Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
1 . La procédure au principal qui est à l' origine de la demande préjudicielle du Sozialgericht Frankfurt am Main du 13 mars 1989 oppose les parties sur l' octroi d' allocations familiales par la Bundesanstalt fuer Arbeit ( Office fédéral de l' emploi ), défenderesse . Le demandeur, F . Yáñez-Campoy, ressortissant espagnol, est domicilié et occupe un emploi salarié en République fédérale d' Allemagne . Ses enfants, Francisco José et Enrique, résident en Espagne .
2 . Le demandeur sollicite le versement, à compter du mois de janvier 1986, d' allocations familiales correspondant au montant fixé par la législation allemande . Il estime avoir droit, pour ses deux enfants, aux prestations familiales prévues par cette législation comme si les enfants résidaient en République fédérale - l' État d' emploi . La Bundesanstalt fuer Arbeit considère, pour sa part, que le demandeur n' a droit, pour la période allant jusqu' au 31 décembre 1988, qu' aux prestations - inférieures - prévues par la convention de sécurité sociale germano-espagnole du 4 décembre 1973 ( 1 ).
3 . La procédure devant le Sozialgericht portait, pour l' essentiel, sur la question de savoir si l' article 73, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 ( 2 ), dans la rédaction antérieure à la modification de ce règlement par le règlement ( CEE ) n° 3427/89 ( 3 ), était applicable au demandeur à partir du 15 janvier 1986, alors que l' article 60, paragraphe 1, premier alinéa, de l' acte relatif aux conditions d' adhésion du royaume d' Espagne et de la République portugaise et aux adaptations des traités ( 4 ) ( ci-après "acte d' adhésion ") excluait cette application avant le 31 décembre 1988 "jusqu' à l' entrée en vigueur de la solution uniforme pour tous les États membres visée à l' article 99 du règlement ( CEE ) n° 1408/71 ". Selon l' article 60, paragraphe 1, deuxième alinéa, de l' acte d' adhésion, c' est au contraire l' article 73, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 qui, au cours de ladite période, était applicable par analogie . Toutefois, conformément à l' article 60, paragraphe 2, de l' acte d' adhésion, une série de conventions bilatérales de sécurité sociale restaient applicables, entre autres la convention germano-espagnole du 4 décembre 1973, précitée .
4 . Le demandeur a estimé que l' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire Pinna I ( 5 ) avait introduit, au 15 janvier 1986, la solution uniforme visée par l' article 60, paragraphe 1, de l' acte d' adhésion .
5 . Cela a été contesté par le défendeur, qui a considéré que cet arrêt ne concernait pas les travailleurs des deux nouveaux États membres qu' étaient l' Espagne et le Portugal .
6 . Dans son arrêt Pinna I, statuant sur une demande préjudicielle adressée par la Cour de cassation française, la Cour avait dit pour droit :
"1 ) L' article 73, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 est invalide en tant qu' il exclut l' octroi de prestations familiales françaises aux travailleurs soumis à la législation française, pour les membres de leur famille qui résident sur le territoire d' un autre État membre .
2 ) L' invalidité constatée de l' article 73, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 ne peut être invoquée à l' appui de revendications relatives à des prestations pour des périodes antérieures à la date du présent arrêt, sauf en ce qui concerne les travailleurs qui ont, avant cette date, introduit un recours en justice ou soulevé une réclamation équivalente ."
7 . A la suite de cet arrêt et toujours à propos du même pourvoi, la Cour de cassation a, une nouvelle fois, sursis à statuer et saisi la Cour à titre préjudiciel de questions portant sur les conséquences dudit arrêt . Dans son arrêt Pinna II ( 6 ), la Cour, statuant sur cette demande préjudicielle, a dit pour droit :
"Aussi longtemps que le Conseil n' a pas établi de nouvelles règles qui soient conformes à l' article 51 du traité CEE, la déclaration d' invalidité de l' article 73, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 entraîne la généralisation du système de versement des prestations familiales défini à l' article 73, paragraphe 1, du même règlement ."
8 . Par ordonnance du 13 mars 1989, le Sozialgericht Frankfurt am Main a décidé de surseoir à statuer jusqu' à ce que la Cour se soit prononcée, à titre préjudiciel, sur la question suivante :
"La solution uniforme pour tous les États membres, prévue par l' article 99 du règlement n° 1408/71, est-elle entrée en vigueur en janvier 1986 et, en conséquence, l' article 73, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71 doit-il être appliqué à partir de janvier 1986 pour les enfants vivant en Espagne des travailleurs salariés espagnols employés en République fédérale?"
