Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Bij arrest van 11 juli 1985 (1) heeft het Hof vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek, door niet te zijn overgegaan tot de statistische registratie van het goederenvervoer over de weg volgens de modaliteiten voorzien in richtlijn 78/546/EEG van de Raad van 12 juni 1978 betreffende de statistische registratie van het goederenvervoer over de weg in het kader van een regionale statistiek (2), de op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen.
2. Thans verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen, dat de Italiaanse Republiek, door nog steeds niet over te gaan tot statistische registratie van het goederenvervoer over de weg overeenkomstig de betrokken richtlijn, de krachtens artikel 171 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
3. Bij brief van 22 juni 1988 stelde de Commissie de Italiaanse Republiek in gebreke, op grond dat de gegevens die deze van juli 1985 tot maart 1988 had verstrekt, het niet mogelijk maakten één of meer van de zes door de richtlijn voorgeschreven tabellen op te stellen. Bij brieven van 4 en 18 juli 1988 stuurde de Permanente Vertegenwoordiging van Italië de Commissie verschillende tabellen.
4. Desondanks was de Commissie van mening, dat zij zich aan de hand van de door de Italiaanse regering verstrekte gegevens voor het binnenlands vervoer slechts een partieel en voor het grensoverschrijdend vervoer helemaal geen beeld kon vormen van de omvang van dat vervoer uitgedrukt in tonnen overeenkomstig de betrokken richtlijn. Op 10 april 1989 stuurde zij Italië een met redenen omkleed advies. Italië zond op 28 juni 1989 nadere gegevens, die volgens de Commissie zowel voor het binnenlands als voor het grensoverschrijdend vervoer nog steeds onvolledig waren. Het onderhavige beroep is op 21 augustus 1989 ingesteld.
5. Pas ter terechtzitting heeft verweerster gesteld, dat het beroep niet-ontvankelijk is omdat het is gebaseerd op artikel 171 EEG-Verdrag en derhalve niet kan uitgaan van gedragingen van na het arrest van 11 juli 1985. Volgens de Italiaanse Republiek gaat het immers om nieuwe inbreuken, die verschillen van die waarover in dat arrest uitspraak is gedaan.
6. De Commissie meent, dat deze exceptie, gelet op het tijdstip waarop zij is opgeworpen, als tardief moet worden verworpen. Zij acht ze in elk geval ongegrond.
7. Gaat het eigenlijk wel om een middel van niet-ontvankelijkheid? Artikel 171 stelt immers geen specifieke rechtsweg in, maar legt de betrokken staat een bepaalde verplichting op: de maatregelen nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest. Wanneer de Commissie stelt dat een staat geen correcte uitvoering heeft gegeven aan een arrest, wordt nog steeds een beroep op grond van artikel 169 ingesteld. De verplichting waarvan het Hof dan wordt verzocht het verzuim vast te stellen, is niet dezelfde als die waarvan het Hof in het eerste arrest de niet-nakoming heeft vastgesteld, maar de verplichting van de betrokken Lid-Staat om de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest. Door te stellen dat het onderhavige beroep ten onrechte op artikel 171 is gebaseerd, voert Italië in feite aan, dat gedragingen die van na het arrest dateren, in het onderhavige geval niet kunnen worden ingeroepen om de niet-uitvoering ervan aan te tonen. Met andere woorden de verplichting waarvan de niet-nakoming wordt gesteld, kan niet worden aangevoerd om een verzuim vast te stellen. Komt dat er niet op neer, te stellen dat de bestanddelen van de inbreuk niet aanwezig zijn, en dat het beroep derhalve ongegrond is? In de zaak Commissie/België (3), waar deze staat had opgeworpen dat het krachtens artikel 171 ingestelde beroep niet-ontvankelijk was omdat het een ander verzuim betrof dan in het eerste arrest aan de orde was geweest, heeft het Hof inderdaad kennelijk niet ter discussie gesteld, dat dit een grond van niet-ontvankelijkheid was. Eigenlijk gaat het om een verzet tegen de behandeling van een nieuw beroep dat is gebaseerd op de niet-uitvoering van een arrest, op de specifieke grond dat dit arrest niet de strekking kan hebben die verzoekster eraan toeschrijft: het is als het ware een exceptie van "niet-gewijsde". Men zou derhalve geneigd kunnen zijn te denken dat het een middel van niet-ontvankelijkheid betreft, dat overigens net als de exceptie van gewijsde ambtshalve door het Hof kan worden opgeworpen. (4)
8. Het is misschien evenwel niet noodzakelijk, dat het Hof zich uitspreekt over de juridische aard van de door verweerster opgeworpen "exceptie". Indien het een middel ten gronde betreft, dan moet het Hof de inhoud van dit argument onderzoeken, ongeacht het tijdstip waarop Italië het heeft aangevoerd. Het lijkt mij immers evident, dat het Hof in elk geval moet nagaan of de bestanddelen van een niet-nakoming aanwezig zijn, zelfs indien verweerster niet inroept, dat de verplichting waarvan de niet-nakoming is gesteld, op een vergissing berust.
