Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Dans cette affaire se pose la question de savoir si le régime communautaire de reconversion des troupeaux bovins à orientation laitière permet aux autorités d' un État membre de demander le remboursement partiel de la prime de reconversion par un exploitant qui, immédiatement avant d' avoir été admis au bénéfice de ce régime, a vendu certaines de ses vaches les plus productives et les a remplacées par des vaches moins rentables .
2 . Le 29 mars 1979, M . Eddelbuettel a demandé à l' autorité défenderesse, le Bezirksregierung Lueneburg ( exécutif de l' arrondissement ), défendeur au principal, à bénéficier du régime de reconversion, en indiquant dans le formulaire de demande qu' il détenait 24 vaches laitières et qu' il avait commercialisé 113 059 kilogrammes de lait au cours des douze mois précédents . Le même jour, la chambre d' agriculture locale a marqué et enregistré 26 têtes de cheptel laitier, se composant de 14 vaches laitières, 10 génisses pleines et 2 têtes de jeune bétail . Par décision du 27 avril 1979, le défendeur a agréé la demande de M . Eddelbuettel avec effet au 29 mars 1979 . Par décision du 15 mai 1979, le défendeur lui a versé la première tranche de la prime, d' un montant de 40 390,31 DM, soit 60 % du montant total de la prime de 67 317,19 DM, calculée sur la base de livraisons de lait d' une quantité de 113 059 kilogrammes . Toutefois, le défendeur a découvert ultérieurement que, le 28 mars 1979, soit un jour avant d' avoir demandé à bénéficier du régime et d' y avoir été admis, M . Eddelbuettel avait vendu dix de ses vaches les plus productives et avait acheté dix animaux moins rentables, probablement des bêtes de boucherie, qui avaient été ensuite vendues avant d' être abattues le 9 avril 1979 .
3 . Le défendeur a estimé que, dans le cadre du régime de reconversion, le montant de la prime était lié à la capacité du cheptel à la date de l' admission au bénéfice du régime et qu' il y avait lieu, dès lors, d' opérer une réduction de la prime . Il a révoqué ses décisions antérieures et a adopté de nouvelles décisions fixant la quantité de lait bénéficiant de la prime à 65 951 litres ( soit 14/24 de la quantité initiale ) et octroyant une première tranche de 23 993,68 DM, soit 60 % d' un montant total recalculé de la prime de 39 989,48 DM . Il a également demandé le remboursement, avec intérêts, du trop-perçu de la première tranche déjà versée à M . Eddelbuettel, soit 16 396,63 DM . Après le rejet de sa réclamation, M . Eddelbuettel a introduit un recours attaquant la légalité de la décision du défendeur .
4 . Il y a lieu de rappeler qu' en vue de réduire les excédents laitiers le règlement ( CEE ) n° 1078/77 du Conseil ( JO L 131, p . 1, ci-après "règlement du Conseil ") a instauré un système de primes pour les producteurs qui s' engageaient, pour une période déterminée, à ne pas commercialiser de lait ou de produits laitiers ( la prime de non-commercialisation ) ou à cesser les livraisons de lait et à reconvertir leur cheptel laitier en cheptel producteur de viande ( la prime de reconversion ). L' engagement de reconversion était d' une durée de quatre ans ( article 3, paragraphe 2 ) et le montant de la prime de reconversion était calculé en fonction des livraisons de lait effectuées par le producteur au cours des douze mois précédant le mois du dépôt de la demande (( article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1078/77, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 1041/78 du Conseil ( JO L 134, p . 9 ) )).
5 . L' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil ( tel que modifié par le règlement n° 1041/78 ) dispose :
"Pour bénéficier de la prime de reconversion, le producteur doit démontrer à la satisfaction des autorités compétentes :
- qu' il a livré au moins 50 000 kilogrammes de lait ou de son équivalent en produits laitiers pendant la période de douze mois calendaires précédant le mois du dépôt de la demande et qu' il détient encore un nombre approprié de vaches laitières sur son exploitation
ou
- qu' il détient encore au moins 15 vaches laitières, génisses pleines incluses, sur son exploitation .
