Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nell' ambito del presente ricorso per inadempimento, la Commissione chiede la condanna dell' Irlanda per aver adottato nel 1986 una normativa recante divieto per talune navi da pesca immatricolate nel Regno Unito di pescare in territorio di pesca irlandese e di sbarcare pesce nei porti irlandesi. Il Regno di Spagna è intervenuto a sostegno della Commissione.
2. La presente causa fa parte di una serie di cause nelle quali la Corte di giustizia ha dovuto pronunciarsi sulla legittimità di norme mediante le quali l' Irlanda e il Regno Unito hanno cercato, dal 1983, di limitare il fenomeno che viene chiamato di "quota hopping" (1). I due governi intendono per "quota hopping" la prassi secondo la quale imbarcazioni fino a quel momento prive di legami con i due paesi inalberano il vessillo britannico, o irlandese, per sfruttare i contingenti nazionali di pesca attribuiti annualmente ai due paesi nell' ambito della politica comune della pesca. Sono soprattutto imbarcazioni spagnole, allo stato dei fatti, a far uso della possibilità di immatricolarsi come nave britannica o irlandese.
3. Al fine di meglio comprendere le ragioni, nonché la portata della normativa controversa in causa, occorre illustrare il rapporto intercorrente tra essa e la corrispondente normativa britannica.
4. Il primo tentativo del Regno Unito di arginare il "quota hopping" risale al 1983. Ai sensi della iniziale normativa del 1983, le licenze di pesca stabilivano che un peschereccio immatricolato nel Regno Unito non poteva pescare, o trasbordare pesce, all' interno della zona di pesca britannica, o sbarcare specie ittiche catturate all' interno della zona di pesca britannica, o sbarcarle nei porti britannici, salvo se l' equipaggio di tali imbarcazioni non fosse composto, almeno per il 75%, di cittadini britannici o della Comunità (in prosieguo: il "requisito relativo all' equipaggio"). Non essendo la Spagna a quell' epoca membro della Comunità europea, tale requisito limitava le possibilità di pesca per imbarcazioni serventi interessi spagnoli. Le navi non in possesso del requisito relativo all' equipaggio potevano pur sempre pescare con licenza di pesca britannica, a condizione che ciò avvenisse al di fuori della zona di pesca britannica e che le specie catturate fossero sbarcate in porti non britannici.
5. Sempre nel 1983, l' Irlanda emanava una normativa corrispondente a quella britannica appena descritta, ed avente ad oggetto la pesca nei territori di pesca irlandesi da parte di imbarcazioni immatricolate in Irlanda. Tale paese emanava nel contempo una normativa recante divieto alle imbarcazioni da pesca britannica di pescare e di trasbordare le loro catture all' interno della zona di pesca irlandese, nonché di sbarcare pesce nei porti irlandesi, salvo che sussistesse un requisito relativo all' equipaggio identico al requisito britannico sopra descritto. Si può quindi affermare che vi era un parallelismo della normativa irlandese e di quella britannica; ciò che era vietato alle navi immatricolate nel Regno Unito in territorio di pesca britannica lo era anche in territorio irlandese.
6. Come la Corte di giustizia ha potuto rilevare, anche nelle cause Agegate (2) e C-279/89, Commissione/Regno Unito, nella quale ho appena presentato le mie conclusioni, il governo britannico, a seguito dell' entrata della Spagna e del Portogallo nella Comunità, ha assoggettato la concessione di licenze di pesca a nuovi requisiti. Essi stabilivano in primo luogo che i pescatori spagnoli, portoghesi e greci non fossero da considerarsi, nel corso dei periodi transitori relativi a tali paesi, come cittadini comunitari ai fini del requisito relativo al 75% dell' equipaggio; in secondo luogo, essi disponevano che il 75% dell' equipaggio dovesse risiedere nel Regno Unito, e, in terzo luogo, che il requisito relativo all' equipaggio avesse ad oggetto unicamente la pesca di pesci rientranti nell' ambito dei contingenti nazionali, indipendentemente dal fatto che tale pesca avvenisse all' interno o all' esterno della zona di pesca britannica. Per il diritto britannico, quindi, le imbarcazioni che non soddisfacessero il requisito relativo all' equipaggio potevano pescare sia all' esterno sia all' interno della zona di pesca britannica, nonché sbarcare il pesce catturato in porti britannici, purché pescassero pesce non rientrante nei contingenti nazionali.
