Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In dieser Rechtssache geht es um die Frage, ob die Behörden eines Mitgliedstaats nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Umstellungsregelung für Milchkühe von einem Landwirt einen Teil der Umstellungsprämie zurückverlangen können, der, unmittelbar bevor seinem Prämienantrag stattgegeben worden war, einige seiner ertragreichsten Kühe verkauft und durch Kühe minderer Qualität ersetzt hatte.
2. Herr Eddelbüttel beantragte am 29. März 1979 bei der Bezirksregierung Lüneburg, der im Ausgangsverfahren beklagten Behörde, die Gewährung einer Umstellungsprämie und gab im Antragsformular an, daß er 24 Milchkühe halte und in den vorangegangenen zwölf Monaten 113 059 kg Milch vermarktet habe. Am selben Tag kennzeichnete und registrierte die örtliche Landwirtschaftskammer 26 Stück Milchvieh, davon 14 Milchkühe, zehn tragende Färsen und zwei Stück Jungvieh. Mit Bescheid vom 27. April 1979 genehmigte die Bezirksregierung Herrn Eddelbüttels Antrag mit Wirkung vom 29. März 1979. Aufgrund des Bescheids vom 15. Mai 1979 zahlte sie ihm die erste Rate der Prämie in Höhe von 40 390,31 DM oder 60 % der auf der Grundlage der Milchlieferungen im Umfang von 113 059 kg berechneten Gesamtprämie von 67 317,19 DM aus. In der Folge stellte die Bezirksregierung jedoch fest, daß Herr Eddelbüttel am 28. März 1979, einen Tag vor der Stellung und der Genehmigung des Antrags auf Umstellungsprämie, zehn seiner leistungsfähigsten Kühe verkauft und zehn Tiere minderer Qualität, wahrscheinlich Schlachtkühe, gekauft hatte, die danach verkauft und am 9. April 1979 geschlachtet worden waren.
3. Die Bezirksregierung vertrat die Ansicht, daß nach der Umstellungsregelung die Höhe der Prämie an das Leistungsvermögen des Milchkuhbestands zum Zeitpunkt der Genehmigung des Antrags gebunden sei und daß deshalb die Prämie zu kürzen sei. Sie hob daher ihre früheren Bescheide auf und erließ neue Bescheide, in denen sie die prämienberechtigte Milchmenge auf 65 951 Liter (das entspricht 14/24 der ursprünglichen Menge) und die erste Prämienrate auf 23 993,68 DM entsprechend 60 % einer neu berechneten Gesamtprämie von 39 989,48 DM festsetzte. Ausserdem forderte sie den bei der Zahlung der ersten Prämienrate zuviel gezahlten Betrag, d. h. 16 396,63 DM, von Herrn Eddelbüttel zurück. Nach Zurückweisung seines Widerspruchs erhob Herr Eddelbüttel Klage, mit der er die Rechtmässigkeit des Bescheids der Bezirksregierung in Abrede stellte.
4. Bekanntlich wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates (ABl. L 131, S. 1; im folgenden: Ratsverordnung) zur Reduzierung der überschüssigen Milcherzeugung eine Prämienregelung für Erzeuger eingeführt, die sich verpflichteten, während eines bestimmten Zeitraums keine Milch oder Milcherzeugnisse zu vermarkten (Nichtvermarktungsprämie) oder die Milchlieferungen einzustellen und ihren Milchkuhbestand auf Fleischerzeugung umzustellen (Umstellungsprämie). Die Umstellungsverpflichtung galt für vier Jahre (Artikel 3 Absatz 2), und die Höhe der Umstellungsprämie wurde nach Maßgabe der Milchmengen berechnet, die der Erzeuger während des dem Monat der Antragstellung vorausgehenden Zeitraums von zwölf Monaten geliefert hatte (Artikel 4 Absatz 2 der Ratsverordnung in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1041/78 des Rates, ABl. L 134, S. 9).
5. Artikel 3 Absatz 1 der Ratsverordnung (in der Fassung der Verordnung Nr. 1041/78) bestimmt:
"Zur Erlangung der Umstellungsprämie muß der Erzeuger den zuständigen Dienststellen glaubhaft nachweisen,
- daß er mindestens 50 000 kg Milch oder in Milchäquivalente umgerechnete Milcherzeugnisse während des dem Monat der Antragstellung vorausgehenden Zeitraums von zwölf Kalendermonaten geliefert hat und daß er noch eine angemessene Anzahl Milchkühe in seinem landwirtschaftlichen Betrieb hält
oder
- daß er noch mindestens 15 Milchkühe, einschließlich trächtiger Färsen, in seinem Betrieb hält.
