Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Met dit beroep verzoekt de Commissie vast te stellen dat de Helleense Republiek de verplichtingen niet is nagekomen welke op haar rusten krachtens verordening ( EEG ) nr . 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten ( 1 ) en krachtens de artikelen 30 en 36 EEG-Verdrag . Ze is namelijk van oordeel dat de door de Griekse wetgeving voorgeschreven verplichting een gezondheidscertificaat over te leggen bij invoer van gepasteuriseerde boter, waarvan het pasteurisatieprocédé op het etiket of het merk is aangeduid, zich niet met voornoemde bepalingen verdraagt .
Aanvankelijk had de Commissie eveneens bezwaar tegen het handhaven van stelselmatige controles bij invoer van melkprodukten in het algemeen, met inbegrip van boter . De Helleense Republiek heeft haar wetgeving op dit punt echter gewijzigd ( 2 ) zodat voor geen enkel zuivelprodukt - dus ook niet voor boter - nog stelselmatige controles bij invoer zijn voorgeschreven . De Commissie heeft in haar repliek aangeduid dat ze afstand deed van dit deel van haar beroep, zodat ik dit bezwaar niet meer hoef te onderzoeken .
2 . Het nog voorliggende bezwaar betreft artikel 13 van het presidentieel decreet nr . 40/1977 inzake veterinaire inspectie van slachtvee en produkten van dierlijke oorsprong . ( 3 ) Luidens artikel 13, lid 1, van dit decreet moeten alle ingevoerde levensmiddelen vergezeld gaan van het origineel van een veterinair gezondheidscertificaat dan wel van een gezondheidscertificaat afgegeven door een bevoegde autoriteit van het land van herkomst . Dergelijk certificaat moet zijn opgesteld in de Griekse, de Engelse of de Franse taal en moet twee weken vóór het vertrek van het transportmiddel waarmee het produkt vervoerd wordt, zijn afgegeven . ( 4 ) Luidens artikel 13, lid 3, van het decreet is invoer van levensmiddelen in Griekenland slechts toegestaan indien het gezondheidscertificaat alle gegevens bevat die, zo begrijp ik het, in het land van herkomst overeenkomstig de daar geldende regelen voor die levensmiddelen moeten worden vermeld voor zover zij overeenkomen met de gegevens welke door de overeenstemmende Griekse bepalingen zijn voorgeschreven .
3 . Uit de titel van decreet nr . 40/1977 kan worden afgeleid dat de voornoemde regeling de invoer van alle produkten van dierlijke oorsprong betreft . De Commissie heeft deze regeling evenwel slechts aangevochten in zover ze de invoer van gepasteuriseerde boter zou belemmeren . De Commissie is van oordeel dat de verplichting een gezondheidscertificaat over te leggen bij invoer van dergelijke boter een maatregel is van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking . Het opmaken van een dergelijk certificaat brengt immers vertraging en kosten mee en is van aard de uitvoer van dit produkt naar Griekenland te ontmoedigen .
Dit standpunt van de Commissie kan niet worden betwist . Onder meer in het arrest Denkavit Futtermittel van 8 november 1979 ( r.o . 11 ) ( 5 ) heeft het Hof uitdrukkelijk gesteld dat de verplichting om een soortgelijk certificaat over te leggen een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking is . De verplichting is bovendien discriminerend ten aanzien van produkten uit andere Lid-Staten dan het land van invoer . Ze valt als dusdanig onder het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag ( 6 ) en kan er maar van ontheven worden op grond van artikel 36 EEG-Verdrag .
4 . Volgens de Griekse regering zou de verplichting het betrokken certificaat bij invoer over te leggen om reden van bescherming van de volksgezondheid zijn verantwoord . Bijgevolg moet worden nagegaan of deze verplichting binnen de marge blijft die artikel 36 EEG-Verdrag, zoals uitgelegd door het Hof, aan de Lid-Staten laat .
Vooreerst kan worden opgemerkt dat er in de huidige stand geen gemeenschappelijke of geharmoniseerde voorschriften bestaan in verband met de sanitaire voorschriften voor boter . Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof ( 7 ) kunnen de Lid-Staten in die omstandigheden, met een beroep op artikel 36 EEG-Verdrag, nog maatregelen op dit gebied vaststellen .
