Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente recurso por incumplimiento, la Comisión solicita que se condene a la República de Irlanda por haber adoptado en 1986 una normativa que prohíbe a determinados barcos pesqueros matriculados en el Reino Unido pescar en la zona de pesca irlandesa, así como desembarcar pescado en los puertos irlandeses. El Reino de España intervino en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
2. El caso de autos viene a sumarse a la serie de asuntos en los que el Tribunal de Justicia ha tenido que pronunciarse sobre la legalidad de las normas mediante las que Irlanda y el Reino Unido intentan limitar desde 1983 lo que se ha dado en llamar "quota hopping". (1) Los Gobiernos de Irlanda y del Reino Unido entienden por "quota hopping" el hecho de que buques que no tienen ninguna relación con esos dos países adopten pabellón británico o, en su caso, irlandés, a fin de beneficiarse de las cuotas que todos los años se asignan a esos dos países en el marco de la política pesquera común. En la práctica, los buques españoles son los que más uso han hecho de la posibilidad de matricularse como barcos británicos o irlandeses.
3. Para comprender la razón de ser y el alcance de la normativa impugnada en el caso de autos, es necesario explicar qué relación existe entre ésta y la correspondiente normativa británica.
4. La primera tentativa del Reino Unido de limitar el "quota hopping" se remonta a 1983. En virtud de la normativa inicial de 1983, se preveía en las licencias de pesca que los barcos matriculados en el Reino Unido no podían pescar ni transbordar pescado dentro de la zona de pesca británica, ni tampoco desembarcar pescado en los puertos británicos, salvo que por lo menos el 75 % de los miembros de la tripulación fuesen ciudadanos británicos o nacionales de otro Estado miembro de la Comunidad Europea (en lo sucesivo, "el requisito relativo a la tripulación"). Al no ser España miembro de la Comunidad en aquella época, el referido requisito limitaba las posibilidades de pesca de los barcos con intereses españoles. Los barcos que no reunían el requisito relativo a la tripulación sí podían pescar en virtud de una licencia de pesca británica, pero a condición de faenar fuera de la zona de pesca británica y de desembarcar el pescado en puertos que no fuesen británicos.
5. Irlanda promulgó en 1983 una normativa similar a la normativa británica, que acabo de describir, y que regulaba la actividad pesquera de los barcos matriculados en Irlanda en la zona de pesca irlandesa. Al mismo tiempo promulgó una normativa que prohibía a los barcos de pesca británicos pescar y transbordar pescado dentro de la zona de pesca irlandesa, así como desembarcar pescado en los puertos irlandeses, salvo que se cumpliese un requisito relativo a la tripulación equivalente al requisito británico que acabo de describir. Por lo tanto, puede afirmarse que la normativa británica y la normativa irlandesa eran paralelas; lo que los barcos matriculados en el Reino Unido no podían hacer en la zona de pesca del Reino Unido, tampoco podían hacerlo en la zona irlandesa.
6. Según ha podido comprobar el Tribunal de Justicia -entre otros, en la sentencia Agegate, (2) así como en la sentencia Comisión/Reino Unido, C-279/89, en el que acabo de presentar mis conclusiones-, después de la adhesión de España y Portugal a la Comunidad, el Gobierno británico sometió la concesión de licencias de pesca a nuevos requisitos. Estos nuevos requisitos suponían, en primer lugar, que los pescadores españoles, portugueses y griegos seguirían, durante los períodos transitorios aplicables a sus respectivos países, sin ser considerados como nacionales comunitarios a efectos del requisito relativo al 75 % de la tripulación; en segundo lugar, que el 75 % de la tripulación debía residir en el Reino Unido; y en tercer lugar, que el requisito relativo a la tripulación se aplicaría únicamente a la pesca de especies sujetas a un régimen de cuotas, con independencia de que la pesca se llevase a cabo dentro o fuera de la zona de pesca británica. Así pues, la situación existente en Derecho británico era que los barcos que no reunieran el requisito relativo a la tripulación podían pescar tanto dentro como fuera de la zona de pesca británica, así como desembarcar el pescado capturado en los puertos británicos, pero únicamente cuando los barcos pescasen especies no sujetas a cuota.