La condition correspondante doit être encore remplie à la date de l' agrément de la demande; dans le cas contraire, la prime est réduite en conséquence ."
6 . Le règlement ( CEE ) n° 1391/78 de la Commission, portant modalités d' application modifiées du régime de primes ( JO L 167, p . 45, ci-après "règlement de la Commission "), dispose, à son article 1er, paragraphe 3 :
"Pour déterminer la quantité de lait à prendre en considération pour le calcul de la prime :
...
b ) la quantité de lait ... est ... réduite de façon proportionnelle :
- conformément à l' article 2, paragraphe 1, et à l' article 3, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 au cas où le nombre de vaches laitières détenues dans l' exploitation, constaté au moment de l' agrément de la demande, serait inférieur au nombre de vaches laitières approprié à la quantité de lait précitée,
..."
7 . La juridiction nationale statuant en dernier ressort, le Bundesverwaltungsgericht, a estimé que la question à trancher était celle de savoir si, et dans quelle mesure, le fait de remplacer certaines vaches laitières avant le dépôt de la demande affectait le droit à la prime . A son avis, la législation communautaire ne répondait pas à la question et paraissait même comporter des contradictions . D' un côté, l' article 1er, paragraphe 3, du règlement d' application de la Commission semblait prévoir une réduction de la prime dans le cas du demandeur . D' un autre côté, celui-ci semblait être fondé à obtenir le montant intégral de la prime en vertu du deuxième tiret de l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil ( de rang supérieur ), puisque à la date de l' agrément de sa demande il détenait au moins quinze vaches laitières, génisses pleines incluses, sur son exploitation . En conséquence, la juridiction nationale a déféré à la Cour la question préjudicielle suivante :
"L' article 1er, paragraphe 3, sous b ), premier tiret, du règlement ( CEE ) n° 1391/78 doit-il être interprété en ce sens qu' il est permis d' opérer une réduction aux fins de la détermination de la quantité de lait lorsque l' article 3, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 (( dans la rédaction du règlement ( CEE ) n° 1041/78 )), qui est cité dans cette disposition, ne prévoit pas une réduction de la prime pour le cas considéré?
En cas de réponse affirmative, comment faut-il interpréter le terme 'approprié' à l' article 1er, paragraphe 3, sous b ), premier tiret, du règlement ( CEE ) n° 1391/78?"
8 . M . Eddelbuettel soutient qu' il n' existe pas de raison d' opérer une réduction de la prime . A son avis, les conditions du droit à la prime sont énoncées à l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil . Il soutient que son droit à l' intégralité de la prime découle du deuxième tiret de l' article 3, paragraphe 1, qui exige simplement que le producteur détienne au moins quinze vaches laitières à la date de l' agrément, et que le règlement de la Commission ne peut aller à l' encontre du libellé clair et net du règlement de base . Il soutient également que la réduction de la prime dans des circonstances non expressément prévues par la législation est contraire aux objectifs du régime dans la mesure où elle découragerait les producteurs d' y participer .
9 . La Commission soutient que la législation communautaire exige manifestement que la quantité de lait sur la base de laquelle la prime est calculée corresponde à la capacité du cheptel à la date de l' admission au bénéfice du régime . Elle souligne que le droit de M . Eddelbuettel à la prime découle du premier tiret de l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil et qu' il ne saurait dès lors y avoir de contradictions entre le règlement du Conseil et celui de la Commission . Elle ajoute que son avis est corroboré par le but de la prime et l' objectif du régime lui-même .
