Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Tribunal de grande instance de Saint-Quentin og Cour d' appel de Mons har forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal om, hvorvidt en national bestemmelse om forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen er forenelig med faellesskabsretten. Paa grund af lighedspunkterne mellem de nationale retsregler, der er genstand for de to hovedsager, og naar henses til, at de nationale domstole i store traek har forelagt samme faellesskabsretlige spoergsmaal, skal jeg behandle de to sager i samme forslag.
Faktiske omstaendigheder
2. I sag C-312/89 har fagforeningen Union départementale des syndicats CGT de l' Aisne indgivet en begaering om, at der nedlaegges forbud mod, at selskabet Conforama, der saelger moebler og koekkenudstyr, holder aabent om soendagen, og at selskabet idoemmes tvangsboeder, indtil forbuddet overholdes. Begaeringen stoettes paa en raekke bestemmelser i afsnit II, kapitel 1, i den franske code du travail (lov om arbejdsretlige forhold m.v.), hvorefter arbejdstagernes ugentlige hviledag principielt skal falde paa en soendag (jf. artikel L.221-5 sammenholdt med artikel L.221-2 og L.221-4). Der findes tre undtagelsesbestemmelser fra denne principielle regel. For det foerste finder forbuddet ikke anvendelse paa en raekke sektorer, der er udtoemmende opregnet i code du travail, saasom restaurationer, hospitaler, aviskiosker m.v. (jf. artikel L.221-9). For det andet kan der meddeles fritagelse til virksomheder, hvor personalet arbejder i skiftehold; anvendelsen af denne undtagelsesbestemmelse er i princippet betinget af, at der er indgaaet en kollektiv overenskomst (jf. artikel L.221-5-1 og L.221-10). Endelig kan de lokale myndigheder efter anmodning og for en begraenset periode meddele fritagelse fra hovedreglen (jf. artikel L.221-5, L.221-7 og L.221-19).
Det er ubestridt, at de sagsoegte i hovedsagen ikke kan paaberaabe sig en af de naevnte undtagelsesbestemmelser. De har imidlertid gjort gaeldende, at forbuddet mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen, jf. code du travail, maa antages at vaere uforeneligt med EOEF-Traktatens artikel 30 og artikel 85. Den forelaeggende ret, Tribunal de grande instance de Saint-Quentin, har taget paastanden om, at Domstolen forelaegges en anmodning om praejudiciel afgoerelse, til foelge, idet spoergsmaalet dog begraenses til en fortolkning af EOEF-Traktatens artikel 30. Det praejudicielle spoergsmaal lyder saaledes:
"Omfatter begrebet 'foranstaltninger med tilsvarende virkning' som kvantitative indfoerselsrestriktioner, jf. Traktatens artikel 30, et generelt forbud mod beskaeftigelse om soendagen af arbejdstagere i en branche som moebelbranchen, naar henses til,
1) at denne branche i vidt omfang forhandler importerede varer, bl.a. hidroerende fra EOEF-medlemsstater
2) at virksomhederne inden for denne branche har en betydelig del af deres omsaetning om soendagen i det tilfaelde, hvor de har taget initiativet til at tilsidesaette de nationale retsregler
3) at soendagslukning kan foere til et betydeligt fald i omsaetningen og foelgelig i importen fra Faellesskabets medlemsstater, og
4) at der ikke i samtlige medlemsstater bestaar en forpligtelse til at laegge arbejdstagernes ugentlige hvileperiode paa en soendag?
Saafremt spoergsmaalet besvares bekraeftende, kan de for denne branche saerlige kendetegn da antages at opfylde kriterierne i Traktatens artikel 36?"
3. Tiltalte 1 i den anden sag (sag C-332/89) er direktoer i selskabet Trafitex, der driver et stormagasin, som tiltalte 2 bestyrer. Paa grundlag af anklagemyndighedens anklageskrift blev de den 1. juli 1988 af Tribunal correctionnel de Charleroi idoemt boeder med forvandlingsstraf af faengsel for at have overtraadt bestemmelserne i den belgiske lov af 16. marts 1971 om arbejdsforhold; den forelaeggende ret, Cour d' appel de Mons, skal som appelinstans tage stilling til den afsagte dom.
Artikel 11 i den belgiske lov bestemmer, at det er forbudt at beskaeftige arbejdstagere om soendagen. Ogsaa denne lov indeholder flere undtagelsesbestemmelser. Ifoelge lovens artikel 3, stk. 1, finder forbuddet ikke anvendelse paa en raekke kategorier af arbejdstagere (herunder personer, der er beskaeftiget af de offentlige myndigheder, eller i en familievirksomhed, og besaetningen paa fiskerfartoejer). Lovens artikel 12 ff. indeholder andre undtagelsesbestemmelser, der navnlig vedroerer overvaagning samt rengoering og vedligeholdelse af erhvervslokaler, skifteholdsarbejde osv. Lovens artikel 13 bestemmer, at der ved kongelig anordning kan oprettes en liste over virksomheder, der maa beskaeftige arbejdstagere om soendagen, samt over arbejde, der kan udfoeres af de ansatte om soendagen. De detailforretninger, der ikke ifoelge denne liste har tilladelse til at beskaeftige deres personale om soendagen, kan ifoelge lovens artikel 14, stk. 1, dog beskaeftige arbejdstagere om soendagen fra kl. 8.00 til 12.00.
I hovedsagen er der netop rejst tiltale for beskaeftigelse af arbejdstagere om soendagen efter kl. 12.00, hvilket er i strid med ovennaevnte bestemmelse. De tiltalte har for Cour d' appel gjort gaeldende, at forbuddet er uforeneligt dels med EOEF-Traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser og fri udveksling af tjenesteydelser, dels med Traktatens artikel 85. Cour d' appel, der fandt, at de tiltaltes argumenter ikke umiddelbart var ugrundede, har anmodet Domstolen om en praejudiciel afgoerelse af foelgende spoergsmaal:
"Er bestemmelserne i artikel 1, artikel 11 og artikel 14, stk. 1, samt artikel 53, 54, 57, 58 og 59 i lov af 16. marts 1971, som navnlig aendret ved lov af 20. juli 1978 og ved kongelig anordning nr. 15 af 23. oktober 1978, i strid med artikel 3, litra f), og artikel 5 samt artikel 30-36, 59-66 og 85 i Rom-Traktaten af 25. marts 1957?"
