelque temps, incertitude qu' une concrétisation jurisprudentielle ne fera disparaître que progressivement .
31 . c ) Enfin, rien ne permettant de penser que la réglementation en cause pourrait tomber sous le coup de la dernière phrase de l' article 36, dont l' objet est d' interdire la discrimination arbitraire et les restrictions déguisées dans le commerce entre les États membres ( il n' a pas été soutenu que la loi elle-même constituait une discrimination arbitraire, mais uniquement qu' elle pourrait être utilisée de façon arbitraire ), force est de conclure que la réglementation contestée - pour le cas où elle relèverait malgré tout de l' article 30 du traité CEE - pourrait, en tout état de cause, être justifiée par les considérations qui viennent d' être exposées .
C - Conclusion
32 . Compte tenu de l' ensemble des considérations qui précèdent, nous vous proposons de répondre comme suit à la question de la Crown Court de Chelmsford :
"L' interprétation de l' article 30 du traité CEE selon la jurisprudence en la matière n' offre aucune indication donnant lieu de supposer que l' application du Local Government ( Miscellaneous Provisions ) Act de 1982 dans une commune, dont il résulte une interdiction de vendre des articles pornographiques dans des sex-shops non agréés, puisse être considérée comme une mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative à l' importation au sens dudit article 30 ."
(*) Langue originale : l' allemand .
( 1 ) Arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville ( 8/74, Rec . p . 837 ).
( 2 ) Arrêt du 31 mars 1982, Joseph Henri Thomas Blesgen/État belge ( 75/81, Rec . p . 1211 ); arrêt du 7 mars 1990, H . Krantz GmbH/1 . Ontvanger der direkte Belastingen von Kerkrade et 2 . État néerlandais ( C-69/88, Rec . p . 0000 ).
( 3 ) Arrêt du 14 juillet 1981, Procédure relative à des amendes contre Sergius Oebel ( 155/80, Rec . p . 1993 ).
( 4 ) Arrêt du 8 décembre 1987, Ministère public/Gauchard ( 20/87, Rec . p . 4879 ).
( 5 ) Arrêt du 23 novembre 1989, Torfaen Bourough Council/B & Q PLC ( C-145/88, Rec . p . 0000 ).
( 6 ) Arrêt du 10 juillet 1980, Commission/République française ( 152/78, Rec . p . 2299 ); arrêt du 7 mars 1990, GB-INNO-BM/Confédération du commerce luxembourgeois ( C-362/88, Rec . p . 0000 ).
( 7 ) Arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral AG/Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein ( 120/78, Rec . p . 649 ).
( 8 ) Arrêt du 13 mars 1984, Procédure pénale contre Karl Prantl ( 16/83, Rec . p . 1299 ).
( 9 ) Arrêt du 20 septembre 1988, Commission/Royaume de Danemark ( 302/86, Rec . p . 4607 ).
( 10 ) Arrêt du 14 décembre 1979, Procédure pénale contre M . D . Henn et F . E . Darby ( 34/79, Rec . p . 3795 ).
( 11 ) Arrêt du 11 mars 1986, Conegate Ltd/HM Customs & Excise ( 121/85, Rec . p . 1017 ).
( 12 ) Arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau ( 30/77, Rec . p . 1999 ).
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