Die betreffende Bedingung muß noch am Tage der Genehmigung des Antrags erfuellt sein. Andernfalls wird die Prämie entsprechend gekürzt."
6. Die Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission mit geänderten Durchführungsbestimmungen zur Prämienregelung (ABl. L 167, S. 45; im folgenden: Kommissionsverordnung) sieht in Artikel 1 Absatz 3 folgendes vor:
"Zur Bestimmung der Milchmenge, die der Berechnung der Prämie zugrunde zu legen ist,
...
b) wird die ... Milchmenge ... wie folgt anteilmässig gekürzt:
- gemäß Artikel 2 Absatz 1 und Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77, falls die zum Zeitpunkt der Genehmigung des Antrags festgestellte Anzahl der im Betrieb gehaltenen Milchkühe niedriger ist als die Anzahl Milchkühe, die für die obengenannte Milchmenge angemessen ist,
- ..."
7. Das Bundesverwaltungsgericht vertrat als höchstinstanzliches nationales Gericht die Auffassung, es gehe entscheidend um die Frage, ob und wieweit ein Austausch von Milchkühen vor der Antragstellung prämienschädlich gewesen sei. Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften beantworteten diese Frage nicht und erwiesen sich sogar als widersprüchlich. Einerseits scheine Artikel 1 Absatz 3 der Durchführungsverordnung der Kommission im Fall des Klägers eine Kürzung der Prämie vorzusehen. Andererseits habe dieser offenbar nach Artikel 3 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der (höherrangigen) Ratsverordnung Anspruch auf die Prämie in voller Höhe, da er zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Antrags noch mindestens 15 Milchkühe, einschließlich trächtiger Färsen, in seinem Betrieb gehalten habe. Dementsprechend hat das nationale Gericht die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 dahin auszulegen, daß zur Bestimmung der Milchmenge eine Kürzung zulässig ist, wenn der in dieser Vorschrift zitierte Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1041/78 für den betreffenden Tatbestand eine Kürzung der Prämie nicht vorsieht?
Bejahendenfalls, wie ist der Begriff "angemessen" in Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 auszulegen?
8. Herr Eddelbüttel meint, für eine Kürzung der Prämie bestehe kein Grund. Die Anspruchsvoraussetzungen für die Prämie seien in Artikel 3 Absatz 1 der Ratsverordnung niedergelegt. Sein Anspruch auf die Prämie in voller Höhe ergebe sich aus Artikel 3 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich, der nur verlange, daß der Erzeuger am Tag der Antragsgenehmigung mindestens 15 Milchkühe halte; die Kommissionsverordnung könne aber nicht dem klaren Wortlaut der Grundverordnung zuwiderlaufen. Ausserdem stehe die Kürzung der Prämie in Fällen, die in den Rechtsvorschriften nicht ausdrücklich vorgesehen seien, in Widerspruch zu den Zielen der Regelung, da sie die Erzeuger von deren Inanspruchnahme abhalte.
9. Nach Ansicht der Kommission verlangen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eindeutig, daß die prämienberechtigte Milchmenge der Leistungsfähigkeit des Viehbestands zum Zeitpunkt der Genehmigung des Antrags entspreche. Der Prämienanspruch von Herrn Eddelbüttel gründe sich auf Artikel 3 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Ratsverordnung, weshalb sich die Frage nach einer Diskrepanz zwischen der Ratsverordnung und der Kommissionsverordnung nicht stelle. Für ihre Ansicht sprächen auch der Zweck der Prämie und das Ziel der Regelung insgesamt.
10. Nach meiner Auffassung ist der Ansatz der Kommission eindeutig der richtige. Erstens bin ich überzeugt davon, daß die Sorge des vorlegenden Gerichts hinsichtlich einer möglichen Unvereinbarkeit zwischen den einschlägigen Bestimmungen der Kommissionsverordnung und der Ratsverordnung unbegründet ist. Artikel 3 Absatz 1 der Ratsverordnung sieht zwar alternative Grundlagen für die Gewährung der Umstellungsprämie vor: Der Erzeuger kann entweder nachweisen, daß er mindestens 50 000 kg Milch oder Milchäquivalente während der vorhergehenden zwölf Monate geliefert hat und daß er noch eine angemessene Anzahl Milchkühe in seinem landwirtschaftlichen Betrieb hält (erster Gedankenstrich), oder aber, daß er noch mindestens 15 Milchkühe, einschließlich trächtiger Färsen, in seinem Betrieb hält (zweiter Gedankenstrich). Daß diese beiden Voraussetzungen in einem Alternativverhältnis stehen, wird durch die Formulierung der französischen und der deutschen Fassung des Artikels 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 Satz 1 bestätigt, wonach "die betreffende Bedingung" ("la condition correspondante") noch am Tag der Antragsgenehmigung erfuellt sein muß.