9 . La juridiction de renvoi est encline à répondre à cette question par l' affirmative .
10 . Après la clôture de la procédure écrite dans la présente affaire, le Conseil a arrêté le règlement n° 3427/89 . La différence entre le texte de l' article 73 du règlement n° 1408/71 dans la rédaction de ce règlement de modification et le texte initial réside pour l' essentiel dans le fait que cette disposition a été étendue aux travailleurs non salariés et surtout qu' elle ne comporte plus de règle correspondant à celle de l' article 73, paragraphe 2, dans sa rédaction ancienne .
11 . Selon l' article 3 du règlement n° 3427/89, celui-ci est applicable à partir du 15 janvier 1986 .
12 . En ce qui concerne d' autres détails des faits et des arguments des parties ainsi que des dispositions applicables, nous prions la Cour de bien vouloir se reporter au rapport d' audience . En tant que de besoin, nous y reviendrons dans le cadre de notre discussion .
B - Discussion
Sur la portée de l' arrêt rendu dans l' affaire Pinna I
13 . Nous nous sommes déjà prononcé, dans nos conclusions présentées dans l' affaire 359/87 ( Pinna II ), sur la question de savoir si la solution uniforme visée par l' article 60, paragraphe 1 ( et par la disposition parallèle de l' article 220, paragraphe 1 ), de l' acte d' adhésion est entrée en vigueur en vertu de l' arrêt rendu dans l' affaire Pinna I . Il résulte des points 44 et 45 de ces conclusions, auxquels nous prenons la liberté de nous référer, qu' il y a lieu, à notre avis, de répondre à cette question par la négative . Au demeurant, nous nous associons à la thèse de la Commission selon laquelle l' arrêt Pinna I ne concerne que la relation entre la France et les neuf autres États membres originaires, alors que l' article 60 de l' acte d' adhésion règle la relation entre l' Espagne et les dix États membres originaires, la référence à l' article 73, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 devant être considérée comme un renvoi concernant uniquement les conséquences juridiques .
14 . Pour toutes ces raisons, l' hypothèse selon laquelle l' arrêt rendu dans l' affaire Pinna I aurait introduit la solution uniforme visée par l' article 60 de l' acte d' adhésion est exclue d' emblée .
Sur la portée du règlement n° 3427/89
15 . I - En ce qui concerne le règlement n° 3427/89, les parties sont d' accord sur le fait qu' il contient la solution uniforme visée à l' article 60 de l' acte d' adhésion et à l' article 99 du règlement n° 1408/71 ( 7 ). Aussi bien ne considérons-nous pas comme nécessaire d' ériger cette question en problème . Le contenu de l' article 73 dans sa rédaction nouvelle ( 8 ) et surtout le premier considérant du règlement, qui se réfère expressément à l' article 99 du règlement n° 1408/71, sont explicites .
16 . Ce qui, par contre, prête à discussion, c' est la question de savoir quelle est la conséquence juridique de l' article 3, selon lequel le règlement "est applicable à partir du 15 janvier 1986 ". Il s' agit de savoir si ce règlement, dont l' adoption ( le 30 octobre 1989 ), la publication ( le 16 novembre 1989 ) et l' entrée en vigueur ( le 16 novembre 1989 ) sont postérieures à la date limite visée à l' article 60 de l' acte d' adhésion ( 31 décembre 1988 ), a des effets sur la situation juridique des enfants des travailleurs salariés espagnols ( et portugais ) au cours de la période allant du 15 janvier 1986 jusqu' à cette date limite .
17 . Tandis que le demandeur, les gouvernements espagnol et portugais ainsi que la Commission répondent à cette question par l' affirmative, le gouvernement fédéral et le gouvernement français sont d' avis contraire .
18 . Les arguments exposés se rapportent à deux points distincts . En effet, il y a lieu, d' une part, de rechercher si le renvoi figurant à l' article 60 de l' acte d' adhésion peut viser une disposition réglementaire qui a été arrêtée après la date limite et qui adopte - rétroactivement - des dispositions pour la période comprise entre l' entrée en vigueur de l' acte d' adhésion et ladite date limite ( en l' occurrence : pour la période allant du 15 janvier 1986 au 31 décembre 1988 ); d' autre part, il y a lieu de se demander, dans le cadre de l' interprétation du règlement n° 3427/89 en tant que tel, s' il règle effectivement la situation des enfants de travailleurs salariés espagnols au cours de ladite période . S' il doit être répondu par l' affirmative à ces deux questions, il en résulte ( 9 ) une réponse affirmative à la question préjudicielle .
