Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Il presente ricorso della Repubblica italiana verte sul parziale annullamento della decisione della Commissione 26 giugno 1989, 89/418/CEE, recante modifica della decisione 88/630/CEE relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell' esercizio 1986 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione "garanzia" (GU L 192, pag. 33).
2. Per quanto riguarda dettagliatamente gli antefatti della controversia, mi limiterò a richiamare gli elementi necessari per le mie conclusioni e a far rinvio per i restanti alla relazione d' udienza.
3. Il regolamento (CEE) n. 2794/83 (1) precisa le modalità della messa in vendita sul mercato interno, per l' utilizzazione nell' alimentazione animale, di 450 000 tonnellate di frumento tenero panificabile detenute dall' ente di intervento italiano.
4. In particolare, l' art. 5, secondo comma, prevede che, al fine di controllare l' utilizzazione del frumento in causa,
" l' organismo di intervento in questione procede ad una colorazione che consenta di identificare il prodotto. La colorazione deve essere effettuata con un minimo di spesa".
Su tale ultimo punto è sorta la controversia.
5. In forza delle norme generali sul finanziamento degli interventi agricoli, tale spesa va infatti imputata al FEAOG, ma viene in un primo momento affrontata dagli Stati membri, che possono ottenerne il rimborso nell' ambito della procedura di liquidazione dei conti per l' esercizio considerato.
6. Nel caso di specie, la Commissione ha deciso, il 7 giugno 1985, di procedere al rimborso forfettario delle spese di colorazione, fissando un importo di 1,17 ECU per tonnellata di cereali trattati, mentre l' ente di intervento italiano aveva stimato in 6,15 ECU per tonnellata la spesa per l' operazione di colorazione, di cui al regolamento n. 2749/83, richiedendone al FEAOG il relativo rimborso. A seguito di un ricorso proposto dal governo italiano alla Corte di giustizia, quest' ultima ha, con sentenza 4 febbraio 1988 (2), annullato la decisione 7 giugno 1985 nella parte in cui fissava un rimborso forfettario delle spese di colorazione.
7. Nel corso dell' esecuzione di tale sentenza, la Commissione ha raccolto ulteriori informazioni in merito alle spese effettivamente sostenute dagli Stati membri. Ritenendo che le autorità italiane non avessero provato che il metodo prescelto era stato il meno costoso possibile, essa ha infine deciso, con il provvedimento de quo, di imputare al FEAOG la spesa dichiarata dall' Italia solo entro un limite di 1,17 ECU per tonnellata, anziché di 6,15 ECU per tonnellata.
8. La ricorrente impugna questa parte della decisione deducendo due mezzi.
Quanto al primo mezzo
9. Il governo italiano fa valere che la decisione impugnata viola il principio dell' autorità di cosa giudicata, derivante dalla citata sentenza 4 febbraio 1988.
10. Esso argomenta che la Corte ha in quella sede chiuso definitivamente ogni questione sulle spese di colorazione per l' operazione prevista dal regolamento n. 2794/83. Dovrebbe infatti applicarsi il principio per cui l' autorità di cosa giudicata copre non solo il dedotto, cioè le questioni che sono state sottoposte all' esame del giudice dalle parti, ma altresì il deducibile, cioè le questioni che avrebbero potuto porsi e non sono state poste, tra le quali rientra quella fatta valere ora dalla Commissione, relativa all' esigenza del minimo di spesa. Una diversa configurazione di tale principio consentirebbe alle parti di riproporre le loro azioni in giudizio all' infinito.
11. Le parti concordano nel ritenere fondamentale nel caso di specie il punto 18 della motivazione della citata sentenza, che così recita:
" Dato che l' operazione di colorazione non può essere considerata operazione materiale di uscita dal magazzino o di trasformazione, si deve far riferimento alla sola disposizione di regolamento riguardante le spese connesse all' operazione di colorazione, e cioè all' art. 5 del regolamento n. 2794/83, il quale dispone che 'la colorazione dev' essere effettuata con un minimo di spesa' . In base all' esame del testo di detto articolo si deve ritenere che le spese connesse all' operazione di colorazione devono essere rimborsate integralmente purché il sistema adottato per effettuare la colorazione sia stato il meno costoso possibile, punto che non è stato sollevato nell' ambito del presente ricorso".
12. Contrariamente alla tesi della ricorrente, ritengo che quest' ultima riserva indichi in modo assai esplicito che la Corte ha negato di aver preso in esame l' eventuale problema del carattere minimo della spesa, e che qualsiasi altra interpretazione costituisca una forzatura del senso comune delle parole (3).
13. Un' altra ragione per la quale non posso condividere il punto di vista della ricorrente è che la questione sottoposta all' esame della Corte in quella causa era, secondo me, completamente diversa. Si discuteva in essa se, alla luce delle norme generali che disciplinano il finanziamento per gli interventi effettuati a titolo della politica agricola comune, le spese controverse potessero essere considerate rientranti nella categoria delle spese rimborsabili forfettariamente o se andassero invece rimborsate integralmente. La Commissione sottolinea giustamente che il problema della prova del minimo di spesa, oggetto della presente lite, costituisce un diverso problema che può porsi soltanto quando sia assodato che il principio da applicare è quello del pagamento integrale.
