Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con il presente ricorso, la Commissione intende far dichiarare che la Repubblica italiana, mantenendo in vigore un regime di contingentamento e di autorizzazione dei trasporti combinati "strada/ferrovia" tra Stati membri e rifiutando autorizzazioni ai privati che intendono effettuare tali trasporti, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva del Consiglio 17 febbraio 1975, 75/130/CEE, relativa alla fissazione di norme comuni per taluni trasporti di merci combinati strada/ferrovia tra Stati membri (1).
2. L' art. 2 di questa direttiva stabilisce che "ogni Stato membro dovrà esonerare da qualsiasi regime di contingentamento e di autorizzazione, al più tardi entro il 1 ottobre 1975, i trasporti combinati di cui all' art. 1". A stregua di quest' ultimo articolo, come modificato dalla direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, 79/5/CEE (2), per trasporti combinati strada/ferrovia devono intendersi "i trasporti stradali di merci tra Stati membri per i quali l' autocarro, il rimorchio, il semirimorchio (con o senza trattore), la sovrastruttura amovibile e il contenitore di venti piedi e oltre sono trasportati per ferrovia dalla stazione adeguata di carico del veicolo più vicina al punto di carico della merce, fino alla stazione adeguata più vicina al punto di scarico della merce".
3. Nel ricorso, la Commissione segnala l' esistenza di un decreto italiano 4 luglio 1985 (3) che assoggetta a un regime di contingentamento e di autorizzazione la possibilità di utilizzare trattori isolati destinati al traino esclusivo di rimorchi o semirimorchi utilizzati in trasporti combinati internazionali. Un successivo decreto 16 settembre 1986 (4), che richiamandosi alla direttiva 75/130 aveva escluso dall' applicazione di tale regime i trasporti combinati fra Stati membri, è stato tuttavia abrogato da un decreto 24 ottobre 1986 (5).
4. In data 25 maggio 1987 la Commissione ha inviato al governo italiano una lettera, richiamando la sua attenzione sugli obblighi derivanti dalla direttiva 75/130, e quindi, in data 4 luglio 1988, un parere motivato contenente l' ingiunzione di adottare i provvedimenti necessari entro il termine di due mesi. Detto parere motivato non ha sortito effetti.
5. Il governo italiano contesta l' esistenza di un inadempimento, obiettando che l' esonero per i trasporti combinati strada/ferrovia non si applica al tragitto del trattore dai locali dell' impresa fino alla stazione di carico né a quello dalla stazione di scarico fino al punto di scarico, qualora il trattore non sia stato trasportato per ferrovia e l' uno o l' altro di questi tragitti si sia svolto all' interno di un unico Stato membro ("trasporto non accompagnato"). Nel sostenere tale punto di vista, il governo convenuto argomenta essenzialmente dall' art. 6 della direttiva 75/130, ai cui sensi la stessa direttiva "non modifica le condizioni vigenti in ciascuno Stato membro relative all' ammissione alla professione di trasportatore stradale e all' accesso al mercato dei trasporti". Pur riconoscendo, nella controreplica, che il tragitto stradale del "trasporto non accompagnato" rientra senz' altro nella nozione di trasporto combinato internazionale ai sensi dell' art. 1 nuovo stile della direttiva, sostiene tuttavia che il regime giuridico del trasporto non accompagnato non può essere identico a quello del trasporto accompagnato.
6. Va subito chiarito che tale assunto non sembra possa essere condiviso, portando a obbligare le imprese, per poter fruire della liberalizzazione dei trasporti combinati internazionali, a far viaggiare il trattore per ferrovia insieme al suo carico. Tale obbligo comporta, dal punto di vista economico, un onere ingiustificato per gli operatori interessati ed è pertanto in aperto contrasto con l' obiettivo fissato dalla direttiva 75/130, il cui secondo considerando così recita "l' utilizzazione della tecnica strada/ferrovia (...) costituisce su lunghe distanze una forma di esercizio proficua sul piano economico".
7. Sotto il profilo giuridico, l' obbligo in parola non potrebbe desumersi né dalle disposizioni né dalla struttura generale della direttiva 75/130. Difatti l' art. 1 di quest' ultima, come modificato ormai dalla direttiva 79/5, nell' elencare ciò che viene trasportato per ferrovia, non menziona il trattore in modo tassativo e per giunta precisa che il semirimorchio può essere trasportato per ferrovia con o senza trattore. Indubbiamente il testo originario di questo articolo, redatto all' epoca dell' adozione della direttiva 75/130, era più ambiguo. Il trattore era in quel testo ricompreso nell' elencazione anzidetta e la menzione "(con o senza trattore)" non vi compariva. A partire dal rimaneggiamento operato dalla direttiva 79/5, non v' è ormai più spazio per incertezze. Del resto voi avete già avuto modo di constatare, incidentalmente, nella sentenza 7 luglio 1987 (6), che il trasporto combinato internazionale può compiersi a prescindere dal fatto che la motrice sia caricata o meno sul treno con il rimorchio (7).