19 . II - Dans le cadre de ce schéma, nous nous pencherons tout d' abord sur l' interprétation de l' article 60 . C' est sur elle que porte l' essentiel de l' argumentation des parties .
20 . 1 . Sur ce point, nous voudrions, à titre liminaire, aborder un argument du gouvernement fédéral qui, s' il n' a été avancé que dans le cadre de l' interprétation de l' article 3 du règlement n° 3427/89, doit déjà être examiné, à notre avis, à propos de l' article 60 de l' acte d' adhésion . Il s' agit de savoir si une introduction rétroactive de la solution uniforme n' a pas été exclue, pour ce qui est de ses effets pour les travailleurs salariés espagnols, par la formulation du premier membre de phrase (" Jusqu' à l' entrée en vigueur de la solution uniforme "). Si l' on répondait à cette question par l' affirmative, le règlement n° 3427/89 ne pourrait avoir d' effets sur la période allant jusqu' au 31 décembre 1988 pour les travailleurs salariés espagnols relevant de l' article 60 de l' acte d' adhésion .
21 . Peut-on admettre que les termes "entrée en vigueur" puissent viser un moment antérieur à la publication du règlement en cause? Cela n' est pas tout à fait évident .
22 . L' entrée en vigueur est le moment auquel les effets normatifs - autrement dit, les droits et obligations créés par l' acte - se produisent et où ils sont applicables aux situations qui en relèvent ( 10 ). A cet égard, l' article 191 du traité CEE dispose que les règlements entrent en vigueur à la "date qu' ils fixent" ( à défaut, le vingtième jour suivant leur publication ). Il faut admettre que l' idée selon laquelle un règlement peut "entrer en vigueur" avant sa publication n' est pas incompatible avec ce principe ( 11 ).
23 . Par contre, dans le cadre des règlements modifiant le règlement n° 1408/71 - cela vaut également pour le règlement n° 3427/89 -, il semble que la terminologie couramment employée n' utilise les termes "entrée en vigueur" pour viser la date du début des effets normatifs que dans la mesure où cette date coïncide avec celle de la publication ou se situe un certain nombre de jours après elle . En revanche, dans la mesure où ces effets doivent débuter avant la date de la publication, le législateur s' exprime en général autrement : le règlement ou certaines de ses dispositions "est ( sont ) applicable(s ) à partir du ..." ( 12 ).
24 . Cette terminologie peut se justifier par la considération suivante . Si un acte prévoit des effets consistant en droits et obligations pour le passé, cela peut seulement signifier que ces droits et obligations sont certes créés pour la période antérieure à la publication, mais que leur exercice ou leur exécution doit encore être rattrapé et doit pouvoir l' être . A défaut, la rétroactivité n' a pas de sens : on ne peut pas faire revivre une période écoulée . La date de référence pour ce rattrapage est la date d' entrée en vigueur .
25 . Nous voudrions illustrer cela par un exemple : à supposer que les deux arrêts Pinna n' existent pas, les instances françaises compétentes, saisies d' une demande en ce sens, n' auraient été tenues d' effectuer des rappels pour les enfants vivant à l' étranger de travailleurs migrants salariés, en vertu de l' article 73 dans la rédaction du règlement n° 3427/89, pour la période postérieure au 15 janvier 1986, qu' à partir de l' entrée en vigueur dudit règlement . Cela signifierait notamment qu' il serait d' emblée impossible de retenir l' existence d' un retard fautif au titre de la période antérieure à l' entrée en vigueur du règlement .
26 . En bref, moyennant cette terminologie, l' entrée en vigueur marque la date à laquelle se produisent tous les effets juridiques; les dispositions concernant la période antérieure à l' entrée en vigueur ne produisent leurs effets dans le passé que dans la mesure où la période de référence pour les droits et obligations se situe avant l' entrée en vigueur de l' acte . Peut-on dire, eu égard à la différence ainsi comprise entre la date d' entrée en vigueur d' une disposition réglementaire et celle du début de son application, qui se situe dans le passé, que, dans le cadre de l' article 60 de l' acte d' adhésion, c' était, en tout état de cause, le régime transitoire prévu par cet article qui s' appliquait avant l' "entrée en vigueur" de la solution uniforme?