Spoergsmaalet skal forstaas saaledes, at den forelaeggende ret anmoder Domstolen om en fortolkning af ovennaevnte traktatbestemmelser, saaledes at retten kan afgoere, om de omtalte nationale bestemmelser er forenelige med faellesskabsretten (1).
Fortolkningen af Traktatens artikel 30
4. Den af Domstolens Sjette Afdeling den 23. november 1989 afsagte dom i sag C-145/88, Torfaen Borough Council mod B & Q PLC (herefter benaevnt "B & Q-dommen") (2), er af stor betydning for besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal vedroerende Traktatens artikel 30, som Domstolen nu skal tage stilling til. Cwmbran Magistrates' Court havde spurgt Domstolen, om nationale bestemmelser om forbud mod salg af visse varer om soendagen maatte antages at vaere i strid med EOEF-Traktatens artikel 30. Domstolen kendte for ret:
"Traktatens artikel 30 skal fortolkes saaledes, at det heri fastsatte forbud ikke finder anvendelse paa nationale bestemmelser, hvorefter detailforretninger ikke maa holdes aabne om soendagen, saafremt de begraensninger af samhandelen inden for Faellesskabet, der maatte foelge heraf, ikke gaar ud over, hvad der er karakteristisk for bestemmelser af denne art."
5. Inden jeg gaar naermere ind paa denne dom, skal jeg henlede opmaerksomheden paa ligheden mellem de nationale bestemmelser, der var genstand for sag C-145/88, og dem, der ligger til grund for de to nye sager.
Mens der i sag C-145/88 var tale om et principielt forbud mod at drive handel om soendagen, vedroerer de nye sager et forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen. Efter min opfattelse er denne forskel ikke af stoerre betydning; da det drejer sig om anvendelsen af Traktatens artikel 30, har de to typer forskrifter naesten samme indflydelse paa samhandelen inden for Faellesskabet. I sag C-145/88 havde den forelaeggende ret nemlig lagt til grund, at forbuddet mod at drive handel om soendagen havde foert til en nedgang i virksomhedens samlede salg, at ca. 10% af de af virksomheden solgte varer hidroerte fra andre medlemsstater, og at der foelgelig maatte forventes en tilsvarende nedgang i importen fra disse medlemsstater. I de to nye sager staar de nationale domstole aabenbart over for tilsvarende faktiske omstaendigheder. For saa vidt angaar sag C-312/89, har den forelaeggende ret udtrykkeligt fastslaaet foelgende tre forhold: De sagsoegte virker inden for en branche, der i vidt omfang saelger importerede varer, der for en stor del hidroerer fra andre EOEF-Lande, denne branches virksomheder har en betydelig del af omsaetningen om soendagen, og soendagslukning vil foere til et fald i omsaetningen og, som foelge heraf, i importen fra andre medlemsstater.
Forelaeggelsesdommen i sag C-332/89 indeholder ikke tilsvarende oplysninger, men det fremgaar af sagen, at en af Tribunal correctionnel de Charleroi indhentet sagkyndig udtalelse viser, at i perioden september 1986-december 1987 faldt ca. 22% af virksomhedens omsaetning om soendagen, og at omsaetningen, saafremt virksomheden hver uge skulle holde lukket om soendagen og ikke om tirsdagen, ville falde med ca. 13% (3). Jeg maa yderligere gaa ud fra, at omsaetningsnedgangen ifoelge det af den nationale ret oplyste ogsaa omfattede varer importeret fra andre medlemsstater. I modsat fald ville vi staa over for en situation, der som foelge af manglende graenseoverskridende element falder 100% inden for en medlemsstats interne marked, hvorfor artikel 30 ikke finder anvendelse (4).
Som vi senere skal se, bestaar der ogsaa, for saa vidt angaar de legitimerende omstaendigheder for de respektive nationale bestemmelser, stor lighed mellem de bestemmelser, der var genstand for B & Q-dommen (sag C-145/88), og dem, der nu skal tages stilling til. Herved bliver B & Q-dommen blot saa meget desto mere relevant for de foreliggende sager.
6. I B & Q-dommen fastslog Domstolen, at de omtvistede bestemmelser uden forskel fandt anvendelse paa importerede og indenlandsk fremstillede varer (praemis 11). Det bemaerkes, at bestemmelserne ikke blot fandt anvendelse uden forskel paa det formelle plan, men ogsaa med hensyn til indholdet, idet det fremgik af forelaeggelseskendelsen, at det ikke herved blev vanskeligere at fremstille eller saelge importerede varer end indenlandsk fremstillede varer. Under henvisning til Cinéthèque-dommen (5) fastslog Domstolen, at besvarelsen af spoergsmaalet, om saadanne bestemmelser, der er neutrale i forhold til importerede og indenlandsk fremstillede varer, er forenelige med faellesskabsretten, er afhaengig af to forhold. Dels skal det afgoeres, om bestemmelserne forfoelger et i faellesskabsretten anerkendt maal, dels om virkningerne af saadanne bestemmelser ikke gaar videre end noedvendigt af hensyn til gennemfoerelsen af det tilsigtede maal (jf. dommens praemis 12) (6). Herved anerkendte Domstolen indirekte, men utvetydigt at den paagaeldende foranstaltning umiddelbart var af Dassonville-typen, dvs. at den kunne betegnes som "bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet" (7).
