Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . De af tribunal du travail de Bruxelles forelagte praejudicielle spoergsmaal angaar den tvist, som verserer mellem Ibrahim Buhari Haji og Institut national d' assurances sociales pour travailleurs indépendants ( herefter benaevnt "Inasti "). Sagen angaar hans ret til alderspension som "selvstaendig erhvervsdrivende" som foelge af, at han var undergivet den tvungne belgiske socialsikring fra 1938 til 1960 .
2 . Buhari blev foedt i Nigeria 1914 og var britisk statsborger indtil Nigerias selvstaendighed i 1960, der blev udraabt, 13 aar foer Det Forenede Kongerige tiltraadte EF . Buhari har siden vaeret nigeriansk statsborger .
3 . Han etablerede sig i 1937 i Belgisk Congo, der senere blev til Zaire, hvor han arbejdede som handlende indtil 1986 . Han bor i oevrigt fortsat i Zaire, selv om han er hjemmehoerende i Nigeria ( 1 ).
4 . I 1986 indgav Buhari til Inasti ansoegning om alderspension som "selvstaendig erhvervsdrivende" og henviste herved til sit erhverv i Belgisk Congo indtil den 30 . juni 1960, umiddelbart inden dette omraade blev selvstaendigt .
5 . Ansoegningen blev afslaaet af Inasti med den begrundelse, at han er nigeriansk statsborger med bopael i Zaire .
6 . Ifoelge forelaeggelsesdommen staar det allerede fast, at Buhari har krav paa alderspension som foelge af sit erhverv i det tidligere Belgisk Congo paa grundlag af tidsrummet 1 . januar 1938 - 30 . juni 1956 . Med hensyn til tidsrummet 1 . juli 1956 - 30 . juni 1960 har retten besluttet at genoptage retsforhandlingerne for at give sagsoegeren mulighed for at fremlaegge den dokumentation, der er noedvendig for, at denne periode kan anerkendes som pensionsgivende .
7 . Hvad angaar pensionens faktiske udbetaling, tilfoejer den forelaeggende ret, at Buhari i medfoer af belgisk lovgivning
a ) kunne oppebaere sin pension i Zaire eller Nigeria, hvis han var belgisk statsborger eller statsborger i et andet EF-land, og
b ) at han med sit aktuelle statsborgerskab kunne faa udbetalt sin pension, dersom han boede i kongeriget Belgien eller i et andet EF-land .
8 . Paa den baggrund har tribunal du travail de Bruxelles forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal .
Indledende bemaerkning
9 . En opmaerksom laesning af forelaeggelsesdommen viser, at spoergsmaalene udelukkende soeger afklaret, om det ifoelge en EF-retlig regel kan kraeves, at Inasti "betaler", dvs . faktisk udbetaler en pension, som en tidligere arbejdstager eller selvstaendig erhvervsdrivende ubestrideligt har ret til, uanset at den potentielt berettigede er statsborger i et land uden for EF-kredsen, og uanset at han bor i et saadant land . Det vil herefter vaere muligt, at Domstolen, efter at have fastslaaet, at dette i det vaesentlige er de forelagte spoergsmaals genstand, begraenser sig til at udtale det, som foreslaas nedenfor .
10 . Den relevante bestemmelse paa omraadet er artikel 10, stk . 1, foerste afsnit, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet ( 2 ), ( herefter benaevnt "forordningen "). Denne artikel bestemmer foelgende :
"Kontantydelser ved invaliditet eller alderdom eller til efterladte, erstatning i anledning af arbejdsulykker eller erhvervssygdomme samt ydelser ved doedsfald, hvortil der er erhvervet ret efter lovgivningen i én eller flere medlemsstater, kan, medmindre andet er bestemt i denne forordning, ikke nedsaettes, aendres, stilles i bero, inddrages eller beslaglaegges som foelge af, at den beretigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede ydelsen, er beliggende ."
Det fremgaar af selve bestemmelsens ordlyd, at den udelukkende tager sigte paa at sikre udbetaling af erhvervede ydelser til personer boende paa omraadet for en anden medlemsstat end den, hvor den betalingspligtige institution befinder sig, hvorimod den ikke regulerer betaling til personer med bopael i et tredjeland .
11 . Selv om Buhari var statsborger i et af de tolv EF-lande, ville han ikke kunne paaberaabe sig denne bestemmelse for at tvinge Inasti til at udbetale pensionen paa en konto hos et pensgeinstitut i Zaire eller i Nigeria . A priori kan Buhari i sin egenskab af statsborger i et tredjeland ikke kraeve en gunstigere behandling end den, EF-lovgivningen forbeholder EF-statsborgere som bor i et af disse lande . Der kan altsaa ikke foreligge forskelsbehandling .
