ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
GIUSEPPE TESAURO
της 13ης Μαρτίου 1991 ( *1 )
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοιδ ικαστές
1.
Ζητώντας την ακύρωση της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ λόγω ελλείψεως νομίμου βάσεως, η Επιτροπή θέτει ένα ζήτημα που είναι στην ουσία νέο και που παρουσιάζει αναμφισβήτητο ενδιαφέρον: το ζήτημα της οριοθετήσεως των πεδίων εφαρμογής των άρθρων 100 Α και 130 Ρ της Συνθήκης ( 1 ).
2.
Θα παρατηρήσω εξαρχής ότι η επιλογή μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων δεν είναι απλώς τυπικό ζήτημα. Πράγματι από ουσιαστικής σκοπιάς τα άρθρα 100 Α και 130 Ρ αναφέρονται σε διαφορετικές αρμοδιότητες των οργάνων, δεδομένου ότι η νέα ρύθμιση στον τομέα του περιβάλλοντος των άρθρων 130 Π επ. προβλέπει δευτερεύουσα απλώς αρμοδιότητα της Κοινότητας και διαπνέεται από τη φιλοσοφία της προστασίας ελαχίστου επιπέδου ενώ η δράση που αναλαμβάνεται κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 Α στηρίζεται σε αρμοδιότητα που δεν είναι καθόλου δευτερεύουσα και σκοπεί υψηλά επίπεδα προστασίας.
Οι βασικές διαφορές όμως μεταξύ των δύο διατάξεων αφορούν τη διαδικασία. Συγκεκριμένα, αφενός το άρθρο 100 Α προβλέπει ότι το Συμβούλιο αποφασίζει με τη διαδικασία της συνεργασίας, πράγμα που συνεπάγεται, τουλάχιστον υπό ορισμένες συνθήκες, όχι μόνο αποτελεσματικότερη συμμετοχή της Συνελεύσεως στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων αλλά και την ψήφιση με ειδική πλειοψηφία αφετέρου, το άρθρο 130 Ρ προβλέπει απλώς διαβούλευση με το Κοινοβούλιο και την ομόφωνη λήψη αποφάσεων, εκτός αν το Συμβούλιο αποφασίσει άλλως ( βλ. άρθρο 130 Ρ, εδάφιο 2 ).
Υπό τις συνθήκες αυτές είναι πρόδηλο ότι η επιλογή της νομικής βάσεως επηρεάζει σημαντικά τη διαδικασία διαμορφώσεως της πράξεως και επομένως μπορεί να έχει επίπτωση στο περιεχόμενο της. Κατά συνέπεια, και κατά πάγια νομολογία, (που εγκαινιάστηκε με τη διάσημη απόφαση «γενικευμένες προτιμήσεις» ( 2 ) και επιβεβαιώθηκε τελευταία με την απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, C-62/88, Ελλάδα κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1990, σ. Ι-1527 ), στην υπό κρίση υπόθεση, η επιλογή εσφαλμένης νομικής βάσεως δεν αποτελεί απλώς τυπικό ελάττωμα αλλά συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου ικανή να επηρεάσει το κύρος της πράξεως.
Πέραν αυτού θα παρατηρήσω ότι το ζήτημα έχει μεγάλη πρακτική σημασία. Η σημασία της υποθέσεως δεν περιορίζεται μόνο στην προσβαλλομένη οδηγία το ζήτημα είναι να προσδιοριστεί, γενικότερα, με ποια διαδικασία και ειδικότερα με ποια διαδικασία ψηφίσεως πρέπει να εκδίδονται οι πράξεις που προσομοιάζουν ( λόγω του περιεχομένου και των αποτελεσμάτων τους) με την επίδικη οδηγία, πράξεις οι οποίες, όπως θα εξηγήσω πιο κάτω αντιπροσωπεύουν κάθε άλλο παρά δευτερεύουσα κατηγορία μέτρων εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος.
Οι απόψεις των διαδίκων
3.
Οι διάδικοι ερμηνεύουν διαφορετικά και τις επίδικες διατάξεις και την επίδικη πράξη.
Το Συμβούλιο εκκινεί από την άποψη ότι, με την εισαγωγή των άρθρων 130 Π επ., η Κοινότητα απέκτησε αρμοδιότητα για την ανάπτυξη ειδικής δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος. Επομένως, το άρθρο 130 Ρ πρέπει να θεωρηθεί ως η κατάλληλη νομική βάση για τις πράξεις που επιδιώκουν κάποιον από τους σκοπούς του άρθρου 130 Π, δηλαδή τη διατήρηση, την προστασία και τη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος, την προστασία της υγείας των προσώπων και τη συνετή και ορθολογική χρησιμοποίηση των φυσικών πόρων.
Αντιθέτως, κατά την άποψη του Συμβουλίου, το άρθρο 100 Α αποτελεί τη νομική βάση όχι για τη λήψη ειδικών μέτρων στον τομέα του περιβάλλοντος αλλά για τις πράξεις που συμβάλλουν στην καθιέρωση και στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 8 Α της Συνθήκης. Μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων υπάρχει επομένως σαφής οριοθέτηση δεδομένου ότι αυτές εξυπηρετούν διαφορετικούς στόχους. Άρα είναι αδιανόητη η σύγχυση ή η σωρευτική εφαρμογή των διατάξεων αυτών.
Πάντως το Συμβούλιο αναγνωρίζει ότι μια συγκεκριμένη πράξη μπορεί να εξυπηρετεί συγχρόνως πλείονες σκοπούς που προβλέπονται από διαφορετικές διατάξεις της Συνθήκης. Κατά συνέπεια, για να προσδιοριστεί η αρμόζουσα ειδική νομική βάση πρέπει να ερευνηθεί ο « κύριος στόχος » ή το « κέντρο βάρους » της πράξεως. Ειδικότερα, το Συμβούλιο δέχεται ότι οι διατάξεις στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, όπως η προσβαλλομένη οδηγία, που διέπουν τους όρους παραγωγής σε συγκεκριμένο κλάδο της βιομηχανίας, δεδομένου ότι εναρμονίζουν τους όρους του ανταγωνισμού μεταξύ των σχετικών επιχειρήσεων, σκοπούν επίσης σε κάποιο βαθμό να προαγάγουν την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς: ο σκοπός αυτός έχει πάντως εντελώς δευτερεύοντα χαρακτήρα σε σύγκριση με τον κύριο σκοπό που είναι η προστασία του περιβάλλοντος από τη μόλυνση λόγω της συγκεκριμένης βιομηχανικής παραγωγής.
Όσον αφορά την προσβαλλομένη οδηγία, η ανάλυση του περιεχομένου και των αποτελεσμάτων της καθώς επίσης και το κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται επιβεβαιώνουν ότι το « κέντρο βάρους » της συνίσταται στην ανάγκη εξαφανίσεως της μολύνσεως που προκαλούν τα απόβλητα τα οποία προέρχονται από τη διαδικασία παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου. Επομένως, το άρθρο 130 Ρ αποτελεί τη μόνη ορθή νομική βάση.
Η Επιτροπή — υποστηριζομενη από το Κοινοβούλιο — συμφωνεί με το Συμβούλιο στο ότι τα άρθρα 130 Π επ. παρέχουν στην Κοινότητα ευρεία εξουσία στον τομέα του περιβάλλοντος. Παρατηρεί πάντως ότι το άρθρο 130 Ρ δεν αποτελεί την κατάλληλη νομική βάση για τη λήψη μέτρων που αφορούν, ως εκ του αντικειμένου τους, την εσωτερική αγορά: αντιθέτως τα μέτρα αυτά πρέπει να λαμβάνονται κατ' εφαρμογή του άρθρου 100 Α, που είναι ο μόνο κατάλληλος ειδικός κανόνας. Η διάταξη αυτή αποτελεί δηλαδή κατά κάποιο τρόπο lex specialis σε σύγκριση με το άρθρο 130 Ρ, καθώς επίσης και σε σύγκριση με κάθε άλλη διάταξη της Συνθήκης που δεν σκοπεί την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
Συνεπώς, τα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος πρέπει καταρχήν να λαμβάνονται κατά τη διαδικασία του άρθρου 100 Α όταν συντρέχουν τρεις προϋποθέσεις: όταν πρόκειται για μέτρα εναρμονίσεως όταν οι εναρμονιζόμενες διατάξεις, καίτοι εκδίδονται στο πλαίσιο της προστασίας του περιβάλλοντος, συμβάλλουν λόγω του « αντικειμένου » τους στην εγκαθίδρυση και στη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς (το αντικείμενο του μέτρου προσδιορίζεται με γνώμονα το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα του) τέλος, όταν δεν μπορούν να ληψθούν ως νομική βάση άλλες διατάξεις ειδικότερες στον τομέα της εσωτερικής αγοράς ( όπως τα άρθρα 56, παράγραφος 2, 57, παράγραφος 2, ή 69, οι οποίες διατάξεις υπερισχύουν όχι μόνο λόγω του ότι είναι ειδικές αλλά επίσης δυνάμει της επιφυλάξεως που διατυπώνει το άρθρο 100 Α « εκτός αν ορίζει άλλως η παρούσα Συνθήκη », οι οποίες όμως εξάλλου, από διαδικαστικής σκοπιάς, δεν διαφέρουν από το άρθρο 100 Α τουλάχιστον όσον αφορά την απόφαση κατά πλειοψηφία ). Την ανάλυση αυτή επιρρωννύει το ίδιο το γράμμα των άρθρων 100 Α και 130 Ρ εφόσον ορίζεται ότι οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της εναρμονίσεως που επιτυγχάνεται βάσει του άρθρου 100 Α.
