CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 29 de Março de 1990 ( *1 )
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Este pedido de decisão prejudicial diz mais uma vez respeito à interpretação das regras comunitárias relativas à atribuição de quotas leiteiras aos agricultores cujo nível de produção de leite foi afectado por acontecimentos excepcionais.
2.
Deve ser relembrado que, com vista a reduzir a produção de leite, o Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, instituiu uma imposição, a acrescentar à taxa de co-responsabilidade, sobre as quantidades de leite ou de equivalente de leite entregues para além de uma quantidade de referência a determinar (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61). Para aplicar o sistema de imposição, os Estados-membros podem escolher entre duas fórmulas. Segundo a fórmula A, a imposição é paga pelo produtor individual de leite sobre as quantidades de leite por ele entregues a um comprador e que, durante o período de doze meses em causa, excedam a quantidade de referência atribuída ao produtor. Segundo a fórmula B, é o comprador que paga a imposição sobre as quantidades entregues pelos produtores e que, durante o período de doze meses em causa, excedam a quantidade de referência a determinar. O total das quantidades de referência atribuídas num Estado-membro não pode exceder uma quantidade total garantida igual à quantidade de leite ou de outros produtos lácteos entregue pelo Estado-membro em 1981, acrescida de 1 %.
3.
As regras gerais para aplicação do sistema da imposição e, em particular, a determinação das quantidades de referência, foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64). No caso de ser aplicada a fòrmula A, a quantidade de referência atribuída a um produtor (isto é, a quantidade isenta da imposição suplementar) deve, em princípio, ser igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue pelo produtor durante o ano civil de 1981 (artigo 2.°, n.° 1). Todavia, os Estados-membros podem prever que a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente de leite entregue durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade total garantida para esse Estado-membro (artigo 2.°, n.° 2, primeiro período). A percentagem referida pode, sob condições a determinar pela Comissão de acordo com o processo do comité de gestão, ser modificada em função do nível de entregas de certas categorias de entidades devedoras da imposição, da evolução das entregas em determinadas regiões entre 1981 e 1983, ou da evolução das entregas de certas categorias de entidades devedoras durante o mesmo período (artigo 2°, n.° 2, segundo período). Além disso, os Estados-membros podem adaptar as percentagens referidas no artigo 2.°, n.os 1 e 2, de modo a assegurar a aplicação dos artigos 3.° e 4.° (artigo 2°, n.° 3).
4.
O artigo 3.° diz respeito à atribuição das quantidades de referência a produtores em situações especiais. O artigo 3.°, ponto 3, trata de acontecimentos excepcionais, e prevê que «os produtores cuja produção de leite, durante o ano de referência considerado para aplicação do artigo 2°, foi afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais ocorridos antes ou durante o ano referido, obterão, a seu pedido, que seja considerado como referência um outro ano do período compreendido entre 1981 e 1983». A lista de situações prevista no artigo 3.°, ponto 3, que justificam a escolha de um ano de referência alternativo, inclui uma epizootia que afecte total ou parcialmente o efectivo pecuário.
5.
O Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208) fixa as regras de aplicação da imposição suplementar. O artigo 2.°, n.° 1, enuncia os factores que os Estados-membros devem tomar em consideração no caso de, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, modificarem a percentagem para determinar as quantidades de referencia. O artigo 3.° acrescenta alguns casos à lista de situações especiais que justificam a utilização de um ano de referência diferente, nos termos do artigo 3.°, n.° 3, do Regulamento n.° 857/84.
6.
Ao aplicar o sistema de imposição suplementar, a República Federal da Alemanha escolheu a fórmula A e adoptou o ano de 1983 como ano de referência para a determinação das quotas individuais. A legislação nacional de aplicação, o Milch-Garantie-mengen-Verordnung (regulamento sobre as quantidades de leite garantidas) de 25 de Maio de 1984, estabeleceu que a quota de cada produtor individual devia corresponder à quantidade de leite entregue a um comprador em 1983, diminuída de 4 % (artigo 4.°, n.° 2, primeira frase). No caso de a quantidade entregue em 1983 ser superior à entregue em 1981, a quota individual seria ainda reduzida numa percentagem até 5 %, de acordo com um cálculo denominado «Steigerungsabzug», ou redução, baseado no acréscimo da produção (artigo 4.°, n.° 2, segunda frase, na redacção que lhe foi dada por posterior regulamento nacional de 27 de Setembro de 1984).
7.
Alfons Berkenheide, recorrente na causa principal, é um produtor de leite. Segundo o despacho de reenvio, em 1980, 1981, 1982 e 1983 entregou à central leiteira compradora, respectivamente, 114306 kg, 115970 kg, 102472 kg e 121721 kg de leite. A quota de leite que lhe foi atribuída foi calculada com base nas suas entregas de 1983 diminuídas de 4 %, isto é, aproximadamente 116900 kg e, como as suas entregas em 1983 foram superiores às de 1981, essa quantidade foi ainda reduzida em 4,9 %. Daqui resultou uma quota de 110900 kg de leite.