9. Ik stel in de eerste plaats vast, dat de Commissie in het met redenen omkleed advies zowel een inbreuk op de richtlijn als een inbreuk op artikel 171 aan de orde stelde. Het beroep zelf betreft daarentegen enkel de niet-inachtneming van dit laatste artikel als gevolg van het nog steeds niet uitvoeren van de betrokken richtlijn.
10. Ik herinner eraan, dat deze richtlijn met name bepaalt, dat elke Lid-Staat de Commissie jaarlijks statistische gegevens moet meedelen over het vervoer met in die Lid-Staat geregistreerde voertuigen op zijn grondgebied (binnenlands vervoer) en tussen deze staat en een andere Lid-Staat of een derde land (grensoverschrijdend vervoer). De Lid-Staten dienden de nodige maatregelen te treffen om zich uiterlijk per 1 januari 1979 naar deze richtlijn te voegen.
11. In zijn arrest van 1985 stelde het Hof vast, dat Italië, door niet te zijn overgegaan tot statistische registratie, deze verplichtingen niet was nagekomen. Zonder te zijn weersproken door de Italiaanse regering (die zich beriep op blijvende moeilijkheden veroorzaakt door een aanslag die eind 1979 het computercentrum van het Ministerie van Verkeer had vernield) had de Commissie toen gesteld, dat verweerster voor 1979 en 1980 slechts onvolledige gegevens had verstrekt over het grensoverschrijdend vervoer. Aangaande het binnenlands vervoer had zij de Commissie geen gegevens meegedeeld.
12. Indien men de stelling van de Italiaanse regering aanvaardt, zou het arrest geen gevolgen hebben voor de naleving van die verplichtingen na de uitspraak. Het arrest zou dus enkel het "ongedaan maken" van de inbreuk op de verplichtingen voor de periode vóór het arrest (of het met redenen omkleed advies, of zelfs de ingebrekestelling) opleggen. Wat zou in de onderhavige zaak het nut zijn van een dergelijk "herstel" met jaren vertraging?
13. De bijzonder restrictieve strekking die de Italiaanse Republiek aan artikel 171 EEG-Verdrag lijkt toe te schrijven, contrasteert met de krachtige bewoordingen waarmee het Hof de gevolgen van een arrest inzake niet-nakoming in herinnering heeft gebracht:
"De vaststelling in een arrest dat ten aanzien van de betrokken Lid-Staat gezag van gewijsde heeft, dat deze staat de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, brengt voor de bevoegde nationale autoriteiten een verbod van rechtswege mee om een met het Verdrag onverenigbaar verklaard nationaal voorschrift toe te passen, alsmede eventueel de verplichting alle maatregelen te nemen om de volledige doorwerking van het gemeenschapsrecht te vergemakkelijken. Hieruit volgt dat door de enkele gelding van het arrest waarin de niet-nakoming wordt vastgesteld, de betrokken Lid-Staat gehouden is alle passende maatregelen te nemen om zijn verplichtingen na te komen, zonder dat hij daaraan welke belemmering dan ook in de weg kan leggen." (5)
14. Ik meen, dat ik deze uitspraak geen geweld aandoe wanneer ik stel, dat de uitvoering van een arrest houdende vaststelling van een inbreuk op een verplichting die op een staat rust krachtens een richtlijn die deze een bepaalde handelwijze oplegt, bestaat in het definitief beëindigen van die inbreuk door het treffen van alle maatregelen die nodig zijn om het voorgeschreven resultaat te bereiken. Zolang de door het arrest van het Hof vastgestelde inbreuk blijft bestaan, heeft de staat dit arrest niet uitgevoerd. Dit is niet anders wanneer de nakoming van de verplichting niet bestaat in een eenmalige handeling (bij voorbeeld het vaststellen of wijzigen van een wettelijke regeling), maar in successieve handelingen, zoals in het onderhavige geval.
