Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par le recours examiné en l' espèce, la Commission demande à la Cour de constater que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement ( CEE ) n 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ( 1 ), et en vertu des articles 30 et 36 du traité CEE . Elle estime en effet que l' exigence de production d' un certificat sanitaire prescrite par la législation grecque à l' occasion de l' importation de beurre pasteurisé, dont le procédé de pasteurisation est indiqué sur l' étiquette ou sur la marque, n' est pas compatible avec les dispositions précitées .
Initialement, la Commission avait également formulé des griefs à l' égard du maintien de contrôles systématiques à l' occasion de l' importation de produits laitiers en général, y compris le beurre . La République hellénique a, toutefois, modifié sa législation sur ce point ( 2 ) de telle sorte que celle-ci n' impose plus de contrôles systématiques à l' occasion de l' importation pour aucun produit laitier - et donc pas non plus pour le beurre . Dans sa réplique, la Commission a indiqué qu' elle se désistait de cette partie de son recours, et il n' est donc plus nécessaire que nous examinions ce grief .
2 . Le grief qui subsiste concerne l' article 13 du décret présidentiel n 40/1977 relatif à l' inspection vétérinaire des bêtes de boucherie et des produits d' origine animale ( 3 ). Selon l' article 13, paragraphe 1, de ce décret, toutes les denrées importées doivent être accompagnées de l' original d' un certificat sanitaire vétérinaire ou d' un certificat sanitaire délivré par une autorité compétente du pays expéditeur . Un tel certificat doit être rédigé en langue grecque, anglaise ou française et doit être délivré dans les quinze jours qui précèdent le départ du moyen de transport ( 4 ). Selon l' article 13, paragraphe 3, du décret, tel que nous le comprenons, l' importation de denrées en Grèce n' est autorisée que pour autant que le certificat sanitaire comporte toutes les mentions qui doivent être mentionnées dans l' État expéditeur, conformément aux règles en vigueur dans cet État en ce qui concerne ces denrées, pour autant que ces mentions correspondent aux mentions prescrites par les dispositions correspondantes de la législation grecque .
3 . On peut déduire du titre du décret n 40/1977 que la réglementation susmentionnée concerne l' importation de tous les produits d' origine animale . La Commission n' a, toutefois, attaqué cette réglementation que dans la mesure où elle est susceptible de restreindre les importations de beurre pasteurisé . La Commission estime que l' obligation de présenter un certificat sanitaire à l' occasion de l' importation du beurre de ce type est une mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative à l' importation . En effet, l' établissement d' un tel certificat constitue une cause de retard et de frais et revêt un caractère dissuasif à l' égard des exportations de ce produit à destination de la Grèce .
On ne saurait contester ce point de vue de la Commission . La Cour a affirmé expressément, entre autres dans l' arrêt du 8 novembre 1979, Denkavit Futtermittel ( au point 11 ) ( 5 ), que l' obligation de présenter un tel certificat constitue une mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative à l' importation . En outre, cette obligation est discriminatoire à l' égard des produits des États membres autres que l' État membre d' importation . Elle est dès lors visée, en tant que telle, par l' interdiction de l' article 30 du traité CEE ( 6 ) et ne peut en être exemptée qu' au titre de l' article 36 du traité CEE .
4 . Selon le gouvernement hellénique, l' obligation de présenter le certificat concerné à l' occasion de l' importation serait justifiée par des motifs de protection de la santé publique . En conséquence, il convient d' examiner si ladite obligation s' inscrit dans la marge laissée aux États membres par l' article 36 du traité CEE, tel que cet article a été interprété par la Cour .
Il convient, tout d' abord, de faire observer que dans l' état actuel il n' existe pas de règles communautaires ou harmonisées relatives aux prescriptions sanitaires pour le beurre . Conformément à la jurisprudence constante de la Cour ( 7 ), dans ces conditions, les États membres peuvent encore prendre des mesures dans ce domaine, en se prévalant de l' article 36 du traité CEE .
