CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 8 de noviembre de 1990 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
El recurso interpuesto por la Comisión pretende que se declare que la República Italiana ha incumplido las oligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (en lo sucesivo, «la Directiva»). ( 1 ) El recurso se basa en dos imputaciones: la Legislación italiana autoriza la caza de diversas especies de aves silvestres durante el período de anidar o durante las diversas fases de reproducción y de crianza, y ello infringiendo la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva. También permite, infringiendo la tercera frase del mismo apartado, cazar diversas especies de aves migratorias durante su viaje de vuelta a su lugar de nidificación.
Contexto jurídico
2.
El artículo 5 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves mencionadas por la Directiva, a saber: todas las especies de aves que viven naturalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros. Este régimen debe en particular incluir la prohibición de principio de matar intencionadamente a las aves en cuestión [letra a) artículo 5].
Como excepción a la prohibición formulada por el artículo 5, el apartado 1 del artículo 7 de la Directiva permite que las especies enumeradas en el anexo II puedan ser objeto de actos de caza en el marco de la Legislación nacional. El undécimo considerando de la Directiva señala que a causa de su nivel de población, de su distribución geográfica y de su tasa de reproducción en el conjunto de la Comunidad, puede considerarse admisible la caza de estas especies.
Sin embargo deben respetarse algunos límites. Si bien el apartado 2 del artículo 7 autoriza la caza de las especies mencionadas en la parte 1 del anexo II en el conjunto del territorio de la Comunidad, el apartado 3 del artículo 7 sólo autoriza la caza de las especies enumeradas en la parte 2 del anexo II en los Estados miembros para los cuales se mencionan en dicho anexo.
A tenor de la última frase del apartado 1 del artículo 7, los Estados miembros velarán por que la caza de estas especies no comprometa los esfuerzos de conservación realizados en su zona de distribución. A tenor de la primera frase del apartado 4 del artículo 7, los Estados miembros deben además garantizar que la práctica de la caza respete los principios de un uso razonable y de una regulación equilibrada desde el punto de vista ecológico de las especies de aves afectadas y que esta práctica sea compatible, por lo que respecta a la población de estas especies, con las disposiciones del artículo 2. ( 2 )
A tenor del artículo 8 de la Directiva, los Estados miembros prohibirán cualquier medio, instalación o método de captura o de muerte en masa y no selectiva de las aves así como las persecuciones realizadas desde ciertas formas de transporte. El duodécimo cosiderando de le Directiva señala que esta prohibición se impone a causa de la excesiva presión que los métodos de caza mencionados ejercen sobre el nivel de población de las especies afectadas.
3.
Las frases segunda y tercera del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva enuncian las disposiciones que han sido infringidas por Italia en opinión de la Comisión:
«Velarán, [los Estados miembros], en particular, por que las especies a las que se aplica la legislación de caza no sean cazadas durante la época de anidar ni durante los distintos estados de reproducción y de crianza. Cuando se trata de especies migratorias, velarán en particular por que las especies a las que se aplica la legislación de caza no sean cazadas durante su período de reproducción ni durante su trayecto de regreso hacia su lugar de nidificación.»
Estas disposiciones no son comentadas específicamente por los considerandos de la Directiva. Sin embargo, presentan cierta analogía con la letra a) del artículo 2 del Convenio Internacional para la protección de las aves, firmado en París el 18 de octubre de 1950:
«Salvo las excepciones previstas por los artículos 6 y 7 del presente Convenio, deben ser protegidos:
a)
al menos durante su período de reproducción todas las aves, y además las migradoras durante su viaje de regreso hacia su lugar de nidificación, en particular en marzo, abril, mayo, junio y julio;
b)
[...]» ( 3 ) ( 4 )
Las imputaciones de la Comisión
4.
Las dos imputaciones hechas por la Comisión se refieren a disposiciones de la legislación italiana que regulan la apertura y el cierre de la temporada de caza. Por lo que respecta a la primera ¡mutación, la Comisión señala que el artículo 11 de la Ley n° 968 de 27 de diciembre de 1977 ( 5 ) autoriza la caza de las cuatro especies de aves siguientes a partir del 18 de agosto: la focha común, la polla de agua, el ánade real y el mirlo común. La Comisión no discute que la Directiva autoriza la caza de estas especies de aves en Italia. ( 6 ) Sin embargo considera que en la fecha del 18 de agosto no se cumple el requisito enunciado por la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva, que exige que el período de anidar así como las diferentes fases de reproducción y de crianza hayan terminado. Basa esta consideración en la referencia a dos obras científicas, una de Cramp, Simmons y otros ( 7 ) y la otra de Bezzel. ( 8 )
5.
