FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CLAUS GULMANN
fremsat den 12. maj 1992 ( *1 )
Hr. præsident,
De herrer dommere,
Sagens baggrund og genstand
1.
Kommissionen har anlagt denne sag mod Det Forenede Kongerige efter EØF-traktatens artikel 169 med påstand om, at det fastslås, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser efter fællesskabsretten ved i 1986 at indføre nye betingelser i de fiskerilicenser, der skal udstedes for, at britisk registrerede fartøjer kan udøve fiskeri. Kongeriget Spanien har interveneret til støtte for Kommissionen.
De omtvistede betingelser vedrører skibets drift og skibets besætning og har til formål at sikre, at britiske fartøjer, som fisker på britiske fiskekvoter, har en reel økonomisk tilknytning til Det Forenede Kongerige. Betingelserne er gennemført med virkning fra den 1. januar 1986 og er det andet sæt betingelser i en række regelsæt, som er blevet gennemført i Det Forenede Kongerige med henblik på at bekæmpe såkaldt kvotahopning ( 1 ).
2.
Betingelserne er Domstolen vel bekendte, eftersom betingelsen vedrørende fartøjets drift var genstand for Domstolens dom af 14. december 1989 i den præjudicielle sag C-216/87, Jaderow ( 2 ), og betingelsen vedrørende fartøjets besætning, omfattende et nationalitetskrav og et bopælskrav, var genstand for Domstolens dom af samme dato i den præjudicielle sag C-3/87, Agegate ( 3 ).
Kommissionens stævning i den foreliggende sag er indgivet i september 1989, dvs. før Jaderow- og Agegate-dommene blev afsagt. Den videre skriftveksling har fundet sted efter afsigelsen af dommene.
Kommissionen gjorde i stævningen i denne sag samme synspunkter gældende som i Jaderow-sagen og i Agegate-sagen.
Kommissionen har opretholdt den foreliggende traktatbrudssag, navnlig fordi den er af den opfattelse, at de ændringer af betingelserne, den britiske regering foretog efter afsigelsen af dommene i Jaderow- og Agegatesagerne, ikke er tilstrækkelige til at opfylde fællesskabsrettens krav.
Der kan være grund til at nævne, at den britiske regering i en pressemeddelelse af 23. maj 1990 ( 4 ) meddelte, at bopælskravet ikke længere ville blive krævet opfyldt, og at regeringen i øvrigt på en række detailpunkter tilpassede udformningen af besætningsbetingelsen til de krav, den udledte af Agegate-dommen. Der kan endvidere være grund til at nævne, at den britiske regering har oplyst, at det senere er besluttet, at spanske og portugisiske fiskere for så vidt angår besætnings-kravet fra 1. januar 1991 er blevet ligestillet med fiskere fra andre medlemsstater, og at der er sket visse lempelser i betingelserne vedrørende fartøjets drift. Den britiske regering har understreget, at disse senere ændringer ikke er udtryk for en accept af, at de hidtidige betingelser skulle have været uforenelige med fællesskabsretten. Det kan endelig nævnes, at den britiske regering har oplyst, at sagsøgerne i Jaderow- og Agegatesagerne i lyset af de foretagne ændringer har hævet disse sager for den nationale domstol.
Kommissionen har på sin side efter Agegate-dommen frafaldet et klagepunkt i stævningen vedrørende en betingelse om, at et fartøjs besætning og dets skipper skulle betale bidrag til den britiske sociale sikringsordning.
3.
Kommissionens påstand omfatter herefter alene følgende klagepunkter:
—
For det første, at betingelsen vedrørende fartøjets drift som udformet i 1986 er i strid med fællesskabsretten, i særdeleshed artikel 34 i EØF-traktaten.
—
For det andet, at betingelsen vedrørende sammensætningen af fartøjets besætning er i strid med fællesskabsretten, navnlig traktatens artikel 48, fordi den forskelsbehandler portugisiske og spanske statsborgere i forhold til statsborgere fra andre medlemsstater.
—
For det tredje, at bopælskravet er i strid med fællesskabsretten, navnlig traktatens artikel 48.
Da den britiske regering har erkendt, at bopælskravet er i strid med fællesskabsretten, foreligger der kun tvist mellem parterne vedrørende de to første klagepunkter.
Tvisten skyldes ikke mindst uenighed om, hvilken betydning nærmere bestemte præmisser i Jaderow- og Agegate-dommene har for en vurdering af lovligheden af disse betingelser.
