Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In de onderhavige niet-nakomingszaak verzoekt de Commissie Ierland te veroordelen wegens zijn in 1986 ingevoerde regeling die bepaalde in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde vissersvaartuigen onder meer verbiedt om in de Ierse visserijzone te vissen en vis in Ierse havens aan te landen. Het Koninkrijk Spanje heeft aan de zijde van de Commissie geïntervenieerd.
2. Deze zaak sluit aan bij de reeks zaken waarin het Hof zich diende uit te spreken over de wettigheid van de maatregelen waarmee Ierland en het Verenigd Koninkrijk sinds 1983 hebben gepoogd de zogenoemde "quota hopping" aan banden te leggen.(1) Onder "quota hopping" verstaan de twee regeringen het verschijnsel, dat vaartuigen die elke band met deze twee landen missen, onder Britse respectievelijk Ierse vlag gaan varen om te kunnen vissen op de quota die jaarlijks in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid worden toegekend. In de praktijk hebben vooral Spaanse vaartuigen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om als Brits of Iers vaartuig te worden geregistreerd.
3. Voor een goed begrip van de ratio en de draagwijdte van de litigieuze regeling moet zij in verband worden gezien met haar Britse pendant.
4. De eerste poging van het Verenigd Koninkrijk om "quota hopping" aan banden te leggen dateert van 1983. Krachtens de oorspronkelijke regeling van 1983 bevatten de visvergunningen de voorwaarde, dat een in het Verenigd Koninkrijk geregistreerd vissersvaartuig geen vis mocht vangen of overladen in de Britse visserijzone en in Britse havens mocht aanlanden, tenzij ten minste 75 % van de bemanning uit Britse onderdanen of uit onderdanen van een andere Lid-Staat bestond (hierna: het "bemanningsvereiste"). Aangezien Spanje toen geen EEG-lid was, beperkte dit vereiste de visserijmogelijkheden voor vaartuigen die grotendeels in Spaanse handen waren. Vaartuigen die niet aan het bemanningsvereiste voldeden, konden met een Britse visvergunning blijven vissen, mits buiten de Britse visserijzone en geen Britse havens werden aangedaan.
5. In 1983 voerde Ierland een soortgelijke regeling als de Britse in voor de visserij in de Ierse visserijzone door in Ierland geregistreerde visserijvaartuigen. Tegelijk werd een verbod ingevoerd voor Britse vissersvaartuigen om vis in de Ierse visserijzone te vangen of over te laden en in Ierse havens aan te landen, tenzij was voldaan aan een soortgelijke bemanningsvereiste als in het Verenigd Koninkrijk gold. Men kan dus spreken van een parallellisme tussen de Ierse en Britse regeling; wat in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde vaartuigen in de Britse visserijzone niet mochten, mochten ze evenmin in de Ierse.
6. Zoals het Hof bekend is uit onder meer de zaak Agegate(2) en zaak C-279/89 (Commissie/Verenigd Koninkrijk), waarin ik onlangs conclusie heb genomen, stelde de Britse regering bij de toetreding van Spanje en Portugal tot de EG nieuwe voorwaarden voor de verlening van visvergunningen. Allereerst werden Spaanse, Portugese en Griekse vissers, wat het bemanningsvereiste van 75 % betreft, tijdens de voor deze landen geldende overgangsperiode niet als EG-onderdanen beschouwd; in de tweede plaats diende ten minste 75 % van de bemanning in het Verenigd Koninkrijk te wonen; in de derde plaats gold het bemanningsvereiste alleen voor de visserij op vis die onder een quotum viel, ongeacht of binnen dan wel buiten de Britse visserijzone werd gevist. Naar Brits recht konden vaartuigen die niet aan het bemanningsvereiste voldeden, dus voortaan binnen en buiten de Britse visserijzone vissen en de vangsten in Britse havens aanlanden, zolang geen vis werd gevangen die onder een quotum viel.
7. Als gevolg van de nieuwe Britse voorwaarden bracht Ierland in 1986 bij de Sea Fishing Boats Regulations 1986 twee wijzigingen aan in de hierboven beschreven regeling van 1983. Deze hielden in, dat in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde vaartuigen niet in de Ierse visserijzone mochten vissen of vis in Ierse havens aanlanden, tenzij ten minste 75 % van de bemanning uit EG-onderdanen bestond; Griekse, Portugese en Spaanse onderdanen werden tijdens de voor hun respectieve landen toepasselijke overgangsperiodes niet als EG-onderdanen beschouwd. Deze 75 % van de bemanning moest voorts aan wal wonen in het Verenigd Koninkrijk.
