Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Nelle due cause cui si riferiscono queste conclusioni si chiede alla Corte di confermare la sua costante giurisprudenza sulla libera circolazione delle merci e sulle norme nazionali relative alla produzione .
La causa C-210/89 è stata instaurata con un ricorso ai sensi dell' art . 169 del Trattato, diretto a far condannare la Repubblica italiana in quanto essa subordina l' importazione di formaggi dagli altri Stati membri al rispetto delle disposizioni della legge 2 febbraio 1939, n . 396 - e in particolare dell' art . 1 -, che vietano la produzione e la vendita di formaggi aventi un contenuto di materia grassa inferiore alle percentuali prescritte dalla normativa italiana . Secondo la Commissione, la Repubblica italiana viene meno in tal modo agli obblighi impostile dall' art . 30 del Trattato CEE e dall' art . 22, n . 1, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n . 804, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari ( 1 ).
Nella causa C-196/89 la Pretura di Milano, che si occupa di una concreta violazione delle suddette disposizioni italiane, ha sollevato una questione pregiudiziale sulla compatibilità col diritto comunitario dell' applicazione di siffatte norme nei confronti dei prodotti lattiero-caseari importati da altri Stati membri . La questione pregiudiziale è del seguente tenore :
"Se gli artt . 30 e 36 del Trattato di Roma vadano letti ed interpretati in modo da far ritenere non più con essi compatibile e, perciò, non più legittima la normativa italiana sui formaggi che non tuteli produzioni tipiche o di origine, in quella parte che fissa dei limiti minimi, anche elevati, al contenuto di materia grassa, riferita alla sostanza secca, per i formaggi comuni, qualora stabilisca che siffatta particolare disciplina si ponga di ostacolo alla libera circolazione intracomunitaria di detto alimento, non essendo giustificata da ragioni di tutela della salute pubblica né da esigenze imperative di protezione dei consumatori o di garanzia della lealtà nei negozi commerciali ".
2 . Secondo la Commissione, il Crippa ed il Nespoli - imputati nel procedimento penale che ha dato origine alla domanda di pronuncia pregiudiziale oggetto della causa C-196/89 - e secondo il governo francese, che è intervenuto in quest' ultima causa - la costante giurisprudenza della Corte consente di risolvere la questione sollevata . In prosieguo ricorderò brevemente questa costante giurisprudenza e concluderò che essa contiene in effetti la soluzione della questione .
In questo modo mi pronuncerò già implicitamente sull' unico argomento dedotto dal governo italiano in entrambe le cause, secondo cui vi è il pericolo di creare una grave confusione nel consumatore qualora non venga mantenuta in vigore l' attuale prassi italiana . Dopo aver esaminato la costante giurisprudenza della Corte in materia tornerò a trattare più diffusamente questo punto .
Esaminerò anche le osservazioni presentate dall' Associazione italiana lattiero-casearia nella causa pregiudiziale C-196/89 . Queste osservazioni riguardano la situazione di fatto di discriminazione alla rovescia che sussisterebbe qualora, secondo la costante giurisprudenza della Corte, delle restrizioni - non giustificate da esigenze imperative - riguardanti la produzione e la vendita delle merci possano essere opposte solo ai produttori nazionali . Come risulterà in seguito, ritengo che questo argomento debba essere respinto conformemente alla costante giurisprudenza della Corte .
La costante giurisprudenza della Corte
3 . La premessa da cui parte la costante giurisprudenza della Corte è che, in mancanza di qualsiasi norma comunitaria in materia, è consentito agli Stati membri adottare norme sulla produzione e sulla vendita di prodotti ( lattiero-caseari ) nel loro territorio ( 2 ). "Norme del genere non possono cionondimeno creare discriminazioni a danno dei prodotti importati, né ostacolare l' importazione di merci da altri Stati membri" ( 3 ).
Nella sentenza Kelderman ( 4 ) la Corte ha rilevato quanto segue :
"L' estensione, ai prodotti importati, dell' obbligo di contenere un certo quantitativo di materia secca può escludere la distribuzione nello Stato di cui trattasi di pane originario di altri Stati membri . Essa può rendere necessaria una fabbricazione differenziata a seconda della destinazione del pane e quindi ostacolare la circolazione del pane legalmente prodotto, nello Stato membro d' origine, qualora in tale Stato non siano stabiliti identici criteri di fabbricazione ".
