ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
WALTER VAN GERVEN
της 12ης Ιουνίου 1991 ( *1 )
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Με την παρούσα προσφυγή η Ιταλική Κυβέρνηση ζητεί, σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, την ακύρωση της αποφάσεως 90/224/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 24ης Μαΐου 1989, σχετικά με την ενίσχυση της Ιταλικής Κυβέρνησης προς τις επιχειρήσεις Alumínia και Comsal, δύο κρατικές επιχειρήσεις της βιομηχανίας αλουμινίου ( 1 ) (στο εξής: η προσβαλλόμενη απόφαση ). Η προσβαλλόμενη απόφαση της Επιτροπής στηρίζεται στο άρθρο 93, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο της Συνθήκης ΕΟΚ και έχει ως εξής:
« Άρθρο 1
Οι δύο ενισχύσεις με τη μορφή ατόκων δανείων μετατρέψιμων σε ίδια κεφάλαια και ανερχόμενων σε 70 και 30 δισεκατομμύρια λίρες Ιταλίας ( LIT ), τα οποία η Ιταλική Κυβέρνηση χορήγησε προς τις επιχειρήσεις Alumínia και Comsal, είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ, δεδομένου ότι οι ενισχύσεις αυτές χορηγήθησαν κατά παράβαση του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ και των όρων που τίθενται στην απόφαση της Επιτροπής της 17ης Δεκεμβρίου 1986.
Ως εκ τούτου οι εν λόγω ενισχύσεις πρέπει να καταργηθούν και να επιστραφούν από τις επιχειρήσεις που τις έλαβαν.
Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν είναι δυνατόν να μετατρέψει σε ίδια κεφάλαια τα δύο δάνεια των 70 και 30 δισεκατομμυρίων LIT.
Άρθρο 2
Η Ιταλική Κυβέρνηση ενημερώνει την Επιτροπή, εντός δύο μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησης της παρούσας απόφασης, σχετικά με τα μέτρα που έχει λάβει για να συμμορφωθεί προς αυτήν.
(...)»
Η Ιταλική Κυβέρνηση, προς στήριξη της προσφυγής της ακυρώσεως, εκθέτει στο δικόγραφο της προσφυγής και στο υπόμνημά της απαντήσεως ότι, πρώτον, οι οικονομικές παρεμβάσεις που αποτελούν το αντικείμενο της παρούσας προσφυγής βρίσκονται εντός των ορίων της ενισχύσεως που εγκρίθηκε με την απόφαση της Επιτροπής της 17ης Δεκεμβρίου 1986, δεύτερον, ότι η Επιτροπή κακώς θεώρησε με την προσβαλλόμενη απόφαση τις παρεμβάσεις αυτές ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, και, τρίτον, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ελλιπώς αιτιολογημένη, επειδή η Επιτροπή δεν εξέτασε αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εξαιρέσεως από την απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων του άρθρου 92, παράγράφος 3, στοιχείο γ. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ιταλική Κυβέρνηση παραιτήθηκε από τον πρώτο προαναφερθέντα λόγο. Κατά συνέπεια, δεν θα εξετάσω περαιτέρω τον λόγο αυτό.
Στη συνέχεια, θα εξετάσω, αφού εκθέσω συνοπτικά τα πραγματικά περιστατικά (παράγραφοι 2 έως 4), κατά πρώτον το ζήτημα αν τα χορηγηθέντα άτοκα δάνεια που προορίζονταν για να μετατραπούν σε μετοχικό κεφάλαιο αποτελούν πράγματι, όπως βεβαιώνει η Επιτροπή με την επίδικη απόφαση, κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1 (παράγραφοι 5 έως 13). Κατόπιν, θα εξετάσω αν η προσβαλλομένη απόφαση είναι ελλιπώς αιτιολογημένη, επειδή η Επιτροπή δεν εξέτασε αν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις εξαιρέσεως από την απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων που περιέχεται στο άρθρο 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ (παράγραφοι 14 έως 16).
Τα πραγματικά περιστατικά
2.
