Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Dans le cadre du présent recours en manquement, la Commission conclut à ce que l' Irlande soit condamnée pour avoir adopté en 1986 une réglementation interdisant notamment à certains navires de pêche immatriculés au Royaume-Uni de pêcher dans le territoire de pêche irlandais et de débarquer du poisson dans les ports irlandais. Le royaume d' Espagne est intervenu au soutien de la Commission.
2. La présente affaire s' ajoute à la série d' affaires dans lesquelles la Cour de justice a dû se prononcer sur la légalité de règles par lesquelles l' Irlande et le Royaume-Uni ont essayé depuis 1983 de limiter ce qu' on appelle le "quota hopping" (1). Les deux gouvernements entendent par "quota hopping" la pratique qui consiste, pour des navires jusque là sans aucun lien avec ces deux pays, à adopter le pavillon britannique ou, le cas échéant, irlandais en vue de puiser dans les quotas alloués annuellement à ces deux pays dans le cadre de la politique commune de la pêche. En pratique, ce sont surtout des navires espagnols qui ont fait usage de la possibilité d' être immatriculé en tant que navire britannique ou irlandais.
3. Pour comprendre la raison d' être et la portée de la réglementation litigieuse en l' espèce, il faut expliquer quel est le rapport entre celle-ci et la réglementation britannique correspondante.
4. La première tentative du Royaume-Uni de limiter le "quota hopping" remonte à 1983. En vertu de la réglementation initiale de 1983, il était prévu dans les licences de pêche qu' un navire de pêche immatriculé au Royaume-Uni ne pouvait pas pêcher ou transborder des captures à l' intérieur de la zone de pêche britannique ou débarquer des captures dans des ports britanniques, à moins que 75 % au moins de l' équipage soit composé de ressortissants britanniques ou de ressortissants d' un autre État membre (ci-après "condition relative à l' équipage"). L' Espagne n' étant pas membre de la Communauté à cette époque, cette condition limitait les possibilités de pêche pour les navires qui relevaient d' intérêts espagnols. Les navires qui ne satisfaisaient pas à la condition relative à l' équipage pouvaient toujours pêcher au titre d' une licence de pêche britannique, à condition que cela ait lieu en dehors de la zone de pêche britannique et que les captures soient débarquées dans des ports non britanniques.
5. L' Irlande a introduit en 1983 une réglementation correspondant à la réglementation britannique que nous venons de décrire et visant la pêche dans le territoire de pêche irlandais par des navires immatriculés en Irlande. Elle a introduit en même temps une réglementation interdisant aux navires de pêche britanniques de pêcher et de transborder leurs captures à l' intérieur de la zone de pêche irlandaise et de débarquer du poisson dans des ports irlandais, à moins qu' ils ne satisfassent à une condition relative à l' équipage correspondant à la condition britannique que nous venons de décrire. On peut donc affirmer que la réglementation irlandaise et la réglementation britannique étaient parallèles; ce que les navires immatriculés au Royaume-Uni ne pouvaient pas faire dans le territoire de pêche du Royaume-Uni, ils ne pouvaient pas non plus le faire en territoire irlandais.
6. Comme la Cour de justice a pu le constater, entre autres dans les affaires Agegate (2) et C-279/89, Commission/Royaume-Uni, dans laquelle nous venons de présenter nos conclusions, le gouvernement britannique a subordonné, suite à l' adhésion de l' Espagne et du Portugal à la Communauté, l' octroi de licences de pêche à de nouvelles conditions. Ces nouvelles conditions impliquaient, en premier lieu, que les pêcheurs espagnols, portugais et grecs n' étaient toujours pas, pendant les périodes transitoires applicables à ces pays, à considérer comme des ressortissants communautaires pour ce qui est de la condition relative aux 75 % de l' équipage; en second lieu, que 75 % de l' équipage devait résider au Royaume-Uni, et, en troisième lieu, que la condition relative à l' équipage ne visait que la pêche de poissons relevant d' un régime de quotas, que la pêche ait lieu à l' intérieur ou à l' extérieur de la zone de pêche britannique. La situation en droit britannique était dès lors que les navires qui ne remplissaient pas la condition relative à l' équipage pouvaient pêcher tant à l' extérieur qu' à l' intérieur de la zone de pêche britannique et débarquer leurs captures dans des ports britanniques, pour autant que les navires pêchent du poisson ne faisant pas l' objet de quotas.