12 . Under disse omstaendigheder er det end ikke noedvendigt at tage stilling til, om forordning nr . 1408/71 finder anvendelse paa en arbejdstager eller selvstaendig, som har vaeret statsborger i et nuvaerende EF-land, men har mistet statsborgerskabet, foer den paagaeldende stat tiltraadte EF .
13 . Jeg skal imidlertid ikke gaa saa langt som til at foreslaa Domstolen at gaa frem paa den maade . For mit eget vedkommende finder jeg at maatte tage stilling til spoergsmaalet, om alle de EF-retlige bestemmelser, som den forelaeggende ret har naevnt, kan finde anvendelse .
Foerste spoergsmaal
14 . Det foerste spoergsmaal lyder saaledes :
"Der foreligger foelgende forhold : En pensionsansoeger har tidligere udoevet selvstaendig erhvervsvirksomhed ( som kolonist ) 'i et omraade, der da havde saerlige forbindelser med den medlemsstat, som ansoegningen er rettet til' . Paa samme tidspunkt havde ansoegeren statsborgerskab i en anden stat, som i mellemtiden er blevet EF-medlemsstat . Ansoegeren er nu statsborger i et tredjeland, der var et andet omraade, som paa det relevante tidspunkt opretholdt saerlige forbindelser med naevnte anden stat, som er blevet EF-medlemsstat .
Der spoerges : Reguleres spoergsmaalet om den foerstnaevnte medlemsstats udbetaling af den ansoegte pension af artiklerne 1-4, artikel 10, stk . 1, foerste afsnit, og artiklerne 44-51 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, og dermed ogsaa af artiklerne 35-59 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 574/72 af 21 . marts 1972 om regler til gennemfoerelse heraf?"
15 . Ligesom Kommissionen er jeg af den opfattelse, at det foerste skridt maa vaere at afgoere, om et tilfaelde som Buhari' s er omfattet af anvendelsesomraadet for forordning nr . 1408/71 .
1 . Forordningens anvendelsesomraade
16 . Herom maa der foerst henvises til forordningens artikel 2, stk . 1, der har foelgende ordlyd :
"Denne forordning finder anvendelse paa arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, som er eller har vaeret omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, og som er statsborgere i en af disse stater eller er statsloese eller flygtninge bosat paa en medlemsstats omraade ..."
17 . Som Domstolen klargjorde i Belbouab-dommen ( 3 ), kraever den citerede regel for at kunne anvendes, at to betingelser er opfyldt, nemlig
- at en arbejdstager skal vaere eller har vaeret omfattet af lovgivningen i én eller flere medlemsstater, og
- at arbejdstageren er statsborger i et EF-land .
a ) Begrebet "lovgivningen i en medlemsstat"
18 . Det fremgaar af forelaeggelsesdommen, at Buhari har ret til en belgisk alderspension som selvstaendig erhvervsdrivende bl.a . i medfoer af kongelig anordning nr . 72 af 10 . november 1967 om selvstaendige erhvervsdrivendes alders - og efterladtepension .
19 . Jeg kan tiltraede Kommissionens opfattelse, hvorefter "der ikke er tvivl om, at disse nationale bestemmelser er i samklang med definitionen af udtrykket 'lovgivning' i artikel 1, litra j ), i forordning nr . 1408/71, nemlig love, administrative forskrifter, vedtaegtsmaessige bestemmelser og alle andre gennemfoerelsesregler vedroerende de i artikel 4, stk . 1 og 2, naevnte sociale sikringsgrene eller sikringsordninger . Artikel 4, som regulerer forordningens saglige anvendelseomraade, omtaler udtrykkeligt under litra c ), og litra d ), de socialsikringsgrene, som den omtvistede belgiske lovgivning tager sigte paa ". Den paagaeldende lovgivning naevnes heller ikke blandt de saerlige ordninger, der er udelukket, og som omtales i bilag II, for man har anfoert bemaerkningen "Ingen" under rubrikken "Belgien" i bilaget .
20 . Endelig kan man ikke indvende - hvilket man tit foer har gjort for Domstolen - at en lovgivning, som udelukkende vedroerer beskaeftigelsesperioder tilbagelagt uden for medlemsstaternes europaeiske omraade, ikke kan betragtes som "lovgivning i en medlemsstat" efter betydningen i artikel 2 .
