Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A - Sachverhalt
1 . In dem Ausgangsverfahren, das der Vorlage des Sozialgerichts Frankfurt am Main vom 13 . März 1989 zugrunde liegt, streiten die Parteien um die Gewährung von Familienleistungen ( Kindergeld ) durch die beklagte Bundesanstalt für Arbeit . Der Kläger, F . Yáñez-Campoy, spanischer Staatsangehöriger, hat seinen Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland und ist dort als Arbeitnehmer beschäftigt . Seine Kinder Francisco José und Enrique wohnen in Spanien .
2 . Der Kläger verlangt Zahlung von Kindergeld in der in den deutschen Rechtsvorschriften vorgesehenen Höhe für die Zeit seit Januar 1986 . Er ist der Ansicht, daß ihm Familienleistungen für seine beiden Kinder nach diesen Vorschriften zustuenden, als ob die Kinder in der Bundesrepublik - dem Beschäftigungsstaat - wohnten . Die Bundesanstalt für Arbeit meint dagegen, daß dem Kläger für die Zeit bis zum 31 . Dezember 1988 lediglich die - geringeren - Ansprüche nach dem deutsch-spanischen Abkommen über die soziale Sicherheit vom 4 . Dezember 1973 ( 1 ) zustuenden .
3 . In dem Verfahren vor dem Sozialgericht ging es im wesentlichen um die Frage, ob Artikel 73 Absatz 1 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71 ( 2 ) in der Fassung vor der Änderung dieser Verordnung durch die Verordnung ( EWG ) Nr . 3427/89 ( 3 ) vom 15 . Januar 1986 an auf den Kläger anwendbar war, obwohl Artikel 60 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Spanien und der Portugiesischen Republik und die Anpassungen der Verträge ( 4 ) ( im folgenden : Beitrittsakte ) dies vor dem 31 . Dezember 1988 "bis zum Inkrafttreten der für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Lösung nach Artikel 99 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71" ausschloß . Nach Artikel 60 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Beitrittsakte galt vielmehr Artikel 73 Absatz 2 der Verordnung Nr . 1408/71 in dem genannten Zeitraum entsprechend . Gemäß Artikel 60 Absatz 2 der Beitrittsakte blieben jedoch eine Reihe von bilateralen Abkommen über die soziale Sicherheit anwendbar, unter anderem das bereits erwähnte deutsch-spanische Abkommen vom 4 . Dezember 1973 .
4 . Der Kläger vertrat die Auffassung, daß das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Pinna I ( 5 ) die einheitliche Lösung im Sinne von Artikel 60 Absatz 1 der Beitrittsakte zum 15 . Januar 1986 eingeführt habe .
5 . Die Beklagte bestritt dies und meinte, dieses Urteil beziehe sich nicht auf die Arbeitnehmer aus den beigetretenen Mitgliedstaaten Spanien und Portugal .
6 . Der Gerichtshof hatte in seinem Urteil Pinna I auf eine Vorabentscheidungsfrage der französischen Cour de cassation entschieden :
"1 ) Artikel 73 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71 ist insoweit ungültig, als er ausschließt, daß den Arbeitnehmern, die den französischen Rechtsvorschriften unterliegen, für ihre im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnenden Familienangehörigen französische Familienleistungen gewährt werden .
2 ) Die festgestellte Ungültigkeit des Artikels 73 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71 kann nicht zur Begründung von Forderungen herangezogen werden, die sich auf Leistungen für Zeiträume vor dem Erlaß des vorliegenden Urteils beziehen . Eine Ausnahme gilt für Arbeitnehmer, die vor diesem Zeitpunkt eine Klage eingereicht oder eine gleichwertige Beschwerde erhoben haben ."
7 . Nach Erlaß dieses Urteils hat die Cour de cassation das Verfahren auf dasselbe Rechtsmittel erneut ausgesetzt und dem Gerichtshof Fragen nach den Konsequenzen dieses Urteils zur Vorabentscheidung vorgelegt . Der Gerichtshof hat auf dieses Vorabentscheidungsersuchen in seinem Urteil Pinna II ( 6 ) wie folgt entschieden :
"Solange der Rat keine neuen Vorschriften erlassen hat, die mit Artikel 51 EWG-Vertrag in Einklang stehen, führt die Feststellung der Ungültigkeit von Artikel 73 Absatz 2 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408//1 zur allgemeinen Anwendbarkeit des in Artikel 73 Absatz 1 dieser Verordnung festgelegten Systems der Zahlung von Familienleistungen ."
8 . Das Sozialgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluß vom 13 . März 1989 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt :
Ist die für alle Mitgliedstaaten einheitliche Lösung nach Artikel 99 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71 im Januar 1986 in Kraft getreten und ist danach für die in Spanien lebenden Kinder der in der Bundesrepublik beschäftigten spanischen Arbeitnehmer Artikel 73 Absatz 1 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71 ab Januar 1986 anzuwenden?
9 . Das vorlegende Gericht möchte diese Frage bejahen .