11. Kommt ein Prämienanspruch aufgrund von Artikel 3 Absatz 1 erster Gedankenstrich, d. h. auf der Grundlage der gelieferten Milchmenge, in Betracht, so muß der betreffende Erzeuger gemäß Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 Satz 1 ausserdem den Dienststellen zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Antrags glaubhaft nachweisen, daß er eine angemessene Anzahl Milchkühe in seinem Betrieb hält. Andernfalls wird die Prämie nach Satz 2 dieses Unterabsatzes gekürzt. Somit sind Artikel 3 Absatz 1 der Ratsverordnung und Artikel 1 Absatz 3 der Kommissionsverordnung in vollem Umfang miteinander vereinbar.
12. Ich möchte hinzufügen, daß die deutsche und die französische Fassung des Artikels 3 Absatz 1 Unterabsatz 2, in denen es heisst, daß "die betreffende Bedingung ... noch am Tage der Genehmigung des Antrags erfuellt sein" muß ("la condition doit être encore remplie ...") zusätzlich dafür sprechen, daß sich nach der Ratsverordnung jede Änderung der Zusammensetzung des Milchviehbestands auf den Prämienanspruch auswirkt.
13. Mit Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 2 soll, wie die Kommission darlegt, sichergestellt werden, daß dann, wenn ein Erzeuger die Umstellungsregelung in Anspruch nimmt, eine Milchmenge, die der der Prämie zugrunde liegenden entspricht, tatsächlich vom Markt genommen wird. Dies stimmt völlig überein mit dem Zweck der Prämie, nämlich einen Ausgleich für den Verlust der Einkünfte aus der Milcherzeugung zu schaffen (siehe die dritte Begründungserwägung der Ratsverordnung), sowie mit dem Gesamtziel der Umstellungsregelung, nämlich die Überschüsse bei der Milcherzeugung zurückzuführen und das Gleichgewicht auf dem Markt wiederherzustellen (siehe die erste und die sechste Begründungserwägung der Ratsverordnung). Wenn ein Erzeuger unmittelbar vor der Genehmigung seines Prämienantrags einige seiner leistungsfähigsten Kühe verkauft und sie durch Tiere minderer Qualität ersetzt, so daß die Leistungsfähigkeit des Bestands herabgesetzt wird, so ist es klar, daß auch der Prämienbetrag herabzusetzen ist, da sonst der Erzeuger einen zu hohen Ausgleich und die Gemeinschaft keinen Gegenwert für ihr Geld erhält. Geht man davon aus, daß die leistungsfähigen Kühe anderswo weiter Milch erzeugen, so steht zudem eine Kürzung der Prämie in einem solchen Fall völlig im Einklang mit dem Ziel, die Milcherzeugung einzuschränken.
14. Es ist Sache des nationalen Gerichts, aufgrund des Sachverhalts in diesem konkreten Fall zu entscheiden, ob die Behörden die Prämie zu Recht gekürzt haben. Aus dem Vorlagebeschluß geht hervor, daß Herr Eddelbüttel seinen Prämienantrag auf die von ihm gelieferte Milchmenge, d. h. 113 059 kg, gestützt hatte. Demnach richtete sich sein Anspruch auf Prämie nach Artikel 3 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Ratsverordnung mit der Folge, daß es ihm oblag, den Dienststellen am Tag der Antragsgenehmigung glaubhaft nachzuweisen, daß er noch eine angemessene Anzahl Milchkühe hielt. Andernfalls war die Prämie sowohl nach Artikel 3 Absatz 1 der Ratsverordnung als auch nach Artikel 1 Absatz 3 der Kommissionsverordnung zu kürzen.
15. Dem nationalen Gericht steht es nach meinem Dafürhalten auch frei, eine andere Möglichkeit zu prüfen, nämlich die, daß Herr Eddelbüttel überhaupt keinen Anspruch auf eine Prämie hatte, da er die Behörden über den Umfang seines Prämienanspruchs täuschte. Dem Vorlagebeschluß zufolge ist es offenbar unstreitig, daß er unmittelbar vor der Inanspruchnahme der Prämienregelung zehn seiner besten Kühe verkaufte und durch Tiere minderer Qualität ersetzte. Herr Eddelbüttel ließ es zu, daß die zehn Ersatzkühe mit den anderen gekennzeichnet und registriert wurden. Er unterrichtete die Behörde zu keiner Zeit über die Herabsetzung der Leistungsfähigkeit seines Milchkuhbestands. Aus den Akten ergibt sich zwar, daß nach Ansicht der Staatsanwaltschaft die vorliegenden Beweise für eine Strafverfolgung von Herrn Eddelbüttel wegen Betrugs nicht ausreichten. Gleichwohl ließe sich aus strengerer gemeinschaftsrechtlicher Sicht die Ansicht vertreten, daß er seinen Prämienanspruch verwirkt hat.