21 . I dommen af 31 . marts 1977, Bozzone ( sag 87/76, Sml . s . 687 ), der angik forsikringsperioder tilbagelagt af en arbejdstager med italiensk statsborgerskab i det tidligere Belgisk Congo, kendte Domstolen saaledes for ret, at forordningens artikel 10, og hermed forordning nr . 1408/71 som saadan,
"omfatter ... det tilfaelde, at en person er tilsikret ydelser efter en medlemsstats lovgivning paa grund af en beskaeftigelse, der udelukkende er udoevet paa et omraade, hvis davaerende forbindelse med med en medlemsstat var af saeregen art ..." ( praemis 21 ).
22 . I dommen af 9 . juli 1987, Laborero og Sabato ( sag 82/86 og 103/86, Sml . s . 3401 ), som ligeledes angik forsikringsperioder tilbagelagt af italienske statsborgere i Belgisk Congo og Zaire, udtalte Domstolen :
"... (( Det )) vaesentligste kriterium ved fastlaeggelsen af begrebet 'lovgivning' (( kan )) saaledes ikke vaere det sted, hvor erhvervet har vaeret udoevet, men arbejdstagerens tilknytning til socialsikringen i en af medlemsstaterne, som forsikringsperioderne har vaeret tilbagelagt under, uanset hvor vedkommende har udoevet eller udoever sit erhverv, jf . Domstolens dom af 23 . oktober 1986 ( Van Roosmalen, sag 300/80, Sml . s . 3116 ).
Da det afgoerende kriterium saaledes er den forsikredes tilknytning til en af medemsstaternes sociale sikringsordniger, er det uden betydning, om forsikringsperioderne i henhold til ordningen er tilbagelagt i et tredjeland" ( praemisserne 24 og 25 ).
Man kommer saaledes ikke udenom at konkludere, at Buhari var omfattet af lovgivningen i en medlemsstat .
b ) Egenskaben "statsborger i en af medlemsstaterne"
23 . Forordningens artikel 2, stk . 1, omhandler for det andet de arbejdstagere, som "er statsborgere i en af disse stater ". En fortolkning efter ordlyden af denne bestemmelse kunne afstedkomme den antagelse, at naevnte egenskab i hvert fald skal foreligge paa det tidspunkt, hvor en ansoeger fremsaetter krav paa grundlag af forordning nr . 1408/71 . Aktuelt er Buhari imidlertid statsborger i et tredjeland, Nigeria .
24 . Men nu hedder det i konklusionen til Domstolens dom af 12 . oktober 1978, Belbouab ( sag 10/78, Sml . s . 1915 ):
"Artikel 2, stk . 1, jf . artikel 94, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 skal fortolkes saaledes, at de sikrer, at samtlige de forsikrings -, beskaeftigelses - eller bopaelsperioder, som er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning foer forordningens ikrafttraeden, medregnes ved beregningen af den vandrende arbejdstagers rettigheder i henhold til forordningen, dog forudsat, at han var statsborger i en af medlemsstaterne paa det tidspunkt, da de paagaeldende perioder blev tilbagelagt" ( 4 ).
25 . Artikel 94 angaar vel kun arbejdstagere, men forordning nr . 1408/71 indeholder en tilsvarende bestemmelse, som daekker de selvstaendige erhvervsdrivende, nemlig artikel 95, stk . 2, hvis nuvaerende affattelse, der har vaeret gaeldende siden den 1 . januar 1986, lyder saaledes :
"Enhver forsikringsperiode samt i givet fald enhver beskaeftigelsesperiode, periode med selvstaendig virksomhed eller bopaelsperiode, der er tilbagelagt efter en medlemsstats lovgivning forud for den 1 . juli 1982 eller forud for datoen for denne forordnings anvendelse paa den paagaeldende medlemsstats omraade, skal medrenges ved afgoerelsen af ret til ydelser efter denne forordning" ( 5 ).
26 . I sine skriftlige indlaeg har Kommissionen af alle disse oplysninger udledt, "at det derfor kan antages, at den paagaeldende med sit britiske statsborgerskab paa det tidspunkt, da han tilbagelagde de omhandlede perioder, er omfattet af disse forordninger ". Men i retsmoedet var den nu slet ikke saa sikker paa det .
27 . Skoent jeg er overbevist om, at det vil vaere ubilligt ikke at lade Buhari faa sin pension, maa jeg dog sige, at jeg ikke finder, at han var vandrende arbejdstager eller selvstaendig med statsborgerskab i et EF-land, da han tilbagelagde de paagaeldende forsikringsperioder . Efter min mening kan Buhari' s tilfaelde ikke sidestilles med Belbouab' s .