Por lo que respecta a la segunda imputación, la Comisión señala que el citado artículo 11 de la Ley n° 968 de 27 de diciembre de 1977, tai como fue modificada por los decretos del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de diciembre de 1979 ( 9 ) y de 4 de junio de 1982, ( 10 ) establece las fechas de cierre de la temporada de caza para cierto número de aves migratorias. Así, autoriza hasta el 28 de febrero la caza de las aves siguientes (la clasificación de las especies de aves afectadas en el anexo II de la Directiva está añadido por mí:
—
focha común (11/I-19)
—
ánade friso (11/-I-5)
—
cerceta de invierno (II/I-6)
—
ánade real (II/I-7)
—
pato cuchara (II/I-10)
—
porrón común (11/I-11)
—
archibebe común (II/2-57)
—
combatiente (II/2-51)
—
zarapito real (II/2-55)
—
zorzal real (II/2-69).
Pueden cazarse las siguientes especies hasta el 10 de marzo:
—
ánade silbón (1I/I-4)
—
ánade rabudo (I1/I-8)
—
cerceta de verano (I1/I-9)
—
porrón moñudo (II/I-12)
—
chorlito dorado (II/2-47)
—
agachadiza común (II/I-21)
—
aguja colinegra (II/2-52)
—
zorzal común (II/2-70)
—
zorzal malvís (II/2-71).
La Comisión tampoco discute que la Directiva permita cazar estas especies de aves en Italia. Sin embargo considera que en la fecha de 28 de febrero y de 10 de marzo, respectivamente, las aves pertenecientes a estas especies sobrevuelan territorio italiano para dirigirse hacia su lugar de nidificación. En apoyo de su tesis, la Comisión se refiere de nuevo a los dos obras científicas antes citadas así como a un informe, que se acompaña como anexo al escrito de réplica, del Istituto nazionale di biologia della selvaggina, publicado para un Congreso que tuvo lugar en el mes de mayo de 1986. Las fechas de cierre de la temporada de caza establecidas por la legislación italiana son contrarias por lo tanto a la frase tercera del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva, que prohibe la caza de las aves migradoras en cuestión «durante su trayecto de regreso hacia su lugar de nidificación».
Admisibilidad
6.
El Gobierno italiano alega que el recurso no es admisible porque se basa en las mismas imputaciones que el recurso presentado en el asunto 262/85 y que fue desestimado por el Tribunal de Justicia mediante sentencia de 8 de julio de 1987. ( 11 )
En el asunto 262/85, la Comisión había solicitado del Tribunal de Justicia que declarase que la legislación italiana no tenía en cuenta los distintos períodos de protección de las aves mencionados por el apartado 4 del artículo 7 de la Directiva. El Tribunal de Justicia desestimó este recurso porque la legislación italiana prevé fechas distintas para la apertura y para el cierre de la temporada de caza para las distintas especies de aves teniendo en cuenta sus distintos períodos de anidar y sus distintas fases de reproducción y de crianza y, para las especies migratorias, su viaje de regreso al lugar de nidificación (apartado 23).
El procedimiento ya había alcanzado la fase de la réplica cuando la Comisión reprochó también a Italia que las fechas de apertura y de cierre de la temporada de caza de ciertas especies de aves fueron establecidas en períodos incompatibles con las disposiciones de la Directiva. Esta imputación, que corresponde totalmente a las anteriores articuladas en el presente asunto, ampliaba el alcance del cargo que había sido objeto del procedimiento administrativo precontencioso y que se mencionaba en el escrito inicial de demanda presentado en el asunto 262/85. Por esta razón procesal el Tribunal de Justicia no examinó la cuestión de la buena fundamentación de las fechas de los distintos períodos de caza (apartado 24), sin pronunciarse sobre el fondo de esta imputación. La Comisión podía pues alegarla de nuevo en un procedimiento ex artículo 169, como ha hecho en el presente asunto. No vemos pues en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto 262/85 ninguna razón para declarar este recurso inadmisible.
El primer cargo: la apertura prematura de la temporada de caza
7.
El Gobierno italiano aduce en lo esencial tres argumentos para enervar la primera imputación: a) en el momento en que se abre la caza la mayor parte de las aves jóvenes normalmente ya son independientes; b) la Comisión no ha satisfecho la carga de la prueba, que le incumbe; c) las regiones pueden modificar la fecha de apertura de la temporada de caza determinada por la Ley.
a) En el momento en que se abre la caza la mayor parte de las aves jóvenes suelen ser ya independientes
8.