Volgens de Sea Fishing Boats Regulations 1986 is de situatie dus zo, dat Britse vaartuigen die naar Brits recht binnen en buiten de Britse visserijzone op niet onder de quota vallende vissoorten mogen vissen en hun vangsten in Britse havens mogen aanlanden, niet in de Ierse visserijzone mogen vissen of hun vangsten in Ierse havens aanlanden.
8. De Commissie betoogt, dat het visserijverbod in de Ierse visserijzone in strijd is met het beginsel van de gelijke toegang van de vissersvaartuigen van de Lid-Staten tot de visgronden van de Lid-Staten, dat is neergelegd in artikel 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 101/76 van de Raad van 19 januari 1976 houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (hierna: de "structuurverordening").(3) Artikel 2, lid 1, bepaalt:
"De in elk van de Lid-Staten geldende regeling voor de uitoefening van de visserij in het gedeelte der zee dat onder hun soevereiniteit of hun jurisdictie valt mag niet leiden tot verschillen in behandeling ten opzichte van andere Lid-Staten.
Met name dienen de Lid-Staten te waarborgen dat voor alle vissersvaartuigen die onder de vlag van één der Lid-Staten varen en op het grondgebied van de Gemeenschap staan ingeschreven, gelijke voorwaarden gelden ten aanzien van de toegang tot en de bevissing van de visgronden in het in de voorgaande alinea bedoelde gedeelte der zee."
De Commissie betoogt verder, dat het verbod op de aanlanding van vis in de Ierse havens in strijd is met het verbod op invoerbeperkingen in artikel 30 EEG-Verdrag en met het beginsel van de gelijke toegang tot de havens van de Lid-Staten, dat is neergelegd in artikel 27, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3796/81 van de Raad van 29 december 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector visserijprodukten.(4) Dit artikel luidt:
"Onverminderd andere communautaire bepalingen, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om aan alle vissersvaartuigen die onder de vlag van een der Lid-Staten varen, gelijke voorwaarden te verzekeren ten aanzien van de toegang tot de havens en het gebruik van de inrichtingen waar de produkten in eerste aanleg worden verhandeld, alsmede van alle uitrustingen en alle technische installaties die daartoe behoren."
Ten slotte betoogt de Commissie, dat het verbod om in de Ierse visserijzone vis van een vaartuig dat onder de Ierse regeling valt, over te laden in een ander, in strijd is met het verbod van artikel 30 EEG-Verdrag.(5)
Blijkens haar betoog is de Commissie ten principale van oordeel, dat volgens de voormelde bepalingen van gemeenschapsrecht een Lid-Staat in geen geval bevoegd is tot regeling van het recht van vissersvaartuigen van andere Lid-Staten om vis te vangen, aan te landen en over te laden. Alleen subsidiair betoogt de Commissie, dat het voor de uitkomst van de zaak beslissend is, dat de litigieuze regeling van 1986 ° in tegenstelling tot die van 1983 ° Britse vissersvaartuigen verbiedt visserijactiviteiten uit te oefenen, die zij volgens de geldende regeling van het Verenigd Koninkrijk wel mogen uitoefenen.
9. De Ierse regering gaf toe, dat het vereiste van woonplaats in het Verenigd Koninkrijk, dat is opgenomen in de regeling van 1986, blijkens het arrest Agegate in strijd is met het gemeenschapsrecht. Daarentegen betoogde zij, dat de verschillende behandeling van vissersvaartuigen van een andere Lid-Staat, dat de Ierse regeling in beginsel impliceert, in de concrete situatie is gerechtvaardigd.