28 . Lad mig kort minde om faktum i Belbouab-dommen, og lad os sammenligne det med faktum i denne hovedsag . Belbouab blev foedt i 1924 i Algeriet, som paa det tidspunkt var fransk omraade . Han arbejdede som grubearbejder i de franske miner fra den 29 . marts 1947 til den 17 . november 1950, og herefter fra den 6 . juni 1951 til den 4 . oktober 1960 . I 1960 bosatte han sig i Forbundsrepublikken Tyskland for at undgaa eventuelle politiske vanskeligheder . Dér arbejdede han fra den 26 . maj 1961 som grubearbejder . I 1974 indgav han ansoegning om minearbejderpension, som efter tysk lovgivning ydes minearbejdere, der er fyldt 50 aar . Belbouab var fransk statsborger, indtil Algeriet blev selvstaendigt, hvilket indtraf den 1 . juli 1962 . Han var saaledes statsborger i en medlemsstat efter dennes indtraeden i Faellesskabet, som konkret faldt sammen med skabelsen af Faellesskabet og efter hans flytning til Tyskland .
29 . Buhari derimod mistede sit britiske statsborgerskab i 1960, tretten aar foer Det Forenede Kongerige tiltraadte Faellesskabet .
30 . Jeg mener derfor, at det retssikkerhedsprincip, der var det vaesentligste grundlag for Domstolens afgoerelse i Belbouab-sagen, er til hinder for, at der tilkendes Buhari status som "statsborger i en medlemsstat ". I Belbouab-dommen udtalte Domstolen nemlig, at den anden betingelse i artikel 2, stk . 1, skal fortolkes
"af hensyn til retssikkerhedsprincippet, der bl.a . kraever, at faktiske omstaendigheder normalt, medmindre andet udtrykkeligt er bestemt, skal bedoemmes efter samtidige retsregler ".
Det Forenede Kongerige var imidlertid ikke EF-medlem paa noget tidspunkt i den periode, i hvilken Buhari arbejdede og betalte bidrag i henhold til belgisk lovgivning . Han havde derfor ikke status som statsborger i et medlemsland, men var statsborger i et tredjeland .
31 . Den anden noedvendige bemaerkning er foelgende . Belbouab-dommen drejede sig om de saerlige problemer vedroerende sammenlaegning af forsikringsperioder, der er tilbagelagt i to forskellige medlemsstater . Her var det logisk at tage hensyn til det statsborgerskab, pensionsansoegeren havde, da han oparbejdede forsikringsperioder i Frankrig . Paa det tidspunkt var Belbouab fransk statsborger og derfor EF-borger, hvilket forhold allerede omfattedes af faellesskabsretten . Med hensyn til perioderne inden ikrafttraedelsen af forordning nr 1408/71, herunder perioderne foer oprettelsen af EF, kunne han paaberaabe sig forordningens artikel 94 .
32 . Derimod var Buhari, saa vidt jeg véd, kun omfattet af én medlemsstats lovgivning, nemlig Belgiens . At han rejste fra Nigeria til Belgisk Congo havde konkret ingen praktisk indvirkning paa omfanget af hans pensionsret . Forordning nr . 1408/71 begyndte foerst at spille en rolle i Buhari' s liv fra det tidspunkt, hvor problemet om "eksport" af hans pension fra Belgien til Zaire opstod .
33 . I et tilfaelde som det i hovedsagen foreliggende kan man herefter naeppe til stoette for en udvidende fortolkning af begrebet "statsborger i en medlemsstat" paaberaabe sig, at
"bestemmelserne i forordning ... nr . 1408/71, der er udstedt i medfoer af Traktatens artikel 51, (( skal )) fortolkes i lyset af formaalet med denne bestemmelse, som er at gennemfoere den stoerst mulige grad af fri bevaegelighed for vandrende arbejdstagere"
eller at
"(( maalsaetningen )) med artiklerne 48 og 51 ikke (( ville )) blive foert ud i livet, saafremt arbejdstagere ved at at udoeve deres ret til fri bevaegelighed skulle miste de fordele i form af social sikring, som de har i henhold til en medlemsstats lovgivning" ( 6 ).
I sagen her staar vi i virkeligheden ikke over for et spoergsmaal om arbejdskraftens frie bevaegelighed . Det skyldes ikke Traktaten, at Buhari kunne tage fra Nigeria til Belgisk Congo . Desuden havde han ikke ret til at tage ophold paa EF-omraadet, hverken foer 1960, da han var britisk statsborger, eller senere, da han blev nigeriansk statsborger . ( Noget saadant ville Lomé-konventionen ikke tillade ).