Η Επιτροπή υπογραμμίζει εξάλλου ότι η άποψη του Συμβουλίου περιορίζει αδικαιολόγητα την έκταση του άρθρου 100 Α σε σχέση με το άρθρο 130 Ρ: συγκεκριμένα το Συμβούλιο φρονεί ότι το άρθρο 130 Ρ μπορεί να στηρίξει μέτρα που έχουν σκοπό να εξισώσουν τους όρους του ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων, δεν δέχεται όμως ότι το άρθρο 100 Α μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για μέτρα εναρμονίσεως που αποβλέπουν στην προστασία του περιβάλλοντος.
Τέλος, η Επιτροπή αναλύει και αυτή την επίδικη οδηγία και καταλήγει σε αντίθετο συμπέρασμα από το Συμβούλιο. Συγκεκριμένα, κατά την άποψη της Επιτροπής, η πράξη έχει ως κύριο « αντικείμενο » (ή « κέντρο βάρους » ) τη βελτίωση των όρων του ανταγωνισμού στη βιομηχανία του διοξειδίου του τιτανίου. Κατά συνέπεια, έπρεπε να εκδοθεί βάσει του άρθρου 100 Α και μόνο ( 3 ).
Χαρακτηρισμός της επίδικης ρύθμισης
4.
Οι διάδικοι διαφωνούν δηλαδή πλήρως και ως προς την ερμηνεία των διατάξεων και ως προς τον χαρακτηρισμό της επίδικης πράξεως. Θα εξετάσω πρώτα το τελευταίο αυτό σημείο. Θα παρατηρήσω δε αμέσως ότι η διαφορετική (ως προς τα αποτελέσματα) ερμηνεία που δίνουν οι διάδικοι στην επίδικη οδηγία οφείλεται μόνο φαινομενικά σε διαφορετική μέθοδο αναλύσεως. Βεβαίως, η Επιτροπή κλίνει υπέρ του προσδιορισμού του κυρίου « αντικειμένου » της πράξεως ενώ το Συμβούλιο φρονεί ότι το καθοριστικό στοιχείο για τον χαρακτηρισμό της πράξεως έγκειται στον πρωταρχικό « στόχο » της. Ωστόσο, η διαφορά αυτή αφορά απλώς και μόνο την ορολογία. Πράγματι, αφενός, η Επιτροπή δεν παραλείπει να λάβει υπόψη και τους σκοπούς της επίδικης ρύθμισης, αφετέρου δε, το Συμβούλιο, ακριβώς για να αποφύγει τον κίνδυνο ( και την κατηγορία ) ότι η ανάλυση του θα στηρίζεται σε κριτήριο υποκειμενικό (την πεποίθηση του οργάνου ως προς τον σκοπό της πράξεως ), διευκρινίζει ότι « ο στόχος » της επίδικης πράξεως νοείται μόνο με γνώμονα το περιεχόμενο και τα αποτελέσματα της πράξεως, στοιχεία τα οποία εξετάζει και η Επιτροπή, αναλύοντας το αντικείμενο της οδηγίας. Κατά τα λοιπά, ακόμη και στο επίπεδο της ορολογίας, οι διαφορές μεταξύ των δύο οργάνων φαίνονται να ατονούν μέχρις εξαφανίσεως, καθόσον αμφότεροι θεωρούν αναγκαίο και καθοριστικό τον προσδιορισμό αυτού που αποκαλούν « κέντρο βάρους » της επίδικης ρύθμισης.
Δεν διαπιστώνομε δηλαδή πραγματικές αποκλίσεις όσον αφορά τα χρησιμοποιούμενα κριτήρια αναλύσεως. Τότε πώς γίνεται να ισχυρίζονται οι διάδικοι ότι στηρίχθηκαν αποκλειστικά σε « αντικειμενικά στοιχεία δεκτικά ενδίκου ελέγχου » ( κατά τη γνωστή αρχή που διατύπωσε το Δικαστήριο σχετικά με τις αντιδικίες ως προς τη νομική βάση, με την προαναφερθείσα απόφαση « γενικευμένες προτιμήσεις » για να καταλήξουν στη συνέχεια σε διαμετρικά αντίθετα συμπεράσματα;
5.
Για να απαντήσω στο ερώτημα αυτό πρέπει να υπενθυμίσω ότι το Συμβούλιο και η Επιτροπή συμφωνούν κατά το ότι η οδηγία έχει διττό αντικείμενο, κατά την έννοια ότι αφορά και την εναρμόνιση των όρων παραγωγής και επομένως ανταγωνισμού στη βιομηχανία διοξειδίου του τιτανίου και την ανάπτυξη δράσεως κατά την μολύνσεως. Η πραγματική αντιδικία μεταξύ των διαδίκων συνίσταται απλώς στην εκτίμηση της σχετικής σημασίας των δύο αυτών αντικειμένων και επομένως στον προσδιορισμό του πρωταρχικού ή κυρίου αντικειμένου της πράξεως.
Θα εξετάσω τώρα την επίδικη ρύθμιση. Πρέπει να σημειωθεί ότι η επίδικη οδηγία εντάσσεται στο σύστημα που καθιέρωσε η προηγούμενη οδηγία 78/176/ΕΟΚ του Συμβουλίου, το οποίο και συμπληρώνει. Σχετικά με την εν λόγω οδηγία υπήρξε αντιδικία ως προς τη νομική βάση και συγκεκριμένα η μεν Επιτροπή πρότεινε την έκδοση της βάσει μόνο του άρθρου 100 ενώ το Συμβούλιο — ακολουθώντας πρακτική επί της οποίας θα επανέλθω — αποφάσισε να προσθέσει ως δεύτερη νομική βάση το άρθρο 235.
Η αναφορά στη διπλή νομική βάση δικαιολογείται ως εξής στην τρίτη και την τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ:
« ότι μια διαφορά μεταξύ των διατάξεων που ήδη εφαρμόζονται ή αυτών που ευρίσκονται στο στάδιο της προετοιμασίας στα διάφορα κράτη μέλη, όσον αφορά τα απόβλητα που προέρχονται από τη βιομηχανία διοξειδίου του τιτανίου, δύναται να δημιουργήσει ανίσους όρους ανταγωνισμού και να έχει ως εκ τούτου άμεση επίπτωση στη λειτουργία της κοινής αγοράς- ότι είναι λοιπόν σκόπιμο να γίνει στον εν λόγω τομέα η προσέγγιση των νομοθεσιών που προβλέπεται στο άρθρο 100 της Συνθήκης·
ότι φαίνεται αναγκαίο όπως η προσέγγιση αυτή των νομοθεσιών συνοδεύεται από κοινοτική δράση που θα αποβλέπει με μια ευρύτερη ρύθμιση στην πραγματοποίηση ενός από τους στόχους της Κοινότητος στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος και της βελτιώσεως της ποιότητος ζωής ότι πρέπει λοιπόν προς τον σκοπό αυτό να προβλεφθούν ορισμένες ειδικές διατάξεις' ότι, εφόσον οι εξουσίες δράσεως που απαιτούνται για τον σκοπό αυτό δεν προβλέπονται από τη Συνθήκη, πρέπει να γίνει προσφυγή στο άρθρο 235 της Συνθήκης ».
Παρατηρούμε ότι οι εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις απλώς επαναλαμβάνουν μια στερεότυπη φράση που απαντά συνήθως στις πράξεις οι οποίες, στο πλαίσιο μιας δράσης ( περισσότερο ή λιγότερο ειδικής) προστασίας του περιβάλλοντος, εναρμονίζουν τις εθνικές ρυθμίσεις που διέπουν τους όρους παραγωγής των επιχειρήσεων. Θα αναφέρω π. χ. την οδηγία 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων ( βλ. δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη), την οδηγία 75/440/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί της απαιτουμένης ποιότητος των υδάτων επιφανείας που προορίζονται για την παραγωγή ποσίμου ύδατος στα κράτη μέλη ( βλ. τρίτη και τέταρτη αιτιολογική σκέψη), την οδηγία 82/501/ΕΟΚ του Συμβουλίου, για τους κινδύνους ατυχημάτων μεγάλης εκτάσεως ορισμένων βιομηχανικών δραστηριοτήτων (βλ. πρώτη και δεύτερη αιτιολογική σκέψη) και, κυρίως, την οδηγία 75/442/ΕΟΚ του Συμβουλίου, που θέτει προδιαγραφές για την εν γένει εναρμόνιση στον τομέα της διαθέσεως των αποβλήτων ( βλ. πρώτη και δεύτερη αιτιολογική σκέψη ) και αποτελεί δηλαδή προηγούμενο για τον προκειμένη περίπτωση.
Σε όλες αυτές τις πράξεις, η αναφορά στο άρθρο 100 (επιπλέον του άρθρου 235 ) δικαιολογείται από τη σκέψη ότι οι διαφορές των εθνικών ρυθμίσεων που πρέπει να εναρμονιστούν στρεβλώνουν τον ανταγωνισμό και επηρεάζουν έτσι άμεσα τη λειτουργία της αγοράς ( 4 ). Αντιστρόφως, στις περιπτώσεις όπου η πλευρά αυτή της προστασίας της αγοράς και της εξαλείψεως των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού δεν ήταν άξια λόγου, το Συμβούλιο στηρίχθηκε μόνο στο άρθρο 235 και, ορθώς, δεν αναφέρθηκε καθόλου στο άρθρο 100. Παράδειγμα, η οδηγία 75/441/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί καθιερώσεως κοινής διαδικασίας ανταλλαγής πληροφοριών όσον αφορά τα στοιχεία τα σχετικά με την ατμοσφαιρική μόλυνση που προκαλείται από ορισμένες ενώσεις του θείου και με τα αιωρούμενα σωματίδια, και την οδηγία 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί διατηρήσεως των αγρίων πτηνών.