Questa considerazione si attaglia perfettamente alla presente causa : è sufficiente sostituire "materia secca" con "grasso" e "pane" con "formaggio ".
La sentenza Kelderman riguardava un divieto assoluto di vendita, nel senso che le merci che non erano prodotte conformemente alle norme nazionali sulla produzione non potevano essere affatto vendute nello Stato membro considerato . La normativa italiana, secondo l' interpretazione datane dalla Repubblica italiana, fra l' altro in risposta ad un quesito scritto della Corte, stabilisce solo un divieto di vendita relativo . Ciò significa che le merci che non sono prodotte conformemente alle norme italiane sulla produzione del formaggio, ad esempio in quanto non hanno un sufficiente contenuto di materia grassa, non possono essere vendute con denominazioni generiche, quali nella fattispecie "formaggio" o "prodotto latterio-caseario" ( 5 ).
Comunque sia ( l' interpretazione fornita dal governo italiano non mi sembra l' unica possibile in base al testo dell' art . 1 della legge n . 396 ) anche un divieto di vendita relativo non può essere applicato a prodotti importati da altri Stati membri in cui essi possono recare le stesse o analoghe denominazioni . E' quanto la Corte ha chiaramente e particolareggiatamente dichiarato e motivato nei punti 6 e 24-37 della motivazione della sentenza relativa alla normativa tedesca sulla birra ( 6 ).
4 . Tali disposizioni nazionali indistintamente applicabili ai prodotti nazionali e ai prodotti importati da altri Stati membri possono infatti essere compatibili col Trattato solo qualora - in ossequio al principio di proporzionalità - siano giustificate da esigenze imperative quali la tutela della salute pubblica o la protezione dei consumatori e la lealtà dei negozi commerciali ( con quest' ultima strettamente collegata ) ( 7 ).
Il governo italiano non ha invocato nel caso di specie la tutela della salute pubblica, il che appare comprensibile date le indicazioni sanitarie provenienti tanto dalle autorità italiane ( 8 ) quanto dalla Commissione europea ( 9 ), dalle quali risulta come dato fondamentale che la popolazione della maggior parte degli Stati membri della Comunità, fra cui anche quella della Repubblica italiana, consuma troppi grassi .
5 . Il governo italiano si richiama però all' esigenza imperativa della tutela dei consumatori o della lealtà dei negozi commerciali, con essa strettamente collegata .
Dalla giurisprudenza della Corte emerge chiaramente che non si possono considerare come soluzione che tuteli il consumatore ( o la lealtà dei negozi commerciali ) e sia nel contempo meno restrittiva per gli scambi né una norma che di fatto stabilisca un divieto assoluto di vendita di merci prodotte in altri Stati membri conformemente alle norme sulla produzione ivi vigenti, né una norma che vieti l' uso di denominazioni generiche, come nella fattispecie "formaggio" o "prodotto caseario", e per questo motivo imponga l' uso di descrizioni meno attraenti o di denominazioni di fantasia . Mi sono già richiamato alla sentenza 12 marzo 1987, relativa alla normativa tedesca sulla birra per citare un esempio di divieto di vendita relativo . In questa sentenza viene confutato anche l' argomento presentato dal governo italiano in una lettera della sua Rappresentanza permanente, secondo il quale una denominazione generica come "formaggio" può essere riservata al prodotto che il consumatore, sotto l' influenza delle norme nazionali sulla produzione, considera come tale . Nel punto 32 di detta sentenza si legge :
"Innanzitutto le idee dei consumatori, che possono variare da uno Stato membro all' altro, possono del pari mutare nel tempo nell' ambito dello stesso Stato membro . L' istituzione del mercato comune costituisce del resto uno dei fattori essenziali che possono contribuire a tale cambiamento . Mentre la normativa che difende i consumatori dalle frodi permette di tener conto di questi mutamenti, una disciplina del tipo dell' art . 10 della Biersteuergesetz impedisce che ciò avvenga . Come la Corte ha già avuto occasione di sottolineare in un altro contesto ( sentenza 27 febbraio 1980, Commissione / Regno Unito, causa 170/78, Racc . pag . 417 ), la legislazione di uno Stato membro non deve servire 'a cristallizzare determinate abitudini di consumo allo scopo di rendere stabili i vantaggi acquisiti dalle industrie nazionali che si dedicano al loro soddisfacimento' ".