En el escrito de contestación que presentó el Gobierno italiano, reconoció como posible que, en ciertas regiones, algunos jóvenes ejemplares de ánade real no sean independientes de la madre en el momento en que se abre la temporada de caza. Sin embargo, se trata de casos minoritarios. En respuesta a los documentos aportados por la Comisión a solicitud del Tribunal de Justicia, repite el mismo argumento por lo que respecta a las tres otras especies de aves: una gran mayoría de los jóvenes ejemplares de focha común, de polla de agua y de mirlo ya no dependen de la madre hacia el 18 de agosto.
Este argumento se basa en la premisa de que la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva puede interpretarse en el sentido de que la caza de las especies de aves afectadas queda autorizada desde el momento en que la mayor parte de las aves ya no están normalmente en una fase de reproducción o de crianza. La cuestión que se plantea es pues la del dies ad quem, es decir, la de saber hasta qué fecha produce efectos la prohibición de caza, de acuerdo con la disposición citada.
9.
Hasta aquí hemos utilizado la terminología de la versión francesa de la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva. Sin embargo las distintas versiones lingüísticas de esta disposición ponen de manifiesto diferencias llamativas. En ciertas versiones, la prohibición de caza se extiende a tres períodos, a saber: el «período de anidar» (en italiano: «periodo de la nidificazione»; en alemán: «Nistzeit»), las distintas fases de «reproducción» (en italiano: «riproduzione»; en alemán: «Brutzeit») y las distintas fases de «crianza» (en italiano: «dipendenza»; en alemán: «Aufzuchtzeit»). En otras versiones la prohibición de caza sólo abarca dos períodos que no siempre se designan del mismo modo. A tenor de la versión inglesa, por ejemplo, la caza está prohibida durante «the rearing season» y durante «the various stages of reproduction», mientras la versión neerlandesa prohibe la caza «zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode» (en tanto las aves jóvenes no hayan abandonado el nido y durante las distintas fases del período de reproducción).
Para examinar la primera imputación, no es apenas necesario saber a partir de qué fase la prohibición de caza entra en vigor. Si nos basamos en la mayor parte de las versiones lingüísticas se trata del «período de anidar», aunque esta expresión no pone de manifiesto de modo inmediato de qué período se trata exactamente. Por el contrario, es preciso determinar hasta cuándo sigue vigente la prohibición de caza.
10.
En caso de que las distintas versiones lingüísticas de un texto comunitario sean divergentes, debe interpretarse la disposición en cuestión según la sistemática general y la finalidad de la normativa de la cual forma parte. ( 12 ) La segunda frase del apartado 4 del artículo 7 forma parte de una normativa cuyo objeto es la protección de las aves silvestres con el fin de conservar su población. Esta normativa permite que a causa de su nivel de población, de su distribución geográfica y de su tasa de reproducción, algunas especies sean objeto de actos de caza que sin embargo no deben ejercer una presión excesiva sobre el nivel de población de las especies afectadas (véanse los considerandos undécimo y duodécimo de la Directiva). La caza de aves durante el período de reproducción ejerce, en nuestra opinión, tal presión excesiva en la medida en que la caza afecta no sólo a las aves perseguidas sino que afecta también a su reproducción. Esta presión persiste después del período de incubamiento, y no desaparece hasta que los ejemplares jóvenes dejan de depender de sus padres. Teniendo en cuenta el sistema general y la finalidad de la normativa de la cual constituye un elemento la segunda frase del apartado 4 del artículo 7, esta disposición debe interpretarse en el sentido de que las especies de aves afectadas no pueden ser cazadas en tanto que los ejemplares jóvenes no puedan vivir de modo autónomo o, más concretamente, en tanto que no hayan abandonado el nido.
11.
Una vez precisado así el requisito al que se somete el ejercicio de la caza, es preciso todavía responder a la cuestión de si, precisado en tales términos, este requisito dejó a los Estados miembros un margen de apreciación para determinar la fecha de apertura de la temporada de caza. Este parece que sea el caso, dado que la Directiva no ha establecido una norma común definida con una fecha precisa para los períodos de caza. El margen de apreciación de los Estados miembros queda sin embargo limitado en tanto que deben tener en cuenta «los datos científicos y técnicos disponibles», al igual que la Comunidad cuando actúa en materia de protección del medio ambiente. ( 13 ) Por otra parte nos parece que las partes están de acuerdo en este aspecto.
