Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . In het aan de prejudiciële vraag van het Sozialgericht Frankfurt am Main van 13 maart 1989 ten grondslag liggende hoofdgeding, strijden partijen over de toekenning van gezinsbijslagen ( Kindergeld ) door de Bundesanstalt fuer Arbeit, verweerster . Verzoeker, F . Yáñez-Campoy, van Spaanse nationaliteit, woont in de Bondsrepubliek Duitsland en is aldaar in loondienst werkzaam . Zijn kinderen, Francisco José en Enrique, wonen in Spanje .
2 . Verzoeker verlangt betaling van gezinsbijslagen ten belope van het in de Duitse wettelijke regeling bepaalde bedrag vanaf de maand januari 1986 . Hij is van mening, dat hij volgens deze wettelijke regeling voor zijn twee kinderen recht op gezinsbijslagen heeft alsof die kinderen in de Bondsrepubliek - de Lid-Staat van tewerkstelling - woonden . De Bundesanstalt fuer Arbeit is evenwel van mening, dat verzoeker over de periode tot en met 31 december 1988 slechts de - lagere - uitkeringen ingevolge het Duits-Spaanse Verdrag inzake sociale zekerheid van 4 december 1973 ( 1 ) toekwamen .
3 . In de procedure voor het Sozialgericht ging het in hoofdzaak om de vraag, of artikel 73, lid 1, van verordening nr . 1408/71 ( 2 ) in de versie die gold vóór de wijziging van die verordening bij verordening nr . 3427/89 ( 3 ), met ingang van 15 januari 1986 op verzoeker van toepassing was, ofschoon artikel 60, lid 1, eerste alinea, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor het Koninkrijk Spanje en de Portugese Republiek en de aanpassing van de Verdragen ( 4 ) ( hierna : de Toetredingsakte ) dit vóór 31 december 1988 "tot de inwerkingtreding van de voor alle Lid-Staten eenvormige oplossing bedoeld in artikel 99 van verordening ( EEG ) nr . 1408/71" uitsloot . Ingevolge artikel 60, lid 1, tweede alinea, van de Toetredingsakte was daarentegen artikel 73, lid 2, van verordening nr . 1408/71 in die periode van overeenkomstige toepassing . Krachtens artikel 60, lid 2, van de Toetredingsakte bleven evenwel een aantal bilaterale verdragen inzake sociale zekerheid van toepassing, onder meer het reeds genoemde Duits-Spaanse verdrag van 4 december 1973 .
4 . Volgens verzoeker had het arrest van het Hof in de zaak Pinna I ( 5 ) per 15 januari 1986 de eenvormige oplossing in de zin van artikel 60, lid 1, van de Toetredingsakte ingevoerd .
5 . Verweerster betwistte dit en meende, dat het arrest geen betrekking had op werknemers uit de toegetreden Lid-Staten Spanje en Portugal .
6 . Het Hof had in zijn arrest Pinna I op een prejudiciële vraag van de Franse Cour de cassation voor recht verklaard :
"1 ) Artikel 73, lid 2, van verordening nr . 1408/71 is ongeldig, doordat het uitsluit dat aan werknemers op wie de Franse wettelijke regeling van toepassing is, Franse gezinsbijslagen worden toegekend voor hun gezinsleden die in een andere Lid-Staat wonen .
2 ) Op de vastgestelde ongeldigheid van artikel 73, lid 2, van verordening nr . 1408/71 kan geen beroep worden gedaan tot staving van aanspraken op uitkeringen over vóór de datum van dit arrest gelegen tijdvakken, behalve door werknemers die reeds vóór deze datum een beroep in rechte hebben ingesteld of een daarmee gelijk te stellen bezwaar hebben doen gelden ."
7 . Na deze uitspraak heeft de Franse Cour de cassation, nog steeds in verband met hetzelfde cassatieberoep, de behandeling van de zaak nogmaals geschorst en het Hof prejudiciële vragen gesteld over de gevolgen van eerdergenoemd arrest . In zijn arrest Pinna II ( 6 ) antwoordde het Hof op deze prejudiciële vragen :
"Zolang de Raad geen nieuwe voorschriften heeft vastgesteld, die in overeenstemming zijn met artikel 51 EEG-Verdrag, houdt de ongeldigverklaring van artikel 73, lid 2, van verordening nr . 1408/71 in, dat het in artikel 73, lid 1, van die verordening omschreven stelsel van betaling van gezinsbijslagen algemeen van toepassing is ."