16. In diesem Zusammenhang sollte vermerkt werden, daß nach Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe e der Kommissionsverordnung der Antrag des Erzeugers die Erklärung enthalten muß, daß er von den Vorschriften über die Prämienregelung Kenntnis genommen hat. Des weiteren sieht Artikel 9 Absatz 1 dieser Verordnung vor, daß die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen treffen, um bereits gezahlte Prämienbeträge wieder einzuziehen, soweit der Begünstigte der zuständigen Stelle nicht glaubhaft gemacht hat, daß er die in Artikel 2 oder 3 der Verordnung Nr. 1078/77 vorgesehenen Bedingungen einhält.
17. Zwar enthalten die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Bestimmung, die einen Erzeuger besonders verpflichtet, die Behörden zu benachrichtigen, wenn er vor der Antragsgenehmigung einschneidende Veränderungen an seinem Viehbestand vornimmt. Auch ist die Formulierung des Artikels 3 Absatz 1 der Ratsverordnung nicht so klar, wie sie hätte sein können (wenn in meinen Augen auch die deutsche Fassung klarer ist als die englische). Nichtsdestoweniger dürften die Tatsache, daß die Prämienhöhe nach der vorausgehenden Erzeugung festgesetzt worden ist, und die Tatsache, daß mit der Regelung eine Zurückführung der Milcherzeugung bezweckt wird, ausreichen, einem Erzeuger klarzumachen, daß eine Veränderung der Leistungsfähigkeit des Viehbestands sich auf den Prämienanspruch auswirkt und daher den Behörden mitzuteilen ist. Es ist Sache der nationalen Behörden und nationalen Gerichte, auf der Grundlage des gesamten Sachverhalts und aller einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts zu beurteilen, ob die Prämie, anstatt nur gekürzt zu werden, nicht in vollem Umfang als verwirkt angesehen werden sollte.
18. Der zweite Teil der Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, wie der Begriff "angemessen" in Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b der Kommissionsverordnung auszulegen ist. Diese Frage setzt voraus, daß eine Kürzung der Prämie - eher als eine weiter gehende Sanktion - angemessen ist, und auf dieser Grundlage möchte ich sie erörtern.
19. Unter Berücksichtigung meiner Ausführungen zu den Zielen der Prämie und der Regelung insgesamt ist meines Erachtens klar, daß der Begriff "angemessen" die Angemessenheit in bezug auf die Milchmenge, die der Berechnung der Prämie zugrunde liegt, meint. Diese Auslegung wird (auch hier wieder) durch die präziseren Fassungen in der deutschen und in der französischen Sprache bestätigt. Während die englische Fassung des Artikels 1 Absatz 3 Buchstabe b lediglich von "the appropriate number for the quantity of milk in question" (die Anzahl ((Milchkühe)), die für die fragliche Milchmenge angemessen ist) spricht, beziehen sich die beiden anderen Fassungen auf "die Anzahl Milchkühe, die für die obengenannte Milchmenge angemessen ist", bzw. auf "le nombre de vaches approprié à la quantité de lait précitée". Das bedeutet praktisch, daß nachzuweisen ist, daß der Erzeuger mit dem Milchkuhbestand, den er zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Antrags hält, auch wirklich in der Lage ist, diese Menge zu erzeugen. Anders gesagt, grundsätzlich ist die individuelle (tatsächliche oder potentielle) Leistungsfähigkeit jeder einzelnen Kuh zu berücksichtigen.
20. Nach dem Vorlagebeschluß bestand die Schwierigkeit im vorliegenden Fall darin, daß eine genaue Bestimmung der Leistungsfähigkeit des Milchkuhbestands zum Zeitpunkt der Antragsgenehmigung nicht möglich war, weil Herr Eddelbüttel der Aufforderung nicht nachkam, Nachweise über die Milchleistung der zehn Kühe minderer Qualität vorzulegen, die die zehn leistungsstarken Tiere ersetzt hatten, welche er am Tag vor der Antragstellung verkauft hatte. Da nämlich Herr Eddelbüttel die Vermarktung von Milch am 30. März 1979 einstellte und die zehn minderwertigen Kühe nur zehn Tage später geschlachtet wurden, konnte dieser Nachweis vermutlich nicht mehr erbracht werden. Ausserdem handelte es sich bei 14 der zu diesem Zeitpunkt noch zum Bestand gehörenden Tiere um trächtige Färsen, deren potentielle Milchleistung nur geschätzt werden konnte.