7. Visti i nuovi requisiti posti dall' Inghilterra, l' Irlanda, mediante i Sea Fishing Boats Regulations del 1986, apportava in tale anno due modifiche alla sopra descritta normativa del 1983. Tali modifiche comportavano che le imbarcazioni immatricolate nel Regno Unito non potessero pescare nella zona di pesca irlandese, o sbarcare specie catturate nei porti irlandesi, salvo che l' equipaggio di tali imbarcazioni fosse composto almeno per il 75% da cittadini comunitari, esclusi però i cittadini greci, spagnoli e portoghesi per tutta la durata dei periodi transitori relativi a tali paesi. Oltre a ciò, tale quota del 75% dell' equipaggio doveva risiedere, a terra, nel Regno Unito.
Emerge pertanto dai Sea Fishing Boats Regulations del 1986 che le navi britanniche in forza del diritto britannico possono legittimamente pescare pesce non soggetto a contingenti all' interno e all' esterno del territorio di pesca britannica, nonché sbarcare le specie catturate in porti britannici, non possono pescare nella zona di pesca irlandese, né sbarcare tali specie in porti irlandesi.
8. La Commissione sostiene che il divieto di pesca all' interno della zona di pesca irlandese trasgredisce il principio della parità di condizioni di accesso delle navi da pesca battenti bandiera degli Stati membri ai territori di pesca di tali Stati, principio contenuto all' art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, relativo all' attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (in prosieguo: il "regolamento relativo alle strutture") (3). L' art. 2, n. 1, così dispone:
"Il regime applicato da ciascuno degli Stati membri all' esercizio della pesca nelle acque marittime su cui esercita la sua sovranità o giurisdizione non può comportare differenze di trattamento nei confronti di altri Stati membri.
Gli Stati membri assicurano, in particolare, a tutte le navi da pesca che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolate nel territorio della Comunità parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali situati nelle acque di cui al comma precedente".
La Commissione sostiene inoltre che il divieto di sbarco nei porti irlandesi trasgredisce non solo il divieto di restrizioni all' importazione di cui all' art. 30 del Trattato CEE, ma anche il principio della parità di condizioni di accesso ai porti degli Stati membri, enunciato all' art. 27, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio 29 dicembre 1981, n. 3796, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (4). Tale norma così dispone:
"Salvo altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie al fine di garantire a tutte le navi da pesca battenti bandiera di uno Stato membro parità di condizioni di accesso ai porti ed agli impianti di prima immissione sul mercato, nonché a tutte le attrezzature e a tutte le installazioni tecniche che ne dipendono".
La Commissione sostiene, da ultimo, che il divieto di trasbordo di pesce, effettuato all' interno della zona di pesca irlandese da una nave contemplata dalla normativa irlandese ad un' altra trasgredisce il divieto di cui all' art. 30 del Trattato (5).
Gli argomenti avanzati dalla Commissione fanno emergere come essa, in via principale, ritenga che le citate norme comunitarie non autorizzino in alcun modo uno Stato membro a stabilire norme nei confronti di navi da pesca di un altro Stato membro relativamente all' esercizio della pesca da parte di queste ultime, nonché allo sbarco e al trasbordo delle catture. La Commissione sostiene poi, ma solo in via subordinata, quanto sia importante ai fini della risoluzione della causa il fatto che la normativa controversa del 1986, a differenza di quella, precedente, del 1983, impedisca ai pescherecci britannici di svolgere attività di pesca che sono invece liberi di espletare ai sensi della normativa vigente nel Regno Unito.
9. Il governo irlandese ha riconosciuto che il requisito relativo alla residenza nel Regno Unito, figurante nella normativa del 1986, trasgredisce il diritto comunitario, come è stato sancito nella citata sentenza Agegate. Ha però sostenuto che la disparità di trattamento nei confronti delle navi da pesca di un altro Stato membro, insita in linea di principio nella normativa irlandese, trova la sua giustificazione nella situazione concreta.