6 . Come alternativa meno restrittiva rispetto a un divieto di vendita o ad un divieto di usare denominazioni generiche la giurisprudenza della Corte indica la possibilità di informare il consumatore sulla composizione e sulle caratteristiche del prodotto mediante un' adeguata etichettatura . Ponendo in non cale questa giurisprudenza consolidata con il rilievo, contenuto nella lettera 18 aprile del governo italiano alla Commissione, secondo cui l' affidamento nell' etichettatura si risolverebbe in un' "armonizzazione al livello qualitativo più basso" ( con ciò si allude alla possibilità, in tale ipotesi esistente, di scegliere formaggi con un basso contenuto di grasso ), si misconosce la capacità del consumatore di fare un raffronto tra il prezzo e la qualità dei prodotti . A questo proposito non mi pronuncio sulla questione se, prendendo come esempio la causa 196/89, un formaggio del tipo emmenthal con un contenuto di grasso del 30% sia necessariamente inferiore, sotto il profilo qualitativo, a un formaggio dello stesso tipo avente un contenuto di grasso, ad esempio, del 45%, tenuto conto delle summenzionate considerazioni in materia di salute .
"Confusione del consumatore" e "discriminazione alla rovescia"?
7 . L' unico argomento che il governo italiano ha dedotto dinanzi alla Corte nelle memorie scritte è che si creerebbe una grave confusione nel consumatore qualora questi, in conseguenza della libera circolazione delle merci, si trovasse di fronte a formaggi di tipo emmenthal aventi un contenuto di grassi inferiore, ad esempio, al 45%, mentre il formaggio dello stesso tipo che viene prodotto e venduto in Italia contiene almeno il 45% di grassi .
Questo argomento non può essere accolto . E' poco plausibile affermare che, per tutelare il consumatore, è necessario - come misura meno restrittiva e strettamente necessaria - un divieto di importazione o un divieto di denominazione nei confronti di formaggi di un determinato tipo legalmente prodotti in un altro Stato membro della Comunità . L' etichettatura, vale a dire una maggiore o migliore informazione, costituisce in una moderna collettività di cittadini bene informati un' alternativa adeguata e meno restrittiva .
8 . Secondo l' Associazione italiana lattiero-casearia, la combinazione delle norme del Trattato sulla libera circolazione delle merci con l' esistenza di norme nazionali che stabiliscono rigorosi requisiti per la produzione o per la denominazione ( ad esempio ) del formaggio si risolve in uno svantaggio per i produttori nazionali rispetto ai loro concorrenti di altri Stati membri . L' Associazione sostiene perfino che questa disparità è in contrasto con l' art . 40, n . 3, secondo comma, del Trattato .
Anche questa tesi mi sembra inconciliabile con la costante giurisprudenza della Corte . La possibilità che la produzione di una stessa merce, ad esempio il formaggio, sia soggetta in diversi Stati membri a diverse norme sulla produzione, deriva direttamente dalla mancanza di norme di armonizzazione o di altre norme comunitarie e dalla conseguente facoltà lasciata agli Stati membri di disciplinare autonomamente le attività che si svolgono nel loro territorio .
E' vero che questo determina differenze che, data la giurisprudenza della Corte - secondo cui le merci legalmente prodotte in altri Stati membri devono in via di principio ( cioè con riserva di esigenze imperative ) essere ammesse nel territorio nazionale -, possono porre i produttori nazionali in una situazione meno favorevole . Tuttavia, ciò non contrasta né con lo spirito né con la lettera del Trattato CEE, il quale invece è favorevole a che le norme nazionali più severe che non sono strettamente necessarie ( e che non di rado hanno un orientamento protezionistico ) vengano abrogate o mitigate dai competenti organi nazionali in seguito alle pressioni dei produttori nazionali .
Conclusione
9 . In base a quanto precede, suggerisco alla Corte, per quanto riguarda la causa 210/89, di condannare la Repubblica italiana a causa dell' applicazione, nei confronti delle merci importate da altri Stati membri, di norme che stabiliscono un divieto assoluto di vendita o un divieto di vendita con la denominazione "formaggio", benché dette merci siano legalmente prodotte e possano essere denominate "formaggio" nello Stato membro produttore conformemente alle norme sulla produzione ivi vigenti . Di conseguenza, suggerisco anche che la Repubblica italiana sia condannata alle spese nella causa 210/89 .