8 . Bij beschikking van 13 maart 1989 heeft het Sozialgericht Frankfurt am Main de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de navolgende prejudiciële vraag voorgelegd :
"Is de voor alle Lid-Staten geldende eenvormige oplossing, bedoeld in artikel 99 van verordening ( EEG ) nr . 1408/71 in januari 1986 in werking getreden en moet derhalve vanaf januari 1986 artikel 73, lid 1, van verordening ( EEG ) nr . 1408/71 worden toegepast voor in Spanje wonende kinderen van in de Bondsrepubliek tewerkgestelde Spaanse werknemers?"
9 . De verwijzende rechter wenst deze vraag bevestigend te beantwoorden .
10 . Na de sluiting van de schriftelijke behandeling van de onderhavige zaak stelde de Raad verordening nr . 3427/89 vast . De tekst van artikel 73 van verordening nr . 1408/71 in de versie van die wijzigingsverordening wijkt voornamelijk hierin van de oorspronkelijke tekst af, dat die bepaling wordt uitgebreid tot zelfstandigen en met name dat een met artikel 73, lid 2, oude versie, overeenkomende regel niet meer voorkomt .
11 . Volgens artikel 3 van verordening nr . 3427/89 is de verordening van toepassing met ingang van 15 januari 1986 .
12 . Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, de middelen en argumenten van partijen en de relevante bepalingen verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting . Voor zover nodig, kom ik daar in het kader van de discussie op terug .
B - Discussie
De draagwijdte van het arrest Pinna I
13 . In mijn conclusie in zaak 359/87 ( Pinna II ) heb ik mij reeds uitgesproken over de vraag, of als gevolg van het arrest in de zaak Pinna I de eenvormige oplossing, bedoeld in artikel 60, lid 1, ( en de overeenkomstige bepaling van artikel 220, lid 1 ) van de Toetredingsakte in werking is getreden . Uit de punten 44 en 45 van die conclusie, waarnaar ik hier verwijs, blijkt dat die vraag mijns inziens ontkennend moet worden beantwoord . Voor het overige sluit ik mij aan bij de opvatting van de Commissie, dat het arrest Pinna II slechts de verhouding tussen Frankrijk en de overige negen oorspronkelijke Lid-Staten betreft, terwijl artikel 60 van de Toetredingsakte de verhouding tussen Spanje en de tien oorspronkelijke Lid-Staten regelt, waarbij de verwijzing naar artikel 73, lid 2, van verordening nr . 1408/71 moet worden gezien als een verwijzing die enkel de rechtsgevolgen betreft .
14 . Om al deze redenen moet de opvatting, dat bij het arrest in de zaak Pinna I de eenvormige oplossing in de zin van artikel 60 van de Toetredingsakte is ingevoerd, a priori worden verworpen .
De draagwijdte van verordening nr . 3427/89
15 . I - Partijen zijn het erover eens, dat verordening nr . 3427/89 de in de artikelen 60 van de Toetredingsakte en 99 van verordening nr . 1408/71 ( 7 ) bedoelde eenvormige oplossing bevat . Ik vind het ook niet nodig, van dit punt een probleem te maken . De inhoud van artikel 73, nieuwe versie ( 8 ), alsook de eerste overweging van de verordening, die uitdrukkelijk naar artikel 99 van verordening nr . 1408/71 verwijst, spreken voor zich zelf .
16 . Omstreden is daarentegen, welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan artikel 3, volgens hetwelk de verordening "van toepassing ( is ) met ingang van 15 januari 1986 ." Het gaat om de vraag, of de verordening, die na de in artikel 60 van de Toetredingsakte genoemde einddatum ( 31 december 1988 ) is vastgesteld ( op 30 oktober 1989 ), bekendgemaakt ( op 16 november 1989 ) en in werking getreden ( op 16 november 1989 ), gevolgen heeft voor de rechtspositie van de kinderen van Spaanse ( en Portugese ) werknemers in de periode van 15 januari 1986 tot die einddatum .
17 . Verzoeker, de Spaanse en Portugese regering en de Commissie beantwoorden die vraag bevestigend, terwijl de Duitse en Franse regering de tegengestelde opvatting zijn toegedaan .
18 . De naar voren gebrachte argumenten hebben betrekking op twee verschillende punten . In de eerste plaats moet namelijk worden onderzocht, of de verwijzing in artikel 60 van de Toetredingsakte mede omvat een bepaling van een verordening die na de einddatum is vastgesteld en - met terugwerkende kracht - regelingen treft voor de periode tussen de inwerkingtreding van de Toetredingsakte en die einddatum ( in casu : voor de periode van 15 januari 1986 tot en met 31 december 1988 ); in de tweede plaats moet in het kader van de enkele uitlegging van verordening nr . 3427/89 worden nagegaan, of deze inderdaad de positie van de kinderen van Spaanse werknemers in die periode regelt . Indien beide vragen bevestigend moeten worden beantwoord, dan geldt dit ook voor de prejudiciële vraag . ( 9 )
19 . II - Ik zal mij derhalve eerst over de uitlegging van artikel 60 buigen . Deze uitlegging vormt de kern van het betoog van partijen .