Betingelsen vedrørende fartojets drift
4.
Betingelsens fulde ordlyd er som følger:
»Fartøjet skal drive fiskeri fra Det Forenede Kongerige, øen Man eller Kanaløerne, hvilket det — uden at betingelsens generelle anvendelighed påvirkes heraf — anses for at have gjort, hvis det hvert halvår inden for et kalenderår (dvs. januar — juni og juli — december) opfylder en af følgende to betingelser:
a)
Mindst 50% af fartøjets landinger eller omladninger, beregnet efter vægt, af fiskebestande, som denne eller andre licenser, der måtte være gældende på det pågældende tidspunkt, vedrører, skal være landet og solgt i Det Forenede Kongerige, på øen Man eller Kanaløerne eller omladet inden for de britiske fiskerigrænser med henblik på salg.
b)
Det skal på anden måde godtgøres, at fartøjet mindst fire gange med mindst femten dages mellemrum har anløbet en havn i Det Forenede Kongerige, på øen Man eller Kanaløerne.«
En kort gennemgang af de relevante præmisser i Jaderow-dommen er nødvendig for at vise, hvad der er grunden til, at der fortsat er uenighed mellem Kommissionen og Det Forenede Kongerige om denne betingelses lovlighed.
Domstolen tog sit udgangspunkt i en konstatering af, at betingelsens formål er at sikre, at fartøjer, der kan fiske på britiske kvoter, har en reel økonomisk tilknytning til Det Forenede Kongerige, og fastslog derefter, at gældende fællesskabsret
»1)
ikke (er) til hinder for, at en medlemsstat, når den giver et af sine fartøjer tilladelse til at fiske på sine kvoter, fastsætter betingelser, der skal sikre, at fartøjet har en reel økonomisk tilknytning til medlemsstaten, for så vidt som tilknytningen kun vedrører forbindelsen mellem fiskeriet fra fartøjet og den befolkning, der er afhængig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier
2)
ikke (er) til hinder for, at en medlemsstat, når den giver et af sine fartøjer tilladelse til at fiske på sine kvoter, for at sikre sig, at der foreligger en reel økonomisk tilknytning som anført ovenfor, stiller den betingelse, at fartøjet skal drive fiskeri fra indenlandske havne, for så vidt som denne betingelse ikke medfører en forpligtelse for fartøjet til at benytte en indenlandsk havn som udgangspunkt for alle sine fisketogter« (min fremhævelse).
Domstolen fastslog dernæst, at gældende fællesskabsret ikke er til hinder for,
»at en medlemsstat, når den giver et af sine fartøjer tilladelse til at fiske på sine kvoter, indtager det standpunkt, at beviset for, at fartøjet driver fiskeri fra indenlandske havne, kan føres ved, at en del af f angsten landes i indenlandske havne, eller at fartøjet med jævne mellemrum anløber disse havne« (min fremhævelse).
Det fremgår af dommen, at det ville være i strid med fællesskabsretten, hvis kravet om landing af f angst i indenlandske havne reelt indebar en pligt for fartøjet til at lande fangsterne i disse havne. Landingskravet er derimod foreneligt med fællesskabsretten, hvis det alene er en af flere mulige måder at bevise, at fiskeri drives fra indenlandske havne, dvs. at der findes alternative bevismuligheder. En sådan alternativ bevismulighed er muligheden for at bevise fiskeri fra indenlandske havne gennem dokumentation af, at fartøjerne anløber indenlandske havne med jævne mellemrum. Det er dog en forudsætning for lovligheden af en sådan bevisregel, at den ikke hindrer normalt fiskeri. Domstolen fastslog på dette grundlag, at fællesskabsretten på sit nuværende udviklingstrin
»ikke er til hinder for, at en medlemsstat som bevis for, at betingelsen om, at fartøjet skal drive fiskeri fra indenlandske havne, er opfyldt, kun accepterer, at en bestemt del af fangsten er landet i indenlandske havne, eller at fartøjet har anløbet disse havne med bestemte mellemrum, idet det sidstnævnte krav dog ikke direkte eller indirekte må medføre en forpligtelse til at lande fartøjets fangster i indenlandske havne eller må hindre normalt fiskeri ...«.
5.
Kommissionen havde i sin stævning anført, at betingelsen vedrørende fartøjets drift i sig selv var i strid med EØF-traktatens artikel 34, navnlig fordi det er økonomisk byrdefuldt for fartøjets ejer at opfylde landingskravet. Kommissionen har af forståelige grunde i replikken og under den mundtlige forhandling måttet tilpasse sine anbringender og sin argumentation i lyset af Domstolens fortolkning af de relevante fællesskabsregler i Jaderow-dommen.