Ενόψει της οικονομικής εξυγιάνσεως της κρατικής βιομηχανίας αλουμινίου, η οποία αντιμετώπιζε δυσκολίες, η Ιταλική Κυβέρνηση κατάρτισε κατά το πρώτο ήμισυ της δεκαετίας του '80 ένα πρόγραμμα για την αναδιάρθρωση της βιομηχανίας αυτής. Το πρόγραμμα αναδιαρθρώσεως ( στο εξής: το πρόγραμμα για το αλουμίνιο) προέβλεπε για την περίοδο 1983-1988 κρατική ενίσχυση ύψους Ι 445 δισεκατομμυρίων LIT με τη μορφή εισφοράς νέου κεφαλαίου, επιδοτήσεων και δανείων με επιδότηση επιτοκίου. Η Επιτροπή κίνησε σχετικά με την ενίσχυση αυτή τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, αντιστοίχως, στις 5 Δεκεμβρίου 1984 και 20 Νοεμβρίου 1985. Η Επιτροπή θεώρησε ιδίως ότι το ποσό της προαναφερθείσας ενισχύσεως υπερέβαινε αισθητά τις ανάγκες του προγράμματος για το αλουμίνιο ( 2 ). Πάντως, και αφού η Ιταλική Κυβέρνηση επέφερε μία σειρά τροποποιήσεων στο πρόγραμμα για το αλουμίνιο, ειδικότερα δε αποδέχθηκε να μειώσει την προβλεπόμενη ενίσχυση με τη μορφή εισφοράς νέου κεφαλαίου 200 δισεκατομμυρίων LIT ( 3 ), η Επιτροπή αποφάσισε με απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 (που γνωστοποιήθηκε στην Ιταλική Κυβέρνηση με έγγραφο της 13ης Ιανουαρίου 1987 ) να σταματήσει τις διαδικασίες που είχαν κινηθεί το 1984 και 1985. Παράλληλα, ενέκρινε ενισχύσεις ύψους 989 δισεκατομμυρίων LIT με τη μορφή εισφοράς νέου κεφαλαίου και 400 δισεκατομμυρίων LIT με τη μορφή δανείων με επιδότηση επιτοκίου για τις δραστηριότητες στον τομέα του αλουμινίου του δημοσίου holding EFIM ( 4 ). Επίσης, ενέκρινε επιδοτήσεις ύψους 48,1 δισεκατομμυρίων LIT και ένα δάνειο 7,9 δισεκατομμυρίων LIT με επιδότηση επιτοκίου στο εγκατεστημένο στο Bolzano κρατικό χυτήριο αλουμινίου ( 5 ). Η Επιτροπή ενέκρινε και αυτή την ενίσχυση που προβλεπόταν στο πρόγραμμα για το αλουμίνιο ( 1983-1988) με τον ρητώς αναφερόμενο στην απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 όρο ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν θα χορηγούσε μέχρι τα τέλη του 1988 καμία περαιτέρω ενίσχυση με οποιαδήποτε μορφή στην κρατική βιομηχανία αλουμινίου.
3.
Στις 18 Σεπτεμβρίου 1987, η Ιταλική Κυβέρνηση επιφόρτισε (με απόφαση του CIPE ( 6 ) ) το κρατικό holding EFIM με τη χορήγηση δανείων ύψους 100 δισεκατομμυρίων λιρών Ιταλίας σε δύο από τις θυγατρικές του εταιρίες, την Alumínia και την Comsal, και οι δύο κρατικές επιχειρήσεις στον τομέα της βιομηχανίας αλουμινίου ( 7 ).
Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν ενημέρωσε την Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ για τα δάνεια αυτά. Μόλις με την απάντησή της σε ρητή ερώτηση της Επιτροπής γνωστοποίησε η Ιταλική Κυβέρνηση με έγγραφο της 28ης Μαρτίου 1988 τα δάνεια και τις λεπτομέρειες χορηγήσεώς τους. Η Ιταλική Κυβέρνηση τόνισε ιδίως στο έγγραφο αυτό ότι τα δύο δάνεια προορίζονταν για τη χρηματοδότηση επενδύσεων: το δάνειο προς την Alumínia, ύψους 70 δισεκατομμυρίων LIT, προοριζόταν για τη χρηματοδότηση επενδύσεων εκσυγχρονισμού, ενώ το δάνειο προς την Comsal, ύψους 30 δισεκατομμυρίων LIT, προοριζόταν επιπλέον για τη χρηματοδότηση επενδύσεων για την επέκταση και διαφοροποίηση της παραγωγής. Περαιτέρω, η Ιταλική Κυβέρνηση ανακοίνωσε στην Επιτροπή ότι τα δάνεια περιελάμβαναν περίοδο χάριτος τεσσάρων ετών και θα εξοφλούνταν κατά την περίοδο μεταξύ των ετών 1991 και 1994 ( 8 ). Οι τόκοι για τα δύο δάνεια καθώς και οι αποδόσεις του κεφαλαίου θα αναλαμβάνονταν από το δημόσιο, έτσι ώστε σε κάθε εξόφληση τα δάνεια θα μετατρέπονταν σε μετοχικό κεφάλαιο υπέρ του EFIM ( 9 ).
4.
Βάσει αυτών των στοιχείων, καθώς και άλλων στοιχείων προερχομένων από επίσημη πηγή, αποφάσισε η Επιτροπή τον Σεπτέμβριο του 1988 να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, σε σχέση με τα εν λόγω δάνεια. Η Επιτροπή θεώρησε ότι η καταβολή όλων των τόκων από το δημόσιο συνιστά σαφώς περίπτωση κρατικής ενισχύσεως ( 10 ), και ότι η μετατροπή των δύο δανείων σε εταιρικό κεφάλαιο αποτελεί εισφορά κεφαλαίου η οποία υπό τις περιστάσεις αυτές περιλαμβάνει πιθανώς στοιχεία κρατικής ενισχύσεως ( 11 ). Στις 24 Μαΐου 1989, περατώθηκε η διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, με την έκδοση της εν προκειμένω προσβαλλομένης αποφάσεως. Όπως προκύπτει από τα αμέσως προαναφερθέντα τμήματα της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι τα εν λόγω δάνεια συνιστούσαν πράγματι κρατική ενίσχυση η οποία ήταν ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά, επειδή δεν είχε προηγουμένως ανακοινωθεί στην Επιτροπή και επειδή συνιστούσε παράβαση των προϋποθέσεων που περιλαμβάνονται στην απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986, ειδικότερα δε ως προς την προϋπόθεση να μη χορηγηθεί μέχρι τα τέλη του 1988 καμία περαιτέρω ενίσχυση με οποιαδήποτε μορφή στην κρατική βιομηχανία αλουμινίου ( 12 ). Η Επιτροπή ζήτησε από την Ιταλική Κυβέρνηση να αξιώσει την επιστροφή της χορηγηθείσας ενισχύσεως από τις λήπτριες επιχειρήσεις Alumínia και Comsal ( 13 ) και απαγόρευσε ρητώς τη μετατροπή των δανείων σε μετοχικό κεφάλαιο ( 14 ).