7. Habida cuenta de los nuevos requisitos ingleses, Irlanda introdujo en 1986, mediante las Sea Fishing Boats Regulations 1986, dos modificaciones en la normativa 1983 que acabo de describir. Las modificaciones suponían que los barcos matriculados en el Reino Unido no podrían pescar en la zona de pesca irlandesa ni desembarcar pescado en los puertos irlandeses, salvo que por lo menos el 75 % de los miembros de la tripulación de dichos barcos fuesen nacionales comunitarios, pero teniendo en cuenta que los nacionales griegos, portugueses y españoles no estarían incluidos en esa categoría durante los períodos transitorios aplicables a sus respectivos países. Por otra parte, el 75 % de los miembros de la tripulación había de tener su residencia en el Reino Unido y en tierra.
Así pues, de las Sea Fishing Boats Regulations 1986 se desprende que los barcos británicos, que con arreglo al Derecho británico pueden legalmente pescar especies no sujetas a cuota tanto dentro como fuera de la zona de pesca británica y desembarcar pescado en los puertos británicos, no pueden pescar en la zona de pesca irlandesa ni desembarcar pescado en los puertos irlandeses.
8. La Comisión alega que la prohibición de pescar dentro de la zona de pesca irlandesa resulta contraria al principio de la igualdad de condiciones de acceso de los barcos pesqueros comunitarios a las zonas de pesca de los Estados miembros, principio enunciado en el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 101/76 del Consejo, de 19 de enero de 1976, por el que se establece una política común de estructuras en el sector pesquero (en lo sucesivo, el Reglamento de estructuras). (3) El apartado 1 del artículo 2 dispone lo siguiente:
"El régimen aplicado por cada uno de los Estados miembros al ejercicio de la pesca en las aguas marítimas sujetas a su soberanía o su jurisdicción no podrá ocasionar diferencias de trato con respecto a otros Estados miembros.
Los Estados miembros asegurarán especialmente la igualdad de condiciones de acceso y de explotación de los fondos situados en las aguas citadas en el primer párrafo a todos los barcos de pesca que lleven pabellón de alguno de los Estados miembros y estén matriculados en el territorio de la Comunidad."
La Comisión alega, además, que la prohibición de desembarcar pescado en los puertos irlandeses resulta contraria, por una parte, a la prohibición de las restricciones a la importación que figura en el artículo 30 del Tratado CEE y, por otra, al principio de la igualdad de condiciones de acceso a los puertos de los Estados miembros, enunciado en el apartado 2 del artículo 27 del Reglamento (CEE) nº 3796/81 del Consejo, de 29 de diciembre de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca. (4) El contenido de dicha disposición es el siguiente:
"Sin perjuicio de otras disposiciones comunitarias, los Estados miembros establecerán las disposiciones necesarias con objeto de asegurar, entre todos los barcos pesqueros que naveguen bajo pabellón de alguno de los Estados miembros, la igualdad de condiciones de acceso a los puertos e instalaciones de primera venta, así como a todos los equipos y a todas las instalaciones técnicas que dependan de ellos."
La Comisión alega, por último, que la prohibición de transbordar pescado, dentro de la zona de pesca irlandesa, de un barco de los contemplados por la normativa irlandesa a otro barco resulta contraria a la prohibición que figura en el artículo 30 del Tratado. (5)
De la argumentación de la Comisión se desprende que esta Institución considera, con carácter principal, que de las citadas disposiciones comunitarias se deduce que un Estado miembro no está en ningún caso facultado para establecer normas aplicables a los barcos de pesca de otro Estado miembro referidas al derecho de tales barcos a ejercer la pesca, así como a desembarcar y a transbordar el pescado capturado. Con carácter subsidiario, la Comisión alega que resulta decisivo para la solución del caso de autos el hecho de que, a diferencia de la normativa de 1983, la impugnada normativa de 1986 impide a los barcos pesqueros británicos ejercer las actividades de pesca que esos mismos barcos pueden ejercer lícitamente con arreglo a la normativa vigente en el Reino Unido.
9. El Gobierno irlandés ha reconocido que el requisito de residencia en el Reino Unido, que figura en la normativa de 1986, resulta contrario al Derecho comunitario, tal como declaró la sentencia Agegate. Alega, sin embargo, que en el caso concreto está justificado el diferente trato a los barcos de pesca de otro Estado miembro que la normativa irlandesa establece en principio.