20 . 1 . Dienaangaande wil ik allereerst ingaan op een argument van de Duitse regering dat weliswaar pas in het kader van de uitlegging van artikel 3 van verordening nr . 3427/89 naar voren is gebracht, maar dat mijns inziens ook reeds artikel 60 van de Toetredingsakte betreft . Het gaat om de vraag, of invoering met terugwerkende kracht van de eenvormige oplossing niet voor de Spaanse werknemers is uitgesloten door de eerste helft van de eerste zin (" Tot de inwerkingtreding van de ... eenvormige oplossing "). Zo ja, dan kon verordening nr . 3427/89 geen gevolgen hebben voor de rechtspositie van de onder artikel 60 van de Toetredingsakte vallende Spaanse werknemers in de periode tot en met 31 december 1988 .
21 . Kan worden aangenomen, dat het begrip "inwerkingtreding" betrekking heeft op een tijdstip dat aan de bekendmaking van de betrokken verordening voorafgaat? Dat is niet zeer duidelijk .
22 . De inwerkingtreding is het tijdstip waarop de normatieve effecten - dus de uit de handeling voortvloeiende rechten en verplichtingen - intreden en op de relevante feiten toepasselijk worden . ( 10 ) Dienaangaande bepaalt artikel 191 EEG-Verdrag, dat verordeningen in werking treden "op de in de verordeningen bepaalde datum" ( of bij gebreke daarvan op de twintigste dag volgende op die van hun bekendmaking ). Daarmee is eigenlijk ook wel verenigbaar de opvatting, dat een verordening vóór haar bekendmaking "in werking treedt ". ( 11 )
23 . In de verordeningen tot wijziging van verordening nr . 1408/71 - dus ook in verordening nr . 3427/89 - lijkt de term "inwerkingtreding" slechts te worden gebruikt wanneer het intreden van de normatieve effecten samenvalt met of enkele dagen later gebeurt dan de bekendmaking . Wanneer die effecten echter vóór het tijdstip van bekendmaking ingaan, formuleert de verordenende instelling het in de regel anders : de verordening, casu quo enkele bepalingen daarvan, "is ( zijn ) van toepassing met ingang van ...". ( 12 )
24 . Ter rechtvaardiging van die terminologie kan het navolgende worden aaangevoerd . Creëert een handeling rechtsgevolgen in de zin van rechten en plichten voor het verleden, dan kan dat slechts betekenen, dat die rechten en plichten weliswaar voor de periode vóór de bekendmaking in het leven worden geroepen, maar dat de uitoefening dan wel het vervullen ervan nog moet plaatsvinden of kunnen plaatsvinden . Anders zou terugwerkende kracht geen zin hebben : verstreken tijd kan niet worden teruggehaald . Het voor dit achteraf plaatsvinden relevante tijdstip is het tijdstip van inwerkingtreding .
25 . Ik zou dit met een voorbeeld willen verduidelijken : gesteld dat de Pinna-arresten niet zouden bestaan, dan zouden de Franse bevoegde organen eerst vanaf de inwerkingtreding van verordening nr . 3427/89 verplicht zijn geweest om op een desbetreffend verzoek voor de periode vanaf 15 januari 1986 op basis van artikel 73 in de versie van die verordening nabetalingen te verrichten voor in het buitenland wonende kinderen van migrerende werknemers . Dat zou met name betekenen, dat een verzuim met betrekking tot de periode vóór de inwerkingtreding van de verordening a priori is uitgesloten .
26 . Kortom, in deze terminologie geeft de inwerkingtreding het tijdstip waarop alle rechtsgevolgen intreden; bepalingen betreffende de periode vóór de inwerkingtreding hebben slechts gevolgen voor het verleden voor zover de referentieperiode voor die rechten en verplichtingen betrekking heeft op een periode vóór de inwerkingtreding van de handeling . Kan, gelet op het aldus begrepen verschil tussen het tijdstip van inwerkingtreding van een bepaling van een verordening en het in het verleden gelegen tijdstip van het begin van de werking ervan, worden aangenomen, dat in het kader van artikel 60 van de Toetredingsakte vóór de "inwerkingtreding van de eenvormige oplossing in ieder geval de overgangsregeling van dat artikel van toepassing was"?
27 . Mijns inziens niet .