Kommissionen gør nu primært gældende, at betingelsen vedrørende fartøjets drift fra britisk havn er i strid med fællesskabsretten, fordi en af de udtrykkelige forudsætninger efter Jaderow-dommen for betingelsens lovlighed, nemlig at bevisregler vedrørende regelmæssige anløb i britiske havn ikke »hindrer normalt fiskeri«, ikke er opfyldt. Den har til støtte herfor i replikken henvist til en beediget skriftlig erklæring fremlagt i Jaderow-sagen for den nationale domstol.
Den britiske regering gør for det første gældende, at Domstolen skal afvise at tage stilling til, om driftsbetingelsen, som hævdet af Kommissionen i dens replik, hindrer normalt fisken, og for det andet og subsidiært, at driftsbetingelsen ilsite hindrer normalt fisken og derfor er lovlig.
Vedrørende formalitetsindsigelsen
6.
Den britiske regering har anført, at Kommissionen har forsøgt at udvide sagens genstand ved — for første gang i replikken — at gøre gældende, at driftsbetingelsen hindrer normalt fiskeri. Kommissionen har herved tilsidesat traktatens artikel 169 og procesreglementets artikel 42. Der er tale om en tilsidesættelse af traktatens artikel 169, fordi den administrative procedure udelukkende angik spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne vedrørende driften i sig selv var i strid med traktatens artikel 34 og den fælles markedsordning for fiskerivarer. Det anbringende, Kommissionen har gjort gældende i sin replik, drejer sig om noget andet, da det rejser nye juridiske spørgsmål, som kun kan forstås og behandles på baggrund af Jaderow-dommen. Regeringen har ikke haft mulighed for at udtale sig i relation til disse spørgsmål i lyset af den retlige situation, som nu foreligger på baggrund af de i Jaderow-dommen fastslåede principper. Endvidere gør den britiske regering gældende, at der er sket en tilsidesættelse af procesreglementets artikel 42, stk. 2, idet der er tale om et nyt anbringende, som ændrer sagens genstand. Endelig gør regeringen gældende, at der er sket en tilsidesættelse af procesreglementets artikel 42, stk. 1, idet Kommissionen i sin replik har henvist til nye beviser, uden at den har begrundet, hvorfor beviset først påberåbes på dette tidspunkt.
Kommissionen har heroverfor anført, at den i replikken ikke er gået ud over sagens genstand, således som den er blevet fastlagt under den administrative procedure efter traktatens artikel 169. Genstanden for nærværende sag er ifølge Kommissionen fortsat at få fastslået, at de betingelser i licenser til fiskeri, som blev indført af Det Forenede Kongerige i 1986, er i strid med EØF-traktaten og navnlig artikel 34. Kommissionen har henvist til, at den også efter afsigelsen af Jaderow-dommen fastholder, at betingelserne vedrørende driften er i strid med traktatens artikel 34. I replikken har den blot fremført et nyt anbringende til støtte herfor. Kommissionen finder, at det har været berettiget at fremføre dette nye anbringende, fordi Jaderow-dommen, der blev afsagt efter indleveringen af stævningen, indeholdt en fortolkning af den relevante fællesskabsret, hvorved der fremkom nye retlige omstændigheder som omhandlet i procesreglementets artikel 42, stk. 2.
7.
Det kan for en umiddelbar betragtning være nærliggende at give den britiske regering medhold i denne formalitetsindsigelse. Sagens reelle problem er blevet ændret som følge af Kommissionens nye anbringende, og det forekommer mig tvivlsomt, om dommen i Jaderow-sagen kan betragtes som en ny retlig omstændighed, som efter procesreglementets artikel 42, stk. 2, kan begrunde fremsættelsen af et nyt anbringende.
Til gengæld finder jeg ikke, at det hensyn, der ligger til grund for bestemmelsen i procesreglementet, nemlig ønsket om at beskytte sagsøgtes ret til forsvar, afgørende taler mod, at Domstolens realitetsbehandler Kommissionens nye anbringende.