Jeg skal hertil fremsaette to betragtninger. I mit forslag til afgoerelse i sag C-145/88 foreslog jeg at begraense raekkevidden af formuleringen i Dassonville-dommen en smule ved paa handelsretlige bestemmelser, der er neutrale over for importerede og indenlandsk fremstillede varer, at anvende kriteriet "markedsopdeling", som anvendes i konkurrencesager (8). I B & Q-dommen tilsluttede Domstolen sig ikke dette synspunkt, men foretrak indirekte at tage udgangspunkt i Dassonville-kriteriets gennerelle aspekt. Hvis Domstolen nu maatte oenske at gaa en anden vej, vil jeg gerne henvise til dette tidligere forslag. Jeg skal her gaa ud fra det princip, som Domstolen endeligt har lagt til grund for Dassonville-reglen, og som jeg tager som udgangspunkt for dette forslag. Det betyder ikke, at den markedsopdelende virkning, som kan foelge af nationale bestemmelser, hverken kan eller boer tages i betragtning, naar der i forbindelse med en undersoegelse af, om en given begraensning gaar ud over, hvad der er noedvendigt, skal foretages en afvejning af virkningen af og formaalet med de paagaeldende bestemmelser (jf. punkt 12 nedenfor).
En anden betragtning vedroerer foelgerne af Dassonville-kriteriet for den forelaeggende ret. Selv om det principielt paahviler denne at afgoere, om de paagaeldende nationale bestemmelser direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt kan paavirke samhandelen inden for Faellesskabet, er den af Domstolen fastlagte Dassonville-regel ogsaa i B & Q-dommen saa rummelig, at den ogsaa omfatter enhver bestemmelse, der baade med hensyn til maal og virkninger indeholder et graenseoverskridende moment. Det fremgaar af Domstolens praksis, at selv bestemmelser, som kan udgoere en hindring for importen som foelge af en enkelt erhvervsdrivendes adfaerd (9), principielt kan henfoeres under Dassonville-kriteriet (10) eller i det mindste, at Domstolen betragter muligheden herfor som tilstraekkelig for at soege efter legitimerende omstaendigheder begrundet i artikel 30 eller 36 (11). Det er kun, naar bestemmelserne ikke paavirker markedsfoeringen af den paagaeldende vare paa det for samhandelen inden for Faellesskabet relevante stadium (12), eller naar bestemmelserne ikke vedroerer andre former for markedsfoering af samme vare (13), eller det er muligt at saelge varen gennem andre kanaler (14), at bestemmelserne ikke er omfattet af artikel 30 (15).
7. Da Domstolen i B & Q-dommen har fastslaaet, at forbuddet efter artikel 30 principielt finder anvendelse paa en pligt til at lukke detailforretninger om soendagen, maa det samme resultat, naar henses til den ovenfor fastslaaede lighed (punkt 5), noedvendigvis kunne overfoeres paa det her omhandlede forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen, i det mindste naar den nationale ret i begge tilfaelde har fastslaaet, at bestemmelserne potentielt udgoer en hindring for importen, jf. Dassonville-kriteriet.
Jeg kan imidlertid ikke lade det blive ved det, da jeg saa ville forbigaa et vaesentligt punkt, som Kommissionen har tillagt stor betydning i sine indlaeg. I B & Q-dommen udtalte Domstolen nemlig, at spoergsmaalet om, hvorvidt virkningerne af bestemte nationale bestemmelser faktisk ikke gaar ud over rammerne (saadan som det kraeves i dommen, jf. punkt 6 ovenfor) for handelsretlige bestemmelser, der forudsaettes begrundet, henhoerer under de faktiske omstaendigheder, som det tilkommer den nationale domstol at tage stilling til (praemis 16).
Kommissionen har fremhaevet, at det ikke kan overlades til de nationale domstole at afgoere, om givne bestemmelser er noedvendige og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, og har her fremfoert en raekke, efter min opfattelse, overbevisende argumenter. Ganske vist tilkommer det ikke Domstolen inden for rammerne af en procedure efter Traktatens artikel 177 at tage stilling til nationale bestemmelsers gyldighed; ikke desto mindre har Domstolen altid fremhaevet, at den med henblik paa samarbejdet med de nationale retter, jf. denne bestemmelse, er kompetent til at udlede de momenter, der er noedvendige for fortolkningen af faellesskabsretten, saaledes at den nationale ret kan traeffe afgoerelse i den tvist, som er indbragt for den, i overensstemmelse med faellesskabsreglerne (16). Kun paa denne maade er det muligt at tilgodese hovedformaalet med den praejudicielle procedure, nemlig at sikre en ensartet anvendelse i hele Faellesskabet af alle de bestemmelser, der udgoer Faellesskabets retsorden, for at undgaa, at de tillaegges forskellige retsvirkninger alt efter fortolkningen heraf i de forskellige medlemsstater (17).
I forbindelse med den nationale rets undersoegelse af, om nationale bestemmelser er lovlige, betyder det naermere bestemt, at den forelaeggende ret forsynes med tilstraekkelig praecise kriterier til at tage stilling til, om de nationale bestemmelser er i overensstemmelse med faellesskabsretten (18). Domstolen har i sine domme vedroerende de frie varebevaegelser altid overholdt dette princip strengt (19), og jeg vil tillade mig paa det staerkeste at anbefale Domstolen fortsat at foelge denne linje.
I de foreliggende sager er det ganske vist ikke saa noedvendigt at fastlaegge praecise kriterier, fordi spoergsmaalet efter B & Q-dommens afsigelse nemt kan loeses. Selv i enkle tilfaelde er det dog noedvendigt at saette loesningen ind i en generel ramme. Ved ikke at goere det skabes en risiko for, at der opstaar en uoverskuelig kasuistik, som daarligt giver den nationale ret noget holdepunkt.
8. I min soegen efter generelle kriterier skal jeg - i overensstemmelse med argumentationen i B & Q-dommen - foerst undersoege, hvornaar det kan siges, at en national lovgivning, der som den, Domstolen her skal tage stilling til, er fuldstaendig neutral over for importerede og indenlandsk fremstillede varer, forfoelger et maal, der er begrundet i faellesskabsretten, for dernaest at se paa spoergsmaalet, om de eventuelle hindringer, som de paagaeldende bestemmelser paafoerer samhandelen, ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt, for at naa det tilsigtede maal.
Det forudsaetter en treleddet undersoegelse, nemlig vedroerende spoergsmaalet, om det med bestemmelserne forfulgte maal er begrundet (punkt 9, 10 og 11 nedenfor), vedroerende arten af de herved skabte hindringer (punkt 12) og endelig vedroerende noedvendigheden af disse hindringer (punkt 13 og 14).