28 . Allereerst blijkt uit artikel 191 EEG-Verdrag dat die terminologie juridisch noch logisch dwingend is voorgeschreven . ( 13 )
29 . In de eerste plaats mag niet zonder meer worden aangenomen, dat de gekozen formulering de objectieve betekenis en bedoeling van het betrokken voorbehoud precies tot uitdrukking brengt . In dit verband kan uit artikel 60, lid 1, van de Toetredingsakte ontegenzeglijk worden afgeleid, dat de invoering ( inwerkingtreding ) van de eenvormige oplossing in ieder geval - vóór het verstrijken van de datum 31 december 1988 - een einde zou maken aan de overgangsperiode . Derhalve heeft de eenvormige oplossing, zoals de Commissie terecht opmerkt, in de opzet van de regeling voorrang boven de in die Akte zelf vervatte overgangsregeling .
30 . De redenen voor deze opzet kunnen van velerlei aard zijn, zoals tijdens de mondelinge behandeling is gebleken . Zo kan geredelijk worden aangenomen, dat de auteurs van de Toetredingsakte de gelijktijdige toepassing van de eenvormige oplossing op alle Lid-Staten en alle werknemers van de Gemeenschap - de Spaanse en Portugese werknemers daaronder begrepen - niets in de weg hebben willen leggen . Gelet zij in dit verband op de tegen artikel 99 van verordening nr . 1408/71 aanleunende beginformule van artikel 60, lid 1, van de Akte (" Tot de inwerkingtreding van de voor alle Lid-staten eenvormige oplossing ..." ). ( 14 )
31 . Met betrekking tot de vraag, hoe die doelstelling zich verhoudt tot de geest en het doel van de in artikel 60 van de Toetredingsakte bepaalde overgangsperiode van drie jaar, kan in ieder geval worden gezegd, dat de economische concessie aan de oorspronkelijke Lid -Staten die men in die overgangstijd moet zien, een voorlopige oplossing is, zoals ook reeds artikel 99 van verordening nr . 1408/71 de vóór de invoering van de eenvormige oplossing uit artikel 73, lid 2, van de verordening voortvloeiende rechtstoestand als voorlopig aanmerkte . ( 15 ) Uit het oogpunt van de Toetredingsakte kon de beëindiging van de voor de overgangsperiode bepaalde voorlopige toestand aan de beëindiging van de in artikel 99 genoemde voorlopige oplossing worden gekoppeld, dat wil zeggen in de handen van de Raad worden gelegd, zonder dat voor een ongecontroleerde uitholling van bovengenoemde concessie moest worden gevreesd : de in artikel 51 EEG-Verdrag bedoelde maatregelen moeten immers met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld . Aldus was uitgesloten, dat de overgangsregelingen van de artikelen 60 en 220 van de Toetredingsakte zonder de medewerking van de door die regelingen begunstigde Lid-Staten door de eenvormige oplossing konden worden vervangen . Andersom werd de mogelijkheid geopend om vóór het gestelde tijdstip een definitieve, voor alle Lid-Staten en werknemers geldende regeling te treffen, die aan de wens van alle Lid-Staten voldeed .
32 . Gezien deze duidelijke voorkeur voor een door alle Lid-Staten gedragen eenvormige oplossing, waarbij met name ook de belangen van de tien oorspronkelijke Lid-Staten verzekerd leken, was een eventuele beperking, namelijk de eenvormige oplossing voor Spaanse ( en Portugese ) werknemers niet met terugwerkende kracht in te voeren, vanuit het oogpunt van de Toetredingsakte gewenst noch noodzakelijk .
33 . Dat de auteurs van de Toetredingsakte desondanks het woord "inwerkingtreding" hebben gebruikt, komt waarschijnlijk door het feit, dat zij de thans ontstane situatie niet hebben voorzien . Het Toetredingsverdrag van 12 januari 1985, waarbij de Toetredingsakte krachtens artikel 1, lid 2, van het Toetredingsverdrag is gevoegd, trad - na bekrachtiging door de hoge verdragsluitende partijen - op 1 januari 1986 in werking ( vergelijk artikel 2, lid 2, van het Toetredingsverdrag ). Op dat tijdstip was de procedure in de zaak Pinna I weliswaar reeds aanhangig gemaakt, maar het arrest was nog niet gewezen, zodat nog niet vaststond dat daaruit met terugwerkende kracht een regeling voor de periode tussen de datum van het arrest en de inwerkingtreding van de betrokken verordening zou voortvloeien . De auteurs van de Akte mochten derhalve ervan uitgaan, dat het doel van het voorbehoud van de eenvormige oplossing zoals ik dat zojuist heb uiteengezet, met de gekozen formulering zou worden bereikt .