Επανερχόμενος μετά τη σύντομη αυτή παρένθεση στην οδηγία 78/176/ΕΟΚ, θα παρατηρήσω πρώτον ότι συνάδει απολύτως με την συνήθη πρακτική των οργάνων. Σημειωτέον επίσης ότι η αιτιολογία της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ ( και των κατά τα ουσιώδη αναλόγων πράξεων ) επιβεβαιώνει πλήρως ότι στις περιπτώσεις αυτές η κοινοτική δράση περιλαμβάνει επίσης, εκτός από τη συνιστώσα περιβάλλον και μια συνιστώσα αγορά, ο ρόλος της οποίας είναι ίσης σπουδαιότητας στο πλαίσιο της πράξεως, που επιβάλλει αναμφισβήτητα την αναφορά στο άρθρο 100 τούτο δε παρά το ότι το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας ορίζει ότι αυτή έχει « ως αντικείμενο την πρόληψη και την προοδευτική μείωση με σκοπό την εξάλειψη της ρυπάνσεως που προκαλείται από τα απόβλητα που προέρχονται από τη βιομηχανία διοξειδίου του τιτανίου ».
Το περιεχόμενο της οδηγίας δείχνει εξάλλου ότι οι δύο κύριες συνιστώσες αλληλοκαλύπτονται και συγχέονται μεταξύ τους. Η οδηγία 78/176/ΕΟΚ όχι μόνο επαναλαμβάνει στα άρθρα 2 και 3 τις θεμελιώδεις αρχές της κοινοτικής δράσεως στον τομέα της επεξεργασίας των αποβλήτων, δηλαδή τις αρχές της διαθέσεως χωρίς κίνδυνο για την υγεία και για το περιβάλλον καθώς και της προλήψεως και της ανακυκλώσεως, αρχές που διατυπώθηκαν ήδη με τα άρθρα 3 και 4 της προαναφερθείσας γενικής οδηγίας 75/442/ΕΟΚ, περί των στερεών αποβλήτων, αλλά και απαγορεύει, εκτός αν υπάρχει άδεια, την απόρριψη, την καταβύθιση, την εναποθήκευση και την έγχυση των αποβλήτων που προέρχονται από τη βιομηχανία του διοξειδίου του τιτανίου (βλ. άρθρο 4 ) η οδηγία εναρμονίζει τα της άδειας ( άρθρα 5 και 6 ) και καθορίζει τα του ελέγχου (άρθρο 7) και τα αναγκαία μέτρα για την αντιμετώπιση ορισμένων επειγουσών περιπτώσεων (άρθρο 8). Με άλλα λόγια η οδηγία εναρμονίζει βεβαίως τις εθνικές προδιαγραφές που αποβλέπουν στην προστασία του περιβάλλοντος, συγχρόνως όμως θέτει, και δη με τις ίδιες διατάξεις, ομοιόμορφους κανόνες για όλες τις κοινοτικές επιχειρήσεις που παράγουν διοξείδιο του τιτανίου, κατ' αυτόν τον τρόπο δε συμβάλλει στην αποφυγή της ανισότητας όσον αφορά το κόστος και τους όρους τους ανταγωνισμού για τον λόγο αυτό — επαναλαμβάνω — το Συμβούλιο αναφέρεται και στο άρθρο 100 ως νομική βάση.
Όμως, η διάταξη της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ που παρουσιάζει τη μεγαλύτερη σημασία για την παρούσα ανάλυση είναι η διάταξη του άρθρου 9, η οποία προβλέπει ότι τα κράτη μέλη καταρτίζουν εθνικά προγράμματα προοδευτικής μειώσεως της ρυπάνσεως προκειμένου να εξαλειφθεί η ρύπανση που προκαλείται από τα απόβλητα τα οποία προέρχονται από τα εργοστάσια παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου. Το άρθρο 9, παράγραφος 3, ορίζει πάντως ότι τα προγράμματα αυτά αποτελούν απλώς τη βάση για μια μελλοντική ερναρμόνιση, που πραγματοποιείται στο κοινοτικό επίπεδο εντός ορισμένης προθεσμίας σημειωτέον ότι η εναρμόνιση αυτή αποβλέπει τόσο στη μείωση της ρυπάνσεως και επομένως στην οριστική εξάλειψη της όσο και στη « βελτίωση των όρων ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου ».
6.
Αυτή ακριβώς η εναρμόνιση αποτελεί το αντικείμενο της επίδικης οδηγίας. Πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή πρότεινε αρχικά την οδηγία 89/448/ΕΟΚ στηριζομένη στη διπλή νομική βάση ( άρθρα 100 και 235 ) που είχε ήδη επιλέξει το Συμβούλιο για την παλαιότερη οδηγία 78/176/ΕΟΚ. Μετά τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, η Επιτροπή τροποποίησε την πρότασή της προτείνοντας ως μόνη νομική βάση το άρθρο 100 Α, που το Συμβούλιο αντικατέστησε στη συνέχεια με το άρθρο 130 Ρ. Ας σημειωθεί επίσης ότι οι τροποποιήσεις αυτές της νομικής βάσεως δεν οφείλονται σε τροποποιήσεις του διατακτικού ή των αιτιολογικών σκέψεων της εν λόγω οδηγίας.
Για να προβούμε τώρα στον νομικό χαρακτηρισμό της επίδικης πράξης πρέπει, σύμφωνα με την απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, C-62/88, Ελληνική Δημοκρατία κατά Συμβουλίου ( Συλλογή 1990, σ. Ι-1527), να εξετάσουμε τους σκοπούς και το περιεχόμενό της. Οι σκοποί είναι βεβαίως οι ίδιοι με αυτούς που διατυπώνει το άρθρο 9, παράγραφος 3, της προηγουμένης οδηγίας 78/176/ΕΟΚ, δηλαδή, αφενός, η προστασία του περιβάλλοντος και, αφετέρου, η εξάλειψη των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στην κοινή αγορά. Αυτό προκύπτει σαφώς από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ που επαναλαμβάνει την προαναφερθείσα διατύπωση του άρθρου 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ-επιβεβαιώνεται δε από το άρθρο 1 της προσβαλλομένης οδηγίας που είναι το ακόλουθο:
« Η παρούσα οδηγία καθορίζει, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ, τους τρόπους εναρμόνισης των προγραμμάτων μείωσης της ρύπανσης που προκαλείται από τα απόβλητα παλαιών βιομηχανικών εγκαταστάσεων, με σκοπό την εξάλειψη της, και αποβλέπει στη βελτίωση των όρων ανταγωνισμού στον τομέα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου. »
Το άρθρο 1 δηλαδή είναι απολύτως σαφές: η οδηγία 89/448/ΕΟΚ αποβλέπει στον διπλό στόχο της προστασίας του περιβάλλοντος και της προστασίας της λειτουργίας της εσωτερικής αγοράς, κανένα δε στοιχείο δεν στηρίζει την άποψη ότι ο ένας από τους σκοπούς αυτούς υπερισχύει του άλλου, εκτός αν, αυθαιρέτως, παραγνωρίσομε το ένα ή το άλλο μέρος του άρθρου 1.
Όσον αφορά το περιεχόμενο, η προσβαλλομένη οδηγία απαγορεύει ή περιορίζει, βάσει συγκεκριμένων παραμέτρων, την απόρριψη αποβλήτων που προέρχονται από επιχειρήσεις παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου, ορίζει δε συγχρόνως τις διάφορες προθεσμίες για την οριστική εφαρμογή των διατάξεων. Κατ' αυτόν τον τρόπο προκύπτει τελικά ένα εναρμονισμένο σύστημα το οποίο, επιβάλλοντας συγκεκριμένες υποχρεώσεις στα κράτη μέλη και κυρίως στις επιχειρήσεις ( ειδικότερα στις « παλαιές βιομηχανικές εγκαταστάσεις » ) όσον αφορά την επεξεργασία των αποβλήτων που προέρχονται από τη διαδικασία παραγωγής, αφενός, περιορίζει τα επίπεδα της μολύνσεως και, αφετέρου, θεσπίζει περισσότερο ομοιόμορφους όρους παραγωγής, κόστους και επομένως ανταγωνισμού.
Η ανάλυση του περιεχομένου της πράξεως επιβεβαιώνει δηλαδή και αυτή την ύπαρξη διπλής συνιστώσας που αφορά, αφενός, την προστασία του περιβάλλοντος και, αφετέρου, την προστασία της αγοράς. Εξάλλου, όπως αναφέρθηκε ήδη σχετικά με την οδηγία 78/176/ΕΟΚ, οι δύο αυτές συνιστώσες βρίσκονται στο ίδιο επίπεδο: και οι όνο εμφανίζονται ουσιώδεις και άρρηκτα συνδεδεμένες δεδομένου ότι οι κανόνες κατά της μολύνσεως ρυθμίζουν συγχρόνως και την αγορά με στόχο την πλέον ισόρροπη λειτουργία της.
7.
Το βάσιμο του συμπεράσματος αυτού δεν θίγεται από ορισμένα στοιχεία που επικαλέστηκαν η Επιτροπή και το Συμβούλιο για να αποδείξουν ότι, κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της προσβαλλομένης οδηγίας, η ανάγκη εναρμονίσεως των όρων του ανταγωνισμού είχε τον κύριο λόγο. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή και το Κοινοβούλιο υπογράμμισαν ότι τα μέτρα καταπολεμήσεως της μολύνσεως που προκαλείται από τα απόβλητα της παραγωγής διοξειδίου του τιτανίου περιλαμβάνονταν ήδη στα εθνικά προγράμματα που έχουν καταρτιστεί κατ' εφαρμογή του άρθρου 9 της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ. Αρα η μεταγενέστερη εναρμόνιση που επέβαλε η οδηγία 89/428/ΕΟΚ υπαγορεύθηκε, κατά προτεραιότητα, από την ανάγκη αποφυγής των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού που οφείλονται στη διαφορετική οικονομική επίπτωση των εθνικών προδιαγραφών που διαφέρουν σε ορισμένο μέτρο. Στο σημείο αυτό η Επιτροπή προσκόμισε τα πορίσματα μελετών που πραγματοποιήθηκαν το 1984 και το 1989 και αποδεικνύουν ότι τα διάφορα συστήματα καταπολεμήσεως της ρυπάνσεως μπορούν να έχουν άμεση επίπτωση επί των τιμών στα διάφορα κράτη μέλη, επίπτωση που αντιπροσωπεύει διαφορές από 10 ώς 20 ο/ο της τιμής για το 1984 και ότι οι διαφορές αυτές αυξήθηκαν κατά τα έτη 1984 μέχρι 1989.
Οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που προκαλεί η κατάσταση αυτή και επομένως η ανάγκη αντιμετωπίσεώς της αντικατοπτρίζονται εξάλλου στις γνώμες που διατύπωσαν, κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της επίδικης οδηγίας, η Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Το τελευταίο, συγκεκριμένα, με ψήφισμα της 10ης Απριλίου 1984 με το οποίο καυτηριάζει την καθυστέρηση των κρατών μελών και της Επιτροπής για τη θέσπιση των μέτρων εναρμονίσεως που προβλέπει η οδηγία 78/176/ΕΟΚ, υπογραμμίζει ότι « είναι απαραίτητο να εναρμονιστούν το γρηγορότερο δυνατό επί κοινοτικού επιπέδου τα εθνικά προγράμματα μειώσεως της ρυπάνσεως προκειμένου ιδίως να προληφθεί η στρέβλωση του ανταγωνισμού μεταξύ παραγωγών διοξειδίου του τιτανίου εντός της Κοινότητος » ενώ εξάλλου διευκρινίζει ότι « η παράταση της προθεσμίας από το 1987 έως το 1993 θα προκαλούσε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που θα ευνοούσαν τις επιχειρήσεις οι οποίες μέχρι στιγμής δεν έχουν λάβει κανένα μέτρο ή έχουν λάβει πολύ λίγα μέτρα για να ανταποκριθούν στη βασική οδηγία 78/176/ΕΟΚ » ( 5 ).
Τέλος, η Επιτροπή μνημόνευσε διάφορες δηλώσεις των εθνικών αντιπροσωπειών στο Συμβούλιο που διατυπώθηκαν στο πλαίσιο της διαδικασίας καταρτίσεως της οδηγίας 89/428/ΕΟΚ, από τις οποίες προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έδειξαν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την ανάγκη βελτιώσεως των όρων του ανταγωνισμού στη βιομηχανία διοξειδίου του τιτανίου ( 6 ).
8.
Ωστόσο, καίτοι οι παρατηρήσεις αυτές ευσταθούν, ενώ εξάλλου δεν αμφισβητούνται από το Συμβούλιο, δεν είναι καθοριστικής σημασίας όσον αφορά την ερμηνεία της επίδικης πράξης. Δεν είναι τυχαίο το ότι αφορούν κυρίως τις προπαρασκευαστικές εργασίες. Μπορούν δηλαδή να χρησιμεύσουν για τον προσδιορισμό των ειδικών λόγων που σε μια δεδομένη στιγμή υπαγόρευσαν την επέμβαση του νομοθέτη (occasio legis) αλλά, σύμφωνα με τους γενικούς περί ερμηνείας κανόνες, δεν είναι αποφασιστικής σημασίας για τον προσδιορισμό της πραγματικής βουλήσεως στην οποία στηρίχθηκε η πράξη. Η βούληση αυτή διατυπώνεται μέσα στο κείμενο της πράξεως, προκύπτει δε κυρίως από την ίδια την έννοια των όρων, από τη λειτουργία της συγκεκριμένης πράξεως και από το σύστημα στο οποίο εντάσσεται. Από την ανάλυση όμως των στοιχείων αυτών προκύπτει ότι η εναρμόνιση των όρων του ανταγωνισμού αποτελεί θεμελιώδη πλευρά της οδηγίας- η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται από τις παρατηρήσεις που αφορούν τη διαδικασία διαμορφώσεως της πράξεως. Είναι όμως επίσης αναμφισβήτητο ότι η προσβαλλομένη οδηγία περιέχει νέες διατάξεις κατά της ρυπάνσεως και, επομένως, το δεύτερο αυτό στοιχείο πρέπει να ληφθεί επίσης υπόψη για τον καθορισμό της ορθής νομικής βάσεως.
Σε τελευταία ανάλυση νομίζω ότι, αν θέλομε να αποφύγομε την ερμηνεία της πράξεως που να στηρίζεται αποκλειστικά σε στοιχεία υποκειμενικά και γι' αυτό αυθαίρετα, πρέπει να δεχθούμε ότι δεν είναι δυνατό να προσδιορίσουμε μέσα στην προσβαλλομένη οδηγία μια κύρια ή πρωτεύουσα συνιστώσα και μια άλλη απλώς επικουρική και δευτερεύουσα αλλά μάλλον δύο συνιστώσες που είναι και οι δύο ουσιώδεις και άρρηκτα συνδεδεμένες.
Το σαφές περιεχόμενο της οδηγίας δεν επιτρέπει άλλες ερμηνείες. Θα προσθέσω πάντως ότι η παρατήρηση αυτή δεν ισχύει μόνο για τη συγκεκριμένη οδηγία. Αναπόφευκτο είναι ότι, όταν πρόκειται για την εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος που διέπουν τα χαρακτηριστικά των προϊόντων ή τους όρους παραγωγής τους, η επέμβαση της Κοινότητας λαμβάνει διπλή διάσταση, αφορά δηλαδή και το περιβάλλον και το οικονομικό μέρος, είναι δε εξάλλου πάρα πολύ δύσκολο να προσδιοριστεί κατά περίπτωση αν η πράξη που θεσπίζει το Συμβούλιο έχει ως « κέντρο βάρους » τη μια ή την άλλη σκοπιά. Η δυσκολία όμως αυτή, αν όχι η αδυναμία, να προσδιοριστεί η κυρία συνιστώσα οδηγεί τελικά στο εξής, ότι η ανάλυση επηρεάζεται, και δη κατά τρόπο καθοριστικό, από θεωρήσεις υποκειμενικές και εν τέλει πολιτικές, δηλαδή θεωρήσεις που συνδέονται με τις διάφορες διαδικασίες και τους διάφορους κανόνες ψηφίσεως που προσιδιάζουν στις συγκεκριμένες νομικές βάσεις.
Δημιουργείται έτσι μια κατάσταση αβεβαιότητας που δεν συμβιβάζεται με την αρχή, την οποία έχει διατυπώσει επανειλημμένα το Δικαστήριο, ότι δηλαδή η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως πρέπει να στηρίζεται σε στοιχεία αντικειμενικά και δεκτικά ενδίκου ελέγχου. Κατά συνέπεια, η θεμελιώδης αυτή ανάγκη βεβαιότητας υπαγορεύει την αναζήτηση μιας λύσεως ευρύτερης και ασφαλέστερης του συγκεκριμένου προβλήματος. Πρέπει δηλαδή να βρεθεί μια λύση που δεν θα περιορίζεται στην απόπειρα προσδιορισμού ενός υποθετικού« κέντρου βάρους » της πράξεως μια λύση που αντιμετωπίζει το ζήτημα του προσδιορισμού της νομικής βάσεως όχι μόνο μέσω της ερμηνείας της πράξεως αλλά και μέσω της ερμηνείας των σχετικών κανόνων, δηλαδή του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Ρ.
Κατά τα λοιπά, αυτή ακριβώς η διαφορά μεταξύ της ερμηνείας της Επιτροπής και της ερμηνείας του Συμβουλίου όσον αφορά την έκταση των δύο αυτών διατάξεων εξηγεί το ότι τα όργανα αυτά κατέληξαν σε διαφορετικά συμπεράσματα ως προς τη νομική βάση της επίδικης οδηγίας.
Η ερμηνεία των κανόνων
9.
Οι δυσχέρειες της οριοθετήσεως των διατάξεων αυτών έχουν υπογραμμιστεί από διάφορους συγγραφείς ήδη πριν από την άσκηση της υπό κρίση προσφυγής ( 7 ). Πρέπει πάντως να διευκρινίσομε ποιες ακριβώς είναι αυτές οι δυσκολίες. Στην πραγματικότητα δεν υπάρχει αμφιβολία ως προς το ότι έχει εφαρμογή μόνο το άρθρο 130 Ρ ( και πριν από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξεως, μόνο το άρθρο 235 ) ως νομική βάση για τα μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος που δεν περιλαμβάνουν εναρμόνιση κανόνων που επηρεάζουν την εσωτερική αγορά' πρόκειται για μεγάλη κατηγορία μέτρων που περιλαμβάνει από πράξεις προγραμματικού χαρακτήρα μέχρι συγκεκριμένες δράσεις που αναλαμβάνονται σε κοινοτικό επίπεδο και αποβλέπουν περισσότερο ή λιγότερο άμεσα στην προστασία της χλωρίδας, της πανίδας και του περιβάλλοντος γενικώς (όσον αφορά τις πράξεις που εκδόθηκαν μετά την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, βλ. τα παραδείγματα που παραθέτω κατωτέρω στην παράγραφο 14).
Αναμφισβήτητο είναι επίσης και στην επιστήμη και στην πρακτική των οργάνων ότι τα κοινοτικά μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος που συνεπάγονται εναρμόνιση των εθνικών προδιαγραφών για τα συγκεκριμένα προϊόντα στηρίζονται κατά κανόνα μόνο στο άρθρο 100 Α, όπως επίσης ότι, πριν από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, τα μέτρα αυτά στηρίζονταν κατά κανόνα μόνο στο άρθρο 100 (το σχετικό παράδειγμα που αναφέρεται συνήθως είναι η οδηγία 70/220/ΕΟΚ του Συμβουλίου, που εναρμονίζει τις εθνικές διατάξεις κατά της ρυπάνσεως του αέρα που προκαλείται από τις εξατμίσεις των αυτοκινήτων ).