Il governo irlandese ha fatto presente che la Commissione, nel 1984, si era pronunciata nel senso della legittimità della normativa del 1983 (6), e ha sostenuto che la normativa controversa del 1986, di cui è causa, non contiene modifiche alla precedente normativa del 1983 che giustifichino una diversa valutazione di essa. Il governo irlandese ha inoltre sostenuto che tale controversa normativa è semplicemente modellata su quella britannica per quanto concerne il requisito dell' equipaggio, che la Corte di giustizia, nella citata sentenza Agegate, ha ritenuto conforme al diritto comunitario. Inoltre la normativa in oggetto va considerata legittima in quanto volta a raggiungere le stesse finalità perseguite dal regime comunitario dei contingenti nazionali, vale a dire la protezione delle popolazioni locali dipendenti dalla pesca. Infine, l' Irlanda ha sostenuto che il diritto internazionale pubblico non le pone in alcun modo l' obbligo di riconoscere la nazionalità britannica delle imbarcazioni oggetto della normativa censurata.
10. Come abbiamo già accennato, la Commissione ritiene in via principale che le citate norme comunitarie proibiscano in modo assoluto ad uno Stato membro di stabilire norme impeditive della pesca, dello sbarco e del trasbordo di pesce nei confronti di imbarcazioni da pesca di altri Stati membri. Dagli argomenti addotti dalla Commissione emerge come essa oggi ritenga del pari contraria al diritto comunitario una normativa come quella che si applicava alle imbarcazioni da pesca britanniche nel periodo 1983-1986.
Non mi sembra però né necessario, né opportuno, che la Corte di giustizia si pronunci sul merito di tale allegazione, né, in via indiretta, sulla normativa irlandese iniziale del 1983. Esistono, a mio parere, rilevanti differenze tra la normativa irlandese del 1983 e quella del 1986, qualora le si esamini alla luce delle modifiche apportate alla corrispondente normativa britannica. Nonostante tutto, la Commissione, nel 1984, si è dichiarata in favore della normativa irlandese del 1983, sottolineando come quest' ultima si limitasse a vietare alle imbarcazioni da pesca britanniche in oggetto lo svolgimento, nell' ambito del territorio di pesca irlandese, di attività loro parimenti interdette in zona di pesca britannica ai sensi delle norme britanniche.
A mio modo di vedere, è opportuno e sufficiente che la Corte di giustizia si pronunci fondandosi sull' argomento dedotto dalla Commissione in subordine, vale a dire sulla contrarietà al diritto comunitario della normativa irlandese del 1986, in quanto essa impedisce a pescherecci britannici di svolgere attività di pesca che esse possono invece liberamente effettuare ai sensi della vigente normativa del Regno Unito.
Questa conseguenza della normativa irlandese costituisce a mio parere una manifesta trasgressione del principio della parità delle condizioni di accesso alle risorse della pesca, sancito all' art. 2 del regolamento sulle strutture. Una trasgressione del genere non può in alcun modo esser giustificata allegando le ragioni che stanno alla base delle norme comunitarie in materia di tutela delle risorse della pesca, o il regime dei contingenti nazionali che ne è conseguenza. Né possono costituirne in alcun modo giustificazione la volontà di controllare che vi sia un nesso economico reale tra le imbarcazioni da pesca e lo Stato della bandiera, o il desiderio di salvaguardare gli interessi irlandesi in tema di pesca. Per le stesse ragioni non trovano giustificazione nemmeno i divieti posti allo sbarco e al trasbordo.
11. Come ho già accennato, il governo irlandese ha del pari sostenuto che la normativa controversa si pone nel pieno rispetto del diritto internazionale pubblico. Esso richiama a tal proposito l' art. 5, n. 1, della convenzione di Ginevra del 29 aprile 1958 sull' alto mare, ai sensi del quale deve esistere un "legame sostanziale" tra lo Stato della bandiera e la nave, dovendo il primo effettivamente esercitare la sua sovranità in ambito tecnico, amministrativo e sociale (7). Il governo irlandese assume che, ai sensi del diritto internazionale pubblico, gli Stati terzi non hanno l' obbligo di riconoscere l' immatricolazione effettuata nello Stato della bandiera, qualora non sussista il requisito del "legame sostanziale" tra detto Stato e la nave.
Siffatto mezzo è stato dedotto dal governo irlandese unicamente nella controreplica, e la sola constatazione di quanto esso sia tardivo, ai sensi dell' art. 42, n. 2, del regolamento di procedura, è sufficiente a provocarne il rigetto.