34 . Ik concludeer daaruit, dat deze formulering niet tot doel had, terugwerkende regelingen betreffende een eenvormige oplossing van de thans aan de orde zijnde verwijzing uit te zonderen . Alles bij elkaar genomen ben ik derhalve van mening, dat die verwijzing ook dergelijke terugwerkende regelingen omvat .
35 . 2 . Vervolgens moet de door de Franse regering opgeworpen vraag worden onderzocht, of - omgekeerd - artikel 60 van de Toetredingsakte niet uitdrukkelijk had moeten voorzien in de mogelijkheid van een regeling met terugwerkende kracht . Dit is volgens de Franse regering vereist in verband met de in de rechtspraak geformuleerde regel, dat een eventuele terugwerkende kracht van verordeningsbepalingen uitdrukkelijk of ten minste ondubbelzinnig moet zijn bepaald . ( 16 ) Volgens de Franse regering betreft deze rechtspraak weliswaar slechts de verordeningen waarvan de terugwerkende kracht in het geding was, en niet tevens bepalingen die naar in dergelijke verordeningen vervatte regelingen verwezen, maar dat beginsel is daarop van overeenkomstige toepassing .
36 . Mijns inziens kan in het midden blijven hoe deze rechtsopvatting in het algemeen moet worden beoordeeld . In ieder geval zie ik niet in, hoe een uitlegging van artikel 60 van de Toetredingsakte zoals die welke door de Commissie, verzoeker en de Spaanse en Portugese regering wordt voorgestaan, in strijd kan zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, waarop de aangehaalde rechtspraak berust . Behalve misschien het begrip "inwerkingtreding", waarvan ik reeds heb uiteengezet dat het van weinig belang is, pleiten in deze zaak alle gegevens betreffende de opzet en het doel van de bepaling voor de stelling, dat artikel 60 ook de invoering van een eenvormige oplossing met terugwerkende kracht omvat . De door de Franse regering aangehaalde rechtspraak eist niet dat de terugwerkende kracht uitdrukkelijk is bepaald, zelfs niet met betrekking tot regelingen waarvan de terugwerkende kracht in het geding is; het volstaat, dat "een ... duidelijke aanwijzing in de ... doelstellingen van de verordening de conclusie toelaat" dat zij terugwerkende kracht heeft ( 17 ), of dat er blijkens de doelstelling of de opzet zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend . ( 18 ) Het argument dat de Franse regering voor een restrictieve uitlegging van de verwijzing in artikel 60 van de Toetredingsakte aan het rechtszekerheidsbeginsel ontleent, komt mij dan ook niet steekhoudend voor .
37 . 3 . Deze overwegingen bevatten tevens het antwoord op de vraag, of niettegenstaande het feit dat het volgens artikel 60 van de Toetredingsakte in beginsel mogelijk is de eenvormige oplossing met terugwerkende kracht in te voeren, dit in ieder geval na de einddatum van 31 december 1988 uitgesloten was . De Franse regering betoogt dienaangaande, dat in artikel 60 niet is gedacht aan het geval dat de eenvormige oplossing op die datum nog niet zou bestaan .
38 . Het valt inderdaad niet te ontkennen, dat de auteurs van de Toetredingsakte er waarschijnlijk subjectief vanuit gingen, dat de bepalingen betreffende de eenvormige oplossing tussen 1 januari 1986 en 31 december 1988 zouden worden vastgesteld . Ook hier moet mijns inziens doorslaggevend belang worden toegekend aan de objectieve zin en het objectieve doel van de verwijzing, namelijk het benutten van deze mogelijkheid om een regeling vast te stellen ten volle aan de Raad over te laten . Daarmee is tegelijkertijd een ander argument van de Franse regering weerlegd, namelijk dat de Toetredingsakte voorrang zou hebben boven de regeling voor de overgangsperiode . Zoals gezegd, laat de verwijzing het juist aan de Raad over om voor de periode na 31 december 1988 regelingen vast te stellen die afwijken van artikel 60 van de Toetredingsakte en dus voorrang hebben .
39 . III - Ten slotte kan evenmin ernstig worden betwijfeld, dat verordening nr . 3427/89 daadwerkelijk de rechtspositie van de Spaanse ( en Portugese ) werknemers voor de periode van 15 januari 1986 tot en met 31 december 1988 regelt .