9. Jeg skal foerst se paa spoergsmaalet, om de omhandlede bestemmelser forfoelger et maal, der er begrundet i faellesskabsretten. I det for Domstolen anfoerte er der ikke fra nogen side gjort forsoeg paa at begrunde bestemmelserne i et af de i artikel 36 naevnte hensyn. Det samme gaelder B & Q-dommen. Jeg mener, det er med rette, da det eneste hensyn, som med rimelighed kan paaberaabes, er beskyttelsen af den offentlige sundhed. Selv om forbuddet mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen utvivlsomt kommer arbejdstagerne og saaledes "menneskers ... sundhed" til gode, har dette forbud imidlertid paa samme maade som forbuddet mod, at selvstaendige handlende holder aabent om soendagen, som allerede naevnt et andet formaal (20).
Det forholder sig anderledes med de i "Cassis de Dijon"-doktrinen anerkendte "tvingende hensyn" (21). Beskyttelsen af arbejdsmiljoeet (der udtrykkeligt naevnes i Traktatens artikel 100 A) og arbejdstagernes deraf afhaengige velfaerd kan utvivlsomt anses for tvingende hensyn. Imidlertid er ingen af disse hensyn i sig selv tilstraekkelige, da de som anfoert af de sagsoegte i sag C-312/89 ikke kan anses for tilstraekkelig begrundelse for, at arbejdstagernes ugentlige hviledag skal laegges paa en bestemt dag, nemlig soendag. En bestemmelse, der indeholder et forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen, kan kun vaere begrundet, saafremt det maa antages at vaere i overensstemmelse med faellesskabsretten, at en medlemsstat vaelger et forbud mod at beskaeftige arbejdstagere eller holde aabent om soendagen for i videst muligt omfang at sikre borgerne samme hviledag, saaledes at de sammen kan dyrke alle former for ikke-faglige (saasom familiemaessige, religioese, kulturelle og sportslige) aktiviteter. Det betyder imidlertid, at listen over tvingende hensyn udvides med en ny legitimerende omstaendighed.
10. Paa dette punkt er B & Q-dommen udtryk for en bemaerkelsesvaerdig udvikling. I dommen henvises for det foerste til Oebel-dommen af 1981 (22), hvori Domstolen fastslog - selv om det ikke umiddelbart var i forbindelse med vurderingen af en eventuel legitimerende omstaendighed - at det for bagerier og konditorier i Tyskland gaeldende forbud mod at arbejde inden kl. 4.00 om morgenen
"... i sig selv udgoer en berettiget oekonomisk- og socialpolitisk regel, der harmonerer med de almeninteresser, som Traktaten forfoelger. Dette forbud har til formaal at forbedre arbejdsvilkaarene inden for et notorisk oemtaaleligt omraade, der i produktionsmaessig henseende er praeget af saerlige forhold, saavel med hensyn til produkternes kvalitet som til forbrugernes vaner" (praemis 12).
Derefter anvendte Domstolen denne argumentation i B & Q-dommen, denne gang faktisk i forbindelse med vurderingen af en legitimerende omstaendighed, og udtalte:
"Der maa anlaegges samme synspunkt, for saa vidt angaar nationale bestemmelser om aabningstider for detailhandelen. Saadanne bestemmelser afspejler nemlig en raekke politiske og oekonomiske valg, idet de har til formaal at sikre, at arbejds- og hviletiden tilpasses de saerlige sociokulturelle forhold paa nationalt eller regionalt plan, som det paa faelleskabsrettens nuvaerende udviklingstrin tilkommer medlemsstaterne at tage hensyn til" (praemis 14) (23).
I denne saavel som i andre domme (24) spores en vis tilboejelighed hos Domstolen til ud over de "klassiske" legitimerende omstaendigheder, der stoettes paa "Cassis de Dijon"-doktrinen (saasom forbrugerbeskyttelse, god markedsfoeringsskik og, i forbindelse med disse to hensyn, et gennemskueligt marked, effektiviteten af skattekontrol, miljoebeskyttelse og beskyttelse af arbejdsmiljoeet) - hvoraf enkelte i mellemtiden er blevet optaget i EOEF-Traktatens artikel 100 A - at anerkende yderligere "tvingende hensyn" og at samle dem, med eller uden de forudgaaende, under én faellesnaevner. Denne faellesnaevner kan f.eks. lyde saaledes: alle nationale bestemmelser, hvis vedtagelse indebaerer et kulturpolitisk og/eller socialoekonomisk valg, som falder inden for rammerne af de med Traktaten forfulgte almennyttige maal (saasom de i artikel 100 A naevnte) og/eller er tilpasset nationale, regionale, sociokulturelle eller andre saerlige hensyn, som det, paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin, tilkommer medlemsstaterne at tage stilling til.
Det drejer sig i virkeligheden om - saafremt man tager den rummelige Dassonville-regel som udgangspunkt - bedst muligt at samle de utallige potentielle legitimerende omstaendigheder under et generelt, men dog udtoemmende udtryk. Af det allerede anfoerte fremgaar det, at et saadant udtryk som foelge af de vage begreber, det indeholder, ikke kan anses for en sikker ledetraad. Udtrykket har imidlertid en vis vejledende vaerdi. Det er f.eks. klart, at fastsaettelsen af soendagen som almindelig ugentlig hviledag falder ind under dette udtryk, hvilket i oevrigt svarer til, hvad Domstolen gav udtryk for i B & Q-dommen: Mindstekravet om en ugentlig hviledag er utvivlsomt et politisk valg, som falder i traad med de i Traktaten anerkendte maal: beskyttelse af arbejdsmiljoeet og beskyttelse af menneskers sundhed; at hviledagen skal falde paa en soendag, maa anses for et valg, der er tilpasset medlemsstatens sociokulturelle saerpraeg.