10 . A notre avis, l' approche suivie par la Commission est manifestement exacte . En premier lieu, nous avons la conviction que le scrupule de la juridiction nationale quant à une éventuelle incohérence entre les dispositions applicables du règlement de la Commission et de celui du Conseil est sans fondement . L' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil prévoit deux ouvertures alternatives du droit à la prime de reconversion : le producteur peut soit démontrer qu' il a livré au moins 50 000 kilogrammes de lait ou d' équivalent lait pendant les douze mois précédents et qu' il détient encore un nombre approprié de vaches laitières sur son exploitation ( premier tiret ), soit qu' il détient encore au moins quinze vaches laitières, génisses pleines incluses, sur son exploitation ( deuxième tiret ). Le fait que les deux bases d' ouverture du droit sont alternatives ressort particulièrement du libellé des versions française et allemande de la dernière phrase de l' article 3, paragraphe 1, qui indiquent que "la condition correspondante" (" die betreffende Bedingung ") doit être encore remplie à la date de l' agrément .
11 . Dès lors que l' ouverture du droit d' un producteur à la prime découle du premier tiret de l' article 3, paragraphe 1, c' est-à-dire lorsqu' elle est fondée sur la quantité de lait livrée, il doit, en application de la dernière phrase de l' article 3, paragraphe 1, démontrer à la satisfaction des autorités qu' à la date de l' agrément de sa demande il détient un nombre approprié de vaches laitières sur son exploitation . Dans le cas contraire, la prime doit être réduite en application de la même disposition . Dès lors, l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil et l' article 1er, paragraphe 3, du règlement de la Commission sont parfaitement cohérents entre eux .
12 . Nous ajouterons que les versions française et allemande de la dernière phrase de l' article 3, paragraphe 1, en indiquant que "la condition correspondante doit être encore remplie à la date de l' agrément de la demande" (" die betreffende Bedingung muss noch ... erfuellt sein "), militent plus particulièrement en faveur de la thèse selon laquelle, en vertu du règlement du Conseil, toute modification dans la composition du cheptel affecte le droit à la prime .
13 . La dernière phrase de l' article 3, paragraphe 1, a pour effet, comme le souligne la Commission, de garantir que, lorsqu' un producteur est admis au bénéfice du régime de reconversion, une quantité de lait équivalant à celle sur laquelle la prime est basée sera effectivement retirée du marché . Cela est parfaitement conforme au but de la prime, à savoir une compensation pour la perte des revenus résultant de la production laitière ( voir le troisième considérant du règlement du Conseil ) et à l' objectif d' ensemble du régime de reconversion, à savoir la réduction des excédents laitiers et le rétablissement de l' équilibre sur le marché ( voir les premier et sixième considérants du règlement du Conseil ). Dès lors qu' un producteur, immédiatement avant d' être admis au bénéfice du régime, cède à titre onéreux certaines de ses vaches les plus productives et les remplace par des animaux moins rentables, la capacité du cheptel se trouvant ainsi réduite, il est manifeste que le montant de la prime doit être réduit, car, s' il en était autrement, il recevrait une compensation excessive et la Communauté retirerait de ces fonds un bénéfice inférieur . De plus, si on suppose que les vaches productives ont continué à produire du lait ailleurs, une réduction de la prime dans un tel cas est parfaitement conforme à l' objectif de réduction de la production laitière .
14 . Il appartient à la juridiction nationale de déterminer si, compte tenu des faits de ce cas particulier, les autorités étaient fondées à réduire la prime . Il ressort de l' ordonnance de renvoi que M . Eddelbuettel a fondé sa demande de prime sur la quantité de lait livrée par lui, soit 113 059 kilogrammes . Il apparaît, en conséquence, que l' ouverture de son droit à la prime découlait du premier tiret de l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil, avec pour conséquence qu' il lui incombait de démontrer à la satisfaction des autorités qu' à la date de l' agrément il détenait encore un nombre approprié de vaches laitières . Dans le cas contraire, une réduction de la prime s' imposait en vertu tant de l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil que de l' article 1er, paragraphe 3, du règlement de la Commission .