Αποτελούν τα εν λόγω δάνεια κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ;
5.
Προς στήριξη της προσφυγής της ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση εκθέτει ότι η Επιτροπή προέβη σε ανεπαρκή και εσφαλμένη αιτιολογία ως προς το ότι τα χορηγηθέντα άτοκα δάνεια, που επρόκειτο να μετατραπούν σε μετοχικό κεφάλαιο, συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ. Η Ιταλική Κυβέρνηση τονίζει ειδικότερα ότι η Επιτροπή, κατά την εκτίμηση των εν λόγω δανείων, έλαβε υπόψη της μόνο την εξαιρετικά κρίσιμη χρηματοοικονομική κατάσταση των ληπτριών επιχειρήσεων κατά την περίοδο 1985-1987 και δεν έλαβε καθόλου υπόψη τα αποτελέσματα που επιτεύχθηκαν το 1988 ( 15 ). Η Ιταλική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή επίσης ότι κατά την εκτίμηση των εν λόγω δανείων δεν έλαβε καθόλου υπόψη το γεγονός ότι τα δάνεια δεν προορίζονταν για την κάλυψη υφισταμένων ζημιών, αλλά, όπως ήδη αναφέρθηκε, για τη χρηματοδότηση επενδύσεων. Στην περίπτωση της Alumínia οι επενδύσεις προορίζονταν για τον εκσυγχρονισμό της παραγωγής και εντάσσονταν στο πρόγραμμα για το αλουμίνιο που είχε εγκριθεί από την Επιτροπή. Στην περίπτωση της Comsal, οι επενδύσεις προορίζονταν για τον εκσυγχρονισμό, την επέκταση και τη διαφοροποίηση της παραγωγής και εντάσσονταν εντός ενός ειδικά για την επιχείρηση αυτή καταρτισθέντος προγράμματος αναδιαρθρώσεως ( 16 ).
Η Επιτροπή, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, μη λαμβάνοντας υπόψη τα πραγματικά αυτά δεδομένα στην προσβαλλόμενη απόφαση, κακώς συνήγαγε το συμπέρασμα ότι ένας « ιδιώτης επενδυτής » δεν θα είχε χορηγήσει τα εν λόγω δάνεια και, κατά συνέπεια, τα δάνεια αυτά συνιστούν κρατική ενίσχυση.
6.
Η Ιταλική Κυβέρνηση παραπονείται επιπλέον ότι το εφαρμοσθέν από την Επιτροπή κριτήριο των « δυνατοτήτων της λήπτριας επιχειρήσεως να αποκτήσει τα εν λόγω ποσά στην ιδιωτική κεφαλαιαγορά », δεν συμβιβάζεται με τη συναγόμενη από το άρθρο 222 της Συνθήκης ΕΟΚ αρχή της ίσης μεταχειρίσεως ιδιωτικών και δημοσίων επιχειρήσεων. Η Ιταλική Κυβέρνηση τονίζει ότι οι ιδιωτικές επιχειρήσεις που ανήκουν σε έναν σημαντικό όμιλο δεν χρειάζεται κατ' ανάγκη να αναζητούν χρηματικά μέσα στην κεφαλαιαγορά αλλά « μπορούν » να στηρίζονται στα οικονομικά μέσα του ομίλου. Με την εφαρμογή του προαναφερθέντος κριτηρίου υποβάλλονται — κατά την Ιταλική Κυβέρνηση — οι κρατικές επιχειρήσεις που ανήκουν σε έναν σημαντικό όμιλο σε ένα « τεστ » στο οποίο δεν υποβάλλονται οι ιδιωτικές επιχειρήσεις που αποτελούν μέλος ενός σημαντικού ομίλου, πράγμα που συνιστά μη τήρηση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως.
7.
Η τελευταία αυτή αντίρρηση στηρίζεται, κατά τη γνώμη μου, σε εσφαλμένη αντίληψη αυτού του κριτηρίου. Όπως ήδη δέχθηκε σαφώς το Δικαστήριο στις αποφάσεις του Meura και Boch II και επιβεβαίωσε με την μετέπειτα νομολογία του, το κριτήριο σχετικά με τις « δυνατότητες της επιχειρήσεως να αποκτήσει τα εν λόγω ποσά στις ιδιωτικές αγορές κεφαλαίων » σημαίνει ότι ιδίως « πρέπει να κριθεί αν, υπό παρόμοιες περιστάσεις (όπως αυτές υπό τις οποίες το δημόσιο εισφέρει νέο κεφάλαιο ), ιδιώτης εταίρος θα είχε προβεί σε παρόμοια εισφορά κεφαλαίου » ( 17 ). Επομένως, το προαναφερθέν κριτήριο συμπίπτει με το κριτήριο του « ιδιώτη επενδυτή ». Στην πρόσφατη απόφαση του, της 21ης Μαρτίου 1991, στην υπόθεση 305/89, Alfa Romeo, το Δικαστήριο διευκρίνισε αυτό το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή. Η συμπεριφορά των ιδιωτών επενδυτών, με βάση την οποία πρέπει να κρίνεται η συμπεριφορά του δημοσίου, είναι πράγματι η συμπεριφορά ενός ιδιωτικού holding ή ομίλου επιχειρήσεων ίδιου μεγέθους όπως του συγκεκριμένου δημοσίου holding που επιδιώκει μία διαρθρωτική, γενική ή κλαδική πολιτική με γνώμονα προοπτικές μακροπρόθεσμης αποδοτικότητας ( σκέψεις 19-20 ) ( 18 ). Το Δικαστήριο τόνισε ρητώς ότι η Επιτροπή, εφαρμόζοντας το κριτήριο αυτό, δεν παραβαίνει το άρθρο 222 της Συνθήκης ΕΟΚ ( σκέψη 24 ).