21. In Wirklichkeit geht es daher darum, wie in einem Fall, in dem die Leistungsfähigkeit einiger oder aller Tiere des Bestands nicht feststellbar ist, entschieden werden kann, ob die Zahl der Kühe "angemessen" ist. Da zum Ende des Milchwirtschaftsjahres 1980/81 keine neuen Antragsteller mehr zur Umstellungsregelung zugelassen wurden ((Verordnung (EWG) Nr. 1365/80 des Rates, ABl. L 140, S. 18)), wird diese Frage wahrscheinlich keine weiteren Fälle mehr betreffen. Jedenfalls genügt es meines Erachtens, wenn der Gerichtshof in dieser Frage eine allgemeine Orientierung gibt und es dem nationalen Gericht überlässt, die genaue Berechnungsmethode festzulegen.
22. Die nationalen Behörden lösten dieses Problem so, daß sie die zehn Schlachtkühe unberücksichtigt ließen und die prämienberechtigte Milchmenge auf 14/24 der ursprünglichen Menge kürzten. Dieser Methode lag die Annahme zugrunde, daß die 14 Tiere, die nach dem Verkauf der zehn Hochleistungskühe im Bestand verblieben, fähig seien, 14/24 der ursprünglichen Menge Milch zu erzeugen; angesichts des Fehlens konkreter Belege war diese Annahme für Herrn Eddelbütter wahrscheinlich eher günstig. Wie dem auch sei, auch wenn diese Berechnungsmethode etwas "grobschlächtig" war, lässt sich die Ansicht vertreten, daß sie in dieser Rechtssache zum richtigen Ergebnis führte.
23. Die Kommission schlägt in ihren schriftlichen Erklärungen vor, daß in den Fällen, in denen die Lieferleistung einer bestimmten Kuh oder einer bestimmten trächtigen Färse nicht feststellbar ist, die durchschnittliche Lieferleistung für das betreffende Land oder die betreffende Region, zuzueglich 10 %, zugrunde gelegt werden sollte. Nach den Angaben der Kommission betrug die durchschnittliche Lieferleistung für die Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1976 3 715 kg; zuzueglich 10 % ergibt das 4 086 kg. Die Kommission fügt hinzu, daß sie diese Methode in einem Vermerk vom 14. Juli 1977 vorgeschlagen habe, der den Mitgliedstaaten über den Verwaltungsausschuß für Milch und Milcherzeugnisse zugeleitet worden sei. Diese Methode scheint vernünftig und praktikabel zu sein; wendete man sie jedoch auf die zehn Schlachtkühe an (bei denen von einer eher unter- als überdurchschnittlichen Leistungsfähigkeit ausgegangen werden kann), würde sie einen Wert ergeben, der für Herrn Eddelbüttel sicher allzu günstig wäre.
24. Infolgedessen schlage ich vor, die Fragen des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten:
"1) Für den Fall, daß ein Erzeuger zur Erlangung einer Umstellungsprämie den zuständigen Dienststellen gemäß Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates glaubhaft nachgewiesen hat, daß er mindestens 50 000 kg Milch oder in Milchäquivalente umgerechnete Milcherzeugnisse während des dem Monat der Antragstellung vorausgehenden Zeitraums von zwölf Kalendermonaten geliefert hat, ist Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b erster Gedankenstrich der Verordnung (EWG) Nr. 1391/78 der Kommission dahin auszulegen, daß bei der Bestimmung der Milchmenge, die der Berechnung der Prämie zugrunde zu legen ist, eine Kürzung dann vorgenommen werden kann, wenn die Anzahl der am Tag der Genehmigung des Antrags im Betrieb gehaltenen Milchkühe niedriger ist als die Anzahl Milchkühe, die für die obengenannte Milchmenge angemessen ist.
2) Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe b erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1391/78 der Kommission ist dahin auszulegen, daß am Tag der Genehmigung des Antrags so viele Milchkühe im Betrieb gehalten werden müssen, daß mit ihnen die Milchmenge, die der Berechnung der Prämie zugrunde zu legen ist, tatsächlich oder potentiell erzeugt werden kann."
(*) Originalsprache: Englisch.
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