Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Dans la présente affaire, la Corte Suprema di Cassazione a saisi la Cour d' une demande de décision à titre préjudiciel sur l' interprétation de l' article 35 du règlement ( CEE ) n 222/77 du Conseil, du 13 décembre 1976, relatif au transit communautaire ( JO 1977, L 38, p . 1 ), dans la version en vigueur avant sa modification en 1981 . Le renvoi a été opéré dans le cadre d' un litige opposant une société de droit suisse, la Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft ( ci-après "Berner "), et l' Amministrazione delle Finanze dello Stato italienne en ce qui concerne le paiement d' une garantie fournie par la société Berner, en 1978, en application de l' article 27 du règlement n 222/77 . L' affaire semble revêtir un intérêt surtout historique, puisque le problème a été réglé par la modification apportée en 1981 en ce qui concerne les cas survenus après que la modification est entrée en vigueur . Toutefois, nous avons appris à l' audience que la solution d' un certain nombre de litiges pendants devant les juridictions italiennes dépend de la réponse que la Cour donnera à la question qui lui a été déférée en l' espèce .
2 . Le règlement n 222/77 instaure un régime de transit communautaire applicable lorsque des marchandises circulent entre deux points situés dans la Communauté . Aux termes du quatrième considérant, le régime vise à "faciliter le transport à l' intérieur de la Communauté et, notamment, à alléger les formalités à accomplir lors du franchissement des frontières intérieures ". En vertu de l' article 1er de l' accord entre la Communauté et la Confédération suisse, signé en 1972 (( voir règlement ( CEE ) n 2812/72 du Conseil, du 21 novembre 1972 ( JO L 294, p . 1 ) )), la réglementation relative au transit communautaire s' appliquait, à l' époque considérée, à la circulation de marchandises entre deux points situés dans la Communauté, à travers le territoire suisse, ainsi qu' à toute autre circulation de marchandises entre le territoire de la Communauté et celui de la Confédération suisse .
3 . Le régime du transit communautaire a deux variantes, l' une pour le transit communautaire externe et l' autre pour le transit communautaire interne ( voir article 1er, paragraphe 1, du règlement n 222/77 ). C' est la première variante qui est visée en l' espèce, puisque les marchandises transportées ne se trouvaient pas en libre pratique dans les États membres (( voir article 1er, paragraphe 2, sous a ) )).
4 . Pour pouvoir bénéficier de la procédure du transit communautaire externe, une personne doit fournir une garantie, conformément aux dispositions de l' article 27 du règlement précité . Aux termes du paragraphe 1 de cet article, la garantie est exigée :
"Afin que soit assurée la perception des droits et autres impositions que l' un des États membres serait fondé à exiger pour les marchandises qui emprunteront son territoire à l' occasion du transit communautaire ..."
La présente affaire porte sur les conditions dans lesquelles une garantie fournie en application de cette disposition peut être mise en oeuvre .
5 . Le litige au principal tire son origine des circonstances suivantes . En 1978, le bureau de douane suisse de Locarno-Cadenazzo (( le "bureau de départ", au sens de l' article 11, sous c ), du règlement en question )) a émis deux déclarations de transit communautaire externe dénommées T1 en ce qui concerne l' expédition de marchandises qu' il croyait destinées à être mises à la consommation en Belgique . Conformément aux dispositions de l' article 17 du règlement, un délai a été prescrit dans lequel les marchandises en question devaient être représentées au bureau de douane du pays de destination . La société Berner s' est constituée caution en ce qui concerne les marchandises .
6 . Si la procédure avait suivi un cours régulier, le bureau de destination aurait, dès l' arrivée des marchandises à ce bureau, renvoyé des exemplaires des déclarations T1 au bureau de départ et la caution se serait trouvée libérée de ses engagements . Toutefois, les marchandises ont été irrégulièrement mises à la consommation en Italie et ne sont jamais parvenues en Belgique . En juillet 1979, l' administration des douanes suisses a avisé la société Berner de ce que les documents T1 n' avaient pas été apurés dans le délai prescrit . En janvier 1982, le bureau de douane de Côme ( Italie ) a notifié à la société Berner une injonction de payer un montant de 6 250 000 LIT au titre de la garantie .
7 . La société Berner a formé opposition à cette injonction en se fondant, entre autres, sur les dispositions de l' article 35, deuxième alinéa, du règlement qui, à l' époque considérée, était ainsi libellé :
"La caution se trouve également libérée de ses engagements à l' expiration d' un délai de douze mois à compter de la date d' enregistrement de la déclaration T1, lorsqu' elle n' a pas été avisée par le bureau de départ du non-apurement du document T1 ."
La société Berner a été avisée du non-apurement des documents T1 en cause non pas par le bureau de départ, mais par la direction générale des douanes suisses . Elle fait valoir qu' en conséquence on ne saurait exiger d' elle un paiement au titre de la garantie .