Toutefois, également selon une jurisprudence constante de la Cour, une réglementation nationale adoptée en vue de la sauvegarde d' un des objectifs visés à l' article 36 du traité CEE n' est compatible avec ce traité que pour autant qu' elle ne dépasse pas les limites de ce qui est nécessaire, c' est-à-dire de nature à sauvegarder le but recherché et indispensable en ce qu' il n' existe pas d' alternative permettant de sauvegarder le but recherché d' une manière restreignant moins la libre circulation des marchandises ( 8 ). En outre, il doit exister un rapport raisonnable entre la mesure et le but recherché ( 9 ).
5 . Il convient de relever que les mémoires des parties n' indiquent pas avec précision le contenu du certificat sanitaire prescrit par la législation grecque . A la demande de la Cour, le gouvernement grec a précisé le contenu du certificat . Il en ressort que le certificat exigé doit comporter, outre des mentions relatives à l' identité, à la provenance et à la destination du produit, une attestation d' un vétérinaire habilité officiellement ( dans l' État membre expéditeur ) ( 10 ), selon laquelle
"a ) la matière première provient
1 ) d' une région exempte de fièvre aphteuse depuis au moins six mois,
2 ) d' élevages contrôlés et indemnes de tuberculose, brucellose ou autre maladie transmissible,
3 ) de bêtes ne souffrant pas de mastite;
b ) le produit
1 ) est préparé dans une installation contrôlée sanitairement par le service officiel,
2 ) ne contient pas de substances interdites par la législation en vigueur ( 11 ),
3 ) a été emballé dans des matériaux adéquats et autorisés pour les aliments, de façon à le préserver des contaminations,
4 ) est exempt de micro-organismes pathogènes, propre à la consommation humaine et circule sous la même composition et les mêmes critères dans le pays de production ".
6 . La plupart, voire toutes les attestations à mentionner dans le certificat concernent des points qui peuvent être constatés au moment de la production et de l' emballage du beurre dans le pays expéditeur . Il en est ainsi de la constatation de l' absence des maladies mentionnées sous a ), 1 ), 2 ) et 3 ), dans la région, l' entreprise ou en ce qui concerne les bêtes dont provient le lait à partir duquel le beurre est fabriqué . Il en va également de même en ce qui concerne la constatation du fait que l' installation dans laquelle le beurre est préparé est contrôlée sanitairement (( sous b ), 1 ) )), qu' en cours de production il n' y a pas eu addition au beurre de substances interdites par la législation en vigueur dans le pays expéditeur (( sous b ), 2 ) )), que le beurre a été emballé dans des matériaux adéquats (( sous b ), 3 ) )), et qu' il circule dans le pays expéditeur sous la même composition et les mêmes critères (( sous b ), 4 ), deuxième membre de phrase )). Il n' en est pas ainsi, ou il n' en est pas ainsi dans la même mesure en ce qui concerne la constatation que le produit est exempt de micro-organismes pathogènes et propre à la consommation humaine (( sous b ), 4 ), premier membre de phrase )), car ces propriétés sont susceptibles d' évolution et doivent éventuellement, de ce fait, être encore contrôlées à un stade ultérieur à la production . Nous examinerons, dès lors, ce point séparément ci-après .
7 . La Commission soutient que la production de beurre est soumise à des normes sanitaires dans tous les États membres et que l' application de ces normes est dûment contrôlée . Si nous comprenons bien, ces normes se rapportent, entre autres, à l' absence de germes dans le lait utilisé comme matière première, au mode de production, à la composition, à l' emballage du beurre et à son caractère propre à la consommation . Le gouvernement grec ne conteste pas cette affirmation . La question qui se pose consiste, dès lors, à savoir si, dans ces circonstances, une attestation telle que celle demandée par les autorités grecques est nécessaire en vue de la protection de la santé publique et s' il existe un rapport raisonnable entre cette exigence et le but recherché . En vue de répondre à cette question, nous souhaitons opérer une distinction entre le principe même de l' exigence de cette attestation et ses modalités .