15 . A notre avis, il est également loisible à la juridiction nationale d' envisager une possibilité alternative, à savoir que M . Eddelbuettel n' ait eu droit à aucune prime du fait qu' il a trompé les autorités quant à l' étendue de son droit à la prime . Il ressort de l' ordonnance de renvoi qu' il n' est pas contesté qu' immédiatement avant d' être admis au bénéfice du régime il a vendu dix de ses meilleures vaches et les a remplacées par des animaux moins rentables . M . Eddelbuettel a fait marquer et enregistrer les dix vaches de substitution avec les autres . A aucun moment, il n' a indiqué aux autorités que la capacité de son cheptel avait été réduite . Il résulte du dossier que le parquet a estimé qu' il n' y avait pas suffisamment de preuves pour poursuivre M . Eddelbuettel pour fraude . Néanmoins, du strict point de vue de la législation communautaire, on pourrait dire qu' il avait perdu son droit à la prime .
16 . Dans ce contexte, il convient d' observer que l' article 4, paragraphe 2, sous e ), du règlement de la Commission exige que la demande du producteur comporte une déclaration attestant qu' il a pris connaissance des dispositions relatives au régime de primes . En outre, l' article 9, paragraphe 1, du règlement de la Commission dispose que, si le producteur ne démontre pas à la satisfaction de l' autorité compétente qu' il respecte les conditions prévues à l' article 2 ou à l' article 3 du règlement n° 1078/77, les États membres prennent toutes les mesures nécessaires à la restitution des montants de la prime déjà versés .
17 . Il est exact que la législation communautaire ne comporte aucune disposition obligeant spécifiquement un producteur à donner des informations aux autorités lorsque, avant l' agrément, il apporte à son cheptel des modifications notables . Il est également exact que le libellé de l' article 3, paragraphe 1, du règlement du Conseil n' est pas aussi clair qu' il pourrait l' être ( quoique, à notre avis, le texte allemand est plus clair que le texte anglais ). Néanmoins, le fait que le niveau de la prime a été fixé par référence à la production antérieure et que le but du régime était de réduire la production laitière devrait suffire à attirer l' attention d' un producteur sur le fait qu' une modification de la capacité du cheptel affecterait son droit et devrait être notifiée aux autorités . Il appartient aux autorités nationales et aux juridictions nationales d' apprécier, sur la base de l' ensemble des faits et de toutes dispositions applicables du droit interne, si la prime devrait être frappée de déchéance dans son intégralité au lieu d' être simplement réduite .
18 . La seconde partie de la question de la juridiction nationale vise à savoir comment il faut interpréter le terme "approprié" à l' article 1er, paragraphe 3, sous b ), du règlement de la Commission . Cette question part de l' hypothèse qu' il y a lieu de prononcer une réduction de la prime, et non pas une sanction plus rigoureuse; c' est sur cette base que nous la traiterons .
19 . Eu égard à ce qui a été dit plus haut en ce qui concerne les objectifs de la prime et du régime dans son ensemble, il est, à notre avis, manifeste que le terme "approprié" signifie : approprié à la quantité de lait sur laquelle le calcul de la prime est basé . Cette interprétation s' impose ( ici encore ) plus particulièrement au vu des versions française et allemande, plus explicites que la version anglaise . Alors que le texte anglais de l' article 1er, paragraphe 3, sous b ), ne vise que "... the appropriate number for the quantity of milk in question ", les deux autres versions visent "... le nombre de vaches laitières approprié à la quantité de lait précitée " et "... die Anzahl Milchkuehe, die fuer die obengenannte Milchmenge angemessen ist ". Pratiquement, cela signifie qu' il est nécessaire de démontrer que le cheptel laitier détenu par le producteur à la date de l' agrément est effectivement en mesure de produire cette quantité . En d' autres termes, il faut tenir compte, en principe, du rendement individuel ( actuel ou potentiel ) de chaque vache .
20 . Il ressort de l' ordonnance de renvoi que la difficulté qui a surgi dans le cas de M . Eddelbuettel résidait dans le fait qu' il n' était pas possible de déterminer la capacité exacte du cheptel à la date de l' agrément, M . Eddelbuettel n' ayant pas répondu à la demande du défendeur de fournir des preuves du rendement laitier des dix vaches moins rentables qui ont remplacé les dix vaches productives vendues la veille de son admission au bénéfice du régime; qui plus est, comme M . Eddelbuettel a cessé de commercialiser du lait le 30 mars 1979 et que les dix vaches moins rentables ont été abattues dix jours après seulement, une telle preuve n' était sans doute plus possible . En outre, sur les quatorze animaux restant dans le cheptel à ce moment, dix étaient des génisses pleines dont la production potentielle ne pouvait être qu' estimée .
