Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Na presente acção por incumprimento, a Comissão pede que a Irlanda seja condenada por ter adoptado em 1986 uma regulamentação que proíbe que determinados navios de pesca de matrícula britânica pesquem no território de pesca irlandês e desembarquem peixe nos portos irlandeses. O Reino de Espanha interveio em apoio da Comissão.
2. O presente processo é mais um de uma série de processos em que o Tribunal de Justiça teve de pronunciar-se sobre a legalidade da regulamentação pela qual a Irlanda e o Reino Unido têm tentado desde 1983 limitar aquilo a que se chama a "quota hopping" (1). Os dois governos entendem por "quota hopping" a prática que consiste em navios até então sem qualquer vínculo com os dois países adoptarem o pavilhão britânico ou, noutros casos, irlandês, com vista a beneficiarem das quotas atribuídas anualmente a estes dois países no âmbito da política comum da pesca. Na prática, são sobretudo navios espanhóis que utilizam a possibilidade de serem matriculados como navios britânicos ou irlandeses.
3. A razão de ser e o alcance da regulamentação controvertida no caso em apreço não podem ser compreendidos sem explicar a relação existente entre esta regulamentação e a regulamentação britânica correspondente.
4. A primeira tentativa do Reino Unido para limitar a "quota hopping" remonta a 1983. Nos termos da regulamentação inicial de 1983, estava previsto nas licenças de pesca que um navio de pesca de matrícula britânica não podia pescar ou transbordar capturas no interior da zona de pesca britânica ou desembarcar capturas nos portos britânicos se pelo menos 75% da sua tripulação não fosse composta por nacionais britânicos ou nacionais de um outro Estado-membro (a seguir "condição relativa à tripulação"). Como a Espanha não era nessa altura membro da Comunidade, esta condição limitava as possibilidades de pesca dos navios dominados por interesses espanhóis. Os navios que não preenchessem a condição relativa à tripulação podiam continuar a pescar munidos de uma licença de pesca britânica, na condição de a pesca ter lugar fora da zona de pesca britânica e de as capturas serem desembarcadas em portos não britânicos.
5. A Irlanda introduziu em 1983 uma regulamentação correspondente à regulamentação britânica acima descrita, relativamente à pesca no território de pesca irlandês por navios de matrícula irlandesa. Ao mesmo tempo, introduziu uma regulamentação que proibia que os navios de pesca britânicos pescassem e transbordassem as suas capturas no interior da zona de pesca irlandesa e que desembarcassem peixe nos portos irlandeses, a menos que satisfizessem uma condição relativa à tripulação correspondente à condição britânica acima descrita. Portanto, pode-se afirmar que existia um paralelismo entre a regulamentação irlandesa e a regulamentação britânica; aquilo que os navios de matrícula britânica não podiam fazer em território britânico também não podiam fazer em território irlandês.
6. Como é do conhecimento do Tribunal de Justiça através, designadamente, dos processos Agegate (2) e C-279/89, Comissão/Reino Unido, no qual já apresentei as minhas conclusões, o Governo do Reino Unido, na sequência da adesão de Espanha e de Portugal à Comunidade, passou a fazer depender de novas condições a concessão de licenças de pesca. Essas novas condições implicavam, em primeiro lugar, que os pescadores espanhóis, portugueses e gregos, durante os períodos transitórios aplicáveis a estes países, continuavam a não ser considerados como nacionais comunitários no que se refere à condição relativa aos 75% da tripulação; em segundo lugar, que 75% da tripulação devia residir no Reino Unido; em terceiro lugar, que a condição relativa à tripulação apenas se aplicava à captura de peixes abrangidos por um regime de quotas, quer a pesca tivesse lugar no interior quer no exterior da zona de pesca britânica. A situação nos termos do direito britânico era, portanto, que os navios que não preenchessem a condição relativa à tripulação podiam pescar tanto no interior como no exterior da zona de pesca britânica e desembarcar as suas capturas em portos britânicos, desde que pescassem peixe que não era abrangido por quotas.