Donde divergen los puntos de vista es cuando se trata de apreciar el valor probatorio de los datos científicos disponibles. En efecto, no siempre se dispone, para cada especie de ave y para cada región afectada, de datos sobre el momento en que los jóvenes ejemplares abandonan el nido. Parece además, según los datos de que se dispone, que el instante en que los ejemplares jóvenes abandonan el nido depende para cada especie de circunstancias biológicas y climatológicas variables. En cuanto a la cuestión de saber qué datos deben tener en cuenta los Estados miembros cuando, como en el presente caso, no se dispone de datos específicos sobre el territorio nacional, volveremos posteriormente sobre este punto cuando examinemos el modo en que la Comisión ha cumplido con la carga de la prueba que le corresponde (véanse los puntos 13 y siguientes infra). Veamos ahora en qué medida los Estados miembros deben tener en cuenta los datos disponibles cuando éstos ponen de manifiesto que el momento en que los jóvenes ejemplares abandonan el nido puede escalonarse en el tiempo y variar en función de las circunstancias.
12.
Con carácter preliminar debe observarse que el legislador italiano no optó por una normativa que previese que las fechas de apertura y de cierre de la temporada de caza sean determinadas cada año teniendo en cuenta ciertas circunstancias sino que al contrario ha elegido una normativa que determina estas fechas de modo uniforme para todos los años consecutivos. ¿Un Estado miembro que ha optado por esta última solución puede decretar que la caza está abierta a partir del momento en que los datos científicos indiquen que la mayoría de los pájaros han abandonado normalmente el nido? ¿O bien debe añadir a este período «normal» de abandono del nido un período suplementario que los autores científicos toman como margen de seguridad para tener en cuenta períodos tardíos de reproducción y de crianza así como otras circunstancias diversas? El texto y la ratio legis de la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva parecen imponer una respuesta negativa a la primera cuestión y una afirmativa a la segunda. Esta disposición prohibe, en efecto, la caza de aves silvestres durante ciertos períodos, prohibición que tiene un alcance general en tanto que la disposición no señala que sea necesario considerar estos períodos mediante referencia a la «mayor parte» de las aves. De esta generalidad y de la ratio legis que antes hemos expuesto (en el punto 10), llegamos a la conclusión de que los Estados- miembros no pueden fijar la apertura de la temporada de caza en una fecha en la cual, según los autores científicos, los jóvenes ejemplares pueden todavía encontrarse en el nido, en virtud de circunstancias específicas y variables. Esta posición es la que adopta también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual la exactitud de la incorporación al Derecho nacional de las disposiciones de la Directiva 79/409 reviste una especial importancia dado que se trata aquí de una materia en que se confía la gestión de un patrimonio común a los Estados miembros respectivos ( 14 ) en su territorio.
Una incorporación exacta y por lo tanto completa de la disposición discutida exige, en nuestra opinión, que cuando fijan las fechas de apertura y de cierre de la temporada de caza, los Estados miembros tengan en cuenta los márgenes de seguridad señalados por la ciencia cuando designa el momento en que abandonan el nido los jóvenes ejemplares. Por lo tanto no puede admitirse el argumento del Gobierno italiano en virtud del cual basta con que la mayor parte de los jóvenes ejemplares sean normalmente independientes en el momento de iniciarse la temporada de caza.
b) Las pruebas aportadas por la Comisión
13.
La Comisión ha acompañado extractos de la obra de Cramp y Simmons. Estos extractos, y en particular los diagramas, ponen claramente de manifiesto que es posible que jóvenes ejemplares de cuatro especies de aves (mencionadas en el punto 4) se encuentren todavía en el nido el 18 de agosto. Los extractos que la Comisión ha tomado de la obra de Bezzel confirman esta afirmación por lo que respecta a las tres especies de aves mencionadas en dicha obra (a saber, focha común, ánade real y polla de agua).
El Gobierno italiano plantea la objeción de que, al referirse exclusivamente a la obra de Cramp y Simmons y la de Bezzel, la Comisión no ha demostrado suficientemente que, teniendo en cuenta la situación de Italia, cada una de estas cuatro especies de aves se encuentre todavía en uno de los períodos mencionados por la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva.
14.