10 . Nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens in der vorliegenden Rechtssache erließ der Rat die Verordnung Nr . 3427/89 . Der Text von Artikel 73 der Verordnung Nr . 1408/71 in der Fassung dieser Änderungsverordnung weicht von dem ursprünglichen Text im wesentlichen dadurch ab, daß er die Vorschrift auf Selbständige ausdehnt und namentlich eine dem Artikel 73 Absatz 2 alter Fassung entsprechende Regel nicht mehr vorsieht .
11 . Nach Artikel 3 der Verordnung Nr . 3427/89 gilt diese mit Wirkung vom 15 . Januar 1986 .
12 . Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten sowie der maßgeblichen Rechtsvorschriften sei hier auf den Sitzungsbericht verwiesen . Soweit erforderlich, komme ich darauf im Rahmen meiner Stellungnahme zurück .
B - Stellungnahme
Zu den Auswirkungen des Urteils in der Rechtssache Pinna I
13 . Zu der Frage, ob aufgrund des Urteils in der Rechtssache Pinna I die einheitliche Lösung im Sinne von Artikel 60 Absatz 1 ( und der Parallelvorschrift des Artikels 220 Absatz 1 ) der Beitrittsakte in Kraft getreten ist, habe ich mich bereits in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache 359/87 ( Pinna II ) geäussert . Aus den Randnummern 44 und 45 dieser Schlussanträge, auf die ich mich hier beziehen darf, ergibt sich, daß die genannte Frage meines Erachtens zu verneinen ist . Im übrigen schließe ich mich der Ansicht der Kommission an, wonach das Urteil Pinna I nur das Verhältnis Frankreichs zu den übrigen neun der ursprünglichen Mitgliedstaaten betrifft, während Artikel 60 der Beitrittsakte das Verhältnis zwischen Spanien und den ursprünglichen zehn Mitgliedstaaten regelt, wobei die Bezugnahme auf Artikel 73 Absatz 2 der Verordnung Nr . 1408/71 als reine Rechtsfolgenverweisung anzusehen ist .
14 . Aus allen diesen Gründen scheidet die Annahme, das Urteil in der Rechtssache Pinna I habe die einheitliche Lösung im Sinne von Artikel 60 der Beitrittsakte eingeführt, von vornherein aus .
Zu den Auswirkungen der Verordnung Nr . 3427/89
15 . I - Was die Verordnung Nr . 3427/89 angeht, so sind sich die Beteiligten darin einig, daß sie die einheitliche Lösung enthält, von der Artikel 60 der Beitrittsakte und Artikel 99 der Verordnung Nr . 1408/71 ( 7 ) sprechen . Ich halte es auch nicht für erforderlich, diese Frage zu problematisieren . Der Regelungsinhalt von Artikel 73 n . F . ( 8 ) sowie namentlich die erste Begründungserwägung der Verordnung, die ausdrücklich auf Artikel 99 der Verordnung Nr . 1408/71 Bezug nimmt, sprechen für sich .
16 . Streitig ist dagegen, welche rechtliche Konsequenz sich aus Artikel 3 ergibt, wonach die Verordnung "mit Wirkung vom 15 . Januar 1986 (( gilt ))". Es geht um die Frage, ob sich die Verordnung, die nach dem in Artikel 60 der Beitrittsakte genannten Endtermin ( 31 . Dezember 1988 ) verabschiedet ( 30 . Oktober 1989 ) und veröffentlicht ( 16 . November 1989 ) wurde und in Kraft getreten ist ( 16 . November 1989 ), auf die Rechtsverhältnisse der Kinder spanischer ( und portugiesischer ) Arbeitnehmer in der Zeit vom 15 . Januar 1986 bis zu diesem Endtermin auswirkt .
17 . Während der Kläger, die spanische und die portugiesische Regierung sowie auch die Kommission diese Frage bejahen, sind die Bundesregierung und die französische Regierung gegenteiliger Ansicht .
18 . Die vorgetragenen Argumente betreffen zwei unterschiedliche Punkte . Zum einen ist nämlich zu untersuchen, ob die Verweisung in Artikel 60 der Beitrittsakte eine Verordnungsregelung erfasst, die nach dem Endtermin erlassen wurde und - rückwirkend - Regelungen für die Zeit zwischen dem Inkrafttreten der Beitrittsakte und dem genannten Endtermin ( hier : vom 15 . Januar 1986 bis zum 31 . Dezember 1988 ) trifft; zum anderen ist im Rahmen der Auslegung der Verordnung Nr . 3427/89 als solcher danach zu fragen, ob sie die Verhältnisse der Kinder spanischer Arbeitnehmer in dem genannten Zeitraum tatsächlich regelt . Wenn beide Fragen zu bejahen sind, dann ist auch die Vorlagefrage im Ergebnis ( 9 ) zu bejahen .
19 . II - Im Rahmen dieses Aufbaus wende ich mich zunächst der Auslegung von Artikel 60 zu . Sie bildet den Schwerpunkt der Argumentation der Beteiligten .