De Ierse regering wijst op het positieve standpunt dat de Commissie in 1984 heeft ingenomen(6) over de wettigheid van de regeling van 1983 en betoogt, dat de litigieuze regeling van 1986 geen afwijkingen bevat ten opzichte van de regeling van 1983, die een andere beoordeling kunnen rechtvaardigen. Voor het overige stelt Ierland, dat de litigieuze regeling louter een afspiegeling is van de Britse regeling inzake het bemanningsvereiste dat het Hof in zijn arrest Agegate verenigbaar met het gemeenschapsrecht achtte. Bovendien is deze regeling als gerechtvaardigd te beschouwen, omdat zij dezelfde oogmerken nastreeft als de communautaire regeling inzake de nationale quota, namelijk de bescherming van de plaatselijke bevolking die van de visserij leeft, enz. Ten slotte betoogde de Ierse regering, dat zij naar volkenrecht niet verplicht is de onder de regeling vallende vaartuigen als Brits te erkennen.
10. Zoals gezegd, stelt de Commissie primair, dat de genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht een Lid-Staat absoluut verbieden om een regeling vast te stellen die de vissersvaartuigen van andere Lid-Staten belet de visserij uit te oefenen en vis aan te landen en over te laden. Blijkens het betoog van de Commissie meent zij thans, dat ook een regeling als die welke in de periode 1983-1986 op de Britse vissersvaartuigen van toepassing was, met het gemeenschapsrecht in strijd is.
Naar mijn mening is het niet nodig of opportuun, dat het Hof het geschil aan de hand van dit betoog van de Commissie beslecht en zich aldus indirect over de oorspronkelijke Ierse regeling van 1983 uitspreekt. Bezien in het licht van de wijzigingen in de verwante Britse regeling, zijn er mijns inziens wezenlijke verschillen tussen de Ierse regeling van 1986 en die van 1983. Het blijft een feit, dat de Commissie in 1984 positief adviseerde over de Ierse regeling van 1983, waarbij voor haar van belang was, dat de Ierse regeling de betrokken Britse vissersvaartuigen enkel die activiteiten verbood in de Ierse visserijzone, die hun in de Britse visserijzone door de Britse regeling werden verboden.
Mijns inziens kan het Hof ermee volstaan de zaak op basis van het subsidiaire betoog van de Commissie te beslechten, dat wil zeggen dat de Ierse regeling van 1986 in strijd is met het gemeenschapsrecht omdat zij de Britse vissersvaartuigen belet visserijactiviteiten uit te oefenen die zij volgens de geldende regeling van het Verenigd Koninkrijk rechtmatig kunnen uitoefenen.
Dit gevolg van de Ierse regeling is mijns inziens een duidelijke schending van het beginsel van de gelijke toegang tot de visgronden, zoals neergelegd in artikel 2 van de structuurverordening. Deze schending kan in geen geval worden gerechtvaardigd door de beginselen die aan de gemeenschapsregeling voor de instandhouding van de visbestanden of aan de eruit voortvloeiende quotaregeling ten grondslag liggen. Evenmin kan zij worden gerechtvaardigd door het streven naar een reële economische band tussen het vissersvaartuig en de vlagstaat, of door de wens, de Ierse visserijbelangen te beschermen. Om dezelfde redenen zijn ook het aanlandings- en overladingsverbod niet gerechtvaardigd.
11. Zoals gezegd, betoogde de Ierse regering ook, dat de litigieuze regeling in overeenstemming is met het volkenrecht. Zij baseert zich hiervoor op artikel 5, lid 1, van het Verdrag inzake de volle zee van Genève van 29 april 1958, dat bepaalt dat er een "wezenlijke band" moet zijn tussen de vlagstaat en het vaartuig en dat de vlagstaat met name op administratief, technisch en sociaal gebied daadwerkelijk zijn jurisdictie moet kunnen uitoefenen.(7) Andere staten hoeven volgens het volkenrecht de registratie in de vlagstaat niet te erkennen, indien niet is voldaan aan het volkenrechtelijke vereiste van de "wezenlijke band" tussen de vlagstaat en het vaartuig.
De Ierse regering heeft dit middel voor het eerst in dupliek voorgedragen en het moet alleen al daarom worden verworpen als te laat aangevoerd (zie artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering).