8 . Le litige est parvenu devant la Corte Suprema di Cassazione, qui a décidé de déférer la question suivante à la Cour :
"L' article 35 du règlement ( CEE ) n 222/77 du Conseil, du 13 décembre 1976, relatif au transit communautaire - qui, dans sa version initiale, prévoyait que la caution est libérée de ses engagements dans un délai de douze mois à compter de la date d' enregistrement de la déclaration T1, lorsqu' elle n' a pas été avisée par le bureau de départ du non-apurement du document T1 - doit-il être interprété en ce sens que la compétence pour envoyer ledit avis appartient de manière exclusive au bureau de départ ou également au bureau qui, dans l' ordre juridique national, est hiérarchiquement supérieur au bureau de départ et peut se substituer à celui-ci pour remplir cette fonction?"
9 . La société Berner et la Commission soutiennent que, en vertu de la version de l' article 35 qui était applicable à l' époque considérée, la responsabilité d' une caution n' est engagée qu' après la notification du non-apurement par le bureau de départ . Elles observent que cette dernière expression est utilisée dans le règlement n 222/77 dans le sens précis défini à l' article 11, sous c ), aux termes duquel on entend par bureau de départ "le bureau de douane où débute l' opération de transit communautaire ". La société Berner et la Commission affirment qu' il n' existe aucun élément permettant d' interpréter différemment cette expression aux fins de l' article 35, où elle est clairement employée dans le sens précis visé à l' article 11, sous c ).
10 . Le fait que le législateur communautaire a voulu que l' expression ait, dans le cadre de l' article 35, le sens que lui confère l' article 11, sous c ), est confirmé, selon la société Berner et la Commission, par une modification qui a été apportée à cette dernière disposition en 1981, postérieurement aux faits dont il s' agit en l' espèce . Le règlement ( CEE ) n 3813/81 du Conseil, du 15 décembre 1981 ( JO L 383, p . 28 ), a remplacé l' expression "bureau de départ" figurant à l' article 35, deuxième alinéa, du règlement n 222/77 par l' expression "les autorités douanières compétentes de l' État membre de départ ". Selon la société Berner et la Commission, cette modification constitue une confirmation, si tant est qu' elle s' impose, de ce que l' article 35, deuxième alinéa, avait un sens plus étroit dans sa version initiale .
11 . Le gouvernement italien fait valoir que l' article 35, deuxième alinéa, a pour but d' éviter que la responsabilité de la caution puisse être engagée lorsqu' elle n' a pas été avisée du non-apurement du document T1 dans le délai prescrit . Il ne serait pas nécessaire qu' un pareil avis provienne du bureau de départ, à condition que la caution ait été informée du non-apurement . La modification apportée en 1981 à l' article 35, deuxième alinéa, visait simplement, selon le gouvernement italien, à clarifier la situation et ne touchait pas au fond .
12 . Nous estimons que l' approche pertinente est celle de la société Berner et de la Commission . Les termes de la disposition en cause sont tout à fait clairs à cet égard .
13 . A supposer même que cette disposition nous paraisse ambiguë, nous serions d' avis que les autorités compétentes d' un État membre ne devraient être autorisées à exiger le paiement, au titre d' une garantie fournie en application de l' article 27 du règlement, que dans des conditions clairement établies . Ainsi que la Commission le fait observer, une entreprise qui fournit des garanties conformément à cette disposition, c' est-à-dire le plus souvent une banque ou, comme en l' espèce, une compagnie d' assurances, peut ne pas avoir le moindre contrôle sur le transit effectif des marchandises en question . Nous estimons qu' en conséquence elle est en droit de connaître les limites précises de sa responsabilité éventuelle, en particulier parce que l' obligation de payer peut être considérée comme une forme de sanction . Comme la Cour l' a souligné dans l' affaire 117/83, Koenecke, point 11 ( Rec . 1984, p . 3291 ), "une sanction, même de caractère non pénal, ne peut être infligée que si elle repose sur une base légale claire et non ambiguë ".
14 . L' article 35 du règlement répond à ce principe car, ainsi que la Cour l' a dit pour l' article qui l' a précédé, cette disposition "vise à garantir la sécurité juridique aux personnes qui se rendent garantes des opérations de transit ..." ( voir affaire 277/80, SIC/Amministrazione delle Finanze dello Stato, point 13, Rec . 1982, p . 629 ). L' exigence de sécurité juridique est évidente dans le domaine du droit douanier . En outre, une incertitude quant aux dispositions en cause en l' espèce serait susceptible d' augmenter les coûts afférents à la constitution des garanties et serait donc contraire aux objectifs mêmes du régime de transit .
15 . Nous estimons qu' à cet égard les exigences de sécurité juridique sont satisfaites par l' article 35, deuxième alinéa, du règlement, tant dans sa version initiale que dans sa version modifiée, interprété conformément à l' acception courante des termes utilisés . Ces exigences ne seraient, à notre avis, pas satisfaites si l' article 35, dans sa version initiale, devait être interprété dans le sens prôné par le gouvernement italien .