40 . 1 . a ) Allereerst begrijp ik de formulering van de clausule betreffende de terugwerkende kracht (" ... is van toepassing met ingang van 15 januari 1986 ") niet aldus, dat deze de rechten van kinderen van Spaanse en Portugese migrerende werknemers van de terugwerkende kracht uitzondert . Een dergelijke stelling zou slechts kunnen worden afgeleid uit het verband van die clausule met de formulering van artikel 60 respectievelijk artikel 220 van de Toetredingsakte, hetgeen mij tot drie opmerkingen noopt .
41 . In de eerste plaats konden de auteurs van de verordening het doel van deze bepalingen van de Toetredingsakte zoals ik dit reeds heb uiteengezet, niet misverstaan . We mogen toch aannemen, dat zij het verband tussen de langdurige strijd over de eenvormige oplossing en de tekst van artikel 60 ( en 220 ) van de Toetredingsakte, kenden . Indien zij in die omstandigheden de Spaanse en Portugese werknemers van de werkingssfeer van de clausule van terugwerkende kracht zouden hebben willen uitsluiten, zou het voor de hand hebben gelegen, dit naar het voorbeeld van artikel 3, derde alinea, van de verordening ( 19 ) uitdrukkelijk te doen .
42 . In de tweede plaats valt het ontbreken van een uitdrukkelijke regeling des te minder te verklaren omdat de gestelde uitzondering van de Spaanse en Portugese werknemers van de werkingssfeer van die clausule in twee opzichten duidelijk had moeten worden gemaakt . Enerzijds kan die beperking van de terugwerkende kracht voor de werknemers zelf enkel de periode tot en met 31 december 1988 betreffen; artikel 60 ( 220 ) kan geen gevolgen hebben voor de uitlegging van verordening nr . 3427/89 met betrekking tot de periode na dat tijdstip, dat wil zeggen de periode van 1 januari 1989 tot 16 november 1989 . Anderzijds geldt de regeling van de Toetredingsakte niet voor de zelfstandigen ( 20 ), die sedert de wijziging van artikel 73 van verordening nr . 1408/71 bij verordening nr . 3427/89 met werknemers zijn gelijkgesteld . Ook in zoverre komt uit het oogpunt van artikel 60 ( 220 ) van de Toetredingsakte een restrictieve uitlegging van de clausule van terugwerkende kracht niet in aanmerking . Ik kan mij niet voorstellen, dat de auteurs van de verordening het aan de scherpzinnigheid van degenen die met de uitvoering zijn belast, wilden overlaten al deze verschillende regelingen uit elkaar te houden .
43 . Ten slotte verwijst de eerste overweging van de considerans van de verordening uitdrukkelijk naar artikel 99 van verordening nr . 1408/71 . Daarin wordt opnieuw gesproken van een voor alle Lid-Staten geldende eenvormige oplossing . ( 21 ) Indien men op deze basisintentie uitzonderingen had willen maken, zou dit beslist duidelijker tot uitdrukking zijn gekomen .
44 . De formulering van artikel 3 van verordening nr . 3427/89 geeft dus geen aanleiding tot bovengenoemde restrictieve uitlegging, terwijl de opzet en het doel van de verordening zelfs duidelijk tegen deze uitlegging pleiten .
45 . 1 . b ) Hieraan wordt niets afgedaan door het feit, dat de Duitse regering in de Raad de navolgende verklaring heeft laten notuleren :
"De Bondsrepubliek Duitsland verklaart, in overeenstemming met het door de Commissie voor het Hof van Justitie ingenomen standpunt : 'Het feit dat deze verordening ingevolge haar artikel 3 met terugwerkende kracht vanaf 15 januari 1986 geldt, levert geen inwerkingtreding met terugwerkende kracht van een eenvormige oplossing in de zin van het Toetredingsverdrag Spanje en Portugal op .' "
46 . Op dit punt sluit ik mij aan bij het ondubbelzinnige standpunt van het Hof, dat in het arrest in zaak 143/83, gewezen op een beroep wegens niet-nakoming van een richtlijn, als volgt werd samengevat : "Het is ... vaste rechtspraak van het Hof, dat op dergelijke eenzijdige verklaringen geen beroep kan worden gedaan voor de uitlegging van een gemeenschapshandeling, aangezien de objectieve strekking van de regels die door de gemeenschapsinstellingen zijn vastgesteld, niet kan worden gewijzigd door voorbehouden of bezwaren van de Lid-Staten tijdens de voorbereidende werkzaamheden ." ( 22 ) Deze beginselen gelden des te meer voor de uitlegging van een verordening, daar ingevolge artikel 191 EEG-Verdrag enkel de bekendgemaakte tekst van de verordening rechtsgevolgen heeft; niet bekendgemaakte verklaringen die niet in de tekst zijn terug te vinden, hebben dergelijke gevolgen niet .