27 . A notre avis, il y a lieu de répondre à cette question par la négative .
28 . Tout d' abord, ainsi qu' il ressort de l' article 191 du traité CEE, la terminologie susmentionnée ne s' impose ni en droit ni en logique ( 13 ).
29 . Mais surtout, il n' est pas possible de tenir pour acquis que la formulation choisie exprime exactement l' objet et le but objectifs de la réserve en cause . A cet égard, on peut incontestablement déduire de l' article 60, paragraphe 1, de l' acte d' adhésion que l' introduction ( entrée en vigueur ) de la solution uniforme devait mettre fin, en tout état de cause - avant l' échéance du 31 décembre 1988 -, à la période transitoire . Dès lors, comme la Commission le fait remarquer à juste titre, la solution uniforme a priorité, dans l' économie du système, sur son propre régime transitoire .
30 . Les raisons de cet aménagement peuvent être effectivement de nature diverse, comme l' a fait apparaître la procédure orale . Beaucoup porte à croire que les auteurs de l' acte d' adhésion ne voulaient pas faire obstacle à l' inclusion simultanée de tous les États membres et de tous les travailleurs salariés de la Communauté - y compris des travailleurs salariés espagnols et portugais - dans la solution uniforme . Nous nous référons à la formulation liminaire, inspirée de l' article 99 du règlement n° 1408/71, de l' article 60, paragraphe 1, de cet acte (" Jusqu' à l' entrée en vigueur de la solution uniforme pour tous les États membres ..." ( 14 )).
31 . Pour ce qui est du lien entre cette finalité, d' une part, et l' objet et le but de la période transitoire de trois ans prévue par l' article 60 de l' acte d' adhésion, d' autre part, on peut affirmer que la concession économique faite aux États membres originaires, qui constituait le fondement de cette période transitoire, était une solution précaire, de même que l' article 99 du règlement n° 1408/71 avait qualifié de provisoire, avant l' introduction de la solution uniforme, la situation juridique prévue par l' article 73, paragraphe 2, du règlement ( 15 ). Du point de vue de l' acte d' adhésion, la fin de la situation provisoire prévue pendant la période transitoire pouvait être rattachée à la fin du régime précaire visé à l' article 99, c' est-à-dire faire l' objet d' une décision du Conseil, sans qu' il faille craindre une atteinte incontrôlée à ladite concession : les mesures prévues par l' article 51 du traité CEE doivent être arrêtées à l' unanimité . Cela excluait que les dispositions transitoires des articles 60 et 220 de l' acte d' adhésion pussent être abrogées au profit de la solution uniforme sans le concours des États membres en faveur desquels elles avaient été instituées . En revanche, la possibilité était ouverte de créer par anticipation un régime définitif, applicable pour tous les États membres et tous les travailleurs salariés, conforme à la volonté de tous les États membres .
32 . Eu égard à cette priorité manifeste s' attachant à une solution uniforme assumée par tous les États membres, pour l' adoption de laquelle il apparaissait notamment que les intérêts des dix États membres originaires étaient garantis, une éventuelle limitation consistant à empêcher une introduction rétroactive de la solution uniforme en faveur des travailleurs salariés espagnols ( et portugais ) n' était, du point de vue de l' acte d' adhésion, ni souhaitée ni nécessaire .
33 . Dès lors, si les auteurs de l' acte d' adhésion ont néanmoins utilisé l' expression "entrée en vigueur", cela peut être dû au fait qu' ils n' ont pas prévu la situation telle qu' elle se présente maintenant . Le traité d' adhésion du 12 juin 1985, auquel, conformément à son article 1er, paragraphe 2, l' acte d' adhésion est joint, est entré en vigueur - après ratification par les hautes parties contractantes - le 1er janvier 1986 ( voir article 2, paragraphe 2, du traité d' adhésion ). A cette date, la procédure dans l' affaire Pinna I était certes déjà engagée, mais l' arrêt n' était pas encore rendu, de sorte qu' il n' était pas encore établi qu' il faudrait prévoir un régime rétroactif, couvrant la période se situant entre le prononcé de l' arrêt et l' entrée en vigueur du règlement en cause . En définitive, les auteurs de l' acte pouvaient donc partir du principe que l' objectif de la réserve de la solution uniforme, tel que nous venons de le présenter, serait atteint par la formulation choisie .