Het is echter eveneens vaste rechtspraak dat een nationale regeling die werd ingesteld om een van de doelstellingen te verwezenlijken waarvan sprake in artikel 36 EEG-Verdrag, slechts verenigbaar is met dit Verdrag wanneer ze niet verder gaat dan wat noodzakelijk is, dit is van aard om het nagestreefde doel te verwezenlijken en onmisbaar omdat ervoor geen alternatief bestaat dat het nagestreefde doel eveneens verwezenlijkt maar op een voor het vrije goederenverkeer minder belemmerende manier . ( 8 ) Bovendien moet de maatregel evenredig zijn aan het nagestreefde doel . ( 9 )
5 . In de schriftelijke stukken van de partijen valt op dat ze de inhoud van het door de Griekse wetgeving voorgeschreven gezondheidscertificaat niet precies aanduiden . De Griekse regering heeft de inhoud van het certificaat op vraag van het Hof gepreciseerd . Daaruit blijkt dat het vereiste certificaat, naast gegevens over de identiteit, de herkomst en de bestemming van het produkt, een verklaring van een ( in het land van herkomst ) officieel erkende dierenarts moet bevatten ( 10 ) dat
"a ) de grondstof afkomstig is :
1 ) uit een gebied dat sedert ten minste zes maanden vrij is van mond - en klauwzeer,
2 ) van veebedrijven, gecontroleerd op en vrij van tuberculose, brucellose of een andere overdraagbare ziekte,
3 ) van dieren die niet lijden aan uierontsteking;
b ) het produkt
1 ) bereid is in een installatie, onderworpen aan sanitaire controle door de officiële dienst,
2 ) geen door de geldende wettelijke regeling verboden stoffen bevat ( 11 ),
3 ) verpakt is in geschikte en voor voedingsmiddelen goedgekeurde materialen, waardoor het tegen besmetting is beschermd,
4 ) vrij is van ziekteverwekkende micro-organismen, geschikt is voor menselijke consumptie en in dezelfde samenstelling en met dezelfde kenmerken in het verkeer is in het land van produktie ".
6 . De meeste, zoniet alle in het certificaat te vermelden verklaringen betreffen punten die op het ogenblik van de produktie en de verpakking van de boter in het land van herkomst kunnen worden vastgesteld . Dit geldt voor het vaststellen van de afwezigheid van de sub a 1, 2 en 3 genoemde ziekten in het gebied, het bedrijf of met betrekking tot de dieren waarvan de melk waaruit de boter wordt vervaardigd, afkomstig is . Dit geldt eveneens voor het vaststellen van het feit dat de installatie waar de boter is bereid, aan sanitaire controle onderworpen is ( sub b, 1 ), dat bij de produktie geen door de wettelijke regeling in het land van herkomst verboden stoffen aan de boter werden toegevoegd ( sub b, 2 ), dat de boter in geschikte materialen werd verpakt ( sub b, 3 ) en dat ze in het land van herkomst in dezelfde samenstelling en met dezelfde kenmerken in het verkeer wordt gebracht ( sub b, 4, tweede zinsnede ). Dit is niet zo, of niet in dezelfde mate, voor het feit dat het produkt vrij is van ziekteverwekkende micro-organismen en geschikt voor menselijke consumptie ( b, 4, eerste zinsnede ) omdat die eigenschappen vatbaar zijn voor evolutie en daarom mogelijkerwijze ook later dan op het ogenblik van de produktie moeten worden gecontroleerd . Dit punt behandel ik hierna dan ook afzonderlijk .
7 . De Commissie stelt dat de produktie van boter in alle Lid-Staten aan sanitaire voorschriften onderworpen is en dat de toepassing daarvan daadwerkelijk wordt gecontroleerd . Deze voorschriften, zo begrijp ik het, hebben onder meer betrekking op het kiemvrije karakter van de als grondstof gebruikte melk, de wijze van produktie, de samenstelling, de verpakking en de consumptiegeschiktheid van boter . De Griekse regering trekt deze stelling niet in twijfel . De vraag is dan of, in die omstandigheden, een verklaring als degene gevraagd door de Griekse overheid nodig is ter bescherming van de volksgezondheid en evenredig aan dit doel . Bij het beantwoorden van die vraag wens ik een onderscheid te maken tussen het principe zelf van de vereiste verklaring en de modaliteiten daarvan .