No existe duda de que ambas obras científicas constituyen autoridad en materia de avifauna y contienen datos muy valiosos a los cuales puede muy bien referirse la Comisión para definir de modo concreto los períodos del ciclo biológico de las aves que vienen designados en términos generales en la Directiva. Esto no es por otra parte lo que el Gobierno italiano impugna. Impugna sólo que estas obras tengan fuerza probatoria en el caso presente. Bezzel no contiene en efecto ningún dato específico relativo a las aves que se encuentran en territorio italiano. Además los extractos de la obra de Cramp y Simmons citados por la Comisión no se basan o no se basan lo bastante en observaciones realizadas en Italia.
15.
No compartimos el punto de vista del Gobierno italiano según el cual la obra de Bezzel no tiene fuerza probatoria porque Italia no figura entre las regiones cubiertas por la obra. En su escrito de contestación, Italia reconoce que la biogeografia del territorio italiano se parece a la de Checoslovaquia, un país que Bezzel engloba en el territorio de Europa central al cual se refiere la obra. Además, el Kompendium de Bezzel se remite, en cuanto las fuentes que utiliza, a obras mucho más detalladas tanto de Cramp y Simmons como de Glutz von Blotzheim. Por otra parte Bezzel es coautor de esta última obra, de la cual el Gobierno italiano reconoce que es representativa de la situación en Italia.
16.
No creemos que sea necesario acoger el argumento del Gobierno italiano cuando afirma que los diagramas tomados de la obra de Cramp y Simmons carecen de fuerza probatoria en lo que respecta al territorio italiano. Cuando, por decirlo así, no existe ningún dato científico específico relativo al territorio del Estado miembro afectado, ( 15 ) la Comisión puede referirse a obras científicas generales que constituyan autoridad en la materia y que contengan datos relativos a las especies de aves afectadas que, si bien no se refieren directamente a una región específica, se refieren sin embargo a una zona de distribución a la cual pertenece la región concreta. Si el Gobierno italiano considera que los datos aportados por la Comisión no son representativos de la situación italiana, a él corresponde demostrarlo. Sin embargo no ha aportado ningún dato científico que demuestre que los elementos tomados de la obra de Cramp y Simmons no fueran representativas de la situación italiana. Como hemos señalado antes (en el punto 8), por el contrario ha admitido dicho Gobierno que una minoría de jóvenes ejemplares de las cuatro especies afectadas puede encontrarse todavía en el nido en Italia el 18 de agosto. El argumento en virtud del cual la imputación de la Comisión no habría sido demostrada de modo concluyeme debe pues ser desestimado.
c) Las competencias de las regiones
17.
El Gobierno italiano alega que la Ley n° 968 de 27 de diciembre de 1977, ya citada, concede a las regiones la facultad de establecer excepciones a las fechas generales que menciona y prohibir o limitar la caza cuando circunstancias especiales lo justifican. Existe pues un instrumento jurídico que permite retrasar la apertura de la temporada de caza en las regiones en que, excepcionalmente, el 18 de agosto jóvenes ejemplares de aves todavía no son independientes. En más de la mitad de las regiones, por otra parte, el inicio de la caza se ha retrasado hasta después de mediados de septiembre e incluso más tarde.
Cuando una disposición legal declara abierta en principio la caza de ciertas especies de aves, sin perjuicio de disposiciones contrarias dictadas por las regiones competentes en la materia, y cuando todas estas regiones —lo que no sucede en el presente caso, como ya hemos dicho— cierran efectivamente la caza, de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva, mediante una medida con carácter general que ha sido puesta en conocimiento de todo el mundo, parece que el resultado pretendido por la Directiva queda alcanzado en las regiones afectadas. Sin embargo, en nuestra opinión, del apartado 39 de la sentencia que el Tribunal de Justicia dictó en el asunto 262/85, antes citado, Comisión/República Italiana, resulta que un Estado miembro está obligado a modificar su legislación cuando ésta incluye una normativa general incompatible con la Directiva y ofrece como única posibilidad a las regiones la de establecer excepciones a ella. Tal legislación deja en efecto subsistente una normativa general incompatible con la Directiva, cuyos efectos no son suspendidos hasta que todas las regiones hayan utilizado su facultad de establecer excepciones de acuerdo con la Directiva.
Por esto este argumento tampoco puede enervar la imputación de la Comisión.
El segundo cargo: el cierre tardío de la caza
18.
Por lo que respecta al segundo cargo, el Gobierno italiano se basa esencialmente en cuatro argumentos: a) en el momento en que se cierra la caza, la mayor parte de las aves ya han iniciado su migración hacia su lugar de nidificación; b) la Comisión no ha cumplido con la carga de la prueba que le corresponde; c) la fecha de cierre de la caza ha sido determinada tras consulta con una institución científica; d) la legislación italiana es conforme al Convenio de París y, por ello, también a la Directiva.
a) En el momento de cenarse la caza, la mayor parte de las aves ya han iniciado su migración hacia su lugar de nidificación
19.