34 . Nous en déduisons que cette formulation ne visait pas à exclure du renvoi qui nous occupe des dispositions rétroactives s' attachant à une solution uniforme . Nous estimons, en conséquence, que ce renvoi couvre également de pareilles dispositions rétroactives .
35 . 2.Il convient ensuite de se pencher sur la question soulevée par le gouvernement français et visant à savoir si - à l' inverse - la possibilité d' une application rétroactive n' aurait pas dû être expressément prévue à l' article 60 de l' acte d' adhésion . Pour le gouvernement français, cela aurait été nécessaire eu égard au principe dégagé par la jurisprudence, selon lequel une éventuelle rétroactivité de dispositions réglementaires doit être prévue expressément ou du moins clairement ( 16 ). Le gouvernement français estime que, si cette jurisprudence ne concerne directement que les règlements eux-mêmes dont la rétroactivité est en cause et non pas également les dispositions renvoyant à de pareils régimes, ces principes doivent néanmoins, sur ce point, faire l' objet d' une application par analogie .
36 . A notre avis, l' appréciation de cette thèse sur un plan général peut rester en suspens . En tout état de cause, il ne nous apparaît pas qu' une interprétation de l' article 60 de l' acte d' adhésion dans le sens dans lequel se sont prononcés la Commission, le demandeur ainsi que les gouvernements espagnol et portugais contreviendrait au principe de sécurité juridique, sur lequel s' appuie la jurisprudence citée . Dans la présente affaire, toutes les indications, à l' exception peut-être des termes "entrée en vigueur", dont nous avons cependant déjà expliqué le peu de signification, militent, dans le cadre de l' économie et de la finalité de cette disposition, en faveur de la thèse selon laquelle le régime de l' article 60 permettait également une introduction rétroactive de la solution uniforme . La jurisprudence invoquée par le gouvernement français n' exige pas - même à l' égard de dispositions dont la propre rétroactivité est en cause - que cette rétroactivité soit expressément prévue; il suffit, au contraire, que les "objectifs ( du règlement )" fournissent une "indication claire" en faveur de la rétroactivité ( 17 ) ou qu' il ressorte clairement des finalités ou de l' économie de la disposition en cause qu' un tel effet doive lui être attribué ( 18 ). L' argument tiré par le gouvernement français du principe de sécurité juridique en faveur d' une interprétation restrictive du renvoi figurant à l' article 60 de l' acte d' adhésion ne nous apparaît, dès lors, pas convaincant .
37 . 3 . Ces considérations permettent également de répondre à la question de savoir si, malgré la possibilité, conférée sur le plan des principes par l' article 60 de l' acte d' adhésion, d' introduire la solution uniforme de manière rétroactive, cela n' était pas exclu, en tout cas, après la date limite du 31 décembre 1988 . Le gouvernement français fait valoir, à cet égard, que l' article 60 de l' acte d' adhésion ne prévoit pas l' hypothèse dans laquelle la solution uniforme n' existe pas encore à cette date .
38 . On ne peut certes pas méconnaître que, sur le plan subjectif, les auteurs de l' acte d' adhésion sont sans doute plutôt partis du principe que les dispositions relatives à la solution uniforme seraient arrêtées entre le 1er janvier 1986 et le 31 décembre 1988 . Cependant, sur ce point également, il nous semble qu' il faille se prononcer en fonction de l' objet et du but objectif du renvoi, selon lesquels l' exercice de cette faculté de légiférer devait être intégralement confié au Conseil . De ce fait, l' autre argument du gouvernement français, tiré d' une prétendue priorité de l' acte d' adhésion sur les dispositions régissant la période transitoire, se trouve réfuté du même coup . Comme nous l' avons dit, le renvoi vise justement à laisser au Conseil le soin d' arrêter, pour la période antérieure au 31 décembre 1988, des dispositions dérogatoires à l' article 60 de l' acte d' adhésion et, partant, prioritaires .
39 . III - Enfin, il ne devrait pas non plus faire de doute que le règlement n° 3427/89 règle effectivement la situation juridique des travailleurs salariés espagnols ( et portugais ) au cours de la période allant du 15 janvier 1986 au 31 décembre 1988 .