7. Du fait des nouvelles conditions anglaises, l' Irlande a apporté en 1986, par les Sea Fishing Boats Regulations 1986, deux modifications à la réglementation de 1983 décrite ci-avant. Les modifications impliquent que les navires immatriculés au Royaume-Uni ne peuvent pas pêcher dans la zone de pêche irlandaise ou débarquer des captures dans des ports irlandais, à moins qu' au moins 75 % de l' équipage soit composé de ressortissants communautaires, au nombre desquels les ressortissants grecs, portugais et espagnols ne sont toutefois pas comptés pendant les périodes transitoires applicables à leurs pays respectifs. Ces 75 % de l' équipage doivent également avoir leur résidence à terre au Royaume-Uni.
Il découle dès lors des Sea Fishing Boats Regulations 1986 que les navires britanniques qui, en vertu du droit britannique, peuvent légalement pêcher du poisson non soumis à des quotas à l' intérieur et à l' extérieur du territoire de pêche britannique ainsi que débarquer leurs captures dans des ports britanniques ne peuvent pas pêcher dans la zone de pêche irlandaise et débarquer leurs captures dans des ports irlandais.
8. La Commission fait valoir que l' interdiction de la pêche à l' intérieur de la zone de pêche irlandaise est contraire au principe de l' égalité des conditions d' accès des navires de pêche des États membres aux territoires de pêche des États membres, qui est énoncé à l' article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant établissement d' une politique commune des structures dans le secteur de la pêche (ci-après "règlement sur les structures") (3). L' article 2, paragraphe 1, dispose:
"Le régime appliqué par chacun des États membres à l' exercice de la pêche dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction ne peut entraîner des différences de traitement à l' égard d' autres États membres.
Les États membres assurent notamment l' égalité des conditions d' accès et d' exploitation des fonds situés dans les eaux visées au premier alinéa à tous les navires de pêche battant pavillon d' un des États membres et immatriculés sur le territoire de la Communauté."
La Commission fait valoir en outre que l' interdiction du débarquement dans les ports irlandais est contraire, d' une part, à l' interdiction des restrictions à l' importation figurant à l' article 30 du traité CEE et, d' autre part, au principe de l' égalité des conditions d' accès aux ports des États membres, qui est énoncé à l' article 27, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 3796/81 du Conseil, du 29 décembre 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche (4). Le libellé de la disposition est le suivant:
"Sans préjudice d' autres dispositions communautaires, les États membres prennent les dispositions nécessaires en vue d' assurer entre tous les navires de pêche battant pavillon d' un des États membres l' égalité des conditions d' accès aux ports et aux installations de première mise sur le marché ainsi qu' à tous les équipements et à toutes les installations techniques qui en dépendent."
La Commission fait valoir, enfin, que l' interdiction du transbordement du poisson, à l' intérieur de la zone de pêche irlandaise, d' un navire visé par la réglementation irlandaise à un autre est contraire à l' interdiction figurant à l' article 30 du traité (5).
Il ressort de l' argumentation de la Commission qu' elle estime à titre principal qu' il résulte des dispositions communautaires précitées qu' un État membre n' est en aucun cas habilité à fixer des règles applicables aux navires de pêche d' un autre État membre, portant sur le droit de ceux-ci à pratiquer la pêche ainsi qu' à débarquer et à transborder des captures. Ce n' est qu' à titre subsidiaire que la Commission fait valoir qu' il est déterminant pour la solution de l' affaire que la réglementation litigieuse de 1986 empêche, à la différence de la réglementation de 1983, les navires de pêche britanniques d' exercer des activités de pêche qu' ils peuvent licitement exercer en vertu de la réglementation en vigueur au Royaume-Uni.
9. Le gouvernement irlandais a reconnu que la condition de résidence au Royaume-Uni, qui figure dans la réglementation de 1986, est contraire au droit communautaire, comme l' a établi l' arrêt Agegate, précité. Il a fait valoir en revanche que le traitement différent des navires de pêche d' un autre État membre, que la réglementation irlandaise implique en principe, est justifié dans le cas concret.