47 . 2 . Ten slotte wil ik nog ingaan op het door de Franse regering tijdens de mondelinge behandeling aangevoerde argument, dat de genoemde enge uitlegging van de retroactiviteitsclausule noodzakelijk is in verband met de rechtszekerheid . Een andere uitlegging zou een reconstructie van de vroegere situatie vergen, hetgeen moeilijkheden oplevert; er zouden talrijke geschillen te verwachten zijn .
48 . Allereerst zij erop gewezen, dat de Franse regering zich - terecht - niet op een schending van het verbod van terugwerkende kracht beroept . Dit beginsel, dat het Hof in zijn arresten van 25 januari 1989 in de zaken Racke ( 23 ) en Decker ( 24 ) heeft uitgewerkt, houdt in, dat een regeling met terugwerkende kracht slechts in uitzonderlijke gevallen verenigbaar is met het beginsel van de rechtszekerheid . Het heeft enkel tot doel, de belangen van de gemeenschapsburgers te beschermen tegen bezwarende maatregelen van de ( gemeenschaps-)autoriteiten . Dat vloeit voort uit de constitutionele wortels van het verbod van terugwerkende kracht, waarop advocaat-generaal Warner in zijn conclusie in zaak 7/76 ( 25 ) reeds nader is ingegaan en waaraan het Hof in de zaken Racke en Decker heeft herinnerd door te verwijzen naar het vertrouwensbeginsel .
49 . In het onderhavige geval werkt de terugwerkende kracht ten gunste van de betrokken gemeenschapsburgers . Daarom speelt het door het Hof in de genoemde zaken ontwikkelde vermoeden van nietigheid van regelingen met terugwerkende kracht hier niet . Het Hof heeft dan ook in de zaak Delbar ( 26 ) zonder nadere verklaring aangenomen, dat artikel 73, nieuwe versie, van verordening nr . 1408/71 ook voor zelfstandigen ( 27 ) met terugwerkende kracht vanaf 15 januari 1986 van toepassing is . ( 28 )
50 . Om de door de Franse regering voorgestane beperkende uitlegging te rechtvaardigen, zouden er derhalve concrete aanknopingspunten moeten zijn voor de stelling, dat de in artikel 3 van verordening nr . 3427/89 bepaalde terugwerkende kracht voor dit deelgebied onverenigbaar is met het rechtzekerheidsbeginsel .
51 . In dit verband ben ik ervan overtuigd, dat de gestelde moeilijkheden, zo die er zijn, uit het oogpunt van de rechtszekerheid geen rechtvaardiging vormen voor een uitlegging die nauwelijks is te verenigen met de bewoordingen en de systematiek van de regeling en juist daarom aanzienlijke ongewisheden meebrengt . Bovendien moesten alle betrokkenen er sinds het arrest Pinna I op voorbereid zijn, dat de eenvormige oplossing met terugwerkende kracht zou worden ingevoerd : het lag voor de hand dat de gemeenschapswetgever zou bepalen, dat de regeling met ingang van 15 januari 1986 van toepassing zou zijn, alleen al om problemen rond de verhouding tussen de rechtstoestand als gevolg van dat arrest en die als gevolg van de ( ex nunc toepasselijke ) verordening uit te sluiten . Al had dat arrest, zoals gezegd, op grond van de artikelen 60 en 220 van de Toetredingsakte geen gevolgen voor de Spaanse en Portugese werknemers toch kon men er, gelet op het streven naar een voor alle Lid-Staten geldende eenvormige oplossing, vast op rekenen, dat de Spaanse en Portugese werknemers zo spoedig mogelijk met de overige migrerende werknemers zouden worden gelijkgesteld .
52 . Ook de rechtszekerheid kan derhalve geen rechtvaardiging vormen voor een enge uitlegging van artikel 3 van verordening nr . 3427/89 .
C - Conclusie
53 . Om al deze redenen geef ik het Hof in overweging, de vraag van het Sozialgericht Frankfurt am Main aldus te beantwoorden, dat de in de Bondsrepubliek Duitsland werkzame Spaanse werknemers vanaf 15 januari 1986 voor hun in Spanje wonende kinderen recht hebben op de gezinsbijslagen waarin de Duitse wettelijke regeling ( Bundeskindergeldgesetz ) voorziet .
(*) Oorspronkelijke taal : Duits .
( 1 ) BGBL . 1977 II, blz . 687 .
( 2 ) Verordening van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, PB 1971, L 149, blz . 2, zoals later gewijzigd ( zie Bijlage I bij verordening nr . 2001/83 van de Raad van 2 juni 1983, PB 1983, L 230, blz . 6 ).