40 . 1.a ) En ce qui concerne, tout d' abord, la formulation de la clause de rétroactivité ("... est applicable à partir du 15 janvier 1986 "), nous ne parvenons pas à la comprendre comme excluant de la rétroactivité les droits relatifs aux enfants de travailleurs migrants salariés espagnols et portugais . Une pareille acception ne pourrait être déduite que du lien avec la formulation de l' article 60 ou de l' article 220 de l' acte d' adhésion, ce qui nous amène à faire trois observations .
41 . Premièrement, le législateur n' a pu méconnaître la finalité de ces dispositions de l' acte d' adhésion telles que nous les avons déjà expliquées . Nous croyons pouvoir partir du principe que le législateur était conscient des rapports existant entre la difficile recherche, qui durait depuis longtemps, de la solution uniforme et le texte de l' article 60 ( 220 ) de l' acte d' adhésion . Si l' on avait voulu, dans ces conditions, exclure les travailleurs salariés espagnols et portugais du champ d' application de la clause de rétroactivité, une disposition expresse du type de celle de l' article 3, paragraphe 3, du règlement ( 19 ) se serait imposée .
42 . Deuxièmement, nous pouvons d' autant moins nous expliquer l' absence d' une pareille disposition expresse que la prétendue exclusion des travailleurs salariés espagnols et portugais du champ d' application de cette clause aurait dû, pour sa part, être précisée sous deux aspects . D' une part, en ce qui concerne ces travailleurs salariés eux-mêmes, cette restriction de la rétroactivité ne peut concerner que la période allant jusqu' au 31 décembre 1988; au-delà de cette date - pour la période comprise entre le 1er janvier 1989 et le 16 novembre 1989 -, l' article 60 ( 220 ) de l' acte d' adhésion ne peut avoir d' effets pour l' interprétation du règlement n° 3427/89 . D' autre part, ledit régime de l' acte d' adhésion ne concerne pas les travailleurs non salariés ( 20 ), qui sont désormais assimilés, à l' article 73 du règlement n° 1408/71 dans la rédaction du règlement n° 3427/89, aux travailleurs salariés . A cet égard non plus, une interprétation restrictive de la clause de rétroactivité pour des raisons tirées de l' article 60 ( 220 ) de l' acte d' adhésion ne saurait être envisagée . Nous ne pouvons nous imaginer que les auteurs du règlement aient voulu s' en remettre à la sagacité des personnes chargées de l' appliquer pour déceler toutes ces distinctions .
43 . Troisièmement, il ne faut pas oublier que le premier considérant du règlement se réfère expressément à l' article 99 du règlement n° 1408/71 . Or, celui-ci parle d' une solution uniforme pour tous les États membres ( 21 ). Dans la mesure où des dérogations à cette intention de base auraient été envisagées, cela aurait été sans aucun doute exprimé plus clairement .
44 . La formulation de l' article 3 du règlement n° 3427/89 ne justifie donc en rien ladite interprétation restrictive, alors que l' économie et la finalité du règlement militent de manière fort nette à l' encontre de cette interprétation .
45 . b)déclaration que le gouvernement fédéral a fait inscrire au procès-verbal du Conseil ne modifie pas non plus ce résultat . Cette déclaration énonce :
"La République fédérale d' Allemagne déclare, conformément à la conception défendue par la Commission devant la Cour de justice : 'Le fait que ce règlement soit applicable rétroactivement à partir du 15 janvier 1986, aux termes de son article 3, n' équivaut pas à l' entrée en vigueur rétroactive d' une solution uniforme au sens de l' acte d' adhésion de l' Espagne et du Portugal .' "
46 . Nous nous associons, à cet égard, à la position non équivoque de la Cour, qu' elle a résumée dans les termes suivants dans son arrêt dans l' affaire 143/83, rendu sur un recours en manquement fondé sur la violation d' une directive : "Il est ... de jurisprudence constante de la Cour que de telles déclarations unilatérales ne peuvent être invoquées pour l' interprétation d' un acte communautaire, dès lors que la portée objective des règles arrêtées par les institutions communes ne saurait être modifiée par des réserves ou objections que les États membres ont pu formuler lors de leur élaboration" ( 22 ). Ces principes valent encore davantage pour l' interprétation d' un règlement puisque, conformément à l' article 191 du traité CEE, seul son texte publié produit des effets; des déclarations non publiées, dont ce texte ne fait pas mention, n' ont pas ces effets .