8 . Over het principe zelf kan er mijns inziens geen twijfel bestaan . Het lijkt me inderdaad een redelijke eis vanwege de Griekse overheid te zijn bij invoer van boter een verklaring te verlangen volgens dewelke de boter in overeenstemming met de gelijkwaardige in het land van herkomst bestaande sanitaire voorschriften werd geproduceerd, verpakt en in eenzelfde samenstelling en met dezelfde kenmerken in dat land in de handel wordt gebracht . Dank zij een verklaring van een in het land van herkomst ter zake bevoegd persoon wordt daaromtrent zekerheid geboden . Daartoe volstaan mijns inziens niet, zoals door de Commissie wordt beweerd, de etiketteringsvoorschriften die bestemd zijn om de consument voor te lichten omtrent de kenmerken van het produkt ( 12 ) maar die niet van die aard zijn, dat ze ook ( redelijkerwijze ) zeker stellen dat inzake de grondstof, de produktie en de verpakking van boter de geldende sanitaire voorschriften werden nageleefd . ( 13 )
Dat het principe van een verklaring als degene door de Griekse regeling vereist, nodig is ter bescherming van de volksgezondheid blijkt overigens uit de communautaire wetgeving inzake warmtebehandelde melk en uit de rechtspraak van het Hof .
9 . Wat de communautaire wetgeving betreft wil ik wijzen op richtlijn 85/397/EEG van de Raad van 5 augustus 1985 inzake hygiënische en veterinairrechtelijke problemen bij het intracommunautair handelsverkeer in warmtebehandelde melk . ( 14 ) Artikel 3 A, lid 1, sub f, van die richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage A, hoofdstuk X, en bijlage B, legt de Lid-Staat van herkomst de verplichting op erop toe te zien dat de warmtebehandelde melk die naar een andere Lid-Staat wordt verzonden, vergezeld gaat van een gezondheidscertificaat waarin een dierenarts of een andere bevoegde autoriteit van hetzelfde niveau die door de centrale autoriteit is aangewezen, verklaart dat de ingevoerde melk is verkregen onder de voorwaarden inzake produktie en controle als bedoeld in de richtlijn . In de twaalfde overweging die aan de richtlijn voorafgaat wordt de afgifte van een certificaat dat is opgesteld door de bevoegde autoriteit van het land van herkomst, aangeduid als zijnde het meest geschikte middel om aan de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming de verzekering te geven dat een zending warmtebehandelde melk voldoet aan de bij deze richtlijn gestelde eisen .
De in voorliggende zaak onderzochte Griekse regeling wil zekerheid geven omtrent de naleving van gelijksoortige nationale sanitaire voorschriften met betrekking tot de grondstof, de produktie en de verpakking van boter als deze die in richtlijn 85/397 worden voorgeschreven met betrekking tot de grondstof, de produktie en de verpakking van warmtebehandelde melk . ( 15 ) Wat deze voorschriften betreft is er mijns inziens geen reden om beide melkprodukten te onderscheiden . Ik kan me immers niet voorstellen dat melk van ongezonde koeien evenals onhygiënische produktievormen of ongeschikte verpakkingen een gevaar voor de gezondheid zijn, waartegen het publiek moet worden beschermd, wanneer het om warmtebehandelde melk gaat maar niet wanneer het om gepasteuriseerde boter gaat . In de hier onderzochte materie gaat het weliswaar, bij ontbreken van harmonisering, om de naleving van nationale bepalingen . Ik zie echter niet in waarom een verklaring vereist met het oog op de naleving van dergelijke bepalingen anders moet worden beoordeeld dan een verklaring die door een verordening van de Raad wordt voorgeschreven om de naleving van gelijksoortige communautaire bepalingen zeker te stellen .
10 . Ook in de rechtspraak van het Hof wordt de bevoegdheid van de Lid-Staten erkend om het overleggen van een gezondheidscertificaat te verlangen tot zekerstelling van eisen zoals deze die hier worden onderzocht . In het arrest van 8 februari 1983 in zaak 124/81, Commissie/Verenigd Koninkrijk ( 16 ), was het Hof meer bepaald van oordeel dat de Lid-Staat van invoer de naleving mag verzekeren van eisen met betrekking tot de kwaliteit van de melk vóór behandeling, de behandelingswijze en de verpakking van UHT-melk, door te verlangen dat de importeurs certificaten overleggen die hiertoe zijn afgegeven door de bevoegde instanties van de Lid-Staat van uitvoer ( r.o . 29 ). ( 17 )
11 . Zo ik tegen het principe zelf van het door de Griekse regeling verlangde certificaat geen bezwaar heb, met de modaliteiten van een dergelijk certificaat heb ik wel problemen . Ik herinner eraan dat artikel 13 van het Griekse decreet het overleggen van het origineel van het gezondheidscertificaat voorschrijft voor alle ingevoerde levensmiddelen van dierlijke oorsprong, in casu boter, en dat dit stuk twee weken voor het vertrek van het transportmiddel door een dierenarts of een bevoegde autoriteit moet zijn afgegeven . Zoals de Griekse regering ter terechtzitting heeft verduidelijkt, vloeit hieruit voort dat elke lading van voor invoer naar Griekenland bestemde boter vergezeld moet gaan van een gezondheidscertificaat waardoor telkens een nieuwe verklaring van een dierenarts of overheid vereist is .