En el escrito de de duplica que presentó, el Gobierno italiano se refiere al preámbulo del decreto de 20 de diciembre de 1979, citado, en el cual se subraya que durante la primera decena de marzo Italia normalmente no conoce fenómenos migratorios importantes y que las especies que en dicha fecha fecha todavía se encuentran en territorio italiano normalmente aún no han iniciado su viaje de vuelta hacia su lugar de nidificación (el subrayado es mío). En respuesta a los documentos aportados por la Comisión a solicitud del Tribunal de Justicia, el Gobierno italiano añade que la migración de cierto número de especies de aves tiene su punto culminante fuera de la temporada de caza. Este motivo de defensa se basa en la premisa de que la tercera frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva puede interpretarse en el sentido de que la caza de las especies afectadas está prohibida durante el período en el cual la mayor parte de las aves sobrevuelan normalmente el territorio del Estado miembro afectado. Este argumento nos obliga pues a examinar la cuestión de a partir de qué momento (dies a quo) la prohibición de caza tiene efecto, de acuerdo con la disposición citada.
20.
La tercera frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva deja a los Estados miembros un margen de apreciación para determinar la fecha de cierre de la caza, dándose por supuesto que deben tener en cuenta las informaciones científicas disponibles. También sobre este punto las partes parecen estar de acuerdo. Por el contrario, sus opiniones son divergentes, como lo eran a propósito de la primera imputación, cuando se trata de determinar en qué medida los Estados miembros deben tener en cuenta los datos científicos disponibles cuando éstos ponen de manifiesto que la marcha de las aves migradoras hacia su lugar de nidificación se escalona a lo largo del tiempo y varía en función de las circunstancias (en particular, climatológicas). Recordemos en este sentido que en la normativa nacional en cuestión las fechas de apertura y de cierre de la caza no se establecen cada año en función de las circunstancias.
De acuerdo con la segunda frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva que antes hemos interpretado, consideramos que la tercera frase de esta disposición impone también a los Estados miembros la obligación de tener en cuenta, para determinar la fecha en que debe cerrarse la temporada de caza, no sólo el período durante el cual la mayor parte de las aves sobrevuelan normalmente el territorio, sino también ciertos márgenes de seguridad admitidos por la ciencia a fin de proteger también las aves cuya migración es precoz. Esta interpretación viene impuesta, en nuestra opinión, tanto por el espíritu como por la letra de la disposición así como por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
21.
En efecto, la tercera frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva prohibe la caza de las aves migradoras durante su trayecto de vuelta hacia su lugar de nidificación. Esto se refiere a todas las aves migratorias en general y no sólo a la mayor parte de ellas. Esta prohibición viene impuesta por el temor a que la caza de las aves migradoras ejerza una presión excesiva en el nivel de población de las especies afectadas. Ello es válido en particular para ciertas especies, como las variedades de patos ( 16 ) que emprenden su migración en grupos numerosos y que por lo tanto podrían ser objeto de matanzas en masa si la caza estuviera abierta durante su viaje migratorio. También es importante la prohibición de caza para dar a las aves la posibilidad de alimentarse sin inconvenientes en los territorios que sobrevuelan, de descansar y por lo tanto de recuperar la energía necesaria para proseguir su agotadora migración hacia su lugar de nidificación. ( 17 ) Pero también es importante para las aves migradoras que han pasado el invierno en la región afectada que la caza sea cerrada a tiempo. Al cerrar la temporada al principio de la migración, se da a las aves que aún no han emprendido el viaje la posibilidad de prepararse sin verse perturbadas. ( 18 ) Por último hay que señalar que las aves migradoras efectúan desplazamientos transfronterizos y que los Estados afectados tienen por lo tanto una responsabilidad común manifiesta en la conservación de estas especies (tercer considerando de la Directiva). Aquí también es pues necesario proceder a una incorporación exacta y por lo tanto completa de lo dispuesto por la Directiva 79/409, como ha subrayado el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia. En nuestra opinión de ello resulta que los Estados miembros deben tener en cuenta márgenes de seguridad como hace la ciencia, cuando tiene en cuenta en su conjunto el período de migración de las aves afectadas.