20 . 1 . Insoweit möchte ich vorab auf ein Argument der Bundesregierung eingehen, das diese zwar erst im Rahmen der Auslegung von Artikel 3 der Verordnung Nr . 3427/89 vorgetragen hat, das jedoch meines Erachtens auch schon Artikel 60 der Beitrittsakte betrifft . Es geht um die Frage, ob nicht eine rückwirkende Einführung der einheitlichen Lösung mit Wirkung für die spanischen Arbeitnehmer mit der Formulierung des ersten Halbsatzes (" Bis zum Inkrafttreten der ... einheitlichen Lösung ") ausgeschlossen wurde . Würde man dies bejahen, dann könnte sich die Verordnung Nr . 3427/89 auf den Zeitraum bis zum 31 . Dezember 1988 für die unter Artikel 60 der Beitrittsakte fallenden spanischen Arbeitnehmer nicht auswirken .
21 . Kann davon ausgegangen werden, daß der Begriff "Inkrafttreten" auch auf einen Zeitpunkt verweist, der der Veröffentlichung der betreffenden Verordnung vorausgeht? Das ist nicht ganz zweifelsfrei .
22 . Inkrafttreten ist der Zeitpunkt, zu dem sich die normativen Wirkungen - also die Rechte und Pflichten, die durch die Rechtshandlung begründet werden - entfalten und diese auf die ihr unterfallenden Sachverhalte anwendbar sind ( 10 ). Insoweit bestimmt Artikel 191 EWG-Vertrag, daß Verordnungen zu dem "durch sie festgelegten Zeitpunkt" ( anderenfalls dem 20 . Tag nach ihrer Veröffentlichung ) in Kraft treten . Damit ist eigentlich auch die Vorstellung vereinbar, daß eine Verordnung vor ihrer Veröffentlichung "in Kraft tritt" ( 11 ).
23 . Dagegen scheint es im Rahmen der Änderungsverordnungen zu der Verordnung Nr . 1408/71 - das gilt auch für die Verordnung Nr . 3427/89 - gängiger Terminologie zu entsprechen, den Begriff "Inkrafttreten" nur insoweit für den Eintritt der normativen Wirkungen zu verwenden, als dieser Zeitpunkt mit dem der Veröffentlichung zusammenfällt oder eine bestimmte Anzahl von Tagen nach ihr liegt . Soweit jedoch solche Wirkungen vor dem Zeitpunkt der Veröffentlichung eintreten sollen, formuliert der Verordnungsgeber in der Regel anders : Die Verordnung bzw . einige ihrer Vorschriften "gilt ( gelten ) mit Wirkung vom ..." ( 12 ).
24 . Diese Terminologie lässt sich mit folgender Überlegung begründen . Ordnet ein Rechtsakt Wirkungen im Sinne von Rechten und Pflichten für die Vergangenheit an, so kann das nur bedeuten, daß zwar für die Zeit vor der Veröffentlichung solche Rechte und Pflichten begründet werden, daß jedoch deren Wahrnehmung bzw . Erfuellung noch nachzuholen ist und nachholbar sein muß . Anderenfalls hat die Rückwirkung keinen Sinn : Die abgelaufene Zeit kann nicht zurückgeholt werden . Der für diese Nachholung maßgebende Zeitpunkt ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens .
25 . Ich möchte dies mit einem Beispiel veranschaulichen : Angenommen, es gäbe die beiden Pinna-Urteile nicht, dann wären die zuständigen französischen Stellen, einen entsprechenden Antrag vorausgesetzt, erst ab Inkrafttreten der Verordnung Nr . 3427/89 verpflichtet gewesen, für die Zeit seit dem 15 . Januar 1986 auf der Grundlage von Artikel 73 in der Fassung der genannten Verordnung Nachzahlungen für im Ausland lebende Kinder von Wanderarbeitnehmern zu leisten . Dies würde namentlich bedeuten, daß der Annahme eines Verzuges in bezug auf die Zeit vor dem Inkrafttreten der Verordnung von vornherein der Boden entzogen wäre .
26 . Kurz gesagt markiert bei dieser Terminologie das Inkrafttreten den Zeitpunkt, zu dem sich alle Rechtswirkungen entfalten; Regelungen über die Zeit vor dem Inkrafttreten entfalten ihre Wirkungen nur insofern in der Vergangenheit, als der Bezugszeitraum für die Rechte und Pflichten vor Inkrafttreten des Rechtsaktes liegt . Lässt sich im Hinblick auf den so verstandenen Unterschied zwischen dem Zeitpunkt des Inkrafttretens einer Verordnungsvorschrift und dem Zeitpunkt des in der Vergangenheit liegenden Beginns ihrer Geltung sagen, daß im Rahmen von Artikel 60 der Beitrittsakte vor dem "Inkrafttreten" der einheitlichen Lösung in jedem Fall das Übergangsregime nach diesem Artikel galt?
27 . Meines Erachtens ist diese Frage zu verneinen .