47 . 2 . Enfin, nous voudrions encore nous pencher sur l' argument exposé par le gouvernement français lors de la procédure orale, selon lequel l' interprétation étroite, évoquée plus haut, de la clause de rétroactivité s' impose pour des raisons de sécurité juridique . Le gouvernement français estime qu' une autre interprétation obligerait à aménager a posteriori la situation passée, ce qui serait source de difficultés; de nombreux litiges seraient à craindre .
48 . Permettez-nous, tout d' abord, de souligner que le gouvernement français s' abstient - à juste titre - d' invoquer une violation du principe de non-rétroactivité . Ce principe, que la Cour a dégagé dans ses arrêts du 25 janvier 1979 dans les affaires Racke ( 23 ) et Decker ( 24 ) et selon lequel une disposition rétroactive n' est compatible qu' à titre exceptionnel avec le principe de la sécurité des situations juridiques, vise uniquement à protéger les intérêts des citoyens communautaires face aux mesures des autorités ( communautaires ) leur faisant grief . Cela résulte des racines constitutionnelles du principe de non-rétroactivité, que l' avocat général M . Warner a déjà analysées dans ses conclusions dans l' affaire 7/76 ( 25 ) et que la Cour a rappelées dans les affaires Racke et Decker, précitées, en se référant à la notion de protection de la confiance légitime .
49 . Dans la présente affaire, la disposition rétroactive favorise le citoyen communautaire qui en relève . Dès lors, la présomption que la Cour a élaborée dans la jurisprudence précitée en faveur de l' invalidité d' une disposition rétroactive n' entre pas en ligne de compte . Aussi bien la Cour a-t-elle admis sans explication particulière, dans l' affaire Delbar ( 26 ), que l' article 73 du règlement n° 1408/71 dans sa rédaction nouvelle s' appliquait également aux travailleurs non salariés ( 27 ), et ce rétroactivement à partir du 15 janvier 1986 ( 28 ).
50 . Il serait donc nécessaire, pour justifier l' interprétation restrictive défendue par le gouvernement français, de trouver des indications positives selon lesquelles la rétroactivité prévue à l' article 3 du règlement n° 3427/89 est incompatible, pour le secteur partiel en cause, avec le principe de sécurité juridique .
51 . Sur ce point, nous avons, d' une part, la conviction que les difficultés alléguées, à supposer qu' elles existent, ne justifient pas, sous l' aspect de la sécurité juridique, une interprétation dont il est difficile d' établir la compatibilité avec le libellé et l' économie de la disposition en cause et qui, en conséquence, assortit celle-ci à plus forte raison d' impondérables majeurs . D' autre part, depuis le prononcé de l' arrêt dans l' affaire Pinna I, tous les intéressés devaient être préparés à une introduction rétroactive de la solution uniforme : il fallait s' attendre à ce que le législateur fasse rétroagir le début de l' applicabilité de la disposition au 15 janvier 1986, ne fût-ce que pour exclure des difficultés relatives au rapport entre la situation juridique résultant de cet arrêt et celle résultant du règlement ( applicable ex nunc ). Même si cet arrêt, comme nous l' avons expliqué plus haut, n' a pas eu d' effets sur la situation des travailleurs salariés espagnols et portugais au regard des articles 60 et 220 de l' acte d' adhésion, on pouvait cependant prévoir avec certitude, eu égard à la recherche de la solution uniforme pour tous les États membres, que les travailleurs salariés espagnols et portugais seraient assimilés dès que possible aux autres travailleurs migrants salariés .
52 . En conclusion, des raisons tirées de la sécurité juridique ne peuvent pas non plus justifier une interprétation étroite de l' article 3 du règlement n° 3427/89 .
C - Conclusion
53 . Pour toutes ces raisons, nous proposons à la Cour de répondre à la question du Sozialgericht Frankfurt am Main en ce sens que les travailleurs salariés espagnols exerçant leur activité en République fédérale d' Allemagne ont droit à partir du 15 janvier 1986, au titre de leurs enfants résidant en Espagne, aux allocations familiales prévues par la législation allemande ( Bundeskindergeldgesetz - loi fédérale sur les allocations familiales ).
(*) Langue originale : l' allemand .
( 1 ) BGBl . 1977 II, p . 687 .
( 2 ) Règlement du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ( JO L 149, p . 2 ), tel que modifié ( voir annexe I du règlement n° 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983, JO L 230, p . 6 ).
( 3 ) Règlement du Conseil du 30 octobre 1989 modifiant le règlement ( CEE ) n° 1408/71 relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté, et le règlement ( CEE ) n° 574/72 fixant les modalités d' application du règlement ( CEE ) n° 1408/71 ( JO L 331, p . 1 ).