Αντιθέτως, το πρόβλημα της οριοθετήσεως του πεδίου εφαρμογής των άρθρων 100 Α και 130 Ρ τίθεται κυρίως σε σχέση με τα συστήματα εναρμονίσεως των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα του περιβάλλοντος που δεν αφορούν τα προϊόντα αλλά τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις που τα κατασκευάζουν συστήματα τα οποία πριν από τις τροποποιήσεις που επέφερε η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη εκδίδονταν κατά κανόνα — όπως προανέφερα — βάσει αμφοτέρων των άρθρων 100 και 235. Η εναρμόνιση των νομοθεσιών που αφορούν — όπως η επίδικη οδηγία — την επεξεργασία και τη διάθεση των βιομηχανικών αποβλήτων εμπίπτουν βεβαίως στην τρίτη κατηγορία πράξεων.
Στην πράξη δηλαδή η ανάγκη προσδιορισμού σαφών κριτηρίων για τον προσδιορισμό της σχέσεως μεταξύ του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Ρ εκδηλώνεται στον τομέα της εναρμονίσεως των διατάξεων που αφορούν το περιβάλλον και τη βιομηχανία.
10.
Για να εξετάσομε το πρόβλημα αυτό πρέπει πρώτα να απαντήσομε σε ένα προκαταρκτικό ερώτημα. Όπως προανέφερα, πριν από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, οι πράξεις του είδους της προσβαλλομένης οδηγίας στηρίζονταν κατά κανόνα στα άρθρα 100 και 235. Μετά τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης το άρθρο 130 Ρ αντικατέστησε (στο σημείο που μας ενδιαφέρει εν προκειμένω ) το άρθρο 235, μπορούμε όμως άραγε να πούμε ότι, για τις ίδιες πράξεις, το άρθρο 100 Α αντικατέστησε το άρθρο 100;
Στο σημείο αυτό θα παρατηρήσω πρώτον ότι η χρησιμοποίηση του άρθρου 100 δικαιολογήθηκε από την άμεση επίπτωση που είχαν οι εν λόγω πράξεις επί του ανταγωνισμού και επί της αγοράς ( βλ. αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 78/176/ΕΟΚ και των αναλόγων οδηγιών που μνημονεύονται ανωτέρω στην παράγραφο 5 ). Η άποψη αυτή επιρρωννύεται από τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της 18ης Μαΐου 1980, 91/79 και 92/79, αμφότερες Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1980, σ. 1099 και 1115), με τις οποίες το Δικαστήριο έκρινε ότι:
« Οι διατάξεις που υπαγορεύονται από λόγους υγείας και περιβάλλοντος μπορεί να είναι ικανές να επιβαρύνουν τις επιχειρήσεις στις οποίες εφαρμόζονται και, ελλείψει προσεγγίσεως των σχετικών εθνικών διατάξεων, να προκαλέσουν αισθητή νόθευση του ανταγωνισμού. »
Εξετάζοντας το ζήτημα αν οι πράξεις του είδους της επίδικης οδηγίας εμπίπτουν στο πεδίο του νέου κανόνα περί προσεγγίσεως των εθνικών νομοθεσιών, δηλαδή του άρθρου 100 Α, θα παρατηρήσω πρώτον ότι το πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής δεν προσδιορίζεται ratione matériáé αλλά βάσει ενός λειτουργικού κριτηρίου, που καλύπτει το σύνολο των μέτρων που αποβλέπουν στην πραγμάτωση της « εσωτερικής αγοράς ». Το άρθρο 100 Α αφορά συγκεκριμένα τα « μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς» γενικότερα, η εν λόγω διάταξη ορίζει ότι αποβλέπει στην «πραγματοποίηση των στόχων του άρθρου 8 Α ».
Το άρθρο 8 Α ορίζει την « εσωτερική αγορά » ως ένα « χώρο χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων, των υπηρεσιών και των κεφαλαίων σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας Συνθήκης ».
Είναι επομένως σαφές ότι η εννοιολογική οριοθέτηση της «εσωτερικής αγοράς» αποτελεί ουσιώδη βαθμίδα για τον προσδιορισμό της εκτάσεως του άρθρου 100 Α, όπως άλλωστε ο ορισμός του όρου « κοινή αγορά » έχει θεμελιώδη σημασία για την οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 100.
Όμως, σύμφωνα με τη λογική που διαπνέει την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη νομίζω ότι ο « χώρος χωρίς εσωτερικά σύνορα » κατά την έννοια του άρθρου 8 Α σημαίνει τον πραγματικά ολοκληρωμένο χώρο, εντός του οποίου δηλαδή οι όροι που επικρατούν είναι οι πλησιέστεροι δυνατοί με αυτούς που απαντούν σε μια ενιαία εσωτερική αγορά: δηλαδή ένας χώρος όπου έχουν εναρμονιστεί όχι μόνο οι διατάξεις που αφορούν τα προϊόντα αλλά και αυτές που διέπουν γενικότερα τους όρους του ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων. Πράγματι, πώς είναι δυνατό να πραγματοποιηθεί μια πραγματικά ενιαία και ολοκληρωμένη αγορά χωρίς να εξαλειφθούν οι διαφορές μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών οι οποίες, επηρεάζοντας κατά διαφορετικό τρόπο το κόστος παραγωγής, δεν επιτρέπουν στον ανταγωνισμό να λειτουργήσει υπό ίσους πραγματικά όρους εντός της Κοινότητας.
Στην ουσία, με την ερμηνεία αυτή η έννοια της «εσωτερικής αγοράς» προσαρμόζεται προς την έννοια της « κοινής αγοράς », όπως ορίστηκε από το Δικαστήριο και με τις δύο προαναφερθείσες αποφάσεις 91/79 και 92/79 σχετικά με την εναρμόνιση στον τομέα του περιβάλλοντος όσο και, γενικότερα, με την απόφαση Schul ( 8 ), όπου το Δικαστήριο έκρινε ότι:
« Η έννοια της κοινής αγοράς, όπως την όρισε με παγία νομολογία του το Δικαστήριο, συνεπάγεται την απάλειψη όλων των εμποδίων στο ενδοκοινοτικό εμπόριο, προκειμένου να συγχωνευθούν οι εθνικές αγορές σε μία ενιαία αγορά, διά της δημιουργίας συνθηκών παραπλησίων, κατά το δυνατόν, με εκείνες της γνήσιας εσωτερικής αγοράς. »
Το συμπέρασμα είναι ότι, όπως και πριν από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, το Συμβούλιο και η Επιτροπή έκριναν πάντα ότι η εναρμόνιση των διατάξεων στον τομέα του περιβάλλοντος που μπορούν να επηρεάσουν το κόστος παραγωγής και τον ανταγωνισμό έχουν «άμεση επίπτωση επί της εγκαθιδρύσεως ή της λειτουργίας της κοινής αγοράς» κατά την έννοια του άρθρου 100, δικαιολογώντας κατ' αυτόν τον τρόπο τη χρησιμοποίηση της διάταξης αυτής ως νομικής βάσεως, έτσι, και μετά τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης πρέπει να θεωρηθεί ότι η εναρμόνιση αυτή συνδέεται λειτουργικά για τους ίδιους λόγους (επίπτωση επί του κόστους παραγωγής των επιχειρήσεων και επί του ανταγωνισμού), με την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της « εσωτερικής αγοράς », κατά την έννοια του άρθρου 100 Α, εξού και η ανάγκη να χρησιμοποιηθεί η διάταξη αυτή ως η κατάλληλη νομική βάση αντί του άρθρου 100. Με άλλα λόγια αυτό σημαίνει ότι δεν υπάρχει καμιά διαφορά, εννοείται από αυτή τη σκοπιά, μεταξύ των όρων « κοινή αγορά » και « εσωτερική αγορά »: οι δύο όροι διαφέρουν κατά πλάτος, με την έννοια ότι η « κοινή αγορά » καλύπτει τομείς που δεν ανήκουν στην « εσωτερική αγορά » αλλά όχι κατά βάθος με την έννοια ότι και οι δύο όροι αναφέρονται στο ίδιο επίπεδο ολοκληρώσεως.
Αντιθέτως, η άποψη ότι η εναρμόνιση των όρων του ανταγωνισμού δεν εμπίπτει στο άρθρο 100 Α, ενώ είναι αναμφισβήτητο ότι προηγουμένως ενέπιπτε στο άρθρο 100, θα σήμαινε ότι ο όρος « εσωτερική αγορά » κατά την έννοια του άρθρου 100 Α αναφέρεται σε λιγότερο προχωρημένο στάδιο ολοκλήρωσης από τον όρο « κοινή αγορά » κατά την έννοια του άρθρου 100. Δεδομένου όμως ότι το κείμενο της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης δεν επιβεβαιώνει αυτή την άποψη, νομίζω ότι είναι πραγματικά απαράδεκτη αφού μάλιστα καταλήγει και σε συσταλτική ερμηνεία της εκτάσεως του άρθρου 100 Α την οποία και δεν δέχομαι για τους προεκτεθέντες λόγους.
Σε τελευταία ανάλυση φρονώ ότι η εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα του περιβάλλοντος που αφορούν τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις, όπως και αυτές που αφορούν τα προϊόντα συμβάλλει στην «πραγματοποίηση των στόχων του άρθρου 8 Α» και συνεπώς εμπίπτει στο άρθρο 100 Α ( 9 ).
11.
Αφού καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι τόσο το άρθρο 100 Α όσο και το άρθρο 130 Ρ είναι καταρχήν οι κατάλληλες διατάξεις όταν πρόκειται για την έκδοση πράξεων όπως η προσβαλλομένη οδηγία, πρέπει επιπλέον να προσδιορίσουμε τα κριτήρια βάσει των οποίων ρυθμίζονται οι σχέσεις μεταξύ των δύο αυτών διατάξεων.