16 . Le gouvernement italien fait valoir que la sécurité juridique ne serait pas menacée par une interprétation plus large de la disposition en cause, car personne n' a prétendu que la société Berner eût ignoré que les documents T1 n' avaient pas été apurés . Nous ne pouvons pas accueillir pareil argument . En effet, si le point déterminant consistait à savoir non pas qui a avisé la caution du non-apurement, mais simplement si la caution en était informée, une caution se trouverait exposée au risque que l' avis, peut-être équivoque, provenant d' une source non officielle, soit ensuite considéré comme l' ayant informée que le document T1 n' avait pas été apuré . De même, la question pourrait se poser de savoir si une caution qui n' était pas au courant du non-apurement, alors qu' elle aurait dû l' être, pourrait se voir réclamer un paiement en exécution de la garantie qu' elle a fournie .
17 . Certes, le gouvernement italien ne va pas aussi loin en l' espèce lorsqu' il affirme simplement qu' un avis officiel de non-apurement est suffisant . Toutefois, d' autres autorités nationales pourraient vouloir aller plus loin . Si l' on s' écartait des termes exacts de la réglementation contestée, une certaine confusion existerait précisément quant au point de savoir quelles étaient les formalités à accomplir avant que la mise en oeuvre d' une garantie puisse être exigée .
18 . Le gouvernement italien soutient, en outre, que la pratique de l' administration des douanes suisses a souvent consisté à émettre des avis de non-apurement de façon centrale . Cette pratique a été autorisée, selon le gouvernement italien, par l' article 6, paragraphe 1, de l' accord précité entre la Communauté et la Confédération suisse . La première phrase de cette disposition prévoit que : "Les bureaux de douane suisses compétents sont habilités à assumer notamment les fonctions des bureaux de départ, de passage, de destination et de garantie ."
19 . Nous estimons, cependant, que l' article 6, paragraphe 1, de l' accord de 1972 a simplement habilité les bureaux de douane suisses compétents à agir de la même manière que les bureaux de douane des États membres, lorsqu' ils appliquent le régime du transit communautaire . Il n' a pas habilité une institution suisse à assumer seule des fonctions qui, dans les États membres, incombent à plusieurs bureaux de douane déterminés .
20 . Cette interprétation de l' article 6, paragraphe 1, de l' accord de 1972 est corroborée par le fait que la réglementation relative au transit communautaire figurant dans l' appendice I à l' accord, a été modifiée en 1982, conformément à la modification apportée l' année précédente à l' article 35, deuxième alinéa, du règlement n 222/77 . A notre avis, les autorités douanières suisses étaient donc tenues de suivre la même procédure que les autorités douanières des États membres pour aviser les cautions lorsque des documents T1 n' avaient pas été apurés dans le délai prescrit .
21 . Le gouvernement italien soutient, enfin, que le fait que le Conseil ne se réfère pas explicitement, dans le préambule au règlement n 3813/81, à la modification apportée à l' article 35, deuxième alinéa, du règlement n 222/77, signifie que cette modification ne saurait être considérée comme ayant touché au fond . Dans le cas contraire, nous a-t-on affirmé, le règlement n 3813/81 ne satisferait pas aux exigences posées à l' article 190 du traité, en vertu duquel les règlements doivent être "motivés ".
22 . Cet argument ne nous convainc pas non plus . En effet, il est constant qu' il est satisfait aux exigences de l' article 190 si le préambule d' un règlement en esquisse les objectifs généraux et explique l' essentiel des mesures prises . Une motivation spécifique à l' appui de tous les détails que comporte une réglementation n' est pas nécessaire ( voir, par exemple, l' affaire 166/78, Italie/Conseil, point 8, Rec . 1979, p . 2575 ).
23 . En outre, le premier considérant du règlement n 3813/81 précise qu' "une expérience de plusieurs années dans l' application du régime du transit communautaire ... a fait apparaître la possibilité d' assouplir certaines formalités liées à ce régime ". Cette affirmation nous paraît pleinement conforme avec le point de vue selon lequel le règlement a apporté une modification substantielle à l' article 35, deuxième alinéa, du règlement n 222/77 et que, avant cette modification, la disposition en cause appelait une interprétation plus étroite qui correspond, à notre avis, à son sens précis .
24 . En conséquence, nous suggérons de répondre à la question déférée par la Corte Suprema di Cassazione comme suit :
"L' article 35 du règlement ( CEE ) n 222/77, du 13 décembre 1976, dans la version applicable avant qu' il ne soit modifié par le règlement ( CEE ) n 3813/81, du 15 décembre 1981, doit être interprété en ce sens que la libération de la garantie ne peut être refusée que dans le cas où la caution a été avisée par le bureau de douane où a débuté l' opération de transit communautaire du non-apurement du document T1 . La libération de la garantie ne peut pas être refusée dans le cas où la caution a été avisée par une autre autorité douanière de l' État de départ du non-apurement du document T1, même si, dans l' ordre juridique de cet État, cette autorité a un rang supérieur à celui du bureau de douane susmentionné ."
(*) Langue originale : l' anglais .
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