7. Na sequência das novas condições inglesas, a Irlanda introduziu em 1986, através dos Sea Fishing Boats Regulations 1986, duas alterações à regulamentação de 1983 acima descrita. As alterações implicam que os navios de matrícula britânica não podem pescar na zona de pesca irlandesa ou desembarcar capturas em portos irlandeses se pelo menos 75% da tripulação não for composta por nacionais comunitários, entre os quais não são todavia incluídos os nacionais gregos, portugueses e espanhóis durante os períodos transitórios aplicáveis aos seus respectivos países. Estes 75% da tripulação devem também ter a sua residência em território do Reino Unido.
Resulta assim dos Sea Fishing Boats Regulations 1986 que os navios britânicos que, nos termos do direito britânico, podem legalmente pescar peixe não abrangido por quotas no interior e no exterior do território de pesca britânico, assim como desembarcar as suas capturas nos portos britânicos, não podem pescar na zona de pesca irlandesa nem desembarcar as suas capturas em portos irlandeses.
8. A Comissão alega que a proibição da pesca no interior da zona de pesca irlandesa é contrária ao princípio da igualdade das condições de acesso dos navios de pesca dos Estados-membros aos territórios de pesca dos Estados-membros, que vem enunciado no artigo 2. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 101/76 do Conselho, de 19 de Janeiro de 1976, que estabelece uma política comum de estruturas no sector da pesca (a seguir "regulamento relativo às estruturas") (3). O artigo 2. , n. 1, dispõe:
"O regime aplicado por cada Estado-membro para o exercício da pesca, nas águas marítimas sob a sua jurisdição ou soberania, não pode provocar diferenças de tratamento para os restantes Estados-membros.
Os Estados-membros asseguram, especialmente, a igualdade de condições de acesso e de exploração dos fundos, situados nas águas referidas no parágrafo anterior, a todos os navios de pesca com bandeira de um dos Estados-membros e matriculados no território comunitário."
A Comissão alega ainda que a proibição do desembarque nos portos irlandeses é contrária, por um lado, à proibição das restrições à importação prevista no artigo 30. do Tratado e, por outro lado, ao princípio da igualdade das condições de acesso aos portos dos Estados-membros, que vem enunciado no artigo 27. , n. 2, do Regulamento (CEE) n. 3796/81 do Conselho, de 29 de Dezembro de 1981, que adopta a organização comum de mercado no sector dos produtos da pesca (4). O teor desta disposição é o seguinte:
"Sem prejuízo de outras disposições comunitárias, os Estados-membros adoptam as disposições necessárias destinadas a assegurar, entre todos os navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-membro, a igualdade de condições de acesso aos portos, e às instalações de primeira colocação no mercado, assim como a todos os equipamentos e a todas as instalações técnicas que deles dependam."
A Comissão alega, finalmente, que a proibição do transbordo de peixe, no interior da zona de pesca irlandesa, de um navio abrangido pela regulamentação irlandesa para outro é contrária à proibição prevista no artigo 30. do Tratado (5).
Deduz-se da argumentação da Comissão que esta considera a título principal que resulta das acima referidas disposições comunitárias que em caso algum um Estado-membro está habilitado a fixar regras, aplicáveis aos navios de pesca de outro Estado-membro, relativas ao direito de estes praticarem a pesca assim como desembarcarem e transbordarem capturas. Só a título subsidiário é que a Comissão alega que é determinante para a decisão da causa o facto de a regulamentação controvertida de 1986, diferentemente da regulamentação de 1983, impedir os navios de pesca britânicos de exercerem actividades de pesca que podem legalmente exercer nos termos da regulamentação em vigor no Reino Unido.
9. O Governo irlandês reconheceu que a condição de residência no Reino Unido, que figura na regulamentação de 1986, é contrária ao direito comunitário, como foi decidido pelo acórdão Agegate, já referido. Alega, em contrapartida, que o tratamento diferente dos navios de pesca de um outro Estado-membro, que a regulamentação irlandesa em princípio implica, se justifica no caso concreto.