A mio modo di vedere, tale mezzo è oltretutto privo di fondamento. E' superfluo discutere su quanto sia valida l' interpretazione delle norme di diritto internazionale pubblico fatta propria dal governo irlandese (8). Superfluo sarebbe anche discutere sulla contrarietà o meno al diritto comunitario del diniego, da parte di uno Stato membro della Comunità, di riconoscere l' immatricolazione di navi in un altro Stato membro, anche qualora tale diniego trovi, agli occhi del diritto internazionale pubblico, la sua giustificazione. Nella fattispecie, è sufficiente dichiarare che occorre respingere il mezzo dedotto dall' Irlanda per la semplice ragione che il governo irlandese non ha dimostrato che l' immatricolazione britannica non era espressione di alcun nesso tra il Regno Unito e le navi di cui trattasi, né che le autorità britanniche non esercitavano su dette navi la corrispondente sovranità in materia amministrativa, tecnica e sociale.
12. Per concludere, rilevo che il governo irlandese ha fatto presente in udienza che la normativa controversa non era più applicata dal giugno 1987 (9) ed è stata infine abrogata nel marzo 1992.
Secondo la costante giurisprudenza della Corte (10) ciò non osta a che la Corte dirima la controversia e si pronunci sul merito delle conclusioni contenute nel ricorso della Commissione.
Conclusione
13. Alla luce di tali considerazioni, si deve a mio parere accogliere la domanda della Commissione. Propongo pertanto alla Corte di giustizia di dichiarare che
° adottando i Sea Fishing Boats Regulations del 1986, l' Irlanda è venuta meno agli obblighi che le incombono a norma degli artt. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 101/76, 27, n. 2, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 3796/81, e 30 del Trattato CEE;
° l' Irlanda è condannata alle spese;
° il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese.
(*) Lingua originale: il danese.
(1) ° Per quanto riguarda la normativa britannica, v. sentenze 14 dicembre 1989, causa C-3/87, Agegate (Racc. pag. 4459) e causa C-216/87, Jaderow (Racc. pag. 4509); 25 luglio 1991, causa C-221/89, Factortame (Racc. pag. I-3905), e 4 ottobre 1991, causa C-246/89, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-4585). Per quanto riguarda la normativa irlandese, v. sentenze 19 gennaio 1988, causa 223/86, Pesca Valentia (Racc. pag. 83), e 4 ottobre 1991, causa C-93/89, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I-4569).
(2) ° V. nota 1.
(3) ° GU L 20, pag. 19.
(4) ° GU L 379, pag. 1.
(5) ° La Commissione afferma che le imbarcazioni immatricolate nel Regno Unito vanno assimilate al territorio britannico. Per sostenere tale tesi, essa fa riferimento all' art. 4 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 802, relativo alla definizione comune della nozione di origine delle merci (GU L 148, pag. 1), ai sensi del quale i prodotti della pesca marittima e gli altri prodotti estratti dal mare da navi immatricolate o registrate in un paese vanno considerati originari di tale paese; essa si basa inoltre sulla sentenza 28 marzo 1985, causa 100/84, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 1169).
(6) ° Siffatta valutazione è contenuta in una lettera del 6 febbraio 1984 inviata dalla Commissione al governo irlandese, nella quale la Commissione comunicava i risultati dell' esame, da essa compiuto, del Fisheries (Amendment) Act. Nella lettera si può leggere quanto segue:
(...) La Commissione crede di capire che i Sea Fishing Boats Regulations del 1983 vietano unicamente l' attività di talune imbarcazioni britanniche relativamente alle quali il Regno Unito stesso ha limitato la possibilità di pescare nelle proprie acque territoriali, e non ha niente da eccepire alla normativa in oggetto .
(7) ° Recueil des traités des Nations unies 450, n. 6465.
(8) ° Rinvio a tal proposito alle conclusioni dell' avvocato generale Tesauro nella causa C-286/90, Poulsen e Diva Navigation (Racc. 1992, pag. I-6019) presentate il 31 marzo 1992, da cui risulta che il mezzo dedotto dall' Irlanda potrebbe del pari essere respinto per infondatezza con riguardo al vigente diritto internazionale pubblico.
(9) ° Come è stato esposto, la ragione di ciò risiederebbe nel fatto che un giudice irlandese ha sospeso l' esecuzione di detta normativa a causa dei dubbi esistenti in merito alla sua compatibilità col diritto comunitario.
(10) ° V., ad esempio, sentenza della Corte 18 marzo 1992, causa C-29/90, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-1971).
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