8.
A. Berkenheide impugnou esta atribuição, alegando que a redução suplementar de 4,9 % não era justificada no seu caso e que, portanto, tinha direito a uma quota de 116900 kg. Salientou que tinha havido uma epidemia de mastite na sua exploração agrícola em 1981 e 1982 e que um certificado de 20 de Maio de 1986, emitido pelo Landwirtschaftskammer Westfallen-Lippe, reconhecera que a sua produção de leite naqueles anos tinha sido afectada por um acontecimento excepcional, na acepção do artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento n.° 857/84. A. Berkenheide alegou que, para efeitos de aplicação da redução suplementar estabelecida na legislação nacional, o artigo 3.°, ponto 3, permitia-lhe que fosse considerada não a sua produção efectiva em 1981, mas a quantidade que ele teria produzido se não tivesse havido a epidemia de mastite. Se fosse tomado como referencia este número ficticio, era evidente que não tinha havido acréscimo de produção entre 1981 e 1983 e não haveria lugar a uma redução suplementar da sua quota.
9.
Por considerar que o processo suscitava uma questão de direito comunitário, o Finanzgericht (tribunal fiscal) de Düsseldorf submeteu ao Tribunal a questão seguinte:
«E contrário às disposições conjugadas do artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), e do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208), interpretar o artigo 4.°, n.° 2, segunda frase, do regulamento alemão de 25 de Maio de 1984 (BGBl. 1984 I, p. 720) relativo às quantidades de leite garantidas, na versão do regulamento de 27 de Setembro de 1984 que altera pela primeira vez o regulamento em questão (BGBl. 1984 I, p. 1255), de maneira a que, perante a circunstância de a produção leiteira ter sido afectada no decurso do ano civil de 1981 por um acontecimento excepcional (epizootia), na acepção das disposições comunitárias citadas, se tome como base, aquando do cálculo da redução baseada no acréscimo da produção, não a quantidade de leite efectivamente produzida em 1981, mas uma estimativa da quantidade que o produtor teria obtido em 1981 se esse acontecimento não tivesse ocorrido?»
10.
Tal como está redigida, a questão submetida pelo tribunal nacional procura determinar a compatibilidade de uma interpretação particular de uma disposição da lei nacional com o direito comunitário. No contexto do artigo 177.° do Tratado, é evidente que o Tribunal não tem competência para decidir tal questão. Contudo, a questão colocada pelo tribunal nacional pode facilmente ser entendida como pedindo ao Tribunal que decida se, no caso de um Estado-membro ter escolhido 1983 em vez de 1981 como ano de referência para determinação das quantidades de referência individuais, e ter previsto na sua legislação nacional de aplicação uma redução adicional das quantidades de referência dos produtores cujo nível de produção de leite em 1983 foi superior ao de 1981, o artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento n.° 857/84 deve ser interpretado no sentido de que um produtor pode exigir que esse Estado-membro, ao determinar se a sua quota deve ser assim reduzida, tome em consideração o facto de em 1981 a sua produção de leite ter sido afectada por um acontecimento excepcional. Por outras palavras, o artigo 3.°, ponto 3, pode ser invocado por um produtor para se opor à aplicação da redução suplementar?
11.
Na minha opinião, esta questão deve ser claramente respondida pela negativa. O artigo 3.°, ponto 3, permite ao produtor escolher outro ano de referência durante o período de 1981 a 1983 no caso de a sua produção de leite durante o ano de referência escolhido pelo Estado-membro em questão ter sido afectada por um acontecimento excepcional. Contudo, no caso presente, A. Berkenheide não pretende que seja considerado outro ano de referência, e, em qualquer caso, a sua produção de leite não foi afectada por um acontecimento excepcional (isto é, a epidemia de mastite) em 1983, ano de referência escolhido pela República Federal da Alemanha, e sim em 1981 e 1982.
12.
A jurisprudência do Tribunal confirma, em particular no acórdão proferido no processo 84/87, Erpelding/Secretário de Estado da Agricultura e da Viticultura (Colect. 1988, p. 2647), que deve ser dada uma interpretação estrita ao artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento n.° 857/84. Nesse processo, um produtor cuja produção de leite foi afectada por um acontecimento excepcional (como no caso presente, uma epidemia de mastite), durante o período de 1981 a 1983, pretendia que fosse tomada em consideração, para a determinação da sua quota, ou a quantidade entregue no ano anterior a 1981, ou a quantidade fictícia que ele teria entregue se o acontecimento excepcional não tivesse ocorrido. O Tribunal declarou:
«Deve verificar-se que a economia e o objectivo da regulamentação em causa demonstram que enumera de modo limitativo as situações em que podem ser atribuídas quantidades de referência ou quantidades individuais e que prevê regras precisas relativas à determinação destas quantidades» (n.° 18).