Det vil af det følgende fremgå, at jeg er af den opfattelse, at en realitetsafgørelse ikke vil betyde et mærkbart indgreb i den britiske regerings ret til forsvar. Den nye søgsmålsgrund er retlig set enkel. Den britiske regering har kunnet tage stilling til den både i sin duplik og under den mundtlige forhandling. Bevisbyrden påhviler Kommissionen og ikke den britiske regering. Det er Kommissionen, der skal godtgøre, at anløbsreglen hindrer normalt fiskeri. De bevismidler, der faktisk er blevet fremlagt, har været erklæringer afgivet for den nationale ret under behandlingen af Jaderow-sagen og har derfor været den britiske regering bekendte.
Selv om en strikt retsanvendelse af artikel 169 og af artikel 42 måske taler mest for at undlade en realitetsbehandling af det nye anbringende, skal jeg dog under hensyn til sagens særlige omstændigheder foreslå Domstolen at tage stilling i realiteten til Kommissionens anbringende om, at den i 1986 indførte driftsbetingelse er i strid med fællesskabsretten, fordi anløbsreglen hindrer normalt fiskeri.
Vedrørende lovligheden af driftsbetingelsen
8.
Kommissionen, støttet af Spanien, gør gældende, at normalt fiskeri hindres, hvis fartøjerne hvert halvår inden for et kalenderår skal anløbe havn i Det Forenede Kongerige mindst fire gange med mindst femten dages mellemrum.
Kommissionen bygger sin argumentation på en vid forståelse af Domstolens betingelse om, at anløbsregler og lignende beviser for, at fiskeri udøves fra indenlandsk havn, ikke må hindre normalt fiskeri. Mest vidtgående gør Kommissionen gældende, at sådanne betingelser ikke må begrænse fartøjsejernes muligheder for frit at planlægge deres fiskeriaktiviteter. Kommissionen har endda givet udtryk for, at det vil kunne vise sig vanskeligt eller praktisk talt umuligt at ændre betingelsen vedrørende driften på en sådan måde, at man fjerner samtlige hindringer for, at fartøjer kan gennemføre fiskeri på normal måde. Mere konkret har Kommissionen gjort gældende,
—
at anløbsreglen, under hensyn til kravet om, at anløbet skal ske med femten dages mellemrum, generer fiskeriaktiviteterne for de fleste fiskere, der anløber havne med kortere mellemrum (Kommissionen har herved henvist til en beediget erklæring fra en skipper fremlagt under den nationale behandling af Jaderow-sagen), og
—
at anløbsreglen, under hensyn til, at den forudsætter fire anløb inden for en halvårsperiode, generer fjernfiskeri, hvor fartøjerne i lange perioder ikke kan anløbe havne i Det Forenede Kongerige.
9.
Det er efter min mening klart, at Kommissionen ikke skal have medhold i disse synspunkter.
De hviler, som det efter min mening med rette er gjort gældende af den britiske regering, på en for vid forståelse af Domstolens betingelse for at anerkende lovligheden af driftsbetingelser som de her omtvistede. Kommissionen tager ikke tilstrækkeligt hensyn til, at Domstolen i Jaderow-dommen byggede sin afgørelse på en grundlæggende accept af, at krav om en nær økonomisk tilknytning mellem fartøj og registeringsland kan stilles, at dette krav kan kræves opfyldt ved betingelser om, at fiskeri skal drives fra indenlandske havne, og at driftskravet principielt kan kræves dokumenteret gennem det alternative krav om landing af fangster eller anløb af havne i Det Forenede Kongerige.
Domstolens forbehold kan ikke gives et så vidt indhold, at det indebærer, at anløbsreglen, som Domstolen principielt har accepteret, ikke får et reelt indhold.
10.
Der er efter min opfattelse ikke i den foreliggende sag grund til nærmere at drøfte spørgsmålet om indholdet af Domstolens forbehold.
Det forekommer mig nemlig klart, at Kommissionen på ingen måde har dokumenteret, at anløbsreglen hindrer normalt fiskeri, også selv om begrebet normalt fiskeri gives et vidt indhold.
For det første viser det sig, at den af Kommissionen fremlagte beedigede erklæring afgivet af en fiskeskipper, hvorefter anløbsreglen faktisk skulle begrænse mulighederne for normalt fiskeri, bygger på en forkert forståelse af anløbsreglen. Den pågældende fisker var af den opfattelse, at et fartøj, som anløber britisk havn med ti dages mellemrum, ikke vil kunne overholde anløbsreglens krav om femten dages mellemrum. Denne opfattelse er forkert. Reglen anvendes ifølge den britiske regerings oplysninger i praksis således, at et fartøj, som f.eks. anløber britisk havn den 1., 11. og 21. i en måned, betragtes som havende anløbet havn to gange i overensstemmelse med anløbsreglen, nemlig den 1. og den 21.