28 . Zunächst einmal ist, wie Artikel 191 EWG-Vertrag erkennen lässt, die genannte Terminologie weder rechtlich noch logisch zwingend geboten ( 13 ).
29 . Vor allem aber darf man nicht ohne weiteres unterstellen, daß die gewählte Formulierung den objektiven Sinn und Zweck des betreffenden Vorbehalts genau zum Ausdruck bringt . Insoweit lässt sich Artikel 60 Absatz 1 der Beitrittsakte zweifelfrei entnehmen, daß die Einführung ( Inkrafttreten ) der einheitlichen Lösung der Übergangszeit in jedem Falle - vor Eintritt des Datums vom 31 . Dezember 1988 - ein Ende setzen sollte . Die einheitliche Lösung hat damit, wie die Kommission zutreffend bemerkt, in dem Aufbau der Regelung Vorrang vor ihrem eigenen Übergangsregime .
30 . Die Gründe für diese Gestaltung mögen in der Tat vielfältiger Natur sein, wie sich in der mündlichen Verhandlung ergeben hat . Namentlich liegt die Annahme nahe, daß die Verfasser der Beitrittsakte der zeitgleichen Einbeziehung aller Mitgliedstaaten und aller Arbeitnehmer in der Gemeinschaft - unter Einschluß der spanischen und portugiesischen Arbeitnehmer - in die einheitliche Lösung keine Hindernisse in den Weg legen wollten . Ich verweise auf die an Artikel 99 der Verordnung Nr . 1408/71 angelehnte Eingangsformulierung von Artikel 60 Absatz 1 dieser Akte (" Bis zum Inkrafttreten der für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Lösung ..." ( 14 )).
31 . Was das Verhältnis dieser Zielsetzung zu Sinn und Zweck der dreijährigen Übergangszeit nach Artikel 60 der Beitrittsakte angeht, so lässt sich immerhin sagen, daß das wirtschaftliche Zugeständnis an die ursprünglichen Mitgliedstaaten, das in dieser Übergangszeit zu sehen ist, ein Provisorium darstellte, ebenso wie schon Artikel 99 der Verordnung Nr . 1408/71 den Rechtszustand nach Artikel 73 Absatz 2 der Verordnung vor Einführung der einheitlichen Lösung als vorläufig kennzeichnete ( 15 ). Aus Sicht der Beitrittsakte konnte die Beendigung des für die Übergangszeit vorgesehenen vorläufigen Zustandes an die Beendigung des in Artikel 99 genannten Provisoriums geknüpft, d . h . in die Hände des Rates gelegt werden, ohne daß eine unkontrollierte Aushöhlung des genannten Zugeständnisses zu befürchten war : Maßnahmen nach Artikel 51 EWG-Vertrag müssen einstimmig festgelegt werden . Damit war ausgeschlossen, daß die Übergangsregeln der Artikel 60 und 220 der Beitrittsakte ohne die Mitwirkung der durch diese Regeln begünstigten Mitgliedstaaten zugunsten der einheitlichen Lösung ausser Kraft gesetzt werden konnten . Umgekehrt war die Möglichkeit eröffnet, vorzeitig eine endgültige, für alle Mitgliedstaaten und Arbeitnehmer geltende Regelung zu schaffen, die dem Willen aller Mitgliedstaaten entsprach .
32 . Im Hinblick auf diesen erkennbaren Vorrang einer von allen Mitgliedstaaten getragenen einheitlichen Lösung, bei deren Erlaß namentlich auch die Belange der ursprünglichen zehn Mitgliedstaaten gesichert erschienen, war eine etwaige Einschränkung, die einheitliche Lösung zugunsten der spanischen ( und portugiesischen ) Arbeitnehmer nicht rückwirkend einzuführen, aus Sicht der Beitrittsakte weder erwünscht noch erforderlich .
33 . Wenn nun die Verfasser der Beitrittsakte gleichwohl das Wort "Inkrafttreten" verwendeten, so mag das daran liegen, daß sie die Situation, wie sie nunmehr eingetreten ist, nicht vorausgesehen haben . Der Beitrittsvertrag vom 12 . Juni 1985, dem die Beitrittsakte gemäß seinem Artikel 1 Absatz 2 beigefügt ist, trat - nach Ratifikation durch die hohen Vertragsparteien - am 1 . Januar 1986 in Kraft ( vergleiche Artikel 2 Absatz 2 des Beitrittsvertrags ). Zu dieser Zeit war zwar das Verfahren in der Rechtssache Pinna I schon eingeleitet, das Urteil stand jedoch noch aus, so daß noch nicht feststand, daß es einen Anlaß für eine rückwirkende Regelung geben würde, die den Zeitraum von der Verkündung des Urteils bis zum Inkrafttreten der entsprechenden Verordnung abdeckte . Letzlich konnten die Verfasser der Akte deshalb davon ausgehen, daß das Ziel des Vorbehalts der einheitlichen Lösung, wie ich es söben dargestellt habe, mit der gewählten Formulierung erreicht werden würde .