( 3 ) Verordening van de Raad van 30 oktober 1989 tot wijziging van verordening ( EEG ) nr . 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale-zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen en van verordening ( EEG ) nr . 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening ( EEG ) nr . 1408/71 ( PB 1989, L 331, blz . 1 ).
( 4 ) PB 1985, L 302, blz . 23 .
( 5 ) Arrest van 15 januari 1986, zaak 41/84, Pinna, Jurispr . 1986, blz . 1 .
( 6 ) Arrest van 2 maart 1989, zaak 359/87, Pinna, Jurispr . 1989, blz . 585 .
( 7 ) In de versie die gold vóór inwerkingtreding van verordening nr . 3427/89; bij artikel 1, sub 4, van die verordening is artikel 99 van verordening nr . 1408/71 geschrapt .
( 8 ) Zie ook de bij verordening nr . 3427/89 vastgestelde nieuwe versie van de andere in artikel 60, lid 1, eerste alinea, van de Toetredingsakte genoemde bepalingen, alsook de aanhangige zaak C-371/88, Commissie/Frankrijk .
( 9 ) Daar de vraag vóór de vaststelling van bovengenoemde verordening is gesteld, heeft zij betrekking op de draagwijdte van het arrest Pinna I, zoals ook uit de motivering van de verwijzingsbeschikking blijkt .
( 10 ) Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, artikel 191, punt 5 .
( 11 ) Zo ook de definitie van het begrip terugwerkende kracht bij Grabitz, t.a.p ., artikel 191, punt 7 .
( 12 ) Zie bij voorbeeld verordening ( EEG ) nr . 1660/85 van de Raad van 13 juni 1985, PB 1985, L 160, blz . 1 ( artikel 3, leden 1 tot en met 3 ) en verordening ( EEG ) nr . 2793/81 van de Raad van 17 september 1981, PB 1981, L 275, blz . 1 ( artikel 3, lid 2 ).
( 13 ) Zij wordt ook niet consequent volgehouden : vergelijk artikel 3 van verordening nr . 196/81 van de Raad van 20 januari 1981, PB 1981, L 24, blz . 3; daar lagen tussen de inwerkingtreding en de bekendmaking evenwel slechts enkele dagen .
( 14 ) Eigen cursivering .
( 15 ) Zie de conclusie van advocaat-generaal Mancini in zaak 41/84 ( Pinna I ), t.a.p ., blz . 3 en 14 .
( 16 ) De Franse regering verwijst naar het arrest van 29 januari 1985 in zaak 234/83, Gesamthochschule Duisburg, Jurispr . 1985, blz . 327; vergelijk ook het arrest van 12 november 1981, ( gevoegde zaken 212/80, 213/80, 214/80, 215/80, 216/80 en 217/80, Salumi e.a ., Jurispr . 1981, blz . 2735 ).
( 17 ) Zie het arrest van 29 januari 1985, zaak 234/83, reeds aangehaald, r.o . 20 .
( 18 ) Zie het arrest van 12 november 1981, gevoegde zaken 212/80, 213/80, 214/80, 215/80, 216/80 en 217/80, reeds aangehaald, r.o . 9 .
( 19 ) Volgens welke de nieuwe versie van artikel 76 van verordening nr . 1408/71 eerst met ingang van 1 mei 1990 van toepassing is .
( 20 ) Overeenkomstig de werkingssfeer van de artikelen 73 e.v ., oude versie, van verordening nr . 1408/71, die - anders dan men op grond van de ook in artikel 60 van de Toetredingsakte overgenomen titel van de verordening ( vergelijk verordening nr . 1390/81, PB 1981, L 143, blz . 1 ) zou vermoeden - is beperkt tot werknemers, regelt ook artikel 60 van de Toetredingsakte uitdrukkelijk enkel de rechtspositie van werknemers .
( 21 ) Eigen cursivering .
( 22 ) Arrest van 30 januari 1985, zaak 143/83, Commissie/Denemarken, Jurispr . 1985, blz . 427, r.o . 13 .
( 23 ) Zaak 98/78, Racke, Jurispr . 1979, blz . 69 .
( 24 ) Zaak 99/78, Decker, Jurispr . 1979, blz . 101 .
( 25 ) IRCA, Jurispr . 1976, blz . 1213 en 1237 .
( 26 ) Arrest van 5 december 1989, zaak C-114/88, Delbar, Jurispr . 1989, blz . 4067 .
( 27 ) Zoals bekend, vielen deze niet onder artikel 73, oude versie, van verordening nr . 1408/71 en dus ook niet onder het arrest Pinna I .
( 28 ) Zie r.o . 10 van het arrest Delbar, reeds aangehaald .
Full & Egal Universal Law Academy