8 . A notre avis, il ne peut exister de doute quant au principe même . Il nous paraît, en effet, raisonnable, de la part des autorités helléniques, d' exiger, à l' occasion de l' importation de beurre, une attestation certifiant que le beurre a été produit et emballé conformément aux normes sanitaires équivalentes en vigueur dans l' État expéditeur et qu' il est mis en circulation dans cet État sous la même composition et les mêmes critères . Une attestation d' une personne compétente de l' État expéditeur en offre la garantie . Nous estimons qu' on ne saurait se contenter à cet effet, ainsi que le prétend la Commission, des normes d' étiquetage destinées à informer les consommateurs quant aux caractéristiques du produit ( 12 ). En effet, celles-ci ne sont pas de nature à garantir ( raisonnablement ) que les normes sanitaires en vigueur relatives à la matière première, à la production et à l' emballage de beurre ont été respectées ( 13 ).
La réglementation communautaire relative au lait traité thermiquement ainsi que la jurisprudence de la Cour confirment d' ailleurs que l' exigence d' une attestation du type de celle exigée par le gouvernement hellénique peut être justifiée par la nécessité de protéger la santé publique .
9 . S' agissant de la réglementation communautaire, nous souhaitons renvoyer à la directive 85/397/CEE du Conseil, du 5 août 1985, concernant les problèmes sanitaires et de police sanitaire lors d' échanges intracommunautaires de lait traité thermiquement ( 14 ). Les dispositions conjointes de l' article 3 A, paragraphe 1, sous f ), de cette directive et de l' annexe A, chapitre X, ainsi que de l' annexe B imposent à l' État membre expéditeur l' obligation de veiller à ce que le lait traité thermiquement expédié vers le territoire d' un autre État membre soit accompagné d' un certificat de salubrité dans lequel un vétérinaire ou une autre autorité compétente d' un niveau équivalent désignée par l' autorité centrale compétente certifie que le lait importé a été obtenu dans les conditions de production et de contrôle prévues par la directive . Dans le douzième considérant de la directive, il est indiqué que la délivrance d' un certificat établi par l' autorité compétente du pays expéditeur constitue le moyen le plus approprié de fournir aux autorités compétentes du pays destinataire l' assurance qu' un envoi de lait traité thermiquement satisfait aux exigences posées par cette même directive .
La réglementation grecque examinée en l' espèce entend apporter la garantie du respect de normes sanitaires nationales relatives à la matière première, à la production et à l' emballage de beurre, analogues aux normes relatives à la matière première, à la production et à l' emballage du lait traité thermiquement prescrites par la directive 85/397(15 ). A notre avis, s' agissant de ces normes, il n' existe pas de raison d' opérer une distinction entre ces deux produits laitiers . En effet, nous ne pouvons pas imaginer que le lait de vaches qui ne sont pas saines, de même que des formes de production non hygiéniques ou des emballages inappropriés constituent un danger pour la santé, contre lequel il convient de protéger le public lorsqu' il s' agit de lait traité thermiquement mais pas lorsqu' il s' agit de beurre pasteurisé . En l' absence d' harmonisation, la question examinée en l' espèce concerne, certes, le respect de dispositions nationales . Toutefois, nous n' apercevons pas pour quel motif une attestation exigée en vue du respect de semblables dispositions doit être appréciée différemment d' une attestation prescrite par un règlement du Conseil en vue de garantir le respect de dispositions analogues de droit communautaire .
10 . La jurisprudence de la Cour reconnaît également la faculté, pour les États membres, d' exiger la production d' un certificat sanitaire pour s' assurer qu' il est satisfait à des exigences telles que celles examinées en l' espèce . Dans l' arrêt du 8 février 1983, Commission/Royaume-Uni ( 124/81 ) ( 16 ), la Cour a déclaré en particulier que l' État membre d' importation peut s' assurer du respect de conditions en ce qui concerne la qualité du lait avant traitement, ainsi qu' en ce qui concerne les modalités de traitement et de conditionnement du lait UHT en demandant aux importateurs la production de certificats délivrés à cet effet par les autorités compétentes des États membres exportateurs ( point 29 ) ( 17 ).