10 . Per quanto attiene alla causa 196/89 suggerisco alla Corte di risolvere la questione pregiudiziale come segue :
"Gli artt . 30 e seguenti del Trattato CEE devono essere interpretati nel senso che essi ostano a che una normativa nazionale la quale subordini l' uso della denominazione 'formaggio' o 'prodotto lattiero-caseario' all' osservanza di un contenuto minimo di materia grassa venga applicata anche nei confronti di merci importate da un altro Stato membro, in cui sono legalmente prodotte e smerciate come 'formaggio' , e per le quali è garantita un' adeguata informazione del consumatore ".
(*) Lingua originale : l' olandese .
( 1 ) GUCE 1968, L 148, pag . 13 .
( 2 ) Sentenza 7 febbraio 1984, Jongeneel Kaas ( causa 237/82, Racc . 1984, pag . 483, punto 13 della motivazione ).
( 3 ) Ibidem .
( 4 ) Sentenza 19 febbraio 1981, punto 7 della motivazione ( causa 130/80, Racc . 1981, pag . 527 ).
( 5 ) Il fatto che nel caso di specie si tratta della denominazione più generica esistente per i prodotti lattiero-caseari, vale a dire "formaggio", differenzia questa causa dalle situazioni in cui la denominazione usata presuppone necessariamente un ingrediente tipico o un modo di produzione tipico e il prodotto offerto è molto difforme da tali criteri . All' udienza il rappresentante dell' associazione italiana lattiero-casearia ha segnalato, a questo proposito, la risposta della Commissione ad un' interrogazione parlamentare riguardante il formaggio prodotto con latte di mucca che in Grecia non può essere messo sul mercato con la denominazione "feta" ( risposta alla interrogazione scritta n . 2302/87 del sig . Pol Marck, 90/C 9/03 : GU 1990, C 9, pagg . 2 e 3 ). Che questa ipotesi - sulla quale non dobbiamo pronunciarci - non ricorra nel presente caso emerge dalla sentenza della Corte 22 settembre 1988 nella causa 286/86, Deserbais, Racc . 1988, pag . 4907 . In quella sentenza la Corte considerò incompatibile con l' art . 30 e segg . del Trattato CEE una restrizione molto simile a quella di cui trattasi, relativa all' uso di una denominazione molto meno generica di "formaggio", vale a dire la denominazione "edam ".
( 6 ) Sentenza 12 marzo 1987, Commissione / Repubblica federale di Germania ( causa 178/84, Racc . 1987, pag . 1227 ).
( 7 ) Sentenza 20 febbraio 1979, Cassis de Dijon, punto 8 della motivazione ( causa 120/78, Racc . 1979, pag . 649 ). Le due esigenze menzionate per ultime nel testo si fondono talvolta in una stessa esigenza : vedansi le conclusioni dell' avvocato generale Mayras nella causa 27/80, Fietje, Racc . 1980, pag . 3839 . A pag . 3861 egli usa l' espressione "protezione dei consumatori contro pratiche commerciali sleali ".
( 8 ) Per quanto riguarda le autorità italiane, il giudice di rinvio ha citato come esempio una campagna di educazione alimentare effettuata nel 1986 dall' Istituto nazionale della nutrizione, nella quale la diminuzione dell' uso di materie grasse costituiva uno dei consigli fondamentali .
( 9 ) Vedasi il programma "Europa contro il cancro", presentato il 17 dicembre 1986 dalla Commissione al Consiglio (( COM(86 ) 717 def ., G.U . 1987, C 50, pag . 1 ) )), nel capitolo "Miglioramento dell' alimentazione", la parte "Alimentazione e cancro" ( n . 4, alle pagg . 15-16 ), e la parte "Elaborazione di orientamenti in materia di alimentazione e di prevenzione del cancro", in "Azione 16" ( a pag . 18 ), nonché il "Codice europeo contro il cancro" ( pag . 32 ). In questi documenti si fa più volte riferimento al fattore rischio costituito dall' alimentazione ricca di grassi . Il Consiglio e i rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti nell' ambito del Consiglio, hanno in seguito adottato, con decisione 21 giugno 1988 ( 88/351/CEE, GU 1988, L 160, pag . 52 ), il piano d' azione per gli anni 1988-1989 . Per il periodo 1990-1994 detto piano è stato adottato con decisione 17 maggio 1990, 90/238/Euratom, CECA, CEE, GU 1990, L 137, pag . 31 .
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