8.
Σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς της Ιταλικής Κυβερνήσεως και, όπως ορθώς τόνισε η Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου, κατά την κρίση των εν λόγω δανείων ως κρατικών ενισχύσεων δεν έχει σημασία αυτό καθεαυτό το γεγονός ότι τα δάνεια αυτά προορίζονται για τη χρηματοδότηση επενδύσεων ή ότι αποτελούν τμήμα ενός προγράμματος αναδιαρθρώσεως. Αυτό που έχει σημασία είναι να διαπιστωθεί αν ένας ιδιώτης επενδυτής θα ήταν πρόθυμος να εισφέρει νέο κεφάλαιο, εν προκειμένω με τη μορφή ατόκων δανείων προοριζόμενων να μετατραπούν σε μετοχικό κεφάλαιο, λαμβάνοντας υπόψη όλα τα δεδομένα βάσει των οποίων μπορεί να σχηματίσει γνώμη ως προς τη χρηματοοικονομική κατάσταση της επιχειρήσεως (όπου περιλαμβάνεται ενδεχομένως και η ύπαρξη αξιόπιστου προγράμματος αναδιαρθρώσεως) ( 19 ). Είναι αυτονόητο ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί υπό το φως της χρηματοοικονομικής καταστάσεως στην οποία βρίσκονταν οι λήπτριες επιχειρήσεις κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως. Ας προσπαθήσουμε να αναπαραστήσουμε την κατάσταση αυτή κατά το εν λόγω χρονικό σημείο.
9.
Όταν τον Σεπτέμβριο του 1987 το EFIM ενέκρινε τα δάνεια προς την Alumínia και την Comsal, η χρηματοοικονομική κατάσταση των δύο επιχειρήσεων ήταν κρίσιμη. Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Alumínia υπέστη ζημίες, το 1985, 77,8 δισεκατομμύρια LIT, το 1986, 57,5 δισεκατομμύρια LIT και, το 1987, 98,3 δισεκατομμύρια LIT. Κατά την ίδια περίοδο, το συνολικό χρέος της επιχειρήσεως ανερχόταν σε 943,3 δισεκατομμύρια LIT το 1985, δηλαδή 155 % του κύκλου εργασιών, 989,3 δισεκατομμύρια LIT το 1986, πράγμα που ισοδυναμεί με 153 % του κύκλου εργασιών, και 1189,8 δισεκατομμύρια LIT το 1987, ήτοι 133 Ψο του κύκλου εργασιών. Η Comsal υπέστη ζημίες 14,2 δισεκατομμυρίων LIT το 1985, 10,2 δισεκατομμύρια LIT το 1986 και 9,4 δισεκατομμύρια LIT το 1987. Το συνολικό χρέος της επιχειρήσεως ανήλθε το 1985 σε 53,1 δισεκατομμύρια LIT, πράγμα που ισοδυναμεί με 125 Ψο του κύκλου εργασιών, σε 68,2 δισεκατομμύρια LIT το 1986, ήτοι 156 Ψο του κύκλου εργασιών, και σε 72,8 δισεκατομμύρια LIT το 1987, ήτοι 142 % του κύκλου εργασιών ( 20 ).
Η Ιταλική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί τα αριθμητικά αυτά στοιχεία που περιέχονται στην προσβαλλόμενη απόφαση, αλλά — όπως ήδη ελέχθη — αντιτείνει ότι κατά την εκτίμηση των εν λόγω δανείων ως κρατικής ενισχύσεως πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη και τα αποτελέσματα που καταγράφηκαν το 1988 ( 21 ). Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με αυτό: ισχυρίζεται ότι κατά την εκτίμηση του κρατικού χαρακτήρα της ενισχύσεως πρέπει να λαμβάνονται υπόψη μόνο τα χρηματοοικονομικά δεδομένα τα οποία ήταν γνωστά κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως, δηλαδή τον Σεπτέμβριο του 1987.
Κατά τη γνώμη μου, η Επιτροπή έχει δίκιο. Δεδομένου ότι η ενίσχυση θα έπρεπε να έχει προσηκόντως ανακοινωθεί εκ των προτέρων στην Επιτροπή ( πράγμα που δεν συνέβη ) και ότι η έρευνα που θα πραγματοποιούσε η Επιτροπή θα αφορούσε τα περιστατικά που ήταν γνωστά κατά το χρονικό αυτό σημείο, νομίζω ότι είναι αυτονόητο ότι η Επιτροπή κατά την εξέταση μιας ενισχύσεως που δεν έχει ανακοινωθεί πρέπει να στηριχθεί στην κατάσταση που υφίστατο κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως. Αν ελάμβανε υπόψη μεταγενέστερα δεδομένα που θα είχαν στο μεταξύ γίνει γνωστά, τότε θα ευνούσε κράτη μέλη που δεν ανακοινώνουν προηγουμένως την ενίσχυση ( 22 ).
10.