11. Vanskeligheden ved at finde en klar ledetraad for de legitimerende omstaendigheder goer det saa meget vigtigere at fastholde den rigtige kompetencefordeling mellem de nationale retter og Domstolen. I foerste omgang tilkommer det den nationale ret at afgoere, om specifikke nationale bestemmelser er i overensstemmelse med faellesskabsretten, og tage stilling til, om de kan stoettes paa en legitimerende omstaendighed, idet Domstolens praksis dog samtidig skal tages i betragtning. Det betyder efter min opfattelse, at saa snart en legitimerende omstaendighed, der for den nationale ret paaberaabes over for en national bestemmelse, ikke er omfattet af et af de af Domstolen udtrykkelig naevnte hensyn, skal retten forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal. Det tilkommer herefter Domstolen at afgoere, om den kan anerkende en paaberaabt ny legitimerende omstaendighed.
Hvis svaret er bekraeftende, har den nationale ret herefter kompetence til at undersoege, om de nationale bestemmelser, saaledes som de er affattet og rent faktisk anvendes, virkelig forfoelger det dermed tilsigtede maal, som ifoelge Domstolen falder i traad med Traktaten, eller om de anvendes til et andet formaal. Det tilkommer saaledes den nationale ret at tage stilling til, om der skal tages hensyn til klagepunkter som de af de sagsoegte henholdsvis tiltalte i hovedsagerne fremfoerte vedroerende de omhandlede bestemmelsers manglende konsekvens og sporadiske anvendelse. Saafremt en saadan anvendelse ikke er i strid med bestemmelsernes begrundelse i henhold til faellesskabsretten, er det ikke Domstolens opgave at udtale sig herom.
12. Naar de undersoegte nationale bestemmelser kan stoettes paa legitimerende omstaendigheder, skal der herefter tages stilling til arten og omfanget af de begraensninger, bestemmelserne indebaerer. Det fremgaar af retspraksis, at Domstolen i forbindelse med fortolkningsspoergsmaal fastsaetter visse retningslinjer, som den nationale ret skal laegge til grund.
Paa dette plan skal det foerst fastslaas, at de nationale bestemmelser uden forskel finder anvendelse paa importerede og indenlandsk fremstillede varer, og at de ikke goer det vanskeligere at saelge de importerede varer end de indenlandsk fremstillede. Saafremt de nationale bestemmelser hverken formelt eller indholdsmaessigt indebaerer en forskelsbehandling, skal det herefter afgoeres, om de har "til formaal at regulere samhandelen mellem medlemsstaterne" (25). Bestemmelser om, at forretninger ikke maa holde aabent og arbejdstagerne ikke arbejde om soendagen, som med andre ord indeholder en betingelse for udoevelsen af erhvervsmaessig virksomhed, der ikke omfatter en bestemt vare, kan ikke siges at have et saadant formaal.
Dog skal det ogsaa her undersoeges, om bestemmelserne kan have en "utilsigtet" virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet i den i Dassonville-reglen fastsatte vide betydning af dette begreb. Det er givet tilfaeldet, hvis bestemmelserne paa den ene eller den anden maade begraenser den oekonomiske vekselvirkning mellem de nationale markeder inden for Faellesskabet, f.eks. hvis de har den virkning at forstaerke afskaermningen af et marked inden for en medlemsstat, hvorved adgangen til det nationale marked bliver vanskeligere (mere omkostningskraevende) eller mindre attraktivt (urentabelt) for producenter eller forhandlere af varer fra andre medlemsstater (26). Heller ikke dette kan normalt siges at vaere tilfaeldet, for saa vidt angaar et forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen.
13. Alt efter om gennemgangen af bestemmelsernes virkning afsloerer en stoerre eller mindre begraensning af samhandelen inden for Faellesskabet, kan det mere eller mindre nemt fastslaas, om bestemmelserne "ikke er mere vidtgaaende end noedvendigt af hensyn til gennemfoerelsen af det tilsigtede maal, der maa vaere begrundet i henhold til faellesskabsretten", jf. B & Q-dommen, praemis 12. Saaledes kan bestemmelser, der indebaerer en aabenbar opdeling af markederne, selv om den ikke har til formaal at regulere samhandelen inden for Faellesskabet, hurtigt gaa langt ud over, hvad der er strengt noedvendigt for at naa det med bestemmelserne tilsigtede maal (27).
Bestemmelser som de her omhandlede, som ikke har til formaal at regulere handelsstroemmene mellem staterne, og som heller ikke har nogen markedsopdelende virkning, maa derimod uden vanskelighed antages at ligge inden for rammerne af, hvad der er noedvendigt.
14. Jeg er saaledes naaet til de klassiske af Domstolen fastslaaede hensyn til noedvendighed og forholdsmaessighed. Selv om disse to begreber i Domstolens praksis ofte behandles samtidig i forbindelse med en undersoegelse, der er naert knyttet til de konkrete retlige og faktiske omstaendigheder (28), er de to begreber ikke sammenfaldende (29). Noedvendighedskravet indebaerer, at to betingelser skal opfyldes. For det foerste skal de paagaeldende nationale bestemmelser reelt vaere relevante i forhold til det tilsigtede maal, idet der med andre ord i det mindste potentielt skal bestaa en aarsagsforbindelse mellem den trufne foranstaltning og det forfulgte maal; for det andet maa der ikke som alternativ til de paagaeldende bestemmelser findes andre bestemmelser, der er lige saa effektive, men som indebaerer en mindre begraensning af handelen mellem medlemsstaterne (kriteriet om det mindst begraensende alternativ). Ifoelge proportionalitetskriteriet kan en foranstaltning, selv om den er relevant og det mindst begraensende alternativ, dog alligevel vaere i strid med artikel 30 (og den maa derfor opgives eller afloeses af mindre effektive bestemmelser), naar de hindringer, som den paafoerer samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke staar i et rimeligt forhold til det forfulgte maal.
Jeg mener, at det i B & Q-dommen anvendte kriterium, hvorefter hindringer for samhandelen mellem medlemsstaterne ikke maa vaere mere vidtgaaende end noedvendigt af hensyn til gennemfoerelsen af de tilsigtede maal, udtrykker de to ovenfor naevnte aspekter af noedvendighedskriteriet; de restriktive nationale bestemmelser er relevante for det tilsigtede maal, da de er noedvendige for gennemfoerelsen heraf og saaledes er rettet mod dette maal; de kan ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt af hensyn til dette maal, hvilket indebaerer, at der ikke findes mindre restriktive alternative loesninger. Proportionalitetskriteriet er dog ikke omfattet heraf, da det kan taenkes, at en medlemsstat i henhold til dette kriterium maa opgive bestemmelser, selv om de er vaesentlige for gennemfoerelsen af maalet og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt.