11 . Si nous n' émettons pas d' objections à l' égard du principe même du certificat demandé par la réglementation grecque, les modalités d' un tel certificat nous posent, toutefois, des problèmes . Rappelons que l' article 13 du décret grec exige la production de l' original du certificat sanitaire pour toutes les denrées importées d' origine animale, en l' espèce pour le beurre, et que ce document doit être délivré par un vétérinaire ou par une autorité compétente quinze jours avant le départ du moyen de transport . Comme le gouvernement hellénique l' a précisé à l' audience, il en résulte que chaque lot de beurre destiné à l' importation en Grèce doit être accompagné d' un certificat sanitaire, entraînant, à chaque fois, l' exigence d' une nouvelle attestation d' un vétérinaire ou d' une autorité compétente .
Ces exigences nous paraissent trop sévères . La nécessité de s' adresser à un vétérinaire ou à une autorité compétente chaque fois qu' un lot de beurre est exporté vers la Grèce nous paraît disproportionnée par rapport aux exigences de la santé publique . A notre sens, le principe de la confiance mutuelle des États membres en ce qui concerne leurs législations respectives implique que les autorités helléniques se contentent de la production d' une attestation vétérinaire ou sanitaire d' une durée de validité déterminée, certifiant que le beurre provenant d' un producteur déterminé a été produit, emballé et mis en circulation conformément aux normes sanitaires en vigueur dans l' État de production .
12 . Il nous reste encore à examiner un point . Comme nous l' avons mentionné, le certificat exigé par la réglementation grecque doit attester que le beurre pasteurisé importé ne contient pas de micro-organismes pathogènes et est propre à la consommation humaine . Si nous comprenons bien, la conséquence pourrait en être l' obligation d' exercer un contrôle sanitaire physique à un stade ultérieur à la production du beurre pasteurisé et précédant de peu l' expédition de chaque lot de beurre destiné à l' importation en Grèce .
A ce sujet, la Commission a soutenu d' une manière convaincante que le beurre pasteurisé est un produit microbiologiquement stable qui ne constitue pas un terrain favorable au développement de microbes . Le gouvernement hellénique, auquel, selon la jurisprudence constante de la Cour, il incombe de démontrer que les conditions permettant de déroger à l' interdiction de principe énoncée à l' article 30 du traité CEE sont réunies ( 18 ), n' a pas présenté d' éléments qui permettraient de conclure que l' obligation concernée serait nécessaire à la protection de la santé publique et qu' il existerait un rapport raisonnable entre cette obligation et la garantie supplémentaire qu' elle apporte à cet égard . Le gouvernement hellénique ne saurait, en l' occurrence, invoquer l' application par analogie de la directive 85/397, précitée . En effet, le lait traité thermiquement visé dans cette directive est un produit microbiologiquement non stable .
L' observation selon laquelle le beurre peut présenter des phénomènes de rancissure, d' oxydation ou de développement micro-organique est naturellement fondée . C' est pourquoi il importe que le beurre soit bien emballé et que des indications appropriées figurent sur l' étiquette du beurre destiné aux consommateurs, en particulier les indications mentionnées dans la directive 79/112, précitée, relative à l' étiquetage des denrées alimentaires . Le gouvernement hellénique n' a, toutefois, pas pu démontrer que les phénomènes précités présentent un danger pour la santé . De son côté, la Commission a produit le résultat d' une enquête dont il ressort que dans les États membres qui ont participé à cette enquête, au cours des vingt dernières années, il n' y a pas eu de problèmes de santé liés au beurre pasteurisé . Cette enquête indique que, lorsqu' il est produit conformément aux règles prescrites dans les différents États membres, le beurre pasteurisé est un produit qui ne présente pas de danger réel pour la santé, même si des réactions chimiques ou enzymatiques peuvent intervenir après la production .
La garantie supplémentaire pour la santé publique susceptible d' être offerte par la production d' une attestation relative à l' absence, au moment de l' importation, de micro-organismes pathogènes, et relative au caractère propre à la consommation du beurre à ce moment-là est donc extrêmement limitée . Dans ces conditions, il convient de constater qu' il n' existe pas un rapport raisonnable entre pareille obligation et le but recherché et qu' une telle obligation n' est pas non plus nécessaire pour atteindre ce but . Il suffit, à cet effet, que soit produit un certificat sanitaire d' une durée de validité déterminée, dans lequel un vétérinaire ou une autorité compétente atteste que le beurre pasteurisé a été produit et emballé conformément aux normes sanitaires en vigueur dans le pays expéditeur, entre autres en ce qui concerne l' origine de la matière première et l' absence dans le beurre de substances interdites, qu' il est propre à la consommation humaine dans le pays expéditeur et que, dans le pays expéditeur également, il a été mis en circulation sous cette composition et ces critères .