Le gouvernement irlandais s' est référé au fait que la Commission ait conclu en 1984 à la légalité de la réglementation de 1983 (6) et a fait valoir que la réglementation de 1986, litigieuse en l' espèce, ne comporte pas de modifications de la réglementation de 1983 qui soient de nature à fonder une appréciation différente. Le gouvernement a fait valoir, en outre, que la réglementation litigieuse est tout simplement calquée sur la réglementation britannique concernant la condition relative à l' équipage, que la Cour de justice a estimée compatible avec le droit communautaire dans l' arrêt Agegate, précité. A cela s' ajoute qu' il y a lieu de considérer la réglementation comme légitime, car elle vise à atteindre les mêmes buts que ceux qui sont poursuivis par le régime communautaire des quotas nationaux, à savoir la protection des populations locales tributaires de la pêche, etc. Enfin, le gouvernement irlandais à soutenu qu' en droit international public il n' est pas tenu de reconnaître la nationalité britannique des navires visés par la réglementation.
10. Comme nous l' avons indiqué, la Commission estime à titre principal que les règles communautaires invoquées interdisent absolument qu' un État membre fixe des règles qui empêchent des navires de pêche d' autres États membres de pratiquer la pêche ainsi que de débarquer et de transborder des captures. Il ressort de l' argumentation de la Commission qu' elle estime aujourd' hui qu' une réglementation telle que celle qui s' appliquait aux navires de pêche britanniques pendant la période 1983-1986 est également contraire au droit communautaire.
Il ne nous semble toutefois pas qu' il soit nécessaire ou opportun que la Cour de justice tranche le litige sur le fondement de cette argumentation et se prononce ainsi indirectement sur la réglementation irlandaise initiale de 1983. Il y a à notre avis des différences importantes entre la réglementation irlandaise de 1983 et celle de 1986, si on les examine à la lumière des modifications apportées à la réglementation britannique correspondante. En 1984, la Commission s' est malgré tout prononcée en faveur de la réglementation irlandaise de 1983, en mettant l' accent sur le fait que la réglementation irlandaise se bornait à interdire aux navires de pêche britanniques en question l' exercice dans le territoire de pêche irlandais des activités qui leur étaient interdites dans le territoire de pêche britannique en vertu de la réglementation britannique.
A notre avis, il est opportun et suffisant que la Cour de justice tranche le litige sur le fondement de l' argumentation subsidiaire de la Commission, à savoir que la réglementation irlandaise de 1986 est contraire au droit communautaire parce qu' elle empêche les navires de pêche britanniques d' exercer des activités de pêche qu' ils peuvent licitement exercer en vertu de la réglementation en vigueur au Royaume-Uni.
Cette conséquence de la réglementation irlandaise constitue à notre avis une violation manifeste du principe de l' égalité des conditions d' accès aux ressources de la pêche, tel qu' il a été énoncé à l' article 2 du règlement sur les structures. Une telle violation ne peut en aucun cas être justifiée par les motifs qui sous-tendent les règles communautaires relatives à la conservation des ressources de la pêche ou le régime des quotas qui en découle. De même, elle ne peut en aucune façon être justifiée par le désir de veiller à ce qu' il y ait un lien économique réel entre les navires de pêche et l' État du pavillon ou par le désir de protéger les intérêts irlandais en matière de pêche. Pour les mêmes raisons, il est impossible de considérer les interdictions de débarquement et de transbordement comme justifiées.
11. Comme nous l' avons indiqué, le gouvernement irlandais a également fait valoir que la réglementation litigieuse est conforme au droit international public. Le gouvernement se fonde à cet égard sur l' article 5, paragraphe 1, de la convention de Genève du 29 avril 1958 sur la haute mer, en vertu duquel il doit exister un "lien substantiel" entre l' État du pavillon et le navire et en vertu duquel l' État du pavillon doit notamment exercer effectivement sa juridiction dans les domaines technique, administratif et social (7). Le gouvernement fait valoir qu' il résulte du droit international public que d' autres États ne sont pas tenus de reconnaître l' immatriculation dans l' État du pavillon s' il n' est pas satisfait à l' exigence du "lien substantiel" entre l' État du pavillon et le navire.
Ce moyen n' a été avancé par le gouvernement irlandais que dans sa duplique et il peut donc être rejeté de ce seul fait comme tardif, selon l' article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure.