Betyder det, at Domstolen i B & Q-dommen undlod at tage hensyn til proportionalitetsprincippet og saaledes forlod tidligere praksis? Det mener jeg ikke. Domstolen havde nemlig lige saa lidt som i de foreliggende sager brug for proportionalitetskriteriet i sag C-145/88, da det, som i det foreliggende tilfaelde, var umiddelbart indlysende, at de af de paagaeldende nationale bestemmelser foraarsagede begraensninger bestemt ikke var af en saadan art, at medlemsstaterne maatte give afkald paa en noedvendig foranstaltning for at naa et berettiget maal. Hvis hindringerne kunne have bragt gennemfoerelsen af det faelles marked i fare, kunne man alvorligt have rejst spoergsmaalet, om hindringerne stod i et rimeligt forhold til det med foranstaltningen forfulgte i sig selv lovlige maal. Jeg mener derfor, at det ikke kan tillaegges afgoerende betydning, at proportionalitetskriteriet ikke er omtalt i B & Q-dommen, og at dette forhold udelukkende skyldes sagens konkrete omstaendigheder, hvoraf det fremgik, at de "eventuelle" hindringer for samhandelen ikke var af al for stort omfang.
For fuldstaendighedens skyld skal jeg naevne, at Domstolen selv foretager denne afvejning af maalet og hindringerne paa grundlag af saavel noedvendigheds- som proportionalitetskriteriet, naar den skal fortolke artikel 30 eller artikel 36 i lyset af konkrete nationale bestemmelser, der er beskrevet i et praejudicielt spoergsmaal (30). I tvivlstilfaelde kan den nationale ret derfor forelaegge Domstolen et praejudicielt spoergsmaal.
15. Ved at anvende de foregaaende betragtninger vedroerende fortolkningen af Traktatens artikel 30 paa de her omhandlede nationale bestemmelser er jeg naaet til det resultat, at bestemmelser om (begraenset) forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen af den art, som Domstolen her skal tage stilling, til ifoelge den forelaeggende ret kan hindre samhandelen mellem medlemsstaterne i den vide betydning, dette begreb tillaegges i Dassonville-dommen, at det med disse bestemmelser forfulgte maal - nemlig at arbejdstagernes ugentlige hviledag skal falde paa én og og samme dag, dvs. soendag,- kan anses for et maal, der er begrundet i faellesskabsretten, at bestemmelserne, der i importmaessig henseende er neutrale, ikke har til formaal at regulere handelsstroemmene mellem medlemsstaterne, og at det heller ikke har vist sig - ligeledes ud fra de af den forelaeggende ret anfoerte - at de heraf foraarsagede hindringer for handelen mellem medlemsstaterne Faellesskabet kan bringe gennemfoerelsen af det faelles marked i fare, og at det ikke under de foreliggende omstaendigheder kan antages, at hindringerne for samhandelen gaar ud over, hvad der noedvendigt af hensyn til det tilsigtede maal, eller at de ikke staar i et rimeligt forhold hertil.
Jeg mener derfor, at de omhandlede nationale bestemmelser er forenelige med artikel 30.
Fortolkningen af Traktatens artikel 34
16. I forelaeggelsesdommen i sag C-332/89 er Domstolen ogsaa blevet anmodet om en fortolkning af artikel 34 i forhold til et forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen. Med spoergsmaalet oenskes det saaledes afgjort, om et saadant forbud maa anses for en traktatstridig, kvantitativ udfoerselsrestriktion.
For at besvare dette spoergsmaal er det tilstraekkeligt at henvise til Domstolens faste praksis vedroerende Traktatens artikel 34. I Groenveld-dommen fra 1979 udtalte Domstolen sig saaledes:
"Denne bestemmelse [artikel 34] tager sigte paa nationale foranstaltninger, hvis formaal eller virkning saerlig er at hindre eksporthandelen og saaledes skabe forskelsbehandling mellem handelen paa hjemmemarkedet i en medlemsstat og dens eksporthandel, saaledes at der herved sikres den paagaeldende medlemsstats indenlandske produktion eller hjemmemarkedet en saerlig fordel til skade for produktionen eller handelen i andre medlemsstater. Det er ikke tilfaeldet med et forbud [som det her foreliggende forbud mod at fabrikanter af koedvarer oplagrer og forarbejder hestekoed], der paa objektivt grundlag finder anvendelse paa fremstillingen af en bestemt type varer uden at sondre efter, om de skal afsaettes paa hjemmemarkedet eller gaa til eksport" (praemis 7).
Denne dom, der senere flere gange er blevet bekraeftet af Domstolen (31), udelukker, at handelsretlige bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel (eller med andre ord bestemmelser, som hverken har til formaal eller til foelge saerligt at begraense eksporten), kan anses for uforenelige med artikel 34. Denne loesning maa ogsaa finde anvendelse paa bestemmelser som de her omhandlede, der anvendes uden forskel; vi har nemlig set, at de ikke har til formaal at regulere handelsstroemmene mellem medlemsstaterne, og der er heller intet grundlag for at antage, at de goer det vanskeligere at fremstille eller forhandle varer bestemt til eksport end varer bestemt til hjemmemarkedet.
Fortolkningen af Traktatens artikel 59 ff.
17. Traktatens artikel 59 ff. vedroerer den frie udveksling af tjenesteydelser, og i forelaeggelsesdommen i sag C-332/89 anmodes Domstolen om at afgoere, om disse bestemmelser er til hinder for et forbud mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen. Besvarelsen af dette spoergsmaal maa efter min opfattelse stoettes paa Traktatens artikel 60, stk. 1. Bestemmelsen lyder saaledes:
"Som tjenesteydelser i denne Traktats forstand betragtes de ydelser, der normalt udfoeres mod betaling, i det omfang de ikke omfattes af bestemmelserne vedroerende den frie bevaegelighed for varer, kapital og personer" (min fremhaevelse).