34 . Endelig kan Buhari' s tilfaelde efter min opfattelse slet ikke sammenlignes med tilfaeldet med britiske statsborgere, som tilbagelagde forsikringsperioder i Belgisk Congo paa samme tidspunkt som Buhari, og som hele tiden bevarede deres britiske statsborgerskab . De blev nemlig EF-borgere i 1973, paa samme maade som borgerne i EF' s oprindelige medlemsstater, herunder Belbouab, blev det i 1958 . De ville bl.a . kunne paaberaabe sig overgangsbestemmelserne i forordningens artikler 94 eller 95, som hjemler medregning af forsikringsperioder tilbagelagt foer tiltraedelsen, saaledes at de paagaeldende kunne sammenlaegge perioderne fra Belgisk Congo med dem, der senere var tilbagelagt i Det Forenede Kongerige eller i en anden medlemsstat .
35 . Derimod indtraf der ingen aendring i Buhari' s status som britisk statsborger, saa at han fik status som "britisk statsborger - EF-borger ". Hvis han senere var rejst til Det Forenede Kongerige eller Belgien, havde han ikke, som foelge af sit nigerianske statsborgerskab, kunnet opnaa en saadan sammenlaegning af perioder i medfoer af faellesskabsretten .
36 . For at de rettigheder, der er erhvervet af personer i samme situation som Buhari' s, kan sikres af faellesskabsretten, maatte der vaere fastsat en saerbestemmelse med henblik herpaa i akten vedroerende Det Forenede Kongeriges tiltraedelse .
37 . Da noget saadant ikke er mig bekendt, omfattes denne persongruppe altsaa ikke af det personelle anvendelsesomraade for forordning nr . 1408/71 . Under disse omstaendigheder er det ufornoedent at tage stilling til, om de andre forordningsartikler, der citres af den forelaeggende ret, kan finde anvendelse . For det tilfaelde, at Domstolen ikke maatte tiltraede min fortolkning af artikel 2, stk . 1, skal jeg nu gennemgaa disse andre artikler .
38 . Imidlertid er det bedst at fremsaette bemaerkningerne om artikel 3 i forbindelse med gennemgangen af spoergsmaal 2, som, jf . ogsaa artikel 3, omhandler det principielle ligebehandlingskrav . Hvad angaar artikel 10, som jeg allerede har droeftet i indledningen til mit forslag til afgoerelse, maa jeg kort vende tilbage dertil i forbindelse med spoergsmaalet om Traktatens artikel 51 . Ved gennemgangen af det foerste spoergsmaal har jeg derfor kun tilbage at sige et par ord vedroerende artiklerne 44-51 i forordning nr . 1408/71, og artiklerne 35-59 i Raadets forordning nr . 574/72 af 21 . marts 1972 om regler til gennemfoerelse af forordning nr . 1408/71 ( 7 ).
2 . Spoergsmaalet om anvendelse af kapitel 3 i forordning nr . 1408/71 og det tilsvarende kapitel i forordning nr . 474/72
39 . Artiklerne 44-51 udgoer indholdet af kapitel 3 til forordning nr . 1408/71, der har overskriften : "Alderdom og doedsfald ( pensioner )".
40 . Artikel 44, stk . 1, bestemmer :
"Har en arbejdstager eller en selvstaendig erhvervsdrivende vaeret omfattet af lovgivningen i to eller flere medlemsstater, fastsaettes hans eller hans efterladtes ret til ydelser efter bestemmelserne i dette kapitel ".
Det fremgaar altsaa klart, at forordningens artikler 44-51 er irrelevante i denne sag, da Buhari kun var omfattet af én medlemsstats lovgivning, nemlig Belgiens .
41 . Det samme gaelder for artiklerne 35-59 i forordning nr . 574/72, om den naermere gennemfoerelse af de ovennaevnte bestemmelser i forordning nr . 1408/71 .
42 . Paa grundlag af de ovenstaaende bemaerkninger skal jeg foreslaa foelgende besvarelse af foerste spoergsmaal :
"Retsstillingen for en person, der har ret til sociale ydelser i henhold til en medlemsstats lovgivning som foelge af selvstaendig erhvervsvirksomhed paa et omraade, der da havde saerlige forbindelser med en medlemsstat, er ikke reguleret ved Raadets forordninger nr . 1408/71 og 574/72, naar den berettigede i den paagaeldende periode var statsborger i et land, som ikke dengang var medlem af Faellesskabet ."