O Governo irlandês refere-se à apreciação positiva feita pela Comissão em 1984 relativamente à legalidade da regulamentação de 1983 (6) e alega que a regulamentação de 1986, controvertida no caso presente, não contém alterações à regulamentação de 1983 que sejam susceptíveis de justificar uma apreciação diferente. O governo alegou, além disso, que a regulamentação controvertida é simplesmente decalcada da regulamentação britânica respeitante à condição relativa à tripulação, que o Tribunal de Justiça considerou compatível com o direito comunitário no acórdão Agegate, já referido. Acrescenta que a regulamentação deve ser considerada legal, pois visa atingir os mesmos objectivos que os que são prosseguidos pelo regime comunitário das quotas nacionais, ou seja, a protecção das populações locais tributárias de pesca. Finalmente, o Governo irlandês sustenta que nos termos do direito internacional público não é obrigado a reconhecer os navios abrangidos pela regulamentação como navios britânicos.
10. Como foi referido, a Comissão considera a título principal que as normas comunitárias invocadas proíbem absolutamente que um Estado-membro fixe regras que impeçam navios de pesca de outros Estados-membros de praticar a pesca assim como de desembarcar e transbordar capturas. Resulta da argumentação da Comissão que esta considera hoje que uma regulamentação como a que se aplicava aos navios de pesca britânicos durante o período de 1983 a 1986 também é contrária ao direito comunitário.
Contudo, na minha opinião, não é necessário nem oportuno que o Tribunal de Justiça decida o litígio com base nesta argumentação e, desta forma, tome posição indirectamente sobre a regulamentação irlandesa inicial de 1983. Em minha opinião, existem diferenças importantes entre a regulamentação irlandesa de 1983 e a de 1986, se forem analisadas à luz das alterações introduzidas pela regulamentação britânica correspondente. Apesar de tudo, a Comissão pronunciou-se em 1984 por uma apreciação positiva em relação à regulamentação irlandesa de 1983, acentuando o facto de a regulamentação irlandesa se limitar a proibir aos navios de pesca britânicos em questão o exercício no território de pesca irlandês das actividades que lhes eram proibidas no território de pesca britânico nos termos da regulamentação britânica.
Em minha opinião, é oportuno e suficiente que o Tribunal de Justiça decida o litígio com base na argumentação subsidiária da Comissão, ou seja, de que a regulamentação irlandesa de 1986 é contrária ao direito comunitário pelo facto de impedir os navios de pesca britânicos de exercerem actividades de pesca que podem legalmente exercer nos termos da regulamentação em vigor no Reino Unido.
Esta consequência da regulamentação irlandesa constitui, em minha opinião, uma violação clara do princípio da igualdade das condições de acesso aos recursos da pesca, tal como vem enunciado no artigo 2. do regulamento relativo às estruturas. Tal violação em caso algum pode ser justificada pelos motivos subjacentes às normas comunitárias relativas à conservação dos recursos da pesca ou ao regime das quotas delas derivado. Também não pode de modo algum ser justificado pelo desejo de velar para que exista uma ligação económica efectiva entre os navios de pesca e o Estado do pavilhão ou pelo desejo de proteger os interesses irlandeses em matéria de pesca. Pelas mesmas razões, é impossível considerar as proibições de desembarque e de transbordo como justificadas.
11. Como foi referido, o Governo irlandês alegou também que a regulamentação controvertida está conforme com o direito internacional público. O governo baseia esta asserção no artigo 5. , n. 1, da Convenção de Genebra de 29 de Abril de 1958 sobre o alto mar, nos termos do qual deve existir uma "ligação substancial" entre o Estado do pavilhão e o navio e nos termos do qual o Estado do pavilhão deve, nomeadamente, exercer a sua jurisdição efectiva nos domínios técnico, administrativo e social (7). Alega o governo que resulta do direito internacional público que os outros Estados não são obrigados a reconhecer a matrícula no Estado do pavilhão se não se mostrar satisfeita a exigência da "ligação substancial" entre o Estado do pavilhão e o navio.
Este fundamento só foi deduzido pelo Governo irlandês na sua tréplica e, portanto, deve por este simples facto ser julgado inadmissível por extemporâneo, nos termos do artigo 42. , n. 2, do Regulamento de Processo.