Det må i denne sammenhæng også tillægges vægt, at sagsøgerne i Jaderow-sagen for den nationale domstol indgik en aftale med det sagsøgte britiske ministerium om, at de, mens sagen verserede, ville opfylde betingelsen vedrørende fartøjets drift, når blot ministeriet ikke krævede opfyldelse af betingelsen vedrørende fartøjets besætning. Hertil kommer, at de beedigede erklæringer, som den britiske regering har fremlagt, og som ligeledes er afgivet for den nationale domstol i Jaderow-sagen, bekræfter, at opfyldelse af betingelsen vedrørende fartøjets drift i praksis af de berørte hverken betragtes som specielt økonomisk ufordelagtig eller byrdefuld.
For det andet har Kommissionen ikke godtgjort, at anløbsreglen hindrer normal udøvelse af fjernfiskeri. Kommissionen har ikke været i stand til at bestride rigtigheden af en oplysning fra den britiske regering om, at det fjernfiskeri, som britiske fiskerfartøjer driver, har en så relativ kort varighed, at anløbsreglen ikke generer den normale udøvelse af dette fiskeri.
Da Kommissionens klagepunkt efter min opfattelse for så vidt angår driftsbetingelsen således er udokumenteret, skal jeg foreslå, at Det Forenede Kongerige frifindes for så vidt angår denne del af Kommissionens påstand.
Betingelsen vedrørende fartøjets besætning
11.
Denne betingelse lyder således:
»Mindst 75% af besætningen skal være britiske statsborgere eller statsborgere i EØF (indtil den 1.1.1988 dog med undtagelse af græske statsborgere og indtil den 1.1.1993 med undtagelse af spanske eller portugisiske statsborgere, som ikke er ægtefæller til eller børn under 21 år af græske, spanske eller portugisiske arbejdstagere, der allerede er bosat i Det Forenede Kongerige, jf. overgangsordningerne vedrørende den frie bevægelighed for arbejdstagere efter Grækenlands, Spaniens og Portugals tiltrædelse af Fællesskaberne i henhold til de pågældende tiltrædelsestraktater), som har sædvanlig bopæl i Det Forenede Kongerige, på øen Man eller Kanaløerne; ved bopæl forstås bopæl i land, og i denne henseende regnes tjeneste om bord på et britisk skib ikke som bopæl i Det Forenede Kongerige, på øen Man eller Kanaløerne.«
Denne betingelse indeholder således dels et krav til besætningens nationalitet, og dels et krav til besætningens bopæl.
12.
Den britiske regering har som nævnt efter afsigelsen af dommen i Agegate-sagen erkendt, at bopælskravet er i strid med fællesskabsretten.
Den britiske regering har endvidere erkendt, at nationalitetskravet på baggrund af Agegate-dommen ikke kan håndhæves over for spanske og portugisiske fiskere, der allerede var beskæftiget som arbejdstagere på britisk område eller på et britisk fartøj ved tiltrædelsen, når arbejdsforholdet var tilstrækkeligt nært knyttet til dette område.
Den britiske regering er derimod af den opfattelse, at nationalitetskravet kan opretholdes over for andre spanske og portugisiske arbejdstagere i den overgangsperiode, der er fastsat i tiltrædelsesakten vedrørende Spaniens og Portugals medlemskab. Regeringen har herved henvist til tiltrædelsesaktens artikel 55 og 56 for så vidt angår Spanien og til tiltrædelsesaktens artikel 215 og 216 for så vidt angår Portugal. Efter bestemmelserne kan de oprindelige medlemsstater i overgangsperioden opretholde eksisterende begrænsninger i spanske og portugisiske arbejdstageres frie bevægelighed ( 5 ).
Kommissionen gør gældende, at tiltrædelsesaktens overgangsordning ikke er anvendelig på den her omtvistede betingelse. Betingelsen er udtryk for en skærpelse af en tidligere gældende betingelse og blev indført på et tidspunkt, hvor der efter tiltrædelsesakten ikke kunne indføres nye skærpende betingelser for spanske og portugisiske arbejdstagere.
13.