Andet spoergsmaal
43 . Det andet spoergsmaal fra tribunal du travail lyder saaledes :
"Saafremt der svares benaegtende paa dette foerste spoergsmaal, forelaegges foelgende spoergsmaal, idet der gaas ud fra nedenstaaende forudsaetning :
En medlemsstat afslaar at udbetale en socialsikringsydelse ( her en alderspension for selvstaendige erhvervsdrivende som foelge af tidligere erhvervsvirksomhed som kolonist paa den tidligere kolonis omraade ) til en ansoeger, der er bosat 'paa dette omraade, der da opretholdt saerlige forbindelser med den medlemsstat, som ansoegningen er rettet til' , men er hjemmehoerende paa et andet omraade, som nu har status af tredjeland, hvori ansoegeren nu er statsborger, men som paa det paagaeldende tidspunkt ogsaa opretholdt saerlige forbindelser med en anden stat, der senere er blevet EF-medlemsstat, idet afslaget alene stoettes paa forbindelsen mellem hans nuvaerende statsborgerskab og nuvaerende bopael . Der spoerges : Er afslaget udtryk for en 'i nationaliteten begrundet forskelsbehandling' , jf . Traktatens artikel 7, stk . 1, ( uaendret ), artikel 48, stk . 2 og 3, litra c ) og litra d ), og artikel 50, litra b ), det vaere sig direkte eller indirekte eller paa grundlag af nationalitet ud fra kriterier, som formelt er neutrale, men rent faktisk foerer til samme resultat, nemlig at stille andre landes statsborgere ringere ved at opstille en hindring, der ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet?"
44 . Det vaesentlige i den forelaeggende rets spoergsmaal er altsaa, om afslaget paa at udbetale den pension, som i medfoer af en medlemsstats ret tilkommer en person, der er statsborger i et tredjeland, og som bor i et andet trejdeland, er en efter EOEF-Traktaten forbudt forskelsbehandling .
45 . Jeg skal straks notere, at forbuddet mod enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling, der er fastslaaet ved Traktatens artikel 7, udelukkende tager sigte paa at beskytte personer med statsborgerskab i et EF-land, men ikke statsborgerne i tredjelande .
46 . Domstolen havde i oevrigt lejlighed til at praecisere dette i dommen af 28 . juni 1978, Kenny ( sag 1/78, Sml . s . 1489 ):
"Inden for anvendelsesomraadet for forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 har Traktatens artikel 7, stk . 1, som gennemfoert ved Traktatens artikel 48 og artikel 3, stk . 1, i den naevnte forordning ... " ( praemis 12, s . 1497 ).
47 . Foelgende bestemmes i artikel 48 :
"1 ) Arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet gennemfoeres senest ved overgangsperiodens udloeb .
2 ) Den forudsaetter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere, for saa vidt angaar beskaeftigelse, afloenning og oevrige arbejdsvilkaar . "
48 . Artiklens formaal er altsaa alene at sikre den frie bevaegelighed inden for Faellesskabet . Et saadant problem bestod og bestaar fremdeles ikke i sagen her . Buhari har i oevrigt aldrig vaeret og er aktuelt ikke arbejdstager, og artikel 48 tager kun sigte paa arbejdstagere .
49 . Hvad angaar de selvstaendige erhvervsdrivende, saasom handlende ( det var Buhari' s profession ), er artikel 7' s principielle ligebehandlingskrav gennemfoert ved Traktatens artikel 52, som bestemmer at :
"... (( De )) restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig paa en anden medlemsstats omraade, (( skal )) gradvist ophaeves i loebet af overgangsperioden ".
50 . Tidligere ville Buhari ikke, ligesom han heller ikke nu vil etablere sig som selvstaendig erhvervsdrivende paa en medlemsstats omraade, saaledes at det ikke engang er noedvendigt at anfoere det ved denne artikel opstillede nationalitetskrav .
51 . Endelig bestemmes foelgende i artikel 3 i forordning nr . 1408/71 :
"Personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere, medmindre andet foelger af saerlige bestemmelser i denne forordning ."
Men for tiden bor Haji Ibrahim Buhari ikke paa en medlemsstats omraade . Foelgelig er han ikke omfattet af bestemmelsen .
52 . Den nationale ret har yderligere henvist til stk . 3, litra c ), i artikel 48 . Da Buhari imidlertid aldrig har vaeret vandrende arbejdstager, er disse bestemmelser ham uvedkommende . I oevrigt kan fortsat bopaelsret (( litra d ) )) kun omfatte en person, som tidligere lovligt har boet paa en medlemsstats omraade . Hertil kommer, hvad angaar bopaelsretten i en af medlemsstaterne (( litra c ) )), at Buhari naermere har forklaret i retsmoedet, at selv om han havde ret til at bosaette sig paa EF-omraadet, ville han ikke goere det, fordi han ikke ville kunne vaenne sig til livet i Europa .
53 . Den belgiske ret har endelig citeret Traktatens artikel 50, litra b ). Det maa vaere en lapsus, for artikel 50 indeholder kun én saetning, der vedroerer unge arbejdstagere .