Η πρώτη υπόθεση που μπορούμε να εξετάσομε είναι η εφαρμογή αμφοτέρων των διατάξεων. Υπέρ της λύσεως αυτής — η οποία πάντως δεν μνημονεύθηκε κατά την παρούσα διαδικασία — συνηγορούν τα ακόλουθα στοιχεία. Πρώτον, η χρησιμοποίηση διπλής νομικής βάσεως συνάδει με την προηγουμένη της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης πρακτική που είναι η χρησιμοποίηση αμφοτέρων των άρθρων 100 και 235 για την έκδοση των εν λόγω πράξεων. Ερωτάται δηλαδή μήπως, μετά τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, πρέπει να ληφθούν ως βάση, αντί των άρθρων 100 και 235, οι νέες διατάξεις των άρθρων 100 Α και 130 Ρ.
Η λύση αυτή επιρρωννύεται και από τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία
« καθόσον η αρμοδιότητα ενός θεσμικού οργάνου στηρίζεται σε δύο διατάξεις της Συνθήκης, το όργανο αυτό υποχρεούται να εκδίδει τις αντίστοιχες πράξεις στηριζόμενο στις δύο εν λόγω διατάξεις» (απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 165/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 5545, σκέψη 11).
Πρέπει πάντως να διευκρινιστεί ότι η νομολογία αυτή αφορούσε τις σχέσεις μεταξύ δύο διατάξεων, των άρθρων 28 και 113, που μπορούσαν να εφαρμοστούν σωρευτικά, με την εφαρμογή του κανόνα της ομοφωνίας που πρόβλεπε το άρθρο 28 (πριν από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης), αντί του ελαστικότερου κανόνα της ειδικής πλειοψηφίας του άρθρου 113.
Η περίπτωση των άρθρων 100 Α και 130 Ρ είναι διαφορετική. Η εφαρμογή των δύο αυτών διατάξεων έχει συνέπειες πολύ διαφορετικές τόσο στο ουσιαστικό όσο και στο διαδικαστικό πεδίο. Όσον αφορά την ουσία, η αρμοδιότητα της Κοινότητας στον τομέα της πολιτικής για το περιβάλλον υπόκειται σε περιορισμούς που δεν δεσμεύουν τη δράση της εναρμονίσεως βάσει του άρθρου 100 Α. Συγκεκριμένα η αρμοδιότητα που προβλέπουν τα άρθρα 130 Π επ. είναι καθαρά δευτερεύουσα καθόσον, σύμφωνα με το άρθρο 130 Π, παράγραφος 4, ασκείται μόνο αν ο στόχος της προστασίας του περιβάλλοντος δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί καλύτερα σε εθνικό επίπεδο αντιθέτως, η εναρμόνιση βάσει του άρθρου 100 Α δεν υπόκειται βεβαίως σε τέτοιο περιορισμό, η δε σχετική δράση μπορεί να αναληφθεί εφόσον παρίσταται αναγκαία για την εγκαθίδρυση της « εσωτερικής αγοράς ». Εξάλλου, η αρμοδιότητα στον τομέα του περιβάλλοντος είναι αρμοδιότητα ελαχίστου ορίου καθόσον, κατά το άρθρο 130 Σ, τα κράτη μέλη έχουν το δικαίωμα να παρεκκλίνουν από τους κοινούς κανόνες αν επιθυμούν να λάβουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας αυτή ακριβώς όμως η δυνατότητα παρεκκλίσεως από τους κοινούς κανόνες απαγορεύεται καταρχήν στην περίπτωση που έχουν θεσπιστεί συστήματα εναρμονίσεως.
Νομίζω επομένως ότι κατά τούτο τα άρθρα 100 Α και 130 Ρ διαπνέονται από φιλοσοφίες διαφορετικές αν όχι αντίθετες και επομένως δεν υπάρχει περίπτωση σωρευτικής εφαρμογής αμφοτέρων των διατάξεων για την έκδοση της ίδιας πράξεως.
Κυρίως όμως στο επίπεδο της διαδικασίας πρέπει να σημειωθεί ότι η διαδικασία της συνεργασίας που αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του άρθρου 100 Α δεν συμβιβάζεται με μια νομική βάση που επιβάλλει ομοφωνία. Συγκεκριμένα στις περιπτώσεις όπου το Συμβούλιο οφείλει να αποφανθεί ομόφωνα, οι μηχανισμοί που, στο πλαίσιο της περίπλοκης αυτής διαδικασίας, επιτρέπουν τη στενότερη συμμετοχή της Συνελεύσεως στη λήψη των αποφάσεων θα έχαναν μεγάλο μέρος της σημασίας τους. Ειδικότερα η διαδικασία της συνεργασίας προϋποθέτει ότι το Συμβούλιο μπορεί να υιοθετήσει με ειδική πλειοψηφία τις τροποποιήσεις που επιφέρει το Κοινοβούλιο και ενσωματώνει η Επιτροπή στη νέα πρόταση της, ενώ οφείλει να επιτύχει ομοφωνία οσάκις θέλει να παρεκκλίνει από την τροποποιημένη πρόταση της Επιτροπής (που μπορεί να περιλαμβάνει τις προτεινόμενες από τη Συνέλευση τροποποιήσεις ) ή οσάκις αποφαίνεται επί κοινής θέσεως την οποία απέρριψε εξ ολοκλήρου το Κοινοβούλιο. Έχω τη γνώμη ότι ο διοργανικός διάλογος τον οποίο σκοπούν να καθιερώσουν οι — ίσως κάπως περίπλοκοι — μηχανισμοί αυτοί θα θιγόταν αν, με την εφαρμογή και μιας πρόσθετης νομικής βάσης, το Συμβούλιο όφειλε σε κάθε περίπτωση και σε κάθε στάδιο της διαδικασίας να αποφαίνεται ομόφωνα.
Υπάρχουν δηλαδή σοβαρές αμφιβολίες ως προς το αν το άρθρο 100 Α μπορεί να εφαρμοστεί μαζί με μια άλλη νομική βάση που προβλέπει, όπως εν προκειμένω το άρθρο 130 Ρ, την ομοφωνία, καθόσον η σώρευση αυτή θα έθιγε σοβαρά τη λειτουργία της διαδικασίας συνεργασίας. Εξάλλου, νομίζω ότι και η Επιτροπή και το Συμβούλιο εκφράστηκαν υπέρ της απόψεως αυτής κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
Αλλά το καθοριστικό ερώτημα είναι άλλο. Ίσως ακριβώς επειδή είναι δύσκολο να συμβιβαστούν δύο διατάξεις που έχουν τόσο διαφορετικές έννομες συνέπειες, τα κράτη μέλη ρύθμιζαν ρητά τις σχέσεις μεταξύ της νέας διατάξεως περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών και των νέων κανόνων για το περιβάλλον, ορίζοντας ορθώς ότι οι ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της εναρμονίσεως που αποβλέπει στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς.
Συγκεκριμένα, πρώτον, το άρθρο 130 Π, παράγραφος 2, ορίζει ότι « οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας», πράγμα που, αφενός, σημαίνει βεβαίως ότι, κατά την εκπλήρωση των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί, τα κοινοτικά όργανα δεν μπορούν να αγνοήσουν την προστασία του περιβάλλοντος, αφετέρου δε σημαίνει ότι τα μέτρα που απηχούν τέτοιες προθέσεις μπορούν επίσης να εκδοθούν στο πλαίσιο της ασκήσεως αρμοδιοτήτων διαφορετικών από αυτές που προβλέπουν τα άρθρα 130 Π επ. και, συγκεκριμένα, αρμοδιοτήτων που αφορούν την εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς.
Η « αρχή της ενσωματώσεως » της δράσεως στον τομέα του περιβάλλοντος και στο πλαίσιο άλλων πολιτικών ή δράσεων της Κοινότητας επιβεβαιώνεται σαφώς από το άρθρο 100 Α, παράγραφος 3, που ορίζει ότι η Επιτροπή, στις προτάσεις της « στους τομείς (... ) της προστασίας του περιβάλλοντος (... ) βασίζεται σε υψηλό επίπεδο προστασίας » από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι το άρθρο 100 Α θεωρήθηκε ως η κατάλληλη νομική βάση για τις πράξεις εναρμονίσεως στον τομέα του περιβάλλοντος, υπό τον όρο βεβαίως ότι πληρούνται οι όροι οι αναγκαίοι για την εφαρμογή της διατάξεως αυτής και, συνεπώς, υπό τον όρο ότι η εναρμονισμένη ρύθμιση συμβάλλει λειτουργικά στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς.
Με λίγα λόγια, αν η ερμηνεία των στοιχείων αυτών είναι ορθή, τότε, στις περιπτώσεις όπου το άρθρο 100 Α μπορεί να θεωρηθεί ως η κατάλληλη νομική βάση — όπως ακριβώς στην περίπτωση της προσβαλλομένης οδηγίας —, η χρησιμοποίηση του άρθρου 130 Ρ μπορεί να θεωρηθεί περιττή.
12.
Βεβαίως, από την ανάλυση των σχέσεων μεταξύ των άρθρων 100 Α και 130 Ρ προκύπτει ότι το τελευταίο εφαρμόζεται μόνο στα μέτρα που δεν στηρίζονται ήδη σε άλλη διάταξη της Συνθήκης. Αυτό ακριβώς το συμπέρασμα νομίζω ότι επιβεβαιώνεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 130 Ρ. Συγκεκριμένα το Δικαστήριο, στις σκέψεις 19 και 20 της προαναφερθείσας αποφάσεως στην υπόθεση C-62/88, έκρινε ότι:
« 19.