Bovendien is dit middel mijns inziens ongegrond. Er is geen aanleiding hier in discussie te treden over de vraag, of de Ierse regering de volkenrechtelijke regels juist uitlegt.(8) Evenmin hoeven wij na te gaan, of de weigering van een Lid-Staat van de EG om de registratie van vaartuigen in een andere Lid-Staat te erkennen in strijd is met het gemeenschapsrecht, zelfs al zou die weigering volkenrechtelijk gerechtvaardigd zijn. In casu volstaat de vaststelling, dat het middel van de Ierse regering moet worden verworpen om de enkele reden, dat zij zelfs geen poging heeft gedaan om aan te tonen, dat de Britse registratie op geen enkele relevante band tussen het Verenigd Koninkrijk en het vaartuig berustte en dat de Britse autoriteiten niet de vereiste jurisdictie in administratief, technisch en sociaal opzicht over de vaartuigen uitoefenden.
12. Tot slot merk ik op, dat de Ierse regering er ter terechtzitting op wees, dat de litigieuze regeling sinds juni 1987(9) niet meer wordt toegepast en ten slotte in maart 1992 is ingetrokken.
Volgens vaste rechtspraak(10) belet dit het Hof niet om op basis van de conclusies in het verzoekschrift van de Commissie uitspraak te doen.
Conclusie
13. Ik concludeer mitsdien tot toewijzing van het door de Commissie gevorderde. Ik geef het Hof in overweging te verklaren dat:
° Ierland, door vaststelling van de Sea Fishing Boats Regulations 1986, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2, lid 1, van verordening (EEG) nr. 101/76 van de Raad, 27, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3796/81 van de Raad en 30 EEG-Verdrag;
° Ierland in de kosten van de procedure wordt veroordeeld;
° Spanje in zijn eigen kosten wordt verwezen.
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) ° Voor de Britse regeling, zie de arresten van 14 december 1989 (zaak C-3/87, Agegate, Jurispr. 1989, blz. 4459, en zaak C-216/87, Jaderow, Jurispr. 1989, blz. 4509), 25 juli 1991 (zaak C-221/89, Factortame e.a., Jurispr. 1991, blz. I-3905) en 4 oktober 1991 (zaak C-246/89, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1991, blz. I-4585). Voor de Ierse regeling, zie de arresten van 19 januari 1988 (zaak 223/86, Pesca Valentia, Jurispr. 1988, blz. 83) en 4 oktober 1991 (zaak C-93/89, Commissie/Ierland, Jurispr. 1991, blz. I-4569).
(2) ° Zie voetnoot 1.
(3) ° PB 1976, L 20, blz. 19.
(4) ° PB 1981, L 379, blz. 1.
(5)
° De Commissie betoogt, dat de in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde vaartuigen met het Britse grondgebied moeten worden gelijkgesteld. Daartoe beroept zij zich op artikel 4 van verordening (EEG) nr. 802/68 van de Raad van 27 juni 1968 betreffende de gemeenschappelijke definitie van het begrip oorsprong van goederen (PB 1968, L 148, blz. 1), volgens hetwelk produkten van de zeevisserij en andere produkten die uit de zee zijn gewonnen met schepen van een land, worden geacht van oorsprong uit dat land te zijn, alsmede op het arrest van 28 maart 1985 (zaak 100/84, Commissie/Verenigd Koninkrijk, Jurispr. 1985, blz. 1169).
(6) ° Dit standpunt blijkt uit een brief van 6 februari 1984 van de Commissie aan de Ierse regering, waarin de Commissie het resultaat van haar onderzoek van het ontwerp van Fisheries (Amendment) Act meedeelt. De passage in de brief die hier van belang is, luidt:
De Commissie meent te begrijpen, dat de Sea Fishing Boats Regulations 1983 alleen de activiteiten verbieden van bepaalde Britse vissersvaartuigen waarvan het Verenigd Koninkrijk zelf de visserijactiviteiten binnen zijn eigen territoriale wateren aan banden heeft gelegd, en heeft geen bezwaar tegen de regeling .
(7) ° United Nations Treaties Series 450, nr. 6465.
(8) ° Ik verwijs naar de conclusie van advocaat-generaal Tesauro in zaak C-286/90, Poulsen en Diva Navigation van 31 maart 1992, waaruit blijkt dat het Ierse middel ook kan worden verworpen, omdat het geen steun vindt in het geldende volkenrecht.
(9) ° Omdat een Ierse rechter, naar het schijnt, de toepassing van de regeling wegens de twijfelachtige verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht opschortte.
(10) ° Zie bij voorbeeld het arrest van 18 maart 1992 (zaak C-29/90, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1992, blz. I-1971).
Full & Egal Universal Law Academy