34 . Ich ziehe daraus den Schluß, daß diese Formulierung nicht dazu diente, rückwirkende Regelungen über eine einheitliche Lösung von der hier behandelten Verweisung auszunehmen . Im Ergebnis bin ich deshalb der Ansicht, daß diese Verweisung auch solche rückwirkenden Regelungen deckt .
35 . 2 . Sodann ist der von der französischen Regierung aufgeworfenen Frage nachzugehen, ob nicht - umgekehrt - die Möglichkeit einer Rückwirkung in Artikel 60 der Beitrittsakte ausdrücklich hätte vorgesehen werden müssen . Dies wäre, so die französische Regierung, im Hinblick auf das in der Rechtsprechung entwickelte Gebot erforderlich gewesen, wonach eine etwaige Rückwirkung von Verordnungsvorschriften ausdrücklich oder zumindest eindeutig angeordnet sein müsse ( 16 ). Zwar betreffe diese Judikatur an sich nur die Verordnungen selbst, deren Rückwirkung in Frage stuende, und nicht auch Bestimmungen, die auf solche Regelungen verwiesen . Die genannten Grundsätze seien insoweit jedoch entsprechend anwendbar .
36 . Es kann meines Erachtens offenbleiben, wie diese Rechtsansicht im allgemeinen zu beurteilen ist . Jedenfalls sehe ich nicht, daß eine Auslegung des Artikels 60 der Beitrittsakte in dem Sinne, in dem sich die Kommission, der Kläger sowie die spanische und die portugiesische Regierung geäussert haben, dem Gebot der Rechtssicherheit widersprechen würde, auf das sich die zitierte Rechtsprechung stützt . Im vorliegenden Fall sprechen, vielleicht bis auf den Begriff "Inkrafttreten", dessen geringen Stellenwert ich jedoch bereits erläutert habe, im Rahmen des Aufbaus und der Zielsetzung der Vorschrift alle Anhaltspunkte dafür, daß Artikel 60 auch eine rückwirkende Einführung der einheitlichen Lösung in seine Regelung einbezog . Die von der französischen Regierung angeführte Rechtsprechung verlangt - selbst in bezug auf Vorschriften, deren eigene Rückwirkung in Frage steht - nicht, daß diese Rückwirkung ausdrücklich angeordnet ist; vielmehr reicht es aus, daß die "Zweckrichtung (( der Verordnung )) einen klaren Anhaltspunkt" für die Rückwirkung gibt ( 17 ), bzw . aus Zielsetzung oder Aufbau der betreffenden Vorschrift eindeutig hervorgeht, daß ihr eine solche Wirkung beizumessen ist ( 18 ). Das aus dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit hergeleitete Argument der französischen Regierung für eine restriktive Auslegung der Verweisung in Artikel 60 der Beitrittsakte erscheint mir daher nicht stichhaltig .
37 . 3 . Aus diesen Überlegungen heraus ist auch die weitere Frage zu beantworten, ob nicht trotz der prinzipiell von Artikel 60 der Beitrittsakte zugestandenen Möglichkeit, die einheitliche Lösung rückwirkend einzuführen, dies jedenfalls nach dem Endtermin vom 31 . Dezember 1988 ausgeschlossen war . Die französische Regierung macht hierzu geltend, in Artikel 60 der Beitrittsakte sei der Fall nicht vorgesehen, daß die einheitliche Lösung zu diesem Termin noch nicht vorhanden sei .
38 . Sicherlich kann nicht verkannt werden, daß die Verfasser der Beitrittsakte subjektiv wahrscheinlich eher davon ausgingen, daß die Vorschriften über die einheitliche Lösung zwischen dem 1 . Januar 1986 und dem 31 . Dezember 1988 erlassen werden würden . Auch insoweit sollte jedoch meines Erachtens der objektive Sinn und Zweck der Verweisung den Ausschlag geben, wonach die Ausfuellung dieser Regelungsmöglichkeit in vollem Umfang dem Rat anvertraut werden sollte . Damit ist zugleich das weitere Argument der französischen Regierung widerlegt, das sich auf einen angeblichen Vorrang der Beitrittsakte in bezug auf die Regelung der Übergangszeit stützt . Wie gesagt, mit der Verweisung wird es gerade dem Rat überlassen, für die Zeit vor dem 31 . Dezember 1988 über von Artikel 60 der Beitrittsakte abweichende und somit vorrangige Regelungen zu entscheiden .
39 . III - Ferner sollte auch nicht ernstlich bezweifelt werden, daß die Verordnung Nr . 3427/89 die Rechtsverhältnisse der spanischen ( und portugiesischen ) Arbeitnehmer in der Zeit vom 15 . Januar 1986 bis zum 31 . Dezember 1988 tatsächlich regelt .