15. Het ware bijzonder paradoxaal, dat de betrokken staat, wegens de "continuïteit" van de op hem rustende verplichting, met succes zou kunnen aanvoeren dat het arrest geen gevolgen heeft voor de toekomst.
16. In het onderhavige geval stemmen de maatregelen ter uitvoering van het arrest ongetwijfeld precies overeen met de naleving van de verplichtingen die de richtlijn hoe dan ook oplegt. De niet-naleving van deze verplichtingen wijst derhalve juist op de niet-uitvoering van het arrest: er is geen einde gemaakt aan de inbreuk op dezelfde verplichting.
17. Het is weliswaar nog de vraag, of artikel 171 kan worden ingeroepen tegen een staat die, na een einde te hebben gemaakt aan de inbreuk op zijn verplichtingen en dit gedurende een aanmerkelijke periode te hebben volgehouden, die verplichtingen later opnieuw verzuimt. In dat geval zou men zich kunnen afvragen, of de gevolgen van het arrest niet zijn "uitgewerkt". Er kan evenwel geen twijfel bestaan wanneer, zoals in het onderhavige geval, de voortdurende niet-nakoming door een Lid-Staat van dezelfde verplichting aan de orde is.
18. Er moet dus nog worden onderzocht, of Italië de maatregelen heeft getroffen die nodig zijn ter uitvoering van het arrest.
19. Hieromtrent zal ik kort zijn.
20. De Italiaanse regering heeft de inbreuk niet echt betwist en geeft toe, dat zij niet alle vereiste gegevens volledig heeft verstrekt. Haar conclusie bestond overigens in een verzoek aan de Commissie om, gelet op de inmiddels genomen initiatieven, afstand van instantie te doen. Deze initiatieven - dat wil zeggen, het onderzoek dat het Istituto centrale di statistica zou hebben aangevat - kunnen uiteraard geen invloed hebben op de vaststelling van het verzuim; immers
"ook al bepaalt artikel 171 EEG-Verdrag niet, binnen welke termijn een arrest moet worden uitgevoerd, vaststaat dat met deze uitvoering onmiddellijk moet worden begonnen en dat deze zo spoedig mogelijk moet worden voltooid". (6)
21. Wat het geringe belang van de niet-verstrekte gegevens betreft, beperk ik mij tot de opmerking, dat verweerster zelf van mening is dat de gegevens betreffende het plaatselijk vervoer in "grote trekken" zijn verstrekt, en dat de gegevens betreffende het grensoverschrijdend vervoer per groep van landen ontbreken.
22. Twee opmerkingen daaromtrent.
23. In de eerste plaats beklemtoont de Commissie terecht, dat statistieken die niet 100 % volledig of correct zijn, niet kunnen worden gebruikt, en dat de "de minimis"-regel in elk geval niet kan worden toegepast bij de procedure van artikel 169 EEG-Verdrag.
24. In de tweede plaats verklaart de Italiaanse Republiek, dat het ontbreken van gegevens per groep van landen een gevolg is van de manier waarop het onderzoek destijds was georganiseerd. Ik herinner er hier enkel aan, dat
"volgens vaste rechtspraak een Lid-Staat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen". 6
25. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door ondanks het arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 1985, nog steeds niet over te gaan tot toepassing van richtlijn 78/546/EEG van de Raad van 12 juni 1978 betreffende de statistische registratie van het goederenvervoer over de weg in het kader van een regionale statistiek, de krachtens artikel 171 EEG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en verweerster te verwijzen in de kosten van de procedure.
(*) Oorspronkelijke taal: Frans.
(1) Zaak 101/84, Commissie/Italië, Jurispr. 1985, blz. 2629.
(2) PB 1978, L 168, blz. 29.
(3) Arrest van 4 februari 1988, zaak 391/85, Jurispr. 1988, blz. 579.
(4) Beschikking van 1 april 1987, gevoegde zaken 159/84, 267/84, 12/85 en 264/85, Ainsworth e.a., Jurispr. 1987, blz. 1579, r.o. 3 en 4.
(5) Beschikking van 28 maart 1980, gevoegde zaken 24/80 en 97/80 R, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1980, blz. 1319, eigen cursivering.
(6) Zie laatstelijk het arrest van 19 februari 1991, zaak C-375/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-383.
Full & Egal Universal Law Academy