54 . Derimod siges det i artikel 51, litra b ), at Raadets skal indfoere en ordning, som goer det muligt at sikre
"betaling af ydelser til personer, der bor inden for medlemsstaternes omraader ".
Raadet efterkom dette paalaeg ved at indfoeje artikel 10, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 . Kommissionen havde foreslaaet Raadet ogsaa at ophaeve bopaelsbestemmelserne for de ydelsesberettigede, der er bosat i tredjelande . Raadet tiltraadte ikke forslaget, og bestemte kun, at ydelser, hvortil der er erhvervet ret i henhold til de forskellige socialsikringsordninger,
"kan, ... ikke nedsaettes, aendres, stilles i bero, inddrages eller beslaglaegges som foelge af, at den berettigede er bosat i en anden medlemsstat end den, hvori den institution, som det paahviler at udrede ydelsen, er beliggende ".
55 . Hermed har Raadet ganske sikkert ikke tilsidesat Traktatens artikel 51, litra b ), eftersom denne bestemmelse ikke forpligter Raadet til andet end at sikre betaling af ydelser til personer med bopael paa medlemsstaternes omraade .
56 . Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at besvare det andet spoergsmaal saaledes :
"Hverken det principielle forbud mod forskelsbehandling, der er knaesat i Traktatens artikel 7, stk . 1, samt artiklerne 48 og 52, jf . artikel 3, stk . 1, i forordning nr . 1408/71, eller ophaevelsen af bopaelsbestemmelser, jf . Traktatens artikel 51, litra b ), og artikel 10, stk . 2, foerste afsnit, i forordning nr . 1408/71, finder anvendelse, naar den ydelsesberettigede ikke bor paa en medlemsstats omraade ."
Tredje spoergsmaal
57 . Den forelaeggende rets tredje spoergsmaal er :
"Er der overensstemmelse mellem de ovenfor omtalte EF-regler og deres formaal og de gaeldende belgiske retsforskrifter i artikel 144, nr . 2, i kongelig anordning af 22 . december 1967 ( om almindelige regler for selvstaendige erhvervsdrivendes alders - og efterladtepension ), som aendret ved artikel 24 i kongelig anordning af 17 . juli 1972 og artikel 64, nr . 1, i kongelig anordning af 24 . september 1984? Endelig spoerges, om sagsoegtes indskraenkende fortolkning er i overensstemmelse med de naevnte EF-regler ".
58 . Vedroerende dette spoergsmaal maa jeg fremsaette to indledende bemaerkninger . Tribunal du travail har utvivlsomt villet spoerge, om den belgiske lovgivning, som retten henviser til, er forenelig med faellesskabsretten og ikke omvendt, for det er faelleskabsretten, der har forrang for national ret .
59 . For det andet skal jeg minde om, at Domstolen ikke under en artikel 177-sag er kompetent til at afgoere, om en national retsregel er forenelig med faellesskabsretten . Naar Domstolen staar over for en unoejagtigt formuleret forelaeggelse, kan den imidlertid udtrykke det faellesskabsretlige spoergsmaal med en formulering, som saetter den i stand til at traeffe afgoerelse, ( 8 ) for at den kan
"forsyne den nationale ret med de oplysninger, som saetter denne i stand til at afgoere de tvister, som den faar forelagt" ( 9 ).
60 . Konkret soeger den nationale ret afklaret, om de EF-retlige bestemmelser skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat i sin lovgivning kan fastsaette, at en alderspension for selvstaendige erhvervsdrivende kun "kan udbetales i udlandet" til ydelsesberettigede,
"som bor paa omraadet i en stat, hvor en arbejdstagerpension kan udbetales i medfoer af en overenskomst i gensidighed ".
61 . Med Kommissionen mener jeg, at saafremt ordene "i udlandet" ikke tager sigte paa de oevrige medlemsstater i Faellesskabet, men udelukkende tredjelande, er en forskrift af den type ikke uforenelig med faellesskabsretten .
62 . Nu fremgaar det af mine bemaerkninger ovenfor, at faellesskabsretten paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke forpligter medlemsstaterne til at udbetale socialsikringsydelser til personer bosat i tredjelande .
63 . Foelgelig vil mit svar paa det tredje spoergsmaal vaere :
"Faellesskabsretten er paa sit nuvaerende udviklingstrin ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter alderspension ikke kan udbetales til en person, der bor i et tredjeland ."
64 . Det kan imidlertid ogsaa antages, at svaret paa tredje spoergsmaal ligger i det vedroerende andet spoergsmaal foreslaaede svar .