8. E' pacifico che tale punto non viene messo in discussione dal governo italiano, tuttavia la tesi che lo stesso difende postula l' esistenza, nelle disposizioni della direttiva, di due distinti regimi giuridici, a seconda che il trasporto combinato sia o meno "accompagnato". Senonché un simile dualismo non è presente nel testo della direttiva. Al contrario, l' art. 2 di quest' ultima dispone che l' esonero da qualsiasi regime di contingentamento e di autorizzazione si applica a tutti i trasporti combinati previsti all' art. 1. Se, pertanto, il trasporto combinato "non accompagnato" rientra nella sfera di applicazione della norma comunitaria, esso dovrà fruire della liberalizzazione prescritta dall' art. 2.
9. Peraltro, come ha osservato la Commissione nella fase orale, l' art. 6 riguarda, da un lato, i presupposti di competenza e capacità tecnica che un' impresa che intende effettuare trasporti su strada deve possedere e, dall' altro, le licenze generali rilasciate dalle amministrazioni degli Stati membri per autorizzare un' impresa all' esercizio effettivo dell' attività di trasportatore. Il suddetto articolo non può invece restringere il diritto della stessa impresa di effettuare un siffatto trasporto stradale facente parte di un trasporto combinato internazionale, diritto che deve, in forza dell' art. 2 della direttiva, essere svincolato da qualsiasi provvedimento di autorizzazione o contingentamento. L' art. 6 della direttiva 75/130 può quindi essere interpretato soltanto alla luce degli obiettivi perseguiti dalla norma nonché della struttura generale di quest' ultima, ossia tenendo conto delle altre sue disposizioni e in particolare dell' art. 2. Pertanto, poiché i requisiti di accesso delle imprese al mercato dei trasporti stabiliti dagli ordinamenti nazionali non vengono pregiudicati dalla precitata direttiva, il disposto dell' art. 6 non può essere interpretato in modo da rimettere in discussione la liberalizzazione dei trasporti combinati internazionali. Contrariamente a quanto il governo italiano sostiene nella controreplica, l' interpretazione da me suggerita non priva il suddetto art. 6 di qualsiasi efficacia.
10. Infine, la tesi dello Stato convenuto è incompatibile con la vostra giurisprudenza secondo cui "l' operazione di trasporto è in tal modo considerata come un' operazione unitaria dal luogo di partenza al luogo di arrivo" (8).
11. Nella controreplica, il governo italiano riporta un testo in lingua italiana, che risulta essere un documento di lavoro della Commissione preparatorio di una modifica della direttiva 75/130, documento dal quale emergerebbe che il punto di vista sostenuto dal convenuto rispecchia ciò che la Commissione considera essere lo stato attuale del diritto comunitario. Deve anzitutto rilevarsi che l' opinione espressa da un' istituzione comunitaria circa la portata di una norma non può prevalere sulle espresse disposizioni di quest' ultima. Peraltro, il documento di cui trattasi è un documento interno della Commissione, che non riflette la posizione ufficiale di questa istituzione. Nel caso di specie, il punto di vista di fondo della Commissione sulle problematiche su cui si verte può desumersi solo dal presente ricorso per inadempimento. Infine, seppure il documento in parola fosse da prendere in considerazione, non è affatto certo che il suo tenore militi completamente a favore della tesi del governo italiano. Difatti, lungi dall' essere un semplice commento della direttiva 75/130, esso afferma al contrario che nonostante la direttiva "le misure di attuazione adottate dagli Stati membri non hanno dato luogo alla creazione di un libero mercato" e menziona gli ostacoli tuttora esistenti a causa delle normative nazionali. Quanto alla situazione italiana, del resto, esso richiama il presente procedimento: "(...) soltanto l' Italia applica restrizioni quantitative per i trasportatori nazionali (dinanzi alla Corte)". L' esistenza di tale documento non vale quindi ad evitare la constatazione dell' inadempimento.
12. Conseguentemente propongo che la Corte:
"1) dichiari che la Repubblica italiana, mantenendo in vigore un regime di contingentamento e di autorizzazione dei trasporti combinati tra Stati membri e rifiutando autorizzazioni ai privati che intendono effettuare tali trasporti, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza della direttiva del Consiglio 17 febbraio 1975, 75/130/CEE, relativa alla fissazione di norme comuni per taluni trasporti di merci combinati strada/ferrovia tra Stati membri;
2) condanni lo Stato convenuto alle spese, comprese quelle sostenute dalla parte interveniente".
( *) Lingua originale: il francese.
( 1) GU L 48, pag. 31.
( 2) Che modifica la direttiva 75/130/CEE (GU L 5, pag. 33).
( 3) GURI 22 agosto 1985, n. 197.
( 4) GURI n. 219 del 20.10.1986, pag. 18.
( 5) GURI n. 263 del 12.11.1986, pag. 8.
( 6) Commissione / Italia (causa C-420/85, Racc. pag. 2983).
( 7) Punti 6 e 7 della motivazione.
( 8) Sentenza 28 marzo 1985, Commissione / Italia, punto 16 della motivazione (causa 2/84, Racc. pag. 1127).
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