Dit gaat me te ver . De noodzaak een dierenarts of een bevoegde autoriteit te moeten aanspreken telkens een lading boter naar Griekenland wordt uitgevoerd, lijkt me buiten verhouding te staan tot de eisen van de volksgezondheid . Uit het beginsel van wederzijds vertrouwen tussen de Lid-Staten in elkanders regelingen vloeit mijns inziens voort dat de Griekse overheden vrede moeten nemen met het overleggen van een voor een bepaalde periode geldende veterinaire of sanitaire verklaring dat de van een bepaalde producent afkomstige boter overeenkomstig de sanitaire voorschriften van het land van produktie werd geproduceerd, verpakt en in de handel gebracht .
12 . Er rest me nog één punt te onderzoeken . Zoals vermeld moet in het door de Griekse regeling vereiste certificaat worden verklaard dat de ingevoerde gepasteuriseerde boter geen ziekteverwekkende micro-organismen bevat en geschikt is voor menselijke consumptie . Als ik het goed begrijp zou daaruit de verplichting kunnen voortvloeien om een fysieke sanitaire controle uit te voeren nadat de gepasteuriseerde boter is geproduceerd en dit kort vóór de verzending van elke lading van voor invoer naar Griekenland bestemde boter .
In verband hiermee heeft de Commissie op overtuigende wijze gesteld dat gepasteuriseerde boter een microbiologisch stabiel produkt is dat geen voedingsbodem is voor de ontwikkeling van microben . De Griekse regering, die overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof moet aantonen dat de voorwaarden om af te wijken van de principiële verbodsbepaling van artikel 30 EEG-Verdrag voorhanden zijn ( 18 ), heeft geen elementen aangevoerd waaruit kan worden besloten dat de betrokken verplichting nodig zou zijn ter bescherming van de volksgezondheid en evenredig zou zijn aan de bijkomende zekerheid die deze verplichting op dit vlak verstrekt . Ze kan zich hier niet beroepen op een analoge toepassing van de voornoemde richtlijn 85/397 . De in die richtlijn geviseerde warmtebehandelde melk is immers een micro-biologisch onstabiel produkt .
De opmerking dat boter ranzig kan worden, oxyderen en beschimmelen is natuurlijk terecht . Daarom is het van belang dat de boter goed wordt verpakt en dat passende vermeldingen zouden voorkomen op het etiket van de voor de verbruiker bestemde boter, in het bijzonder de vermeldingen waarvan sprake in voornoemde richtlijn 79/112/EEG inzake etikettering van levensmiddelen . De Griekse regering heeft echter niet kunnen aantonen dat de voornoemde verschijnselen een gevaar voor de gezondheid vormen . Van haar kant heeft de Commissie het resultaat van een onderzoek overgelegd waaruit blijkt dat zich in de Lid-Staten die aan het onderzoek hebben deelgenomen, tijdens de voorbije twintig jaar geen gezondheidsproblemen met betrekking tot gepasteuriseerde boter hebben voorgedaan . Dit onderzoek wijst erop dat gepasteuriseerde boter, wanneer dit produkt overeenkomstig de in de onderscheiden Lid-Staten voorgeschreven regels wordt geproduceerd, geen reëel gevaar voor de gezondheid vormt ook al kunnen zich na de produktie chemische of enzymatische reacties voordoen .
De bijkomende zekerheid voor de volksgezondheid die het overleggen van een verklaring inzake de afwezigheid, op het ogenblik van de invoer, van ziekteverwekkende micro-organismen en inzake de consumptiegeschiktheid van de boter, op dat ogenblik, kan bieden, is dan ook uiterst beperkt . In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat een dergelijke verplichting niet evenredig is aan het nagestreefde doel en ook niet nodig is om dit doel te bereiken . Daartoe volstaat het overleggen van een voor een bepaalde periode geldend gezondheidscertificaat waarin een dierenarts of een bevoegde autoriteit verklaart dat de gepasteuriseerde boter overeenkomstig de sanitaire voorschriften van het land van herkomst, onder meer inzake oorsprong van de grondstof en afwezigheid in de boter van verboden stoffen, werd geproduceerd en verpakt, en dat ze in het land van herkomst geschikt is voor menselijke consumptie en daar ook in die samenstelling en met die kenmerken in het verkeer wordt gebracht .