40 . 1 . a ) Was zunächst die Formulierung der Rückwirkungsklausel angeht ("... gilt mit Wirkung vom 15 . Januar 1986 "), so verstehe ich sie letztlich nicht dahin, daß sie die Ansprüche in bezug auf Kinder spanischer und portugiesischer Wanderarbeitnehmer von der Rückwirkung ausnimmt . Ein solches Verständnis könnte sich nur aus dem Zusammenhang mit der Formulierung von Artikel 60 bzw . Artikel 220 der Beitrittsakte herleiten, was mich zu drei Bemerkungen veranlasst .
41 . Erstens konnte der Verordnungsgeber die Zielsetzung dieser Bestimmungen der Beitrittsakte, wie ich sie bereits erläutert habe, nicht verkennen . Wir dürfen wohl davon ausgehen, daß dem Verordnungsgeber die Zusammenhänge zwischen dem seit längerem andauernden Ringen um die einheitliche Lösung und dem Text des Artikels 60 ( 220 ) der Beitrittsakte bekannt waren . Hätte man unter diesen Umständen die spanischen und portugiesischen Arbeitnehmer vom Anwendungsbereich der Rückwirkungsklausel ausnehmen wollen, hätte eine ausdrückliche Regelung nach dem Muster des Artikels 3 Absatz 3 der Verordnung ( 19 ) nahegelegen .
42 . Zweitens kann ich mir das Fehlen einer solchen ausdrücklichen Regelung um so weniger erklären, als die angebliche Herausnahme der spanischen und portugiesischen Arbeitnehmer aus dem Anwendungsbereich dieser Klausel ihrerseits in zweierlei Hinsicht hätte klargestellt werden müssen . Zum einen, was diese Arbeitnehmer selbst angeht, kann diese Einschränkung der Rückwirkung nur den Zeitraum bis zum 31 . Dezember 1988 betreffen; über diesen Zeitpunkt hinaus - für die Zeit vom 1 . Januar 1989 bis zum 16 . November 1989 - kann sich Artikel 60 ( 220 ) der Beitrittsakte für die Auslegung der Verordnung Nr . 3427/89 nicht auswirken . Zum andern betrifft die genannte Regelung der Beitrittsakte nicht die Selbständigen ( 20 ), die in Artikel 73 der Verordnung Nr . 1408/71 in der Fassung der Verordnung Nr . 3427/89 den Arbeitnehmern nunmehr gleichgestellt sind . Auch insoweit kommt eine einschränkende Auslegung der Rückwirkungsklausel aus dem Gesichtspunkt des Artikels 60 ( 220 ) der Beitrittsakte nicht in Betracht . Ich kann mir nicht vorstellen, daß die Verfasser der Verordnung es der Spitzfindigkeit ihrer Anwender anheim stellen wollten, all diese Differenzierungen zu erkennen .
43 . Drittens nimmt schließlich die erste Begründungserwägung der Verordnung ausdrücklich auf Artikel 99 der Verordnung Nr . 1408/71 Bezug . Dort wiederum ist von einer für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Lösung ( 21 ) die Rede . Soweit Ausnahmen von dieser Grundintention beabsichtigt gewesen wären, wäre dies sicherlich klarer zum Ausdruck gekommen .
44 . Die Formulierung des Artikels 3 der Verordnung Nr . 3427/89 gibt daher keinen Anlaß zu der genannten restriktiven Auslegung, während Systematik und Zielsetzung der Verordnung sogar deutlich gegen diese Interpretation sprechen .
45 . b ) An diesem Ergebnis ändert auch die von der Bundesregierung im Rat zu Protokoll gegebene Erklärung nichts . Dort heisst es :
"Die Bundesrepublik Deutschland erklärt in Übereinstimmung mit der von der Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof eingenommenen Rechtsauffassung : 'Der Umstand, daß diese Verordnung gemäß ihrem Artikel 3 rückwirkend vom 15 . Januar 1986 an gilt, stellt kein rückwirkendes Inkrafttreten einer einheitlichen Regelung im Sinne der Beitrittsverträge für Spanien und Portugal dar .' "
46 . Insoweit schließe ich mich dem eindeutigen Standpunkt des Gerichtshofes an, den er in seinem Urteil in der Rechtssache 143/83 anläßlich einer Vertragsverletzungsklage wegen Verstosses gegen eine Richtlinie wie folgt zusammengefasst hat : "Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes können ... derartige einseitige Erklärungen nicht für die Auslegung eines Rechtsaktes der Gemeinschaft herangezogen werden, da die allgemeine Geltung der von den Gemeinschaftsorganen erlassenen Normen nicht durch Vorbehalte oder Einwendungen der Mitgliedstaaten bei ihrer Ausarbeitung relativiert werden kann ." ( 22 ) Diese Grundsätze gelten um so mehr für die Auslegung einer Verordnung, da gemäß Artikel 191 EWG-Vertrag nur ihr veröffentlichter Text Wirkungen entfaltet; unveröffentlichte Erklärungen, die in diesem Text keinen Niederschlag gefunden haben, haben diese Wirkungen nicht .