A notre avis, ce moyen est d' ailleurs dépourvu de fondement. Il n' y a pas lieu de débattre du point de savoir dans quelle mesure l' interprétation des règles de droit international public défendue par le gouvernement irlandais est correcte (8). Il n' est pas non plus nécessaire de débattre du point de savoir s' il serait contraire au droit communautaire qu' un État membre de la Communauté refuse de reconnaître l' immatriculation de navires dans un autre État membre même s' il était possible qu' un tel refus soit justifié en droit international public. En l' espèce, il est pleinement suffisant de déclarer qu' il y a lieu de rejeter le moyen irlandais au simple motif que le gouvernement irlandais n' a même pas essayé d' établir que l' immatriculation britannique ne reposait pas sur un lien pertinent entre le Royaume-Uni et le navire et que les autorités britanniques n' exerçaient pas la juridiction nécessaire sur les navires dans les domaines administratif, technique et social.
12. Nous observerons pour finir que le gouvernement irlandais a indiqué au cours de l' audience que la réglementation litigieuse en l' espèce n' était plus appliquée depuis juin 1987 (9) et qu' elle a finalement été abrogée en mars 1992.
Selon la jurisprudence constante de la Cour (10), cela n' empêche pas la Cour de trancher le litige sur le fondement des conclusions figurant dans la requête de la Commission.
Conclusion
13. Il ressort de ce qui précède qu' il y a lieu à notre avis de faire droit à la demande de la Commission. Nous proposons en conséquence à la Cour de justice de constater que:
- en adoptant les Sea Fishing Boats Regulations 1986, l' Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 101/76 du Conseil, 27, paragraphe 2, du règlement (CEE) n 3796/81 du Conseil et 30 du traité CEE;
- l' Irlande est condamnée aux dépens de l' instance, et
- le royaume d' Espagne supportera ses propres dépens.
(*) Langue originale: le danois.
(1) En ce qui concerne la réglementation britannique, voir les arrêts du 14 décembre 1989, Agegate (C-3/87, Rec. p. 4459) et Jaderow (C-216/87, Rec. p. 4509); du 25 juillet 1991, Factortame (C-221/89, Rec. p. I-3905), et du 4 octobre 1991, Commission/Royaume-Uni (C-246/89, Rec. p. I-4585). En ce qui concerne la réglementation irlandaise, voir les arrêts du 19 janvier 1988, Pesca Valentia (223/86, Rec. p. 83), et du 4 octobre 1991, Commission/Irlande (C-93/89, Rec. p. I-4569).
(2) Voir note 1.
(3) JO L 20, p. 19.
(4) JO L 379, p. 1.
(5) La Commission soutient qu' il y a lieu d' assimiler les navires immatriculés au Royaume-Uni au territoire britannique. Elle se fonde à cet égard sur l' article 4 du règlement (CEE) n 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d' origine des marchandises (JO L 148, p. 1), selon lequel les produits de la pêche maritime et autres produits qui sont extraits de la mer à partir de bateaux d' un pays sont considérés comme originaires de ce pays, ainsi que sur l' arrêt du 28 mars 1985, Commission/Royaume-Uni (100/84, Rec. p. 1169).
(6) Cette appréciation figure dans une lettre du 6 février 1984 adressée par la Commission au gouvernement irlandais, dans laquelle la Commission faisait part du résultat de son examen du projet de Fisheries (Amendment) Act. Le passage pertinent de la lettre est rédigé comme suit :
"... La Commission croit comprendre que les Sea Fishing Boats Regulations 1983 n' interdisent que les activités de certains bateaux britanniques dont le Royaume-Uni lui-même a restreint les activités de pêche dans ses propres eaux territoriales et n' a rien à objecter à la réglementation".
(7) Recueil des traités des Nations unies 450, n 6465.
(8) Nous renvoyons à cet égard aux conclusions de l' avocat général M. Tesauro dans l' affaire C-286/90, Poulsen et Diva Navigation, présentées le 31 mars 1992, dont il ressort qu' on pourrait également rejeter le moyen irlandais au motif qu' il n' est pas fondé sur le droit international public en vigueur.
(9) Selon ce qui a été indiqué, parce qu' un juge irlandais a suspendu l' application de la réglementation en raison des doutes quant à sa compatibilité avec le droit communautaire.
(10) Voir par exemple l' arrêt de la Cour du 18 mars 1992, Commission/Grèce (C-29/90, Rec. p. I-1971).
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