Conclusie
13 . Derhalve suggereer ik het Hof :
1 ) vast te stellen dat de Helleense Republiek niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 30 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen, door te eisen dat elke voor invoer in Griekenland bestemde lading gepasteuriseerde boter vergezeld gaat van een gezondheidscertificaat waardoor telkens een nieuwe verklaring van een dierenarts of een bevoegde overheid is vereist;
2 ) de Helleense Republiek in de kosten van de procedure te verwijzen .
(*) Oorspronkelijke taal : Nederlands .
( 1 ) PB 1968, L 148, blz . 13 .
( 2 ) Presidentieel decreet nr . 550/89 ( Grieks Staatsblad A nr . 232 van 11.10.1989 ).
( 3 ) Grieks Staatsblad A nr . 18 van 21.1.1977 .
( 4 ) Aanvankelijk legde de bepaling ook de verplichting op het gezondheidscertificaat te legaliseren door de Griekse consulaire autoriteiten in het land van herkomst . Deze verplichting, zo is eerst ter terechtzitting gebleken, werd opgeheven door het presidentieel decreet nr . 1050/1981 ( Grieks Staatsblad nr . 256 van 15.9.1981 ).
( 5 ) Arrest in zaak 251/78, Jurispr . 1979, blz . 3369 .
( 6 ) Het verbod van maatregelen van gelijke werking als invoerbeperkingen wordt eveneens door voornoemde verordening nr . 804/68 opgelegd .
( 7 ) Zie bij voorbeeld het arrest van 14 juni 1988, zaak 29/87, Dansk Denkavit, Jurispr . 1988, blz . 2965, r.o . 26-30 .
( 8 ) Zie onder meer het arrest van 20 mei 1976, zaak 104/75, de Peijper, Jurispr . 1976, blz . 613, r.o . 16 en 17, evenals recentelijk het arrest van 12 juli 1990, zaak C-128/89, Commissie/Italië, Jurispr . 1990, blz . I-3239, r.o . 18 .
( 9 ) Zie onder meer het arrest van 27 maart 1985, zaak 73/84, Denkavit Futtermittel, Jurispr . 1985, blz . 1013, r.o . 14 .
( 10 ) De verwijzing in het certificaat naar de verklaring van een dierenarts moet, als ik het goed begrijp, gelet op de bewoordingen van voornoemd artikel 13, lid 1, van het decreet nr . 40/1977, ruim worden begrepen . Ook certificaten die door een daar bedoelde "bevoegde autoriteit" in het land van herkomst zijn afgegeven lijken me in aanmerking te komen .
( 11 ) Ik neem aan dat daarmee verwezen wordt naar de geldende wettelijke regeling in het land van herkomst .
( 12 ) Zie richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame ( PB 1979, L 33, blz . 1 ).
( 13 ) Luidens artikel 6, lid 2, sub b, van richtlijn 79/112 is zelfs de vermelding van de ingrediënten voor boter niet vereist .
( 14 ) PB 1985, L 226, blz . 13 .
( 15 ) Vergelijk :
- punt a, 1, van het certificaat met artikel 12 van de richtlijn;
- punten a, 2 en 3, van het certificaat met artikel 3, A, lid 1, sub a-ii, van de richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage A, hoofdstuk VI, A, punten 1, a tot en met d;
- punt b, 1, van het certificaat met artikel 3, A, lid 1, sub b, en artikel 5, leden 1 en 2, van de richtlijn;
- punt b, 2, van het certificaat met artikel 11, lid 3, van de richtlijn;
- punt b, 3, van het certificaat met artikel 3, A, lid 1, sub d, van de richtlijn, gelezen in samenhang met bijlage A, hoofdstuk VIII .
( 16 ) Jurispr . 1983, blz . 203 .
( 17 ) Zie ook het voornoemde arrest van 27 maart 1985 in zaak 73/84, Denkavit Futtermittel, r.o . 15 .
( 18 ) Zie het voornoemde arrest van 12 juli 1990, zaak C-128/89, Commissie/Italië, r.o . 23 .
Full & Egal Universal Law Academy