47 . 2 . Schließlich möchte ich noch auf das in der mündlichen Verhandlung vorgetragene Argument der französischen Regierung eingehen, wonach die erwähnte enge Auslegung der Rückwirkungsklausel aus Gründen der Rechtssicherheit geboten sei . Eine andere Auslegung mache es erforderlich, die frühere Situation zu rekonstruieren, was mit Schwierigkeiten verbunden sei; es seien zahlreiche Rechtsstreitigkeiten zu erwarten .
48 . Lassen Sie mich zunächst hervorheben, daß die französische Regierung - zu Recht - keinen Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot rügt . Dieser Grundsatz, den der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 25 . Januar 1979 in den Rechtssachen Racke ( 23 ) und Decker ( 24 ) herausgearbeitet hat und wonach eine rückwirkende Regelung nur ausnahmsweise mit dem Gebot der Rechtssicherheit vereinbar ist, dient allein den Interessen der Gemeinschaftsbürger gegenüber belastenden Maßnahmen der ( Gemeinschafts-)Behörden . Dies ergibt sich aus den verfassungsrechtlichen Wurzeln des Rückwirkungsverbots, auf die Generalanwalt Warner in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache 7/76 ( 25 ) bereits näher eingegangen ist und an die der Gerichtshof in den genannten Rechtssachen Racke und Decker durch Hinweis auf den Gedanken des Vertrauensschutzes erinnert hat .
49 . Im vorliegenden Fall begünstigt die rückwirkende Regelung die von ihr betroffenen Gemeinschaftsbürger . Somit greift die Vermutung, die der Gerichtshof in der genannten Rechtsprechung für die Unwirksamkeit einer rückwirkenden Regelung entwickelt hat, nicht ein . Der Gerichtshof ist denn auch in der Rechtssache Delbar ( 26 ) ohne nähere Erläuterung davon ausgegangen, daß Artikel 73 n . F . der Verordnung Nr . 1408/71 auch für Selbständige ( 27 ) rückwirkend seit dem 15 . Januar 1986 gilt ( 28 ).
50 . Daher bedürfte es, um die von der französischen Regierung vertretene einschränkende Auslegung zu rechtfertigen, positiver Anhaltspunkte dafür, daß die in Artikel 3 der Verordnung Nr . 3427/89 angeordnete Rückwirkung für den vorliegenden Teilbereich mit dem Gebot der Rechtssicherheit unvereinbar ist .
51 . Insoweit bin ich zum einen überzeugt, daß die geltend gemachten Schwierigkeiten, unterstellt, es gebe sie, unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit keine Auslegung rechtfertigen, deren Vereinbarkeit mit dem Wortlaut und dem systematischen Zusammenhang der Regelung sich kaum begründen lässt und die sie infolgedessen erst recht mit erheblichen Unwägbarkeiten verknüpft . Zum anderen mussten seit dem Erlaß des Urteils in der Rechtssache Pinna I alle Beteiligten auf eine rückwirkende Einführung der einheitlichen Lösung vorbereitet sein : Es lag nahe, daß der Verordnungsgeber den Beginn der Geltungsdauer der Regelung auf den 15 . Januar 1986 zurückbeziehen würde, allein schon um Fragen nach dem Verhältnis zwischen der Rechtslage aufgrund dieses Urteils und aufgrund der ( ex nunc geltenden ) Verordnung auszuschließen . Wenn dieses Urteil auch, wie ich eingangs erläutert habe, auf die spanischen und portugiesischen Arbeitnehmer unter Artikel 60 und 220 der Beitrittsakte keine Auswirkungen hatte, so war doch angesichts der angestrebten, für alle Mitgliedstaaten einheitlichen Lösung fest damit zu rechnen, daß die spanischen und portugiesischen Arbeitnehmer den anderen Wanderarbeitnehmern so bald als möglich gleichgestellt werden würden .
52 . Im Ergebnis können auch Gründe der Rechtssicherheit keine enge Auslegung von Artikel 3 der Verordnung Nr . 3427/89 rechtfertigen .
C - Schlussantrag
53 . Aus allen diesen Gründen schlage ich vor, auf die Frage des Sozialgerichts Frankfurt am Main in dem Sinne zu antworten, daß die in der Bundesrepublik Deutschland beschäftigten spanischen Arbeitnehmer im Hinblick auf ihre in Spanien wohnenden Kinder mit Wirkung vom 15 . Januar 1986 Anspruch auf Familienleistungen ( Kindergeld ) nach den deutschen Rechtsvorschriften ( Bundeskindergeldgesetz ) haben .
(*) Originalsprache : Deutsch .
( 1 ) BGBl . 1977 II, S . 687 .
( 2 ) Verordnung des Rates vom 14 . Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu - und abwandern, ABl . L 149, S . 2, mit späteren Änderungen ( siehe Anhang I der Verordnung ( EWG ) Nr . 2001/83 des Rates vom 2 . Juni 1983, ABl . L 230, S . 6 ).
( 3 ) Verordnung des Rates vom 30 . Oktober 1989 zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu - und abwandern, und zur Änderung der Verordnung ( EWG ) Nr . 574/72 über die Durchführung der Verordnung ( EWG ) Nr . 1408/71, ABl . L 331, S . 1 .