65 . Beklageligvis har jeg saaledes maattet naa frem til den konstatering, at faellesskabsretten slet ikke er til hjaelp for Buhari, men jeg maa imidlertid staerkt betone den overbevisning, at en afvisning af at udbetale ham den pension, han har erhvervet ret til, i bund og grund vil vaere ubillig . Ligesom Kommissionen vil jeg fremhaeve, at ingen faellesskabsretlig regel hindrer tribunal du travail i at foretage en udvidende fortolkning af de nationale retsforskrifter, bl.a . i lyset af de folkeretlige regler naevnt i forelaeggelsesdommen, eller ved at retten anvender princippet om beskyttelse af den berettigede forventning . Buhari havde faktisk en berettiget forventning om, at hans bidragsbetaling ville medfoere udbetaling af en pension, hvor han i modsat fald ville have tegnet en privat pensionsforsikring, hvis noget saadant var muligt .
66 . Det er i oevrigt overraskende at konstatere, at Office belge de la sécurité sociale d' outre-mer i den ovennaevnte Bozzone-sag ville naegte Bozzone udbetaling af hans pension i Italien, men ville have vaeret indstillet paa at udbetale den til ham, hvis han fortsat var blevet boende i Zaire . Ganske vist var der tale om en anden forvaltning og en anden lov; desuden var Bozzone statsborger i en medlemsstat . Men det er svaert at forstaa, hvorfor samtlige personer, uanset deres nationalitet, der har arbejdet og indbetalt bidrag i det tidligere Belgisk Congo, ikke kan faa udbetalt deres pension i Zaire, naar den almindelige grundsaetning om respekt af erhvervede rettigheder og om beskyttelsen af den berettigede forventning klart kraever, at det skal ske .
Sammenfatning
67 . De svar, som jeg foreslaar Domstolen at give paa de tre spoergsmaal fra tribunal du travail de Bruxelles, kan gentages saaledes :
"1 ) Retsstillingen for en person, der har ret til sociale ydelser i henhold til en medlemsstats lovgivning som foelge af selvstaendig erhvervsvirksomhed paa et omraade, der da havde saerlige forbindelser med en medlemsstat, er ikke reguleret ved Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 - om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet - eller ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 574/72 af 21 . marts 1972 om regler til gennemfoerelse af forordning nr . 1408/1, begge forordninger som affattet ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2001/85 af 2 . juni 1983, naar den berettigede i den paagaeldende periode var statsborger i et land, som ikke dengang var medlem af Det Europaeiske Faellesskab, men foerst blev medlem, efter at den berettigede havde mistet statsborgerskabet i det paagaeldende land .
2 ) Det principielle forbud mod forskelsbehandling, der er knaesat i EOEF-Traktatens artikel 7, stk . 1, og paa socialsikringsomraadet er gennemfoert ved artikel 3, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, finder ikke anvendelse, naar den, der har ret til en social ydelse, ikke er omfattet af forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 .
3 ) De faellesskabsretlige regler er ikke til hinder for en national lovgivning, hvorefter en alderspension for tidligere selvstaendige kun kan udbetales i udlandet, saafremt de pensionsberettigede er bosat i et tredjeland, hvor en pension for tidligere selvstaendige kan udbetales til dem i medfoer af en overenskomst om gensidighed . Det er herved en betingelse, at lovgivningen kun har retsvirkning for forhold uden for Faellesskabet ."
(*) Orignalsprog : fransk .
( 1 ) O.a .: Buhari er efter forelaeggelsesdommens franske tekst "résidant" i Zaire og "domicilié" i Nigeria .
( 2 ) Denne forordning er blevet ajourfoert ved forordning ( EOEF ) nr . 2001/83 ( EFT L 230 af 22.8.1983, s . 6 ) og senere aendret adskillige gange, senest ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3427/89 af 30.10.1989 ( EFT L 331 af 16.11.1989, s . 1 ).
( 3 ) Dom af 12.10.1978 ( sag 10/78, Sml . s . 915 ).
( 4 ) Fremhaevelsen er min .
( 5 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1305/89 af 11.5.1989 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, og forordning ( EOEF ) nr . 574/72 om regler til gennemfoerelse til forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( EFT L 131 af 13.5.1989, s . 1 ).
( 6 ) Se bl.a . dom af 14.9.1987, Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank mod De Rijke ( sag 43/86, Sml . s . 3611 ).
( 7 ) EFT 1972 I, s . 150, kodificeret udgave, jf . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2001/83 af 2.6.1983 ( EFT L 230, s . 86 ).
( 8 ) Dom af 9 . oktober 1980, Carciati ( 823/79, Sml . s . 2773 ).
( 9 ) Dom af 23.11.1977, Enka mod Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, ( sag 38/77, Sml . s . 2203 ).
Full & Egal Universal Law Academy