( 4 ) JO 1985, L 302, p . 23 .
( 5 ) Arrêt du 15 janvier 1986, Pietro Pinna ( 41/84, Rec . p . 1 ).
( 6 ) Arrêt du 2 mars 1989, Pietro Pinna ( 359/87, Rec . p . 585 ).
( 7 ) Dans la rédaction antérieure à l' entrée en vigueur du règlement n° 3427/89; l' article 1er, point 4, de ce règlement a supprimé l' article 99 du règlement n° 1408/71 .
( 8 ) Voir, également, la nouvelle rédaction, prévue au règlement n° 3427/89, des autres dispositions visées à l' article 60, paragraphe 1, premier alinéa, de l' acte d' adhésion ainsi que l' affaire pendante C-371/88, Commission/France .
( 9 ) La question ayant été posée avant l' adoption dudit règlement, sa formulation, ainsi qu' il apparaît également à la lecture des motifs de l' ordonnance de renvoi, se réfère à la portée de l' arrêt rendu dans l' affaire Pinna I .
( 10 ) Grabitz : Kommentar zum EWG-Vertrag, article 191, point 5 .
( 11 ) Voir également en ce sens la définition de la notion de rétroactivité dans Grabitz, loc . cit ., article 191, point 7 .
( 12 ) Voir, par exemple, le règlement ( CEE ) n° 1660/85 du Conseil, du 13 juin 1985 ( JO L 160, p . 1 ) ( article 3, paragraphes 1 à 3 ) ainsi que le règlement ( CEE ) n° 2793/81 du Conseil, du 17 septembre 1981 ( JO L 275, p . 1 ) ( article 3, paragraphe 2 ).
( 13 ) Elle n' est d' ailleurs pas suivie de manière systématique : voir l' article 3 du règlement ( CEE ) n° 196/81 du Conseil, du 20 janvier 1981 ( JO L 24, p . 3 ); il est vrai que dans ce cas quelques jours seulement séparaient l' entrée en vigueur et la publication .
( 14 ) C' est nous qui soulignons .
( 15 ) Voir les conclusions de l' avocat général M . Mancini dans l' affaire 41/84 ( Pinna I ), loc . cit ., p . 3, 14 .
( 16 ) Le gouvernement français se réfère à l' arrêt du 29 janvier 1985, Gesamthochschule Duisburg ( 234/83, Rec . p . 327 ); voir également, déjà, l' arrêt du 12 novembre 1981, Salumi ( 212/80 à 217/80, Rec . p . 2735 ).
( 17 ) Voir l' arrêt du 29 janvier 1985 dans l' affaire 234/83, loc . cit ., point 20 .
( 18 ) Voir l' arrêt du 12 novembre 1981 dans les affaires jointes 212/80 à 217/80, loc . cit ., point 9 .
( 19 ) Selon laquelle la nouvelle rédaction de l' article 76 du règlement n° 1408/71 n' est applicable qu' à partir du 1er mai 1990 .
( 20 ) A l' image du domaine d' application des articles 73 et suivants, dans leur rédaction ancienne, du règlement n° 1408/71, qui se limite aux travailleurs salariés - à la différence de ce que laisse supposer le titre du règlement (( voir le règlement ( CEE ) n° 1390/81 ( JO L 143, p . 1 ) )), repris également à l' article 60 de l' acte d' adhésion -, l' article 60 de l' acte d' adhésion ne règle expressément, lui aussi, que la situation juridique des travailleurs salariés .
( 21 ) C' est nous qui soulignons .
( 22 ) Arrêt du 30 janvier 1985, Commission/Danemark, point 13 ( 143/83, Rec . p . 427 ).
( 23 ) Affaire 98/78, Racke ( Rec . p . 69 ).
( 24 ) Affaire 99/78, Decker ( Rec . p . 101 ).
( 25 ) IRCA ( Rec . 1976, p . 1229, 1236, 1237 ).
( 26 ) Arrêt du 5 décembre 1989, Delbar ( C-114/88, Rec . p . 4067 ).
( 27 ) On sait que ceux-ci ne relevaient pas de l' article 73 du règlement n° 1408/71 dans sa rédaction ancienne ni par conséquent de l' arrêt Pinna I .
( 28 ) Voir point 10 des motifs de l' arrêt rendu dans l' affaire Delbar, loc . cit .
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