Η Ιταλική Κυβέρνηση εκθέτει πάντως ότι τα καλύτερα ( ή λιγότερο δυσμενή ) αποτελέσματα του 1988 μπορούσαν ήδη να προβλεφθούν τον Σεπτέμβριο του 1987, δηλαδή κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως, και ότι, όπως κατ' επανάληψη δέχθηκαν τόσο η Επιτροπή ( 23 ) όσο και το Δικαστήριο ( 24 ), ο ιδιώτης επενδυτής έχει ως γνώμονα κατά τη λήψη των αποφάσεών του σχετικά με την εισφορά κεφαλαίων κυρίως τις μελλοντικές προοπτικές της επιχειρήσεως και την αναμενόμενη αποδοτικότητα των χρηματικών μέσων που θα εισφερ-θούν.
Η παρατήρηση αυτή της Ιταλικής Κυβερνήσεως νομίζω ότι είναι καταρχήν ορθή. Κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του « ιδιώτη επενδυτή » πρέπει πράγματι να λαμβάνονται υπόψη οι μελλοντικές προοπτικές της συγκεκριμένης επιχειρήσεως. Το ζήτημα είναι πάντως αν η βελτίωση των παροχών της Alumínia και της Comsal, που διαγράφονταν το 1988, μπορούσαν να προβλεφθούν ήδη από το 1987 και, αν ναι, αν η βελτίωση που θα μπορούσε να προβλεφθεί τότε ήταν τέτοια ώστε θα μπορούσε να αποτελέσει κίνητρο για έναν συνετό επιχειρηματία να εισφέρει νέο κεφάλαιο, παρά την κρίσιμη οικονομική κατάσταση των επιχειρήσεων.
11.
Είναι ασφαλώς δύσκολο να καταδειχθεί εκ των προτέρων, κατά την κρίση της νομιμότητας της ήδη χορηγηθείσας ενισχύσεως, τι μπορούσε και τι δεν μπορούσε να προβλεφθεί κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως. Η δυσκολία αυτή δεν θα είχε ανακύψει, αν η Ιταλική Κυβέρνηση είχε ήδη ανακοινώσει εγκαίρως την ενίσχυση και είχε παράσχει στην Επιτροπή όλα τα στοιχεία που θα της επέτρεπαν να σχηματίσει γνώμη την κατάλληλη χρονική στιγμή ως προς τις μελλοντικές προοπτικές της Alumínia και της Comsal. Σε μία τέτοια περίπτωση κατά την οποία το κράτος μέλος δεν προβαίνει στην ανακοίνωση και, παρόλο που η Επιτροπή δεν απαλλάσσεται έτσι από την κατά βάθος εξέταση της ενισχύσεως — εξέταση η οποία εν προκειμένω πραγματοποιήθηκε — το βάρος της αποδείξεως σχετικά με τη δυνατότητα προβλέψεως, κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως, ενδεχομένως ευνοϊκών μελλοντικών προοπτικών φέρει το οικείο κράτος μέλος.
Επομένως, εναπόκειτο εν προκειμένω στην Ιταλική Κυβέρνηση να προσκομίσει στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, συγκεκριμένα στοιχεία τα οποία θα μπορούσε να λάβει υπόψη η Επιτροπή κατά την έκδοση της ήδη προσβαλλομένης αποφάσεως και από τα οποία θα προέκυπτε με πειστικό τρόπο ότι η βελτίωση των παροχών της Alumínia και της Comsal που διαγραφόταν το 1988 μπορούσε να προβλεφθεί ήδη από τον Σεπτέμβριο του 1987 και ότι η βελτίωση που μπορούσε να προβλεφθεί τότε ήταν τέτοια ώστε ένας ιδιώτης επενδυτής θα είχε εισφέρει νέο κεφάλαιο στις επιχειρήσεις αυτές που λειτουργούσαν με ζημία.
12.
Από τα στοιχεία που προσκομίστηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου δεν προκύπτει σαφώς ότι η Ιταλική Κυβέρνηση παρέσχε στην Επιτροπή, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, στοιχεία σχετικά με τη δυνατότητα προβλέψεως των ευνοϊκών μελλοντικών προοπτικών που θα επέτρεπαν στον ιδιώτη επενδυτή να θεωρήσει δικαιολογημένη τη χορήγηση της ενισχύσεως. Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει απλώς ότι η προσφεύγουσα ανακοίνωσε στην Επιτροπή με έγγραφα της 31ης Ιανουαρίου 1989 και της 17ης Μαρτίου 1989 ότι η κρατική βιομηχανία αλουμινίου, με εξαίρεση την Comsal, αναμενόταν να πραγματοποιήσει — για πρώτη φορά μετά από πολλά χρόνια — το 1988 κέρδη 3 δισεκατομμυρίων, ενώ τα αναμενόμενα αποτελέσματα ως προς την Comsal για το έτος αυτό θα ήταν ζημίες 4,6 δισεκατομμυρίων LIT ( 25 ). Δεν αναφέρεται πάντως αν τα αποτελέσματα αυτά μπορούσαν να προβλεφθούν ήδη από τον Σεπτέμβριο 1987. Ούτε στο δικόγραφο της προσφυγής της ούτε στο υπόμνημα της απαντήσεως της αντιτείνει η Ιταλική Κυβέρνηση ότι έθεσε πράγματι στη διάθεση της Επιτροπής, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, συγκεκριμένα στοιχεία σε σχέση ειδικά με τις καλύτερες μελλοντικές προοπτικές. Βεβαίως, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι ήδη το 1987 μπορούσαν να διακριθούν σαφή σημεία επικείμενης ανακάμψεως στον τομέα του αλουμινίου. Εντούτοις, η Επιτροπή το διέψευσε αυτό, η δε Ιταλική Κυβέρνηση δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει το βάσιμο της δηλώσεώς της.