Με τα άρθρα 130 Π και 130 Ρ επιδιώκεται η απονομή στην Κοινότητα αρμοδιότητας για την ανάληψη ειδικής δράσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Ωστόσο, τα άρθρα αυτά ουδόλως θίγουν τις αρμοδιότητες που έχει η Κοινότητα δυνάμει άλλων διατάξεων της Συνθήκης, έστω και αν με τα μέτρα που λαμβάνονται βάσει των άλλων αυτών διατάξεων επιδιώκονται συγχρόνως κάποιοι από τους στόχους προστασίας του περιβάλλοντος.
20.
Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται εξάλλου από το άρθρο 130 Π, παράγραφος 2, εδάφιο 2, κατά το οποίο “οι ανάγκες στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελούν συνιστώσα των άλλων πολιτικών της Κοινότητας”. Η διάταξη αυτή, που αποτελεί έκφραση της αρχής ότι όλα τα λαμβανόμενα κοινοτικά μέτρα πρέπει να ανταποκρίνονται στις απαιτήσεις προστασίας του περιβάλλοντος, συνεπάγεται ότι ένα κοινοτικό μέτρο δεν ανήκει στη δράση της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος απλώς και μόνο για τον λόγο ότι κατά τη θέσπιση του έχουν ληφθεί υπόψη και οι απαιτήσεις αυτές. »
Νομίζω ότι οι κρίσεις αυτές του Δικαστηρίου όσον αφορά τις σχέσεις μεταξύ των άρθρων 130 Ρ και 113 ισχύουν και όσον αφορά τις αρμοδιότητες που έχει η Κοινότητα δυνάμει του άρθρου 100 Α θα μπορούσα μάλιστα να πω ότι ισχύουν κατά μείζονα λόγο για το άρθρο 100 Α, αν ληφθεί υπόψη το στοιχείο ότι η παράγραφος 3 της διατάξεως αυτής προβλέπει ρητά ότι τα μέτρα εναρμονίσεως που αποβλέπουν στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς περιλαμβάνουν και μέτρα « στον τομέα του περιβάλλοντος ».
Το συμπέρασμά μου είναι ότι:
—
οι περί εναρμονίσεως ρυθμίσεις όπως η προσβαλλομένη οδηγία συμβάλλουν τόσο στην προστασία του περιβάλλοντος όσο και στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς·
—
οι ρυθμίσεις αυτού του είδους μπορούν πάντως να θεσπιστούν με τη διαδικασία του άρθρου 100 Α και μόνο εφόσον η Συνθήκη προβλέπει ρητά ότι οι ανάγκες προστασίας που περιβάλλοντος μπορούν να ικανοποιηθούν και με την άσκηση άλλων κοινοτικών αρμοδιοτήτων, συγκεκριμένα δε στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων εναρμονίσεως του άρθρου 100 Α.
13.
Αυτά για τη γραμματική ανάλυση. Θα παρατηρήσω πάντως ότι η ερμηνεία αυτή — που διευρύνει το πεδίο του άρθρου 100 Α, συγχρόνως δε μειώνει κατ' ανάγκη το πεδίο του άρθρου 130 Ρ — φαίνεται να ανταποκρίνεται πλήρως στους κυρίους στόχους των τροποποιήσεων που επέφερε η Evtaía Ευρωπαϊκή Πράξη.
Πρώτον, είναι γνωστό ότι μεταξύ των καινοτομιών μείζονος σημασίας που εισήγαγε η εν λόγω πράξη συγκαταλέγεται η επέκταση της ψηφίσεως κατά πλειοψηφία από το Συμβούλιο και η ενίσχυση της συμμετοχής του Κοινοβουλίου στην κοινοτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων, με τη διαδικασία της συνεργασίας. Οι καινοτομίες αυτές συνιστούν αρχές δεδομένου ότι έχουν σκοπό να επιταχύνουν την ανάπτυξη της κοινοτικής ολοκλήρωσης και να αυξήσουν τις εγγυήσεις της δημοκρατικής καταρτίσεως των πράξεων, αντιστοίχως.
Εξάλλου είναι γνωστό ότι ο νέος κανόνας που αφορά την προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών, δηλαδή το άρθρο 100 Α αντιπροσωπεύει, λόγω του κεντρικού ρόλου που διαδραματίζει για την εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς, τη σημαντικότερη ίσως περίπτωση στην οποία ακολουθείται η διαδικασία της πλειοψηφίας και της συνεργασίας.
Συνεπώς, η συσταλτική ερμηνεία του άρθρου 100 Α — όπως υποστηρίζει το Συμβούλιο — θα ελάττωνε το πεδίο εφαρμογής των δύο αυτών ουσιωδών διαδικαστικών καινοτομιών σ' έναν τομέα ιδιαίτερα ευαίσθητο (εναρμόνιση στον τομέα του περιβάλλοντος ).
Είναι όμως σαφές ότι το αποτέλεσμα αυτό είναι εντελώς αντίθετο με τους κυρίους λόγους που υπαγόρευσαν την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, δηλαδή την επιτάχυνση της ολοκληρώσεως, μέσω της ευρύτερης εφαρμογής πλέον ελαστικών διαδικασιών λήψεως αποφάσεων και την ανάπτυξη δημοκρατικών εγγυήσεων, με την αποτελεσματικότερη συμμετοχή της Συνελεύσεως στη διαδικασία καταρτίσεως των πράξεων.
Αυτός ακριβώς ο λόγος αρχής στον οποία αναφέρθηκα ήδη μου υπαγορεύει να μη δεχθώ την άποψη της συσταλτικής ερμηνείας του άρθρου 100 Α αλλά να συμμεριστώ την άποψη ότι το πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής δεν περιορίζεται μόνο στην εναρμόνιση των κανόνων που αφορούν τα προϊόντα αλλά καλύπτει και την εναρμόνιση των όρων του ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων εντός της Κοινότητας.
14.
Για το βάσιμο της λύσεως αυτής με πείθει οριστικά ένα επιπλέον στοιχείο. Η εφαρμογή του άρθρου 100 Α στην επίδικη οδηγία και γενικώς στην εναρμόνιση των μέτρων που αφορούν το περιβάλλον και συγκεκριμένα τις βιομηχανικές εγκαταστάσεις δεν θίγει καθόλου την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 130 Ρ ούτε κυρίως την αποτελεσματικότητα της πολιτικής της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος.
Το άρθρο 130 Ρ έχει, στον τομέα του, εφαρμογή επί όλων των πράξεων που αφορούν το περιβάλλον, οι οποίες πάντως δεν συνεπάγονται εναρμόνιση των εθνικών προδιαγραφών που αφορούν τη διαδικασία παραγωγής και τα παραγόμενα προϊόντα και επομένως δεν διέπουν (μέσω της εναρμονίσεως) ούτε την κυκλοφορία των αγαθών ούτε τους όρους του ανταγωνισμού εντός της Κοινότητας. Πρόκειται κυρίως, όπως προαναφέρθηκε, για πράξη που, πριν από τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης, στηρίζονταν αποκλειστικά στο άρθρο 235.
Υπάρχουν στην πράξη πολλά σχετικά παραδείγματα. Μεταξύ των πράξεων που εκδόθηκαν μετά τη θέση σε ισχύ της Ενιαίας Ευρωπαϊκής Πράξης και στηρίζονται ορθά στο άρθρο 130 Ρ θα αναφέρω, μεταξύ άλλων, την οδηγία 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, για την ελεύθερη πρόσβαση του κοινού στην πληροφόρηση στον τομέα του περιβάλλοντος, τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1210/90 του Συμβουλίου, για τη δημιουργία Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας για το περιβάλλον και του Ευρωπαϊκού Δικτύου πληροφοριών και παρατηρήσεων για το περιβάλλον, την απόφαση 90/150/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί του πειραματικού σχεδίου για τη συλλογή και την ταξινόμηση των στοιχείων σχετικά με την κατάσταση του περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων εντός της Κοινότητας, τις οδηγίες του Συμβουλίου 89/429/ΕΟΚ και 89/369/ΕΟΚ, για την ατμοσφαιρική ρύπανση που προέρχεται από εγκαταστάσεις καύσεως αποβλήτων των δήμων, και τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2242/87 του Συμβουλίου, για τις κοινοτικές δράσεις στον τομέα του περιβάλλοντος.
Εξάλλου, πρέπει να σημειωθεί ότι το γεγονός ότι οι πράξεις όπως η προσβαλλόμενη οδηγία εκδίδονται βάσει του άρθρου 100 Α και όχι του άρθρου 130 Ρ συνάδει όχι μόνο προς τον σκοπό της ολοκληρώσεως της εσωτερικής αγοράς αλλά και προς τον σκοπό της αναπτύξεως της πολιτικής της Κοινότητας για το περιβάλλον. Η πολιτική αυτή δεν μπορεί παρά να ωφεληθεί από το στοιχείο ότι οι εν λόγω πράξεις εκδίδονται κατά πλειοψηφία και όχι ομόφωνα και με αποτελεσματικότερη συμμετοχή της Συνελεύσεως.
Τέλος, φρονώ ότι η λύση που εξέθεσα δεν συνεπάγεται καμιά πραγματική θυσία για τα συμφέροντα των κρατών μελών. Πράγματι, δεν θίγονται τα οικονομικά συμφέροντα διότι οι εν λόγω ρυθμίσεις δεν συνεπάγονται επιβαρύνσεις για τα κράτη αλλά έχουν απλώς επίπτωση επί του κόστους παραγωγής των επιχειρήσεων αποφεύγοντας ακριβώς τις διαφορές του κόστους αυτού από τη μια χώρα στην άλλη.
Εξάλλου και κυρίως δεν θίγονται τα συμφέροντα που ανάγονται στο περιβάλλον. Βεβαίως, το άξιο προστασίας συμφέρον δεν μπορεί να νοηθεί παρά ως η ανάγκη μιας αποτελεσματικής προστασίας του περιβάλλοντος. Είναι όμως φανερό ότι η ανάγκη αυτή γίνεται ιδιαίτερα αντιληπτή από τα κράτη μέλη και ειδικότερα από ορισμένα. Δεν υπάρχει δηλαδή αμφιβολία ότι επιβάλλεται η δέουσα προστασία.