Domstolen fortolkede i Agegate-dommen tiltrædelsesaktens artikel 55 og 56. Efter at have redegjort for dommene i Peskeloglou-sagen og i Lopes da Veigasagen ( 6 ) udtalte Domstolen, at artikel 55 og 56
»ikke er til hinder for nationale retsforskrifter eller en national praksis, hvorefter spanske arbejdstagere indtil den 1. januar 1993 ikke kan indgå i de 75% af besætningen på disse fartøjer, idet en sådan begrænsning, som er indført efter tiltrædelsesakten af 1985, dog i intet tilfælde må forværre de spanske arbejdstageres situation og ikke må berøre spanske statsborgere, der allerede var beskæftiget som arbejdstagere på britisk område eller på et britisk fartøj ved tiltrædelsen, når arbejdsforholdet er tilstrækkelig nært knyttet til dette område« (præmis 41).
De afgørende spørgsmål er herefter
—
om den omtvistede betingelse i forhold til spanske og portugisiske arbejdstagere kan betragtes som en skærpelse af den hidtil gældende betingelse, og
—
om den i bekræftende fald er indført på et tidspunkt, hvor skærpende betingelser ikke må indføres.
14.
Hvad angår det første spørgsmål er det naturligvis rigtigt, at den ændring, de britiske myndigheder indførte i forbindelse med Spaniens og Portugals tiltræden, i første række var en følge af disse landes tiltrædelse af Fællesskabet. Den hidtidige besætningsbetingelse byggede på en sondring mellem statsborgere i Fællesskabets medlemsstater og i tredjelande. Hvis spanske og portugisiske arbejdstagere efter Spaniens og Portugals medlemskab fortsat ikke skulle kunne medregnes i 75%-kravet, måtte betingelsens udformning ændres. Isoleret set havde en sådan ændring givet hjemmel i tiltrædelsesaktens overgangsregler.
Dette er imidlertid ikke afgørende. De britiske myndigheder benyttede nemlig samtidig lejligheden til at ændre betingelsens anvendelsesområde. Hvor betingelsen hidtil havde været gældende for fiskeri af såvel kvoteret som ikke-kvoteret fisk inden for de britiske fiskerigrænser, blev betingelsens anvendelsesområde nu ændret på den måde, at betingelsen på den ene side kun gjaldt for fiskeri af kvoteret fisk, og at den på den anden side gjaldt, uanset om fiskeriet fandt sted inden for eller uden for britiske fiskerigrænser.
Den britiske regering gør gældende, at disse ændringer ikke udgør nogen skærpelse af betingelsen. Den henviser bl.a. herved til, at den oprindelige betingelses praktiske betydning for de berørte fartøjer må ses på baggrund af den parallelle irske betingelse, som jeg har redegjort for i mit forslag til afgørelse i sag 280/89, Kommissionen mod Irland (dom af 2.12.1992, Sml. I, s. 6185), og hvorefter britiske fartøjer, der ikke opfylder 75%-besætningskravet, ikke må fiske inden for irske fiskerigrænser.
Ændringen i besætningskravets anvendelsesområde, der ikke var nogen nødvendig konsekvens af det spanske og portugisiske medlemskab, indebærer efter min opfattelse en skærpelse af betingelsen i den forstand, dette begreb er anvendt af Domstolen i Peskeloglou- og Agegate-dommene. Betingelsen får efter ændringen betydning for fiskeri af enhver fiskeart, omfattet af britiske kvoter, uafhængigt af hvor fiskeriet foregår. Ændringen er da også ganske klart opfattet som en skærpelse af de berørte fiskeriinteresser. Forelæggelsen af det præjudicielle spørgsmål og parternes indlæg i Agegate-sagen viser, at de berørte fiskeriinteresser betragtede ændringen som en alvorlig begrænsning af det fiskeri, de havde kunnet foretage efter de hidtidigt gældende regler.
15.
Spørgsmålet er herefter, om denne ændring er indført på et tidspunkt, hvor tiltrædelsesaktens forbud mod skærpelse af eksisterende regler ikke var gældende.
Den britiske regering gør i første række gældende, at ændringen af besætningsbetingelsen er indført før Spaniens og Portugals tiltræden af Fællesskabet den 1. januar 1986, da den britiske landbrugsminister allerede i en pressemeddelelse i begyndelsen af december 1985 meddelte, at den nye betingelse ville gælde for alle fiskerilicenser med virkning fra den 1. januar 1986. Subsidiært mener den britiske regering, at ændringen respekterer fællesskabsrettens krav, fordi betingelsen har virkning fra datoen for Portugals og Spaniens medlemskab.