Conclusions
13 . Nous suggérons, dès lors, à la Cour de :
1 ) constater que, en imposant que chaque lot de beurre pasteurisé destiné à l' importation en Grèce soit accompagné d' un certificat sanitaire, entraînant, à chaque fois, l' exigence d' une nouvelle attestation d' un vétérinaire ou d' une autorité compétente, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE;
2 ) condamner la République hellénique aux dépens .
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) JO L 148, p . 13 .
( 2 ) Décret présidentiel n 550/1989 ( Journal officiel du gouvernement hellénique, fascicule A, n 232, du 11.10.1989 ).
( 3 ) Journal officiel du gouvernement hellénique, fascicule A, n 18, du 21.1.1977 .
( 4 ) Initialement, cette disposition imposait également l' obligation de faire viser le certificat sanitaire pour authentification par les autorités consulaires grecques du pays expéditeur . Ce n' est qu' à l' audience qu' il est apparu que cette obligation avait été levée par le décret présidentiel n 1050/1981 ( Journal officiel du gouvernement hellénique n 256 du 15.9.1981 ).
( 5 ) 251/78, Rec . p . 3369 .
( 6 ) Le règlement n 804/68, précité, prescrit également l' interdiction de mesures d' effet équivalant à des restrictions quantitatives à l' importation .
( 7 ) Voir, par exemple, l' arrêt du 14 juin 1988, Dansk Denkavit, points 26 à 30 ( 29/87, Rec . p . 2965 ).
( 8 ) Voir, entre autres, l' arrêt du 20 mai 1976, De Peijper, points 16 et 17 ( 104/75, Rec . p . 613 ), de même que l' arrêt récent du 12 juillet 1990, Commission/Italie, point 18 ( C-128/89, Rec . p . I-3239 ).
( 9 ) Voir, entre autres, l' arrêt du 27 mars 1985, Denkavit Futtermittel, point 14 ( 73/84, Rec . p . 1013 ).
( 10 ) Telle que nous la comprenons, eu égard au libellé de l' article 13, paragraphe 1, du décret n 40/1977, précité, la référence faite, dans le certificat, à une attestation d' un vétérinaire doit être entendue dans un sens large . Les certificats délivrés par une "autorité compétente" du pays expéditeur, visée par cette disposition, nous paraissent également pris en compte .
( 11 ) Nous supposons qu' il est, de la sorte, fait référence à la législation nationale en vigueur du pays expéditeur .
( 12 ) Voir la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l' étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard ( JO 1979, L 33, p . 1 ).
( 13 ) Selon l' article 6, paragraphe 2, sous b ), de la directive 79/112/CEE, dans le cas du beurre, l' indication des ingrédients n' est même pas requise .
( 14 ) JO L 226, p . 13 .
( 15 ) Comparer :
- le point a ), 1 ), du certificat avec l' article 12 de la directive;
- les points a ), 2 ) et 3 ), du certificat avec les dispositions conjointes de l' article 3, A, paragraphe 1, sous a ), ii ), de la directive et de l' annexe A, chapitre VI, A, point 1, sous a ) à d ), de cette même directive;
- le point b ), 1 ), du certificat avec l' article 3, A, paragraphe 1, sous b ), et l' article 5, paragraphes 1 et 2, de la directive;
- le point b ), 2 ), du certificat avec l' article 11, paragraphe 3, de la directive;
- le point b ), 3 ), du certificat avec les dispositions conjointes de l' article 3, A, paragraphe 1, sous d ), de la directive et de l' annexe A, chapitre VIII .
( 16 ) Rec . p . 203 .
( 17 ) Voir, également, l' arrêt du 27 mars 1985, Denkavit Futtermittel, précité, point 15 ( 73/84 ).
( 18 ) Voir l' arrêt du 12 juillet 1990, Commission/Italie, précité, point 23 ( C-128/89 ).
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