Da det paa grundlag af B & Q-dommen maa antages, at bestemmelserne, der er genstand for den her foreliggende sag, er handelsretlige bestemmelser, som er omfattet af artikel 30, er der ikke anledning til at anvende bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser.
Fortolkningen af Traktatens artikel 3, litra f), og artikel 5 og 85
18. Endelig skal jeg nu behandle spoergsmaalet om en eventuel anvendelse af Traktatens konkurrrenceregler paa de her omhandlede bestemmelser. I de to sager har sagsoegte henholdsvis tiltalte rejst dette spoergsmaal i hovedsagen. Kun den nationale ret i sag C-332/89 har forelagt Domstolen spoergsmaalet, idet den tilsyneladende herved har taget hensyn til de tiltaltes argument, hvorefter de anfaegtede bestemmelser er "konkurrenceforvridende", og en medlemsstat, der udsteder eller opretholder saadanne foranstaltninger, tilsidesaetter Traktatens konkurrenceregler. I artikel 3, litra f), og artikel 85 er der imidlertid ikke tale om konkurrenceforstyrrende virkning af denne art, idet bestemmelserne ganske vist vedroerer opretholdelsen af konkurrencen inden for det faelles marked, men de omfatter et forbud mod aftaler og samordnet praksis mellem virksomheder, der kan fordreje konkurrrencen. Der er tilsyneladende ikke tale om saadanne aftaler eller saadan samordnet praksis i den for den forelaeggende ret verserende sag.
Ganske vist har Domstolen fastslaaet, at det fremgaar af EOEF-Traktatens artikel 3, litra f), sammenholdt med artikel 5 og 85, at principperne i artikel 85 ogsaa skal overholdes af medlemsstaterne. Naermere bestemt har Domstolen kendt for ret, at medlemsstaterne er forpligtet til ikke at indfoere eller opretholde foranstaltninger, som kan ophaeve den tilsigtede virkning af EOEF-Traktatens artikel 85. Det er bl.a. tilfaeldet, hvis en medlemsstat begunstiger karteller, der strider mod artikel 85 eller forlener dem med stoerre gennemslagskraft (32). Der er imidlertid intet holdepunkt for at antage, at det gaelder de bestemmelser, som de nationale retter skal tage stilling til.
Sammenfatning
19. Jeg skal sammenfattende foreslaa, at Domstolen besvarer de praejudicielle spoergsmaal saaledes:
I sag C-312/89:
EOEF-Traktatens artikel 30 og artikel 36 skal fortolkes saaledes, at det heri indeholdte forbud ikke finder anvendelse paa nationale bestemmelser om forbud mod beskaeftigelse af arbejdstagere om soendagen, saafremt bestemmelserne, der ikke har til formaal at regulere handelsstroemmene mellem medlemsstaterne, ikke goer det vanskeligere at saelge importerede end indenlandsk fremstillede varer, og heller ikke goer markedet mindre tilgaengeligt for importerede varer. I saa fald er de af forbuddet foelgende hindringer for samhandelen mellem medlemsstaterne ikke mere vidtgaaende end noedvendigt for at naa det tilsigtede maal, og bestemmelserne er heller ikke urimelige i forhold til dette maal.
I sag C-332/89:
EOEF-Traktatens artikel 30 og artikel 36 skal fortolkes saaledes, at det deri indeholdte forbud ikke finder anvendelse paa nationale bestemmelser om forbud mod beskaeftigelse af arbejdstagere om soendagen, saafremt bestemmelserne, der ikke har til formaal at regulere handelsstroemmene mellem medlemsstaterne, ikke goer det vanskeligere at saelge importerede end indenlandsk fremstillede varer og heller ikke goer markedet mindre tilgaengeligt for importerede varer. I saa fald er de af forbuddet foelgende hindringer for samhandelen mellem medlemsstaterne ikke mere vidtgaaende end noedvendigt for at naa det tilsigtede maal, og bestemmelserne er heller ikke urimelige i forhold til dette maal. Hverken artikel 59-66 eller artikel 3, litra f), sammenholdt med artikel 5 og artikel 85 finder anvendelse paa saadanne bestemmelser.
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) Jf. dom af 20.4.1988 (sag 204/87, Bekaert, Sml. s. 2029, praemis 5), og dom af 7.3.1990 (sag C-69/88, Krantz, Sml. I, s. 583, praemis 7 og 8).
(2) Sml. s. 3851.
(3) Jf. bilag 2 til de af tiltalte i hovedsagen indgivne indlaeg.
(4) Dette princip blev fastlagt generelt (om end i forbindelse med etableringsfrihed) i dommen af 8.12.1987 (sag 20/87, Gauchard, Sml. s. 4879, praemis 11 og 12); for saa vidt angaar den senere anvendelse af dette princip i forbindelse med fri udveksling af tjenesteydelser, henvises ogsaa til dommen af 3.10.1990 (forenede sager C-54/88, C-91/88 og C-14/89, Nino mfl., Sml. I, s. 3537, praemis 10 og 11).
(5) Dom af 11.7.1985 (forenede sager 60 og 61/84, Sml. s. 2605, navnlig praemis 22).
(6) Jeg mener, at denne formulering er mere praecis end den, der er gengivet ovenfor under punkt 4, og som er anvendt i domskonklusionen, hvori der ikke henvises til, hvad der er "noedvendigt", men alene til "hvad der er karakteristisk for bestemmelser af denne art". Kriteriet "noedvendighed" har et normativt indhold, som ikke kan tillaegges udtrykket "hvad der er karakteristisk".
(7) Dom af 11.7.1974 (sag 8/74, Sml. s. 837, praemis 5).
(8) Forslag til afgoerelse fremsat den 29.6.1989, punkt 13-15 (Sml. s. 3865).
(9) Det gaelder ikke i det foreliggende tilfaelde, saafremt det for den omhandlede vare maatte vise sig, at den erhvervsdrivende i loebet af ugens oevrige dage fuldt ud faar daekning for den omsaetning, som han har mistet som foelge af forbuddet mod at beskaeftige arbejdstagere om soendagen.