Der er efter min mening ikke grund til at gå nærmere ind i en undersøgelse af, hvornår ændringerne af besætningsbetingelsen blev indført, og hvornår de rent faktisk førte til ændringer i vilkårene for allerede udstedte fiskerilicenser ( 7 ). Det er efter min mening tilstrækkeligt at lægge til grund, at ændringerne skulle have virkning fra den 1. januar 1986.
16.
Det afgørende spørgsmål er derfor, om tiltrædelsesaktens overgangsregler tillader skærpelser af eksisterende regler, der har virkning fra det tidspunkt, hvor de nye staters medlemskab træder i kraft.
Domstolen har i Agegate-sagen understreget, at overgangsregler i akterne vedrørende nve medlemsstaters tiltræden, der indebærer fravigelser fra fællesskabsrettens grundlæggende regler, skal fortolkes snævert, og at de kun kan hjemle »opretholdelse af allerede eksisterende begrænsninger« ( 8 ). En ændring af besætningskravet, der har virkning fra datoen for Spaniens og Portugals tiltræden, kan ikke med rimelighed hævdes at være en opretholdelse af eksisterende regler. Ændringen indebærer derfor i det omfang, den finder anvendelse på spanske og portugisiske arbejdstagere, en skærpelse af den eksisterende betingelse, der ikke er hjemlet i tiltrædelsesaktens overgangsregler, og er derfor i strid med traktatens artikel 48 ( 9 ).
17.
Kommissionen har også påstået, at besætningskravet strider mod forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet ( 10 ) og forordning (EØF) nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstagerens ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér ( 11 ). Kommissionen har henvist til, at besætningsbetingelsen ikke i tilstrækkeligt omfang tager hensyn til de rettigheder, arbejdstagerens familiemedlemmer — ligegyldig hvilken nationalitet de måtte have — har til ligebehandling efter disse forordninger. Den britiske regering ses ikke at have bestridt Kommissionens påstand på dette punkt.
18.
Kommissionen har påstået, at besætningskravet også er i strid med traktatens artikel 52 om selvstændige erhvervsdrivendes etableringsret og artikel 59 om den frie udveksling af tjenesteydelser. Denne påstand var i hvert fald oprindeligt for så vidt angår artikel 52 naturlig, fordi det i Agegate-sagen var et spørgsmål, om de såkaldte partsfiskere var arbejdstagere i artikel 48's forstand eller selvstændige i artikel 52's forstand. Domstolen fastslog som bekendt, at partsfiskere skal betragtes som arbejdstagere. Jeg har vanskeligt ved at se, hvilken betydning artikel 52 og artikel 59 herefter skulle have for lovligheden af den omtvistede besætningsbetingelse, og Kommissionen har ikke nærmere redegjort herfor. Jeg finder på dette grundlag ikke, at det vil være rigtigt, at Domstolen fastslår, at besætningskravet også er en overtrædelse af traktatens artikel 52 og artikel 59.
Forslag til afgørelse
19.
På baggrund af disse bemærkninger skal jeg foreslå Domstolen at fastslå,
—
at Det Forenede Kongerige ved med virkning fra den 1. januar 1986 i fiskerilicenser at indføre en ny betingelse vedrørende besætningens sammensætning har krænket sine forpligtelser efter traktatens artikel 48, Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 og Kommissionens forordning (EØF) nr. 1251/70
—
at Det Forenede Kongerige i øvrigt frifindes
—
at hver part bærer sine omkostninger, og
—
at Kongeriget Spanien bærer sine egne omkostninger.
( *1 ) – Originalsprog: dansk.
( 1 ) – Det forste britiske regelsæt stammer fra 1983 og har ikke varret genstand for nogen sager for Domstolen. Det indeholdt bl.a. regler om besætningens sammensætning. Det andet er det under denne sag omtvistede. Det har været genstand for de nedenfor omtalte domme i de præjudicielle sager Jaderow og Agegate. Det tredje stammer fra 1988 og indeholdt visse krav til ejerforhold mv. Det er genstand for Domstolens dom af 25.7.1991 i den præjudicielle sag C-221/89, Factortamc, Sml. I, s. 3905, samt Domstolens dom af 4.10.1991, sag C-246/89, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4585.
Ved Kvotahopning forstår den britiske regering det fænomen, at fartojer, som ikke hidtil har haft nogen tilknytning til Det Forenede Kongerige, lader sig omregistrere under britisk flag for derefter at fiske inden for de kvoter, som af Fællesskabet Årligt tildeles Det Forenede Kongerige inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik. Det er i praksis især spanske fartojer, som har ladet sig omregistrere under britisk flag.