Αλλά και αν πράγματι ήταν έτσι, αυτό δεν θα σήμαινε ότι η ανάκαμψη που θα μπορούσε να προβλεφθεί θα ήταν επαρκώς σημαντική και διαρκής ώστε να μπορούσε να πείσει έναν ιδιώτη επενδυτή να εισφέρει νέο κεφάλαιο σε επιχειρήσεις που από πολύ χρόνο σημειώνουν ζημίες. Εν προκειμένω δεν επαρκεί η προοπτική για μία απλώς κυκλική ανάκαμψη στον τομέα αυτόν ( 26 ).
13.
Κατόπιν των προεκτεθέντων καταλήγω και εγώ στο συμπέρασμα ότι η Ιταλική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι κακώς η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τη βελτίωση των παροχών της Alumínia και της Comsal που, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, ήδη μπορούσε να προβλεφθεί το 1987, και ότι επομένως η Επιτροπή ορθώς έκρινε ότι τα εν λόγω δάνεια που θα μετατρέπονταν σε μετοχικό κεφάλαιο αποτελούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 92, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΟΚ.
Έπρεπε η Επιτροπή να εξετάσει αν εφαρμόζεται εν προκειμένω το άρθρο 92, παράγραφος 3, βτοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ;
14.
Προς στήριξη της προσφυγής της ακυρώσεως, η Ιταλική Κυβέρνηση εκθέτει επίσης ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι ελλιπώς αιτιολογημένη, επειδή η Επιτροπή δεν εξέτασε αν η χορηγηθείσα ενίσχυση δικαιολογείται ενδεχομένως βάσει του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ. Η Ιταλική Κυβέρνηση τονίζει ότι η προβλεπόμενη με το πρόγραμμα για το αλουμίνιο ενίσχυση δικαιολογήθηκε από την Επιτροπή βάσει του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ και ότι η Επιτροπή με την απόφαση της της 17ης Δεκεμβρίου 1986 έκρινε συναφώς ότι το πρόγραμμα για το αλουμίνιο συνιστά συμβολή στη γενική αναδιάρθρωση του τομέα του αλουμινίου ( 27 ). Όμως, και η ενίσχυση προς την Comsal και την Alumínia εντάσσεται επίσης, όπως ισχυρίζεται η Ιταλική Κυβέρνηση, σ' αυτήν την προσπάθεια αναδιαρθρώσεως. Και όμως, η Επιτροπή δεν εξέτασε, αφού κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω ενίσχυση δεν υπερβαίνει τα όρια της ήδη εγκριθείσας ενισχύσεως, αν η ενίσχυση προς την Comsal και την Alumínia, ακριβώς όπως και η ενίσχυση που προβλεπόταν στο πλαίσιο του προγράμματος για το αλουμίνιο, μπορούσε εντούτοις να δικαιολογείται βάσει του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ. Η Ιταλική Κυβέρνηση παραδέχεται ότι η απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 περιέχει εμμέσως δυσμενή κρίση ως προς τον θεμιτό χαρακτήρα περαιτέρω ενισχύσεων, έχει όμως τη γνώμη ότι η Επιτροπή θα έπρεπε εντούτοις να εξετάσει την εν λόγω ενίσχυση υπό το φως του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ. Προβάλλει συναφώς τρία επιχειρήματα.
Πρώτον, όπως ισχυρίζεται η Ιταλική Κυβέρνηση, ο σκοπός των αποφάσεων που εκδίδονται βάσει του άρθρου 93, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, όπως η προσβαλλομένη απόφαση, δεν συνίσταται στη διαπίστωση ότι δεν έχουν τηρηθεί υποχρεώσεις που απορρέουν από μία προηγούμενη απόφαση, εν προκειμένω την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986. Προκειμένου να διαπιστωθεί κάτι τέτοιο η Επιτροπή οφείλει, δυνάμει του άρθρου 93, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, να προσφύγει απευθείας στο Δικαστήριο. Δεύτερον, όπως ισχυρίζεται η Ιταλική Κυβέρνηση, η απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 δεν της επιβάλλει καμία απαγόρευση να χορηγήσει άλλες ενισχύσεις αλλά της ζητεί απλώς να μην κάνει κάτι τέτοιο. Τρίτον, προσθέτει, είναι αδύνατο η προαναφερθείσα απόφαση να περιέχει απόλυτη απαγόρευση για το μέλλον. Κάθε νέα ενίσχυση πρέπει πράγματι να εξετάζεται υπό το φως του σκοπού της, των οικονομικών δεδομένων και της καταστάσεως στην αγορά κατά το χρονικό σημείο της χορηγήσεως της ενισχύσεως.
15.