El Gobierno irlandés se refirió al hecho de que en 1984 la Comisión reconoció la legalidad de la normativa de 1983, (6) para alegar, acto seguido, que la normativa de 1986, impugnada en el caso de autos, no contiene modificación alguna de la normativa de 1983 que pueda justificar una apreciación distinta. El Gobierno irlandés alegó también que la normativa impugnada había sido sencillamente calcada de la normativa británica sobre el requisito relativo a la tripulación, normativa que en la sentencia Agegate el Tribunal de Justicia consideró compatible con el Derecho comunitario. A lo anterior hay que añadir que la normativa debe considerarse legítima porque pretende alcanzar los mismos objetivos que los que persigue el régimen comunitario de cuotas nacionales, a saber, la protección de las poblaciones costeras que viven de la pesca, etc. Por último, el Gobierno irlandés mantuvo que, según el Derecho internacional público, no está obligado a reconocer la nacionalidad británica de los barcos a los que se refiere la normativa.
10. Como acabo de indicar, la Comisión estima, con carácter principal, que las normas comunitarias invocadas prohíben rotundamente que un Estado miembro establezca normas que impidan a los barcos pesqueros de otros Estados miembros practicar la pesca, así como desembarcar y transbordar el pescado capturado. De la argumentación de la Comisión se desprende que esta Institución estima en este momento que una normativa como la que se aplicó a los barcos pesqueros británicos durante el período 1983/1986 resultaría, asimismo, contraria al Derecho comunitario.
No obstante, no creo necesario ni oportuno que el Tribunal de Justicia resuelva el litigio basándose en dicha argumentación, ni tampoco, por consiguiente, que se pronuncie indirectamente sobre la normativa irlandesa inicial de 1983. En mi opinión, existen diferencias importantes entre la normativa irlandesa de 1983 y la de 1986 si se las examina a la luz de las modificaciones introducidas en la correspondiente normativa británica. En 1984, la Comisión se pronunció, a pesar de todo en favor de la normativa irlandesa de 1983, pero haciendo hincapié en el hecho de que la normativa irlandesa se limitaba a prohibir a los barcos pesqueros británicos de que se trata ejercer en la zona de pesca irlandesa las mismas actividades que, con arreglo a la normativa británica, tenían prohibidas en la zona de pesca británica.
En mi opinión, es oportuno y suficiente que el Tribunal de Justicia resuelva el litigio basándose en la argumentación alegada con carácter subsidiario por la Comisión, a saber, que la normativa irlandesa de 1986 resulta contraria al Derecho comunitario porque impide a los barcos pesqueros británicos ejercer las actividades de pesca que esos mismos barcos pueden ejercer lícitamente con arreglo a la normativa vigente en el Reino Unido.
Esta consecuencia de la normativa irlandesa constituye, a mi juicio, una violación manifiesta del principio de la igualdad de condiciones de acceso a los recursos pesqueros, tal como fue enunciado por el artículo 2 del Reglamento de estructuras. Esta violación en modo alguno puede justificarse por las razones en que se basan las normas comunitarias relativas a la conservación de los recursos pesqueros o el régimen de cuotas consecuencia de lo anterior. Del mismo modo, bajo ningún concepto puede justificarse la violación por el objetivo de velar por que exista un vínculo económico real entre los barcos de pesca y el Estado del pabellón o por el deseo de proteger los intereses irlandeses en materia de pesca. Por idénticas razones, no es posible considerar justificadas las prohibiciones de desembarcar y de transbordar el pescado capturado.
11. Como anteriormente indiqué, el Gobierno irlandés alegó asimismo que la normativa impugnada resulta conforme con el Derecho internacional público. A este respecto, el Gobierno irlandés se basa en el apartado 1 del artículo 5 del Convenio de Ginebra de 29 de abril de 1958 sobre alta mar, en virtud del cual debe existir un "vínculo de conexión sustancial" entre el Estado y el buque que enarbola su pabellón y en virtud del cual el Estado del pabellón debe ejercer su jurisdicción en los ámbitos técnico, administrativo y social. (7) El Gobierno irlandés alega que del Derecho internacional público se desprende que, si no se cumple el requisito del "vínculo de conexión sustancial" entre el Estado y el buque que enarbola su pabellón, los demás Estados no estarán obligados a reconocer la matrícula del Estado del pabellón.
Este motivo únicamente fue alegado por el Gobierno irlandés en su escrito de dúplica, de manera que, por esta única razón, puede ser desestimado por haberse presentado fuera de plazo, véase el apartado 2 del artículo 42 del Reglamento de Procedimiento.