Por lo tanto el argumento que acabamos de examinar no puede ser aceptado.
b) Las pruebas aportadas por la Comisión
22.
El Gobierno italiano manifiesta que la Comisión no ha demostrado de modo concluyeme que las especies de aves enunciadas en la demanda hayan ya iniciado su viaje de regreso hacia su lugar de nidificación en el momento en que se abre la temporada de caza.
La Comisión no sólo ha basado su segunda imputación remitiéndose a la obra de Cramp y Simmons y a la obra de Bezzel sino también refiriéndose al informe del Instituto antes mencionado que, para cada una de las especies de aves enumeradas en el escrito de la demanda, da indicaciones sobre el período a partir del cual las aves abandonan el territorio italiano en el cual han invernado o a partir del cual lo sobrevuelan durante su viaje migratorio.
23.
De la obra de Cramp y Simmons resulta que ciertas especies de aves afectadas pueden estar todavía sobrevolando el territorio italiano en el momento en que se abre la temporada de caza. Este es el caso de las siguientes especies, que pueden cazarse en Italia hasta la fecha del 28 de febrero:
—
focha común;
—
ánade friso;
—
cerceta de invierno;
—
ánade real;
—
pato cuchara;
—
porrón común;
—
combatiente;
—
zorzal real;
y para las especies siguientes, que pueden cazarse en Italia hasta el 10 de marzo:
—
ánade silbón;
—
ánade rabudo;
—
cerceta de verano;
—
porrón moñudo;
—
chorlito dorado;
—
agachadiza común;
—
aguja colinegra;
—
zorzal común;
—
zorzal malvís.
El Tribunal de Justicia instó al Gobierno italiano a que proporcionara datos científicos que enervaran el valor probatorio de los documentos aportados por la Comisión. Dicho Gobierno no pudo aportar ningún elemento que pudiera autorizar al legislador italiano a cerrar la caza respectivamente el 28 de febrero y el 10 de marzo, ejerciendo la facutad de apreciación que le confiere la Directiva. Al contrario, el informe del Instituto aportado por la Comisión confirma los datos extraídos de la obra de Cramp y Simmons.
Puesto que en el presente caso existen datos científicos concretos referentes a las aves que pueden cazarse en territorio del Estado miembro afectado y en la medida en que estos datos confirman los recogidos en la obra general de Cramp y Simmons, consideramos que la afirmación de la Comisión ha quedado demostrada por lo que respecta a las especies de aves citadas.
24.
Por el contrario consideramos que el incumplimiento de la Directiva no ha sido demostrado de modo suficiente por lo que respecta a dos especies de aves, a saber, archibebe común y zarapito real, para los cuales no existe ninguna prohibición de caza hasta el 28 de febrero. Si bien es cierto que en la obra de Cramp y Simmons puede leerse que las aves pertenecientes a ambas especies pueden haber iniciado ya su viaje de regreso hacia su lugar de nidificación en dicha fecha, esta afirmación se ve sin embargo contradicha en el informe del Instituto que la Comisión ha aportado y en el cual se señala que el archibebe común sólo sobrevuela el territorio italiano a partir de la primera mitad del mes de marzo. El mismo informe deduce de los datos que han podido ser recogidos sobre el zarapito real que esta especie sobrevuela el territorio italiano durante el período que incluye los meses de marzo y abril. ( 19 )
Cuando existen tanto datos de carácter general como datos específicos de un territorio concreto, un Estado miembro puede, en nuestra opinión, conceder una importancia mayor a los segundos. Por lo tanto consideramos que en lo que respecta a estas dos especies de aves no se ha demostrado con suficiente certeza que Italia haya actuado infringiendo la disposición correspondiente de la Directiva.
c) La consulta de una institución científica
25.
El Gobierno italiano señala que los dos citados Decretos fueron adoptados previa consulta al Instituto citado y al Comitato tecnico venatorio nazionale.
Por lo que respecta a este argumento, basta con recordar que según la sentencia citada (apartado 37), dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto 262/85, Comisión/República Italiana, el Tribunal declaró a propósito de un argumento similar que, incluso si las regiones están obligadas a consultar previamente un instituto científico, esta obligación no garantiza que se respeten las exigencias de la Directiva, con mayor razón cuando el dictamen emitido por el Instituto en cuestión no es vinculante.
d) El Convenio de París
26.