21 . Dès lors, la véritable question qui se pose est celle de savoir comment déterminer si le nombre de vaches est "approprié" dans un cas où la capacité de tout ou partie de celles composant le cheptel ne peut être établie . Dans la mesure où l' admission au bénéfice du système de reconversion ne peut plus être demandée depuis la fin de l' année laitière 1980/1981 ( règlement ( CEE ) n° 1365/80 du Conseil ( JO L 140, p . 18 ) )), cette question ne devrait pas avoir d' incidence sur des affaires ultérieures . En tout état de cause, il suffit, à notre avis, que la Cour fournisse une orientation générale sur cette question, en laissant le soin à la juridiction nationale de déterminer la méthode de calcul exacte .
22 . La réponse des autorités nationales à ce problème a consisté à laisser les dix bêtes de boucherie en dehors de la base de calcul et à réduire la quantité de lait bénéficiant de la prime à 14/24 de la quantité initiale . Cette méthode présumait que les quatorze animaux restant dans le cheptel après la vente des dix animaux à haut rendement étaient en mesure de produire 14/24 de la quantité initiale, présomption qui, en l' absence de preuves concrètes, était peut-être plutôt généreuse pour M . Eddelbuettel . Néanmoins, bien que cette méthode de calcul constituât quelque peu une "cote mal taillée", on peut soutenir que, dans la présente affaire, elle a conduit au bon résultat .
23 . La Commission propose, dans ses observations écrites, que, lorsque la capacité d' une vache ou d' une génisse pleine donnée ne peut être déterminée, on retienne la livraison moyenne pour le pays ou la région concerné, majorée de 10 %. Selon la Commission, la production moyenne par vache laitière s' est élevée en 1976 en Allemagne à 3 715 kilogrammes; compte tenu d' une majoration de 10 %, cela donne un chiffre de 4 086 kilogrammes . La Commission ajoute que telle était la méthode qu' elle avait proposée dans une note du 14 juillet 1977 diffusée à l' intention des États membres par l' intermédiaire du comité de gestion du lait et des produits laitiers . Cette méthode apparaît raisonnable et praticable; toutefois, appliquée aux dix bêtes de boucherie ( dont on peut supposer que la production a été inférieure et non supérieure à la moyenne ), elle aboutirait à un résultat qui serait sans aucun doute excessivement généreux pour M . Eddelbuettel .
24 . En conséquence, nous estimons qu' il y a lieu de répondre ainsi qu' il suit aux questions posées par la juridiction nationale :
"1 ) Lorsqu' en vue de bénéficier de la prime de reconversion un producteur a, conformément à l' article 3, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n° 1078/77 du Conseil, démontré à la satisfaction des autorités compétentes qu' il a livré au moins 50 000 kilogrammes de lait ou de son équivalent en produits laitiers pendant la période de douze mois calendaires précédant le mois du dépôt de la demande, l' article 1er, paragraphe 3, sous b ), premier tiret, du règlement ( CEE ) n° 1391/78 de la Commission doit être interprété en ce sens qu' il est permis d' opérer une réduction aux fins de la détermination de la quantité de lait sur laquelle la prime doit être basée lorsque le nombre de vaches laitières détenues sur l' exploitation à la date de l' agrément de la demande est inférieur au nombre de vaches laitières approprié à la quantité de lait précitée .
2 ) L' article 1er, paragraphe 3, sous b ), premier tiret, du règlement n° 1391/78 de la Commission doit être interprété en ce sens que le nombre de vaches laitières détenues sur l' exploitation à la date de l' agrément de la demande doit permettre, actuellement ou potentiellement, de produire la quantité de lait sur laquelle la prime doit être basée ."
(*) Langue originale : l' anglais .
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