14. E' evidente, quindi, che si è in presenza di una controversia il cui oggetto è diverso da quello della precedente, e non di mezzi che avrebbero potuto essere dedotti in quella occasione. Il principio dell' autorità di cosa giudicata non può pertanto essere opposto alla Commissione nella presente causa, dovendo fondarsi il giudizio su di essa su una considerazione nuova, che la Corte aveva espressamente escluso dalla sfera della sua anteriore pronuncia.
Quanto al secondo mezzo
15. La ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto provare in modo esatto e puntuale il minimo di spesa che si sarebbe potuto concretamente conseguire nel caso particolare dell' Italia o quantomeno indicare gli esatti motivi dell' inaccettabilità dei dati forniti dall' Italia.
16. E' indubbiamente esatto che dalla giurisprudenza della Corte (4) discende che spetta alla Commissione l' onere di provare l' esistenza di una violazione delle norme dell' organizzazione comune dei mercati agricoli, mentre allo Stato membro incombe, se del caso, provare l' errore della Commissione sulle conseguenze finanziarie da trarne. Ciò indurrebbe a far ritenere, nella fattispecie, gravante sulla Commissione l' onere di provare l' irregolarità, ossia il mancato conseguimento del prezzo più favorevole per le operazioni effettuate. Si deve tuttavia rilevare che nell' ipotesi in esame, sotto tale profilo diversa da quella considerata dalla giurisprudenza soprammenzionata, non avendo ragione d' essere in essa la distinzione tracciata dalla Corte tra irregolarità e sue conseguenze finanziarie, i due elementi si confondono, consistendo l' infrazione per l' appunto nel fatto che il costo dell' operazione controversa non è stato quello minimo.
17. Non sussiste quindi nella specie alcuna irregolarità da dimostrare, la cui esistenza possa venire distinta dalle sue conseguenze finanziarie, elemento per il quale, come evincesi dalla giurisprudenza or ora richiamata, l' onere della prova incombe allo Stato membro.
18. Una siffatta soluzione, inoltre, non solo sarebbe contraria al principio "actori incumbit probatio", ma per di più imporrebbe alla Commissione una prova negativa assai difficile da ottenere, mentre è ragionevole attendersi che lo Stato membro convenuto, che si suppone informato delle condizioni alle quali ha fatto procedere alle operazioni in questione, sia in grado di produrre la prova positiva.
19. Per giunta, la Commissione ha fornito nel caso in esame elementi di prova così numerosi e vari da doversi ravvisare un "fumus boni iuris" in suo favore, dal quale deriva semmai un' inversione dell' onere probatorio.
20. Incombe pertanto all' Italia provare che il suo era il metodo meno oneroso possibile. Senonché è giocoforza constatare che il governo italiano, pur avendo dimostrato di aver sostenuto una data spesa, non ha provato che questa costituiva l' effettivo costo delle operazioni in causa e ancor meno che si trattava del minor costo ottenibile. Esso si limita infatti a produrre il computo da cui ha ottenuto l' importo del rimborso forfettario effettuato dall' ente italiano d' intervento, senza precisare il costo totale effettivo dell' operazione di colorazione, mentre dalla citata sentenza 4 febbraio 1988 risulta che unicamente quest' ultimo costo può imputarsi al FEAOG.
21. Va altresì sottolineato che il governo ricorrente non fornisce alcun elemento atto a consentire raffronti sulle varie possibilità di effettuare la colorazione. Ora, sottolinea giustamente la Commissione, con il fatto stesso di esigere che la colorazione si effettui "con un minimo di spesa", l' art. 5, secondo comma, del regolamento n. 2794/83 sottintende la necessità di un' analisi comparativa, che nella specie non è stata effettuata dalle autorità italiane.
22. Queste ultime sostengono, certo a ragione, che non erano tenute ad espletare una procedura di gara. Esistono tuttavia altre possibilità di attivare il meccanismo della concorrenza, ad esempio richiedendo il prezzo a più imprese, così come si è proceduto per l' appunto nel Regno Unito. L' assunto secondo cui il tempo sarebbe mancato non può essere condiviso, in quanto le operazioni di consegna dei cereali colorati si sono svolte, stando all' affermazione non contestata della Commissione, lungo l' arco di tre anni dal 26 ottobre 1983 al 6 ottobre 1986. Né potrebbe, oltretutto, avallarsi la violazione di un regolamento comunitario prendendo a pretesto un semplice problema di tempi.
23. E' parimenti esatto affermare che occorre tener conto dell' esistenza di situazioni differenziate nei vari Stati membri. Tale rilievo non può tuttavia da solo giustificare la differenza di 1 a 34 tra i costi di colorazione nello Stato membro in cui l' operazione in questione è stata meno costosa e i costi sostenuti in Italia. Inoltre, la Commissione fa rilevare che il colorante utilizzato in Italia era nettamente più caro di quello impiegato in altri paesi della Comunità, come pure più oneroso era il ricorso ad una società privata per effettuare il controllo delle operazioni di colorazione, rispetto alla possibilità di avvalersi di propri dipendenti, soluzione prescelta da altri Stati membri. Infine, va sottolineato che l' esistenza di situazioni diverse negli Stati membri non esimeva affatto le autorità italiane dal tentare di ottenere il minor costo, tenuto conto delle circostanze esistenti in Italia.