Πριν εξεταστούν τα επιχειρήματα αυτά, πρέπει να τονιστεί εδώ ότι ουδέποτε υποστήριξε η Ιταλική Κυβέρνηση, στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, ότι η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Alumínia και την Comsal έπρεπε να εξεταστεί υπό το φως του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ. Επίσης, δεν αναφέρθηκε ούτε σε συγκεκριμένα στοιχεία που θα μπορούσαν εν προκειμένω να ασκήσουν επωφελώς επιρροή. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η νομιμότητα μιας προσβαλλομένης αποφάσεως πρέπει να κρίνεται βάσει των στοιχείων που διέθετε η Επιτροπή κατά το χρονικό σημείο της εκδόσεως της αποφάσεως της ( 28 ). Αυτό αρκεί ήδη αφ' εαυτού για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο εν λόγω υπό κρίση λόγος δεν μπορεί να επιφέρει την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως.
16.
Εντούτοις, θα εξετάσω ακόμη με συντομία τα επιχειρήματα της Ιταλικής Κυβερνήσεως και θα συμμεριστώ ορισμένες από τις παρατηρήσεις που έκανε η Επιτροπή.
Όσον αφορά το πρώτο επιχείρημα, πρέπει να τονιστεί ότι, κατά το άρθρο 93, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, η αρμοδιότητα και το καθήκον της Επιτροπής συνίσταται στη διαπίστωση αν ένα μέτρο ενισχύσεως συμβιβάζεται ή όχι σύμφωνα με το άρθρο 92, με την κοινή αγορά και ότι η Επιτροπή οφείλει κατά την εξέταση αυτή να σταθμίζει όλες τις πραγματικές και νομικές περιστάσεις ( καθώς και την απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 ) ( 29 ).
Όσον αφορά το δεύτερο επιχείρημα, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 της Επιτροπής δεν αποτελεί αρνητική απόφαση αλλά μία υπό όρους θετική απόφαση, η οποία περιεβλήθη για τον λόγο αυτό τη μορφή εγγράφου προς το ιταλικό Υπουργείο Εξωτερικών. Σε τέτοιου είδους έγγραφα χρησιμοποιείται φυσικά διπλωματική γλώσσα, πράγμα που δεν σημαίνει ότι το σχετικό αίτημα δεν πρέπει να θεωρηθεί ως απαγόρευση χορηγήσεως ενισχύσεως.
Τέλος, ως προς το τρίτο επιχείρημα, μόνο εφόσον θα είχαν προκύψει νέα περιστατικά μετά την έκδοση της αποφάσεως της 17ης Δεκεμβρίου 1986 θα όφειλε η Επιτροπή να εξετάσει την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Alumínia και την Comsal υπό το φως του άρθρου 92, παράγραφος 3, στοιχείο γ, της Συνθήκης ΕΟΚ και όχι πλέον υπό το φως των προϋποθέσεων που διατυπώθηκαν στην προαναφερθείσα απόφαση. Η Ιταλική Κυβέρνηση ορθώς τονίζει ότι η απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 1986 δεν μπορεί να περιέχει γενική απαγόρευση για κάθε μελλοντική ενίσχυση. Πράγματι, μπορεί να έχουν προκύψει νέα περιστατικά, οπότε η νομιμότητα της ενισχύσεως θα πρέπει να κριθεί υπό το φως των νέων αυτών περιστατικών. Στην παρούσα περίπτωση, πάντως, η Ιταλική Κυβέρνηση ουδόλως απέδειξε ότι έχουν προκύψει νέα περιστατικά. Επιπλέον, η Ιταλική Κυβέρνηση, έστω και αν κάτι τέτοιο συνέβαινε, δεν θα μπορούσε άνευ ετέρου να αγνοήσει την απαγόρευση χορηγήσεως άλλων ενισχύσεων. Θα έπρεπε και στην περίπτωση αυτή να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή την ενίσχυση που θα εχορηγείτο στην Alumínia και την Comsal, αναφέροντας τα νέα περιστατικά, δεν θα μπορούσε δε να χορηγήσει την ενίσχυση, πριν η Επιτροπή αποφανθεί επί της νομιμότητας.
Συμπέρασμα
17.
Προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει το αίτημα ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως και να καταδικάσει την Ιταλική Κυβέρνηση στα δικαστικά έξοδα.
( *1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ολλανδική.
( 1 ) ΕΕ 1990, L 118, σ. 42.
( 2 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα Ι, πρώτη παράγραφος.
( 3 ) Βλ. το τηλετύπημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως της 21ης Νοεμβρίου 1986, παράρτημα II του υπομνήματος αντικρούσεως.
( 4 ) EFIM είναι τα αρχικά του Ente partecipazioni e finanziamenti industrie manifatturiere.
( 5 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα Ι, δεύτερη και τρίτη παράγραφος.
( 6 ) CIPE είναι τα αρχικά του Comitato interministeriale per la programmazione economica.
( 7 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα Ι, όγδοη παράγραφος· βλ. επίσης το παράρτημα Ι του δικογράφου της πρσφυγής.
( 8 ) Προσραλλόμενη απόφαση, τμήμα II, δεύτερη παράγραφος.
( 9 ) Προσραλλόμενη απόφαση, τμήμα II, τρίτη παράγραφος.
( 10 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα IV, δεύτερη παράγραφος.
( 11 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα IV, τρίτη, τέταρτη και πέμπτη παράγραφος.
( 12 ) 'Αρθρο 1, πρώτη παράγραφος, της προσραλλομένης αποφάσεως.
( 13 ) Άρθρο 1, δεύτερη παράγραφος, της προσραλλομένης αποφάσεως.
( 14 ) Άρθρο 1, τρίτη παράγραφος, της προσραλλομένης αποφάσεως.