(10) Jf. dom af 16.5.1989 (sag 382/87, Buet, Sml. s. 1235, praemis 7 og 9) samt B & Q-dommen.
(11) Det er klart tilfaeldet i B & Q-dommen, hvor de legitimerende omstaendigheder undersoeges i forhold til de eventuelle virkninger for samhandelen inden for Faellesskabet, som kan foelge af de paagaeldende nationale bestemmelser; se domskonklusionen.
(12) Dom af 14.7.1981 (sag 155/80, Oebel, Sml. s. 1993, praemis 19 og 20). Se ogsaa dom af 25.11.1986 (sag 148/85, Forest, Sml. s. 3449, praemis 19).
(13) Dom af 31.3.1982 (sag 75/81, Blesgen, Sml. s. 1211, praemis 9).
(14) Dom af 11.7.1990 (sag C-23/89, Quietlynn, Sml. I, s. 3059, praemis 11).
(15) Det fremgaar af de sidste to eksempler, at Domstolen anerkender, at en erhvervsdrivendes omsaetningsnedgang kan opvejes af andre erhvervsdrivendes meromsaetning i samme medlemsstat. Domstolen stoetter sig her paa de simple muligheder, der ligger i de paagaeldende bestemmelsers anvendelsesomraade (jf. eksempelvis den i fodnote 12 naevnte Oebel-dom, praemis 19), uden at henvise til oplysninger udtrykt i tal, hvilket i oevrigt ogsaa ville vaere vanskeligt i praksis.
(16) Jf. f.eks. dom af 13.3.1984 (sag 16/83, Prantl, Sml. s. 1229) og 14.10.1980 (sag 812/79, Burgoa, Sml. s. 2787, navnlig praemis 13).
(17) Jf. f.eks. dom af 20.9.1990 (sag C-192/89, Sevince mod Staatssecretaris van Justitie, Sml. I, s. 3461, praemis 11).
(18) Det forhold, at B & Q-dommen her lader mere end ét spoergsmaal staa aabent, illustreres af sag C-304/90, som netop er blevet registreret paa Domstolens Justitskontor, og hvori Reading and Sonning Magistrates' Court har forelagt en raekke detaljerede spoergsmaal vedroerende fortolkningen af dommen, navnlig for saa vidt angaar anvendelsen af proportionalitetskriteriet (jf. det andet praejudicielle spoergsmaal i den paagaeldende sag).
(19) Jf. f.eks. den ovenfor under fodnote 5 naevnte dom af 11.7.1985, Cinéthèque, praemis 22 og 23, og dom af 14.7.1988, (sag 407/85, 3 Glocken mfl. mod USL Centro Sud mfl., Sml. s. 4233, praemis 12-27). Se ogsaa dom af 7.3.1990 (sag C-362/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 667).
(20) Hvis forbuddet skulle beskytte menneskers sundhed, ville det heller ikke vaere berettiget at laegge den pligtige hviledag paa én og samme dag, jf. det senere i forslaget anfoerte.
(21) Anvendt foerste gang i dom af 20.2.1979 (sag 120/78, Rewe, Sml. s. 649, praemis 8).
(22) Dom af 14.7.1981 (jf. fodnote 12).
(23) Se ogsaa fortsaettelsen af praemissen senere i forslaget under punkt 12.
(24) Jf. bl.a. den ovenfor i fodnote 5 naevnte Cinéthèque-dom af 11.7.1985.
(25) Jf. B & Q-dommen, praemis 14, sidste linje. Dette udtryk optraeder ogsaa i andre domme, jf. f.eks. den i fodnote 14 naevnte Quietlynn-dom, praemis 11, den i fodnote 1 naevnte Krantz-dom, praemis 11, og den i fodnote 5 naevnte Cinéthèque-dom, praemis 21 (hvori Domstolen fastslog, at det gaelder alle bestemmelser, der uden forskel finder anvendelse paa indenlandsk fremstillede og importerede varer).
(26) I denne forbindelse henvises til min udfoerlige gennemgang af dette spoergsmaal i det i fodnote 8 naevnte forslag til afgoerelse i sag C-145/88, punkt 17-25.
(27) Bestemmelserne kan da eventuelt ogsaa betegnes som "skjult begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne", jf. artikel 36, sidste punktum, i hvilket tilfaelde det er umuligt at paaberaabe sig de i artikel 30 eller artikel 36 naevnte hensyn. Jf. dom af 3.12.1981 (sag 1/81, Pfizer mod Eurim-Pharm Sml. s. 2913), hvori Domstolen fastslog, at artikel 36 er til hinder for, at udoevelsen af en varemaerkeret kan fremkalde en kunstig opdeling af markederne inden for Faellesskabet (se ogsaa generaladvokat Capotorti' s forslag til afgoerelse i denne sag, navnlig s. 2935).
(28) Jf. f.eks. dom af 20.5.1976 (sag 104/75, de Peijper, Sml. s. 613, praemis 21 og 22), og dom af 8.2.1983 (sag 124/81, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 203, praemis 16). Se ogsaa den i fodnote 10 naevnte Buet-dom, praemis 11, 12 og 15.
(29) Se ogsaa mit forslag til afgoerelse i sagen Gourmetterie van den Burg, dom af 23.5.1990 (sag C-169/89, Sml. I, s. 2143, praemis 8 ff.).
(30) Jf. de i fodnote 19 naevnte domme.
(31) Jf. f.eks. ud over den i fodnote 12 citerede Oebel-dom, dom af 15.12.1982 (sag 286/81, Oosthoek, Sml. s. 4575), dom af 10.3.1983 (sag 172/82, Inter-Huiles, Sml. s. 555) og dom af 7.2.1984 (sag 237/82, Jongeneel Kaas, Sml. s. 483).
(32) Jf. f.eks. dom af 1.10.1987 (sag 311/85, Vereniging van Vlaamse Reisbureaus, Sml. s. 3801, navnlig praemis 9 og 10).
Full & Egal Universal Law Academy