Παρ' όλ' αυτά πρέπει να διαπιστώσω ότι η μέριμνα αυτή δεν είναι η ίδια ικανή να εμποδίσει την Κοινότητα να λάβει μέτρα εναρμονίσεως βάσει του άρθρου 100 Α στις περιπτώσεις όπου πληρούνται οι όροι εφαρμογής της διάταξης αυτής. Και τούτο, διότι το άρθρο 100 Α παρέχει υπεραρκετές εγγυήσεις για την προστασία των συμφερόντων των κρατών που είναι περισσότερο ευαίσθητα στα προβλήματα του περιβάλλοντος. Το άρθρο 100 Α, παράγραφος 3, επιβάλλει στην Επιτροπή την υποχρέωση να λάβει ως βάση «υψηλό επίπεδο προστασίας ». Στο σημείο αυτό το άρθρο 100 Α αποδεικνύεται ίσως η καλύτερη εγγύηση από τους ειδικούς κανόνες στον τομέα του περιβάλλοντος που, όπως μαρτυρεί το άρθρο 130 Σ, διαπνέονται συνήθως από μια φιλοσοφία ελάχιστης προστασίας. Οι διατάξεις του άρθρου 100 Α, παράγραφος 3, τις οποίες θέλησαν κυρίως η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και η Δανία έχουν ακριβώς ως σκοπό να αποφύγουν το ενδεχόμενο να προβλέπουν τα μέτρα εναρμονίσεως (μεταξύ άλλων) «στον τομέα του περιβάλλοντος» πολύ χαμηλό επίπεδο προστασίας σε σύγκριση με ορισμένα εθνικά συστήματα.
Στην ειδική αυτή εγγύηση προστίθενται επιπλέον οι ρήτρες διαφυλάξεως που διατυπώνει το άρθρο 100 Α, παράγραφοι 4 και 5. Ειδικότερα, το άρθρο 100 Α, παράγραφος 4, κατοχυρώνει — έστω και μόνο στο πλαίσιο του ελέγχου που ασκεί τελικά το Δικαστήριο — υπέρ του κράτους μέλους που μειοψήφησε κατά τη διαδικασία εκδόσεως ενός μέτρου εναρμονίσεως, τη δυνατότητα να εφαρμόσει εθνικές διατάξεις που δικαιολογούνται από σοβαρές ανάγκες προστασίας του περιβάλλοντος.
Συμπέρασμα
15.
Βάσει των προεκτεθέντων φρονώ ότι η προσβαλλομένη οδηγία στηρίχθηκε σε εσφαλμένη νομική βάση και πρέπει επομένως να ακυρωθεί. Κατά συνπέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί την προσφυγή και να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
( *1 ) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ιταλική.
( 1 ) Υπενθυμίζω ότι το Δικαστήριο έχει εξετάσει επανειλημμένα το ζήτημα της εκτάσεως του άρθρου 100, πλην όμως δεν έχει ακόμη αποφανθεί επί του άρθρου 100 Α, που αποτελεί νέα διάταξη η οποία προστέθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη και αφορά την προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών (η οριοθέτηση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 100 Α — σε σχέση με το άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ — αποτελεί άλλωστε το αντικείμενο της εκκρεμούς ήδη υποθέσεως C-70/88, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (απόφαση της 4ης Οκτωβρίου 1991, Συλλογή 1991, σ. Ι-4529), η οποία αφορά τον κανονισμό ( Ευρατόμ ) 3954/87 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1987, για τον καθορισμό των μεγίστων επιτρεπτών επιπέδων ραδιενεργείας για τα τρόφιμα και τις ζωοτροφές λόγω πυρηνικού ατυχήματος ή σε περίπτωση εκτάκτου κινδύνου από ακτινοβολίες). Εξάλλου το Δικαστήριο ανέλυσε προσφάτως το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 130 Ρ σε σχέση με τον περί εμπορικής πολιτικής κανόνα του άρθρου 113, με την απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, 62/88, Ελληνική Δημοκρατία κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1990, σ. Ι-1527).
( 2 ) Απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου ( Συλλογή 1987, σ. 1493, ιδίως σκέψη 11).
( 3 ) Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση η Επιτροπή τροποποίησε εν μέρει την ανάλυση της σχέσεως μεταξύ των άρθρων 100 Α και 130 Ρ. Υποστήριξε συγκεκριμένα ότι οι δυο διατάξεις έχουν διαφορετικό αντικείμενο. Το άρθρο 100 Α αφορά την εναρμόνιση των εθνικών διατάξεων, και στον τομέα του περιβάλίοντος, με προοπτική την εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς. Αντιθέτως, το άρθρο 130 Ρ αποτελεί τη Βάση των πράξεων που αφορούν την προστασία του περιβάλίοντος δηλαδή πράξεων που δεν αφορούν την εναρμόνιση των κανόνων περί λειτουργίας της αγοράς. Από αυτό έπεται ότι, κατά την άποψη της Επιτροπής, το κριτήριο της ειδικότητας δεν είναι το κατάλληλο για τον προσδιορισμό της διατάξεως που πρέπει να εφαρμοστεί σε μια συγκεκριμένη περίπτωση. Η αρχή αυτή ισχύει στην περίπτωση που το πεδίο εφαρμογής μιας διάταξης περιλαμβάνει το πεδίο εφαρμογής μιας άλλλης ειδικότερης κατά το περιεχόμενο διάταξης (όπως, λόγου χάρη, η γενική αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων που διατυπώνει το άρθρο 7, η οποία διευκρινίζεται με άλλες διατάξεις της Συνθήκης όπως τα άρθρα 40, παράγραφος 3 ή 48 ). Αλλά το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Α και του άρθρου 130 Ρ δεν επικαλύπτονται καθόλου. Το ζήτημα είναι επομένως να προσδιοριστεί, με γνώμονα το αντικείμενο της υπό έκδοση πράξεως, ποια διάταξη παρίσταται κατάλληλη. Υπογραμμίζω πάντως ότι παρά την τροποποίηση αυτή της επιχειρηματολογίας, η θέση της Επιτροπής παραμένει στην ουσία αμετάβλητη. Πράγματι, είτε δεχθούμε ότι το άρθρο 100 Α αποτελεί ειδική διάταξη είτε θεωρήσομε ότι η διάταξη αυτή έχει πεδίο εφαρμογής εντελώς ξεχωριστό από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 130 Ρ, και στις δυο περιπτώσεις το καθοριστικό ερώτημα — κατά την Επιτροπή — είναι το αν η επίδικη οδηγία, λόγου του « κυρίου αντικειμένου » της ή « κέντρου βάρους » της εμπίπτει ή όχι στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 100 Α.
( 4 ) Ομοίως, για τους ίδιους λόγους ( επίπτωση στον ανταγωνισμό και στην αγορά) στηρίχθηκαν στο άρθρο 100 ( μόνο ) οι οδηγίες περί εναρμονίσεως των εθνικών διατάξεων που αφορούν εν πάση περιπτώσει τους όρους παραγωγής των επιχειρήσεων, όχι πάντως στον τομέα του περιβάλλοντος. Βλ., λόγου χάρη, την οδηγία 85/374/ΕΟΚ του Συμβουλίου, για τους όρους που διέπουν την ευθύνη του παραγωγού λόγω προκλήσεως ζημίας από ελαττωματικά προϊόντα, ή την οδηγία 756/117/ΕΟΚ του Συμβουλίου, περί ισότητος αμοιβών μεταξύ ανδρών και γυναικών εργαζομένων.
( 5 ) ΕΕ C 127 της 14.5.1984, σ. 34.
( 6 ) Το Συμβούλιο δεν είχε αντίρρηση να κατατεθούν τα στοιχεία αυτά στη δικογραφία, αμφισβήτησε όμως ότι αποδεικνύουν ότι οι θεωρήσεις οικονομικού χαρακτήρα έπαιξαν πρωτεύοντα ρόλο σε σχέση με αυτές που αφορούν το περιβάλλον.
( 7 ) Βλ. Langeheine, Β.: « Le rapprochement des législations nationales selon l'article 100 A du traité CEE: l'harmonisation communautaire face aux exigences de protection nationales», Revue du marché commun, 1989, σ. 347' Ehlermann, C. D.: « The Internal Market Following the Single European Act», Common Market Law Revue, 1987, σ. 361 Kromareck, R.: « Commentaire de l'Acte unique europeen en matière d'environnement», Revue juridique de l'environnement, 1998, σ. 76' Roelants du Vivier, F., και Hannequart, J. P.: « Une nouvelle stratégie européenne pour l'environnement dans le cadre de l'Acte unique », Revue du marché commun, 1998, σ. 205 Saggio, Α.: « Le basi giuridiche della politica ambientale nell'ordinamento comunitario dopo l'entrata in vigore dell'Atto unico », Rivista di diritto europeo, 1990, σ. 39.
( 8 ) Βλ. απόφαση της 5ης Μαΐου 1982, 15/81 (Συλλογή 1982, σ. 1409, σκέψη 33 ).
( 9 ) Βλ. κατά την αυτή έννοια Ehlermann, C. D., όπ. π., σ. 69, κατά τον οποίο ο όρος εσωτερική αγορά « implies the creation of conditions of competition which allow the free circulation of goods (... ) » επίσης Langeheine, Β., όπ. π., σ. 350, που αναφέρει ότι « la création du marché intérieur ne s'épuise pas dans la suppression des frontières intérieures, mais englobe de façon nécessairement complémentaire un rapprochement des conditions de concurrence, afin de permettre une exploitation efficace et non discriminatoire des libertés fondammentales garanties par le traité ».
Full & Egal Universal Law Academy