13.
Verifica-se, assim, que o artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento n.° 857/84 não traz qualquer apoio a A. Berkenheide. Contudo, o Tribunal, numa pergunta escrita dirigida ao Governo alemão e à Comissão, perguntou se a questão suscitada pelo tribunal nacional não devia ser abordada com referência ao artigo 2°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, em vez de ao artigo 3.°, ponto 3, e ambos responderam pela afirmativa. Deve relembrar-se que, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, um Estado-membro pode prever que a quota seja igual à quantidade de leite entregue em 1982 ou 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida total, e que pode modificar essa percentagem em função de determinados factores, entre os quais a evolução das entregas de certas categorias de entidades devedoras durante o período de 1981 a 1983. Foi em aplicação do artigo 2.°, n.° 2, que a República Federal da Alemanha, na sua legislação de aplicação, estabeleceu uma redução inicial de 4 % para todas as quotas, e uma redução suplementar até 5 % relativamente aos produtores cuja produção de leite aumentou entre 1981 e 1983. É essencialmente esta redução suplementar que está em causa no presente processo.
14.
Se for reformulada na perspectiva do artigo 2.°, n.° 2, a questão do tribunal nacional pode ser entendida como perguntando se o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 (completado pelo artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão) deve ser interpretado no sentido de que, no caso de um Estado-membro ter escolhido o ano de 1983 como ano de referência e feito uso da opção prevista no segundo período do artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, para modificar a percentagem aplicada para determinar as quantidades de referência para os produtores, de tal forma que preveja na sua legislação nacional de aplicação uma redução suplementar das quantidades de referência dos produtores cujo nível de produção em 1983 foi superior ao de 1981, um produtor pode exigir que o Estado-membro, ao decidir se a sua quantidade de referência deve ser reduzida, tome em consideração o facto de em 1981 a sua produção de leite ter sido afectada por um acontecimento excepcional.
15.
Na minha opinião, esta questão alternativa deve também ser respondida negativamente. O segundo período do artigo 2.°, n.o 2, dá ao Estado-membro a possibilidade de modificar a percentagem que anteriormente adoptou com vista a assegurar que a quantidade total garantida não será ultrapassada. Contudo, se um Estado-membro utiliza esta possibilidade, deve fazê-lo com referência a um ou mais dos factores objectivos gerais previstos no artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 e no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1371/84. Nada existe na letra destas disposições que sugira que um Estado-membro, ao modificar a percentagem, tem a faculdade de tomar em consideração a situação de produtores individuais.
16.
Tal interpretação, em minha opinião, é também excluída pelo sistema da legislação globalmente considerado. Como já foi referido, no processo 84/87, Erpelding, acima citado, o Tribunal declarou que o Regulamento n.° 857/84 estabelece regras precisas respeitantes à determinação das quantidades de referência: por isso, na falta de qualquer indicação em contrário no artigo 2.°, n.° 2, as situações de dificuldade individuais não devem ser tomadas em consideração no contexto desta disposição. Além disso, o artigo 3.°, ponto 3, já trata das situações difíceis e, ao conceder aos produtores cuja produção de leite no ano de referência escolhido pelo Estado-membro em questão foi afectada por um acontecimento excepcional a escolha de um ano de referência alternativo no período de 1981 a 1983, o legislador comunitário tomou devidamente em consideração a situação especial desses produtores (processo 84/87, Erpelding, n.° 28).
17.
Finalmente, permitir aos Estados-membros, nos termos do artigo 2.°, n.° 2, tomar em consideração a posição individual dos produtores como A. Berkenheide, também poderia, na minha opinião, comprometer a segurança jurídica e a eficácia do sistema da imposição. Por isso, sou de opinião de que o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1371/84, não podem permitir a A. Berkenheide opor-se à aplicação da redução suplementar da quota prevista na legislação nacional.
18.
Em consequência, a questão suscitada pelo tribunal nacional deve, na minha opinião, ser respondida da forma seguinte:
«Tanto o artigo 3.°, ponto 3, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, conjugado com o artigo 3.° do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão como o artigo 2.°, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão devem ser interpretados no sentido de que, no caso de um Estado-membro ter escolhido o ano de 1983 em vez de 1981 como ano de referência para a determinação das quantidades individuais de referência, e prever na sua legislação nacional de aplicação uma redução suplementar das quantidades de referência dos produtores cujo nível de produção leiteira em 1983 foi superior ao de 1981, um produtor não pode exigir que o Estado-membro, ao aplicar-lhe esta redução suplementar, tome em consideração o facto de a sua produção de leite em 1981 ter sido afectada por um acontecimento excepcional.»
( *1 ) Lingua original: inglos.
Full & Egal Universal Law Academy