24. Dette autorità tuttavia non adducono, come si è visto, alcun elemento di prova in base al quale poter dare credito all' asserzione secondo cui una siffatta analisi comparativa, richiesta dal citato art. 5, sarebbe esistita. Tutt' al più esse si limitano ad asserire che l' aver affidato la colorazione agli operatori incaricati del magazzinaggio del frumento, come esse hanno fatto, presentava vantaggi pratici, senza però dimostrare per quali ragioni questa soluzione dovesse considerarsi la meno onerosa, né che fossero state prese in considerazione altre possibilità.
25. Ne consegue che non è possibile ritenere che la ricorrente abbia fornito la prova che la colorazione è avvenuta "con un minimo di spesa". La Commissione poteva dunque legittimamente rifiutare per intero la spesa dichiarata ovvero accoglierla in parte, secondo la facoltà riconosciutale dalla giurisprudenza della Corte (5).
26. Avendo la Commissione optato per quest' ultima possibilità, sorge il dubbio se la Commissione dovesse, nel caso dell' Italia, accogliere almeno l' importo più elevato accettato per un altro Stato membro, in ipotesi il Belgio, ossia 2,00 ECU per tonnellata. Nel documento di lavoro preparatorio 6 marzo 1985 essa si era attenuta a tale metodo e aveva stimato i costi sostenuti dalle autorità italiane in riferimento a quelli dello Stato membro nel quale, dopo l' Italia, il costo dell' operazione era stato più elevato, cioè la Germania, così pervenendo ad un importo di 1,38 ECU per tonnellata.
27. In seguito però tale importo era stato incluso nel calcolo di una media ponderata per l' intera Comunità dal quale era risultato, in un primo momento, l' importo di 1,14 ECU per tonnellata, in seguito raggiungendosi, sulla base di nuove informazioni, l' importo di 1,17 ECU per tonnellata. Quest' importo, fissato nel 1985 per il rimborso degli Stati membri su base forfettaria (decisione annullata dalla Corte), riappare ora come parametro di un "rimborso facoltativo" concesso all' Italia (ed alla Francia).
28. Il problema che si pone, quindi, è se la Commissione era tenuta a calcolare una nuova media ponderata, basata su dati più recenti, e ad applicarla agli Stati membri che non avevano dimostrato di aver effettuato operazioni di colorazione "con un minimo di spesa".
29. A mio giudizio no. Si evince infatti dalla giurisprudenza della Corte che la Commissione, in mancanza di prova contraria fornita dagli Stati membri, dispone, quando sia stata commessa un' irregolarità, di un considerevole margine discrezionale nel valutare le spese a carico del FEAOG, essendo detta valutazione necessariamente ipotetica (6). In definitiva, ritengo che non possa contestarsi alla Commissione l' aver stabilito l' importo di 1,17 ECU per tonnellata, che presentava il vantaggio di corrispondere alla spesa già imputata al FEAOG.
30. Per quanto sopra esposto, propongo alla Corte di respingere il presente ricorso e di condannare la ricorrente alle spese del giudizio.
(*) Lingua originale: il francese.
(1) Regolamento della Commissione 6 ottobre 1983, n. 2794, relativo alla vendita sul mercato interno di 450 000 tonnellate di frumento tenero panificabile detenute dall' organismo d' intervento italiano e che modifica il regolamento (CEE) n. 1687/76 (GU L 274, pag. 18).
(2) Causa 256/85, Repubblica italiana / Commissione, Racc. pag. 521.
(3) V. conclusioni dell' avvocato generale Roemer nella causa 14/64, Barge / Alta Autorità della CECA, e sentenza 16 febbraio 1965 (Racc. pag. 1, vol. XI 4.) da cui emerge che godono dell' autorità della res iudicata i punti che la Corte non aveva espressamente posto sotto riserva.
(4) Sentenza 24 marzo 1988, Regno Unito / Commissione, punto 14 della motivazione (causa 347/85, Racc. pag. 1749). V. anche sentenze 2 febbraio 1989, Paesi Bassi / Commissione, punto 21 della motivazione (causa 262/87, Racc. pag. 225), e 10 luglio 1990, Repubblica ellenica / Commissione, punto 14 della motivazione (causa C-335/87, Racc. pag. I-2875).
(5) Sentenza 25 novembre 1987, Italia / Commissione, punti 19 e 20 della motivazione (causa 342/85, Racc. pag. 4677); sentenza Regno Unito / Commissione, precitata, punti 15 e 16 della motivazione.
(6) V., in tal senso, sentenza 10 luglio 1990, Repubblica ellenica / Commissione, punto 13 della motivazione (causa C-334/87, Racc. pag. I-2849), e sentenza precitata, pronunciata in pari data e nei confronti delle stesse parti, punto 14 della motivazione (causa C-335/87, Racc. pag. I-2875).
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