En mi opinión, por lo demás, este motivo carece de fundamento. No procede debatir el extremo relativo a en qué medida es correcta la interpretación de las normas de Derecho internacional público que defiende el Gobierno irlandés. (8) Tampoco es necesario debatir si resulta contrario al Derecho comunitario el que un Estado miembro de la Comunidad se niegue a reconocer la matriculación de barcos en otro Estado miembro aun cuando sea posible que tal negativa esté justificada con arreglo al Derecho internacional público. En el caso de autos, basta con declarar que procede desestimar el mencionado motivo por la sencilla razón de que el Gobierno irlandés ni siquiera intentó demostrar que la matriculación británica no estaba basada en un vínculo de conexión pertinente entre el Reino Unido y el buque y que las autoridades británicas no ejercían sobre los buques la jurisdicción necesaria en los ámbitos administrativo, técnico y social.
12. Señalaré, por último, que el Gobierno irlandés indicó en la vista que la normativa impugnada en el caso de autos no se aplicaba desde junio de 1987 (9) y que fue finalmente derogada en marzo de 1992.
Según reiterada jurisprudencia, (10) ello no impide que el Tribunal de Justicia resuelva el litigio basándose en las pretensiones que figuran en la demanda de la Comisión.
Conclusión
13. De cuanto antecede se deduce, en mi opinión, que procede estimar las pretensiones de la Comisión. En consecuencia, propongo a este Tribunal de Justicia que:
- Declare que, al adoptar las Sea Fishing Boats Regulations 1986, la República de Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 101/76 del Consejo y del apartado 2 del artículo 27 del Reglamento (CEE) nº 3796/81 del Consejo, así como del artículo 30 del Tratado CEE.
- Condene en costas a la República de Irlanda.
- El Reino de España cargará con sus propias costas.
(*) Lengua original: danés.
(1) - Por lo que se refiere a la normativa británica, véanse las sentencias de 14 de diciembre de 1989, Agegate (C-3/87, Rec. p. 4459) y Jaderow (C-216/87, rec. p. 4509); de 25 de julio de 1991, Factortame (C-221/89, Rec. p. I-3905), y de 4 de octubre de 1991, Comisión/Reino Unido (C-246/89, Rec. p. I-4585). Por lo que se refiere a la normativa irlandesa, véanse las sentencias de 19 de enero de 1988, Pesca Valentia (223/86, Rec. p. 83), y de 4 de octubre de 1991, Comisión/Irlanda (C-93/89, Rec. p. I-4569).
(2) - Véase la nota 1.
(3) - DO L 20, p. 19; EE 04/01, p. 16.
(4) - DO L 379, p. 1; EE 04/01, p. 185.
(5) - La Comisión mantiene que debe considerarse que los buques matriculados en el Reino Unido están equiparados al territorio británico. Para fundamentar lo anterior, la Comisión se basa en el artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 802/68 del Consejo de 27 de junio de 1968, relativo a la definición común de la noción de origen de las mercancías (DO L 148, p. 1; EE 02/01, p. 5), según el cual los productos de la pesca marítima y otros productos son originarios de un país si han sido extraídos del mar por barcos de ese país, así como en la sentencia de 28 de marzo de 1985, Comisión/Reino Unido (100/84, Rec. p. 1169).
(6) - Esta apreciación figura en una carta, enviada por la Comisión al Gobierno irlandés el 6 de febrero de 1984, en la que la Comisión comunicaba el resultado de su examen del proyecto de Fisheries (Amendment) Act. El pasaje pertinente de dicha carta está redactado de la siguiente manera:
[...] La Comisión entiende que las Sea Fishing Boats Regulations 1983 únicamente prohíben las actividades de ciertos barcos británicos cuyas actividades pesqueras ha restringido el propio Reino Unido en sus aguas jurisdiccionales, de modo que no tiene nada que objetar [...]
(7) - Repertorio de los Tratados de las Naciones Unidas 450, nº 6465.
(8) - A este respecto me remito a las conclusiones que el Abogado General Sr. Tesauro presentó el 31 de marzo de 1992 en el asunto C-286/90, Poulsen y Diva Navigation (sentencia de 24 de noviembre de 1992, Rec. pp. y ss., especialmente p. I-6019, I-6034), de las que se desprende que también podría desestimarse el motivo irlandés por la razón de que no se basa en el Derecho internacional público vigente.
(9) - Según lo que se indicó, debido a que un Juez irlandés suspendió la aplicación de la normativa en razón de su dudosa compatibilidad con el Derecho comunitario.
(10) - Véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Justicia, de 18 de marzo de 1992, Comisión/Grecia (C-29/90, Rec. p. I-1971).
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