Em minha opinião, aliás, este fundamento não procede. Não há que discutir a questão de saber em que medida a interpretação das normas de direito internacional público sustentada pelo Governo irlandês é correcta (8). Também não é necessário discutir a questão de saber se é contrário ao direito comunitário que um Estado-membro da Comunidade recuse reconhecer a matrícula de navios num outro Estado-membro mesmo que houvesse a possibilidade de justificar tal recusa com base no direito internacional público. No caso em apreço, é plenamente suficiente declarar que o fundamento irlandês deve ser rejeitado pela simples razão de que o Governo irlandês nem sequer procurou fazer a prova que a matrícula britânica não assentava numa ligação relevante entre o Reino Unido e o navio e que as autoridades britânicas não exerciam a jurisdição necessária sobre os navios nos domínios administrativos, técnico e social.
12. Para terminar, quero chamar a atenção para o facto de o Governo irlandês ter referido na audiência que a regulamentação controvertida no presente caso deixou de ser aplicada a partir de Junho de 1987 (9) e que foi finalmente revogada em Março de 1992.
Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (10), isto não impede que o Tribunal decida o litígio com base no pedido formulado na petição da Comissão.
Conclusão
13. Resulta do que antecede que, em minha opinião, o pedido da Comissão deve ser julgado procedente. Em consequência, proponho que o Tribunal de Justiça declare que:
- ao adoptar os Sea Fishing Boats Regulations 1986, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 2. , n. 1, do Regulamento (CEE) n. 101/76 do Conselho, 27. , n. 2, do Regulamento (CEE) n. 3796/81 do Conselho e 30. do Tratado CEE;
- condene a Irlanda nas despesas, e
- decida que o Reino de Espanha suporte as suas próprias despesas.
(*) Língua original: dinamarquês.
(1) - No que se refere à regulamentação britânica, v. os acórdãos de 14 de Dezembro de 1989, Agegate (C-3/87, Colect., p. 4459) e Jaderow (C-216/87, Colect., p. 4509); de 25 de Julho de 1991, Factortame (C-221/89, Colect., p. I-3905), e de 4 de Dezembro de 1991, Comissão/Reino Unido (C-246/89, Colect., p. I-4585). No que se refere à regulamentação irlandesa, v. os acórdãos de 19 de Janeiro de 1988, Pesca Valentia (223/86, Colect., p. 83), e de 4 de Outubro de 1991, Comissão/Irlanda (C-93/89, Colect., p. I-4569).
(2) - V. nota 1.
(3) - JO L 20 p. 19; EE 04 F1 p. 16.
(4) - JO L 379 p. 1; EE 04 F1 p. 185.
(5) - A Comissão sustenta que um navio de matrícula britânica deve ser equiparado ao território britânico. Baseia-se para tal no artigo 4. do Regulamento (CEE) n. 802/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias (JO L 148 p. 1; EE 02 F1 p. 5), segundo o qual os produtos da pesca marítima e outros produtos extraídos do mar por navios de um país são considerados como originários deste país, assim como no acórdão de 28 de Março de 1985, Comissão/Reino Unido (100/84, Recueil, p. 1169).
(6) - Esta apreciação figura num ofício de 6 de Fevereiro de 1984 enviado pela Comissão ao Governo irlandês, no qual a Comissão participa o resultado da sua apreciação do projecto da Fisheries (Amendment) Act. A passagem pertinente do ofício é do seguinte teor:
... A Comissão julga compreender que os Sea Fishing Boats Regulations 1983 apenas proíbem as actividades de alguns barcos britânicos, cujas actividades de pesca o próprio Reino Unido restringe nas suas próprias águas territoriais e nada tem a objectar à regulamentação .
(7) - Recueil des traités des Nations unies 450, n. 6465.
(8) - Quanto a este aspecto remeto para as conclusões do advogado-geral G. Tesauro no processo C-286/90, Poulsen e Diva Navigation, apresentadas a 31 de Março de 1992 (acórdão de 24 de Novembro de 1992, Colect., pp. I-6019, I-6034), das quais resulta que se pode igualmente rejeitar o fundamento irlandês pelo facto de o mesmo não se basear no direito internacional público em vigor.
(9) - Segundo o que foi referido, pelo facto de um juiz irlandês ter suspendido a aplicação da regulamentação em virtude de dúvidas quanto à sua incompatibilidade com o direito comunitário.
(10) - V. por exemplo acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Março de 1992, Comissão/Grécia (C-29/90, Colect., p. I-1971).
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