El Gobierno italiano señala que la Ley n° 968 de 27 de diciembre de 1977 fue modificada por un Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 20 de diciembre de 1979 con el fin de adaptar la legislación italiana al Convenio de París de 1950, que Italia había ratificado mediante una Ley de 24 de noviembre de 1978. El Gobierno italiano considera que, ya que la Directiva no precisa el momento en que empieza la migración de las aves, deberían ser determinantes para la interpretación de la tercera frase del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva las disposiciones correspondientes del Convenio de París.
A tenor de la letra a) del artículo 2 del Convenio de París (véase punto 3 supra), las aves migratorias deben ser protegidas durante su viaje de regreso hacia su lugar de nidificación, en particular (en inglés: «particularly») en marzo, abril, mayo, junio y julio. La expresión «en particular» indica que no por ello el Convenio de París autoriza a los Estados miembros a abrir la caza de las aves migratorias que efectúan su viaje de regreso hacia su lugar de nidificación durante otros meses del año. Con mayor razón la Directiva, adoptada treinta años más tarde —después de que haya disminuido mucho la población de numerosas especies de aves— no puede interpretarse en el sentido de que la caza de las aves migratorias no deba ser cerrada antes de marzo.
Conclusión
En conclusión, sugerimos al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare admisible el recurso de la Comisión.
2)
Declare que, al autorizar la caza de diversas especies de aves silvestres durante el período de anidar, o durante las diferentes fases de reproducción y de crianza, así como de diversas especies migratorias durante su viaje de regreso hacia su lugar de nidificación, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 4 del artículo 7 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.
3)
Condene en costas a la República Italiana.
( *1 ) Lengua original: neerlandés.
( 1 ) DO L 103, p. 1; EE 15/02, p. 125.
( 2 ) El artículo 2 impone a los Estados miembros la obligación de tomar todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas.
( 3 ) Vol. 638 UNTS, p. 185.
( 4 ) En 1974 la Comisión recomendó a los Estados miembros que sc adhiriesen a este Convenio, en la medida en que aún no lo hubieran hecho (véase la Recomedación 75/66/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1974, a los Estados miembros, relativa a la protección de las aves y de sus hábitats (DO 1975, L 21, p. 24).
( 5 ) GURI n° 3 de 4.1.1978.
( 6 ) La focha común (n° 19) y el ánade real (n° 7) figuran en el Anexo II/1 de la Directiva que enumera las especies de aves que pueden cazarse en el conjunto de la Comunidad. La polla de agua (n° 45) y el mirlo común (n° 68) figuran en el Anexo II/2 de la Directiva como especies de aves que pueden ser cazadas en Italia.
( 7 ) S Cramp, K.E.L. Simmons y otros, Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa. The Birds of the Western Palearetie, Oxford 1977, vols. I-5.
( 8 ) E. Bezzel, Kompendium der Vögel Mitteleuropas, Wiesbaden 1985.
( 9 ) GURI n° 1 de 2.1.1980.
( 10 ) GURI n° 155 de 8.6.1982.
( 11 ) Sentencia de 8 de julio de 1987 (262/85, Comision/Republica Italiana, Rec. p. 3073).
( 12 ) Véase en particular la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 27 de octubre de 1977 (30/77, Boucherau, Rec. p. 1999, apartado 14.
( 13 ) Véase artículo 130 R, apartado 3, primer guión, del Tratado CEE.
( 14 ) Véase en particular la sentencia citada que el Tribunal de Justicia ha dictado en el asunto 262/85, Comisión/Repúlica Italiana, aparado 9.
( 15 ) La Comisión afirmó durante la vista que, a excepción del informerei Instituto citado, no se dospone de prácticamente ningún dato científico respecto al territorio italiano. El Gobierno italiano no ha contradicho a la Comisión sobre este punto. Los fragmentos de Glutz von Blotzheim que cita no contienen por otra parte otros datos específicos referentes a Italia, pero por el coniano, si se comparan con los extractos de la obra de Cramp y Simmons, contienen datos más detallados sobre Checoslovaquia.
( 16 ) Véase el informe del Instituto citado, p. 10, apartado 1.
( 17 ) Ibidem, p. 10, apatados 2 y 4.
( 18 ) Ibidem, p. 10, apartado 3.
( 19 ) Para completar este aspecto, hay que indicar sin embargo que el informe italiano plantea ciertas dudas sobre estas os especies de aves. Por lo que respecta al archibebe común, del gráfico que acompaña al informe resulta que estos especímenes pueden capturarse en el territorio italiano a partir del 15 de febrero. Respecto al zarapito real, la afirmación del Instituto se basa en «algunos datos», lo que puede indicar que el muestreo no es representativo.
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