( 15 ) Η Alumínia πραγματοποίησε το 1988 κέρδη, ενώ η Comsal το 1988 μείωσε κατά το ήμισυ τις ζημίες της σε σχέση με τις ζημίες που είχε υποστεί το 1987. Βλ. επίσης και την επόμενη υποσημείωση 21.
( 16 ) Δικόγραφο της προσφυγής, σ. 7 και 8.
( 17 ) Απόφαση της 10ης Ιουλίου 1986, υπόθεση 234/84, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Meura ( Συλλογή 1986, σ. 2263, σκέψη 14 )· βλ. επίσης την πρόσφατη απόφαση της 21ης Μαρτίου 1990, υπόθεση C-142/87, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Tubemeuse ( Συλλογή 1990, σ. Ι-959, σκέψη 29 ).
( 18 ) Βλ. επίσης τις προτάσεις μου, της 10ης Ιανουαρίου 1991, στην υπόθεση αυτή, παράγραφοι 11 και 12 ( Συλλογή 1991, σ. 1616).
( 19 ) Βλ., π.χ., τις αμέσως προηγουμένως αναφερθείσες αποφάσεις Meura, σκέψεις 15 και 16' Tubemeuse, σκέψεις 26 και 29, και Alfa Romeo, σκέψεις 19 και 20, την απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 1990, υπόθεση C-301/87, Γαλλία κατά Επιτροπής, Boussac (Συλλογή 1990, σ. Ι-307, σκέψεις 39 και 40 ), και την απόφαση της 21ης Μαρτίου 1991, υπόθεση C-303/88, Ιταλία κατά Επιτροπής, ENI-Lanerossi (Συλλογή 1991, σ. Ι-1433, σκέψεις 20 και 24 ).
( 20 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα IV, τέταρτη παράγραφος.
( 21 ) Από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Ιταλική Κυβέρνηση κατά τη διάρκεια της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, δηλαδή στις αρχές του 1989 (βλ. πιο κάτω την παράγραφο 12), ανακοίνωσε στην Επιτροπή ότι η κρατική βιομηχανία αλουμινίου, με εξαίρεση την Comsal, αναμενόταν να πραγματοποιήσει το 1983 κέρδη 3 δισεκατομμυρίων LIT, ενώ τα αναμενόμενα αποτελέσματα της Comsal για το έτος αυτό θα ήταν ζημία ύψους 4,6 δισεκατομμυρίων LIT (προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα III, δεύτερη παράγραφος ).
Στο δικόγραφο της προσφυγής και στο υπόμνημα απαντήσεως περιορίστηκε η Ιταλική Κυβέρνηση να διευκρινίσει ότι το 1988 τόσο η κρατική βιομηχανία αλουμινίου στο σύνολό της όσο και η Alumínia πραγματοποίησαν κέρδη, η δε Comsal μείωσε κατά το ήμισυ τη ζημία της ( δικόγραφο της προσφυγής, σ. 16 και υπόμνημα απαντήσεως, σ. 14 ). 'Αλλα στοιχεία και/ή περισσότερο ακριβή στοιχεία σχετικά με την ανάκαμψη των δύο αυτών επιχειρήσεων ελλείπουν.
Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ιταλική Κυβέρνηση διευκρίνισε ότι η Alumima πραγματοποίησε το 1987 κέρδη 7 έως 8 δισεκατομμυρίων LIT.
( 22 ) Και στην υπόθεση επίσης Alfa Romeο το Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του κατά την κρίση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν το 1985 και 1986 την αισθητή ανάκαμψη της αυτοκινητοβιομηχανίας κατά τα επόμενα έτη.
( 23 ) Βλ., μεταξύ άλλων, την προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα IV, τρίτη παράγραφος, και την ανακοίνωση της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη, της 17ης Σεπτεμβρίου 1984, δελτίο ΕΚ, 9-1984, σημείο 3.5.1.
( 24 ) Βλ. π. χ. την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 17 απόφαση Meura, σκέψη 14.
( 25 ) Προσβαλλόμενη απόφαση, τμήμα III, δεύτερη παράγραφος.
( 26 ) Ούτε εκ των υστέρων καταφάνηκε ότι η ανακοινωθείσα από την Ιταλική Κυβέρνηση ανάκαμψη κατέληξε πράγματι κατά τη διάρκεια των επομένων ετών σε μία διαρκή βελτίωση της καταστάσεως της Alumínia και της Comsal. Όπως ήδη αναφέρθηκε στην υποσημείωση 21, η Ιταλική Κυβέρνηση δήλωσε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι η Alumínia το 1988 είχε πραγματοποιήσει κέρδη 7 έως 8 δισεκατομμυρίων LIT, πράγμα που δεν προκαλεί ιδιαίτερη εντύπωση, αν ληφθεί υπόψη ότι κατά την περίοδο 1982-1987η επιχείρηση αυτί') είχε σημειώσει ζημία σχεδόν 1000 δισεκατομμυρίων LIT, το δε 1987 ακόμη 98,3 δισεκατομμυρίων LIT.
( 27 ) Ενδέκατη παράγραφος της αποφάσεως της 17ης Δεκεμβρίου 1986, παράρτημα Ι, του υπομνήματος αντικρούσεως.
( 28 ) Βλ. π.χ. την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 17 απόφαση Meura, σκέψη 16.
( 29 ) Βλ. π.χ. απόφαση της 25ης Ιουνίου 1970, υπόθεση 47/69, Γαλλία κατά Επιτροπής, Jurispr. 1970, σ. 487, σκέψη 7 ).
Full & Egal Universal Law Academy