Antallet af fartojer, der er omfattet af begrebet kvotahopning, skal være relativt beskedent, nemlig ved begyndelsen af 1989 ca. 150 fartojer ud af en samlet britisk fiskeflådc på 10000 fartojer, se R. Churchill i Common Market Law Review, 1990 s. 212.
( 2 ) – Sml. s. 4509.
( 3 ) – Sml. s. 1459.
( 4 ) – Den britiske regering har oplyst, at den almindelige måde at bekendtgøre indførelsen af nye betingelser for udstedelse af fiskerilicenser er udsendelse af en pressemeddelelse fra det pågældende ressortministerium. Fra betingelsernes ikrafttrædelsesdato indsættes de nye betingelser i de konkret udstedte fiskerilicenser.
( 5 ) – De anforte artikler tiltrædelsesakten er identiske i materiel henseende.
Artikel 55 i tiltrædelsesakten har folgende indhold:
»Bestemmelserne i EØF-traktalcns artikel 48 gælder for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Spanien og de ovnge medlemsstater, med forbehold af de overgangsbestemmelser, der er fastsat i artikel 56-59 i denne akt. «
Artikel 56 bestemmer:
»1.
Artikel 1-6 i forordning (EOF) nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet skal i Spanien over for statsborgere fra de ovrige medlemsstater og i de ovrige medlemsstater over for spanske statsborgere forst linde anvendelse fra den 1.1.1993.
Kongeriget Spanien og de ovngc medlemsstater kan, indtil den 31.12.1992. henholdsvis over for statsborgere fra de ovrige medlemsstater og over lor spanske statsborgere, opretholde nationale bestemmelser eller bestemmelser i lienhold til bilaterale altaici, dei kræver forudgående tilladelse for så vidt angår indvandring med henblik på at indfore lonnel arbejde og eller adgang til lonnet beskæftigelse..«
( 6 ) – Dom af 23.3.1983. sag 77/82. Peskeloglou. Sml. s. 1085, og af 27.9.1989. sag 9/88, Lopes da Veiga, Sml. s. 2989).
( 7 ) – Oph sninger i sagen viser, at ændringerne af fiskerilicenserne af forståelige grunde forst blev gennemfort i praksis i perioden efter den 1.1.1986. Den britiske regering har imidlertid understreget, at det i alle tilfarldc var klart, at ændringerne skulle have virkning fra den 1.1.1986.
( 8 ) – Den pågældende præmis har folgende indhold:
En overgangsbestemmelse, der »... udgor en fravigelse af princippet om den frie bevægelighed før arbe|dstagere i EØF-traktalens artikel 48, må fortolkes snævert. Selv om de hidtidige medlemsstater og de stater, der har tiltrådt Fællesskabet, kan opretholde allerede gældende begrænsninger, kan de som folge lierai ikke under nogen omstændigheder i overgangsperioden skærpe betingelserne for adgangen til beskæftigelse for deres respektive statsborgere ved at indfore nve restriktive foranstaltninger« (præmis 39).
( 9 ) – Kommissionen har antydet, at forbuddet mod skærpende ændringer af eksisterende begrænsninger maske kan have virkning allerede fra undertegnelsen af tiltrædelsesakten, og har i denne forbindelse henvist til en fælleserklæring, afgivet ved undertegnelsen af tiltrædelsesakten (se EFT 1985 L. 302, s. 480). Fælleserklæringen fastslår bl.a.:
»De nuværende medlemsstater og de nve medlemsstater forpligter sig til over for statsborgere fra de øvnge medlemsstater, der er bosat eller retmæssigt arbc|der på deres område, ikke at anvende nye restriktive foranstaltninger, som de måtte vedtage efter datoen for undertegnelsen af denne akt for så vidt angår fremmede statsborgeres ophold og beskæftigelse.«
Der er, som det vil fremgå at det ovenfor anforte, ikke grund til i den foreliggende sag at tage stilling til dette anbringende. Jeg skal dog nævne, at fælleserklæringen under alle omstændigheder kun vedrorcr personer, der allerede er bosat eller retmæssigt arbejder på værtsstatens område, (f. herved også generaladvokat Mischo's forslag til afgorelsc i Agegate-sagen, punkt 33.
( 10 ) – JO L 257, s. 2 (EFT 1968 II, s. 467).
( 11 ) – JO 1970 L 142, s. 24 (EFT 1970 II, s. 348).
Full & Egal Universal Law Academy