( 4 ) ABl . L 302, S . 23 .
( 5 ) Urteil vom 15 . Januar 1986 in der Rechtssache 41/84, Pietro Pinna / Caisse d' allocations familiales de la Savoie, Slg . 1986, 1 .
( 6 ) Urteil vom 2 . März 1989 in der Rechtssache 359/87, Pietro Pinna / Caisse d' allocations familiales de la Savoie, Slg . 1989, 585 .
( 7 ) In der Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr . 3427/89; durch Artikel 1 Nr . 4 dieser Verordnung wurde Artikel 99 der Verordnung Nr . 1408/71 gestrichen .
( 8 ) Vergleiche auch die in der Verordnung Nr . 3427/89 vorgesehene Neufassung der anderen in Artikel 60 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Beitrittsakte genannten Vorschriften und dazu das noch anhängige Verfahren C-371/88, Kommission/Frankreich .
( 9 ) Da die Frage vor Erlaß der genannten Verordnung gestellt wurde, bezieht sich ihre Formulierung, wie auch die Begründung des Vorlagebeschlusses zeigt, auf die Auswirkungen des Urteils in der Rechtssache Pinna I .
( 10 ) Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, Artikel 191, Randnr . 5 .
( 11 ) So auch die Definition des Begriffs der Rückwirkung bei Grabitz, a . a . O ., Artikel 191, Randnr . 7 .
( 12 ) Vergleiche etwa die Verordnung ( EWG ) Nr . 1660/85 des Rates vom 13 . Juni 1985, ABl . L 160, S . 1 ( Artikel 3 Absätze 1 bis 3 ) sowie die Verordnung ( EWG ) Nr . 2793/81 des Rates vom 17 . September 1981, ABl . L 275, S . 1 ( Artikel 3 Absatz 2 ).
( 13 ) Sie wird auch nicht konsequent durchgehalten : vergleiche Artikel 3 der Verordnung ( EWG ) Nr . 196/81 des Rates vom 20 . Januar 1981, ABl . L 24, S . 3; hier lagen allerdings nur wenige Tage zwischen dem Inkrafttreten und der Veröffentlichung .
( 14 ) Hervorhebung von mir .
( 15 ) Siehe die Schlussanträge des Generalanwalts Mancini in der Rechtssache 41/84, Pinna I, a . a . O ., 3, 14 .
( 16 ) Die französische Regierung bezieht sich auf das Urteil vom 29 . Januar 1985 in der Rechtssache 234/83, Gesamthochschule Duisburg / Hauptzollamt München-Mitte, Slg . 1985, 327; vergleiche auch schon das Urteil vom 12 . November 1981 in den verbundenen Rechtssachen 212/80 bis 217/80, Amministrazione delle Finanze dello Stato/Salumi, Slg . 1981, 2735 .
( 17 ) Vergleiche das Urteil vom 29 . Januar 1985 in der Rechtssache 234/83, a . a . O ., Randnr . 13 .
( 18 ) Vergleiche das Urteil vom 12 . November 1981 in den verbundenen Rechtssachen 212/80 bis 217/80, a . a . O ., Randnr . 9 .
( 19 ) Wonach die neue Fassung des Artikels 76 der Verordnung
Nr . 1408/71 erst ab 1 . Mai 1990 gilt .
( 20 ) Entsprechend dem Anwendungsbereich der Artikel 73 ff . a . F . der Verordnung Nr . 1408/71, der sich auf Arbeitnehmer beschränkt - anders als die auch in Artikel 60 der Beitrittsakte wiedergegebene Überschrift der Verordnung ( vergleiche die Verordnung ( EWG ) Nr . 1390/81, ABl . L 143, S . 1 ) vermuten lässt -, regelt auch Artikel 60 der Beitrittsakte ausdrücklich nur die Rechtsverhältnisse von Arbeitnehmern .
( 21 ) Hervorhebung von mir .
( 22 ) Urteil vom 30 . Januar 1985 in der Rechtssache 143/83, Kommission / Dänemark, Slg . 1985, 427, Randnr . 13 .
( 23 ) Rechtssache 98/78, Racke/Hauptzollamt Mainz, Slg . 1979, 69 .
( 24 ) Rechtssache 99/78, Decker/Hauptzollamt Landau, Slg . 1979, 101 .
( 25 ) IRCA/Staatliche Finanzverwaltung, Slg . 1976, 1229, 1236 .
( 26 ) Urteil vom 5 . Dezember 1989 in der Rechtssache 114/88, Delbar / Caisse d' allocations familiales de Roubaix-Tourcoing, Slg . 1989, 4067 .
( 27 ) Diese fielen bekanntlich nicht unter Artikel 73 a . F . der Verordnung Nr . 1408/71 und somit auch nicht unter das Urteil Pinna I .
( 28 ) Siehe Randnr . 10 des Urteils in der Rechtssache Delbar, a . a . O .
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