Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In de onderhavige zaak stelde de Corte suprema di cassazione het Hof een prejudiciële vraag over de uitlegging van artikel 35 van verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer (PB 1977, L 38, blz. 1), in de versie die gold vóór de wijziging in 1981. De verwijzing gebeurde in een geding tussen een Zwitserse vennootschap, de Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (hierna: "Berner"), en de Italiaanse Amministrazione delle finanze dello stato over de betaling van een door Berner in 1978 overeenkomstig artikel 27 van verordening nr. 222/77 gestelde zekerheid. De zaak is voornamelijk van historisch belang, aangezien het probleem door de wijziging van 1981 voor latere gevallen niet meer bestaat. Ter terechtzitting is evenwel uitgelegd, dat de uitkomst van een aantal bij de Italiaanse rechtbanken aanhangige zaken afhangt van het antwoord van het Hof op de onderhavige prejudiciële vraag.
2. Verordening nr. 222/77 geeft een regeling voor communautair douanevervoer, die van toepassing is wanneer goederen tussen twee plaatsen in de Gemeenschap worden vervoerd. Volgens de vierde overweging van de considerans is de regeling bedoeld om "het vervoer binnen de Gemeenschap te vergemakkelijken en met name de formaliteiten bij het overschrijden van de binnengrenzen te vereenvoudigen". Op grond van artikel 1 van de in 1972 ondertekende overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat ((zie verordening (EEG) nr. 2812/72 van de Raad van 21 november 1972 (PB 1972, L 294, blz. 1)) was de regeling voor communautair douanevervoer in die tijd ook van toepassing op vervoer tussen twee plaatsen in de Gemeenschap over Zwitsers grondgebied alsook op ieder ander vervoer tussen het grondgebied van de Gemeenschap en het Zwitsers grondgebied.
3. De regeling voor communautair douanevervoer kent twee varianten, een voor extern en een voor intern communautair douanevervoer (zie artikel 1, lid 1, van verordening nr. 222/77). In het onderhavige geval gaat het om de eerste variant, aangezien de vervoerde goederen zich in de Lid-Staten niet in het vrije verkeer bevonden (zie artikel 1, lid 2, sub a).
4. Om voor toepassing van de regeling voor extern communautair douanevervoer in aanmerking te komen is vereist dat een derde overeenkomstig artikel 27 van de verordening zekerheid stelt. Volgens het eerste lid van dit artikel is die zekerheid vereist
"ter verzekering van de voldoening van de rechten en andere heffingen, die een der Lid-Staten eventueel gerechtigd is te vorderen van goederen die bij communautair douanevervoer over zijn grondgebied worden vervoerd (...)".
De onderhavige zaak betreft de voorwaarden waaronder gebruik kan worden gemaakt van een overeenkomstig artikel 27 gestelde zekerheid.
5. Het hoofdgeding is als volgt ontstaan. In 1978 valideerde het Zwitserse douanekantoor Locarno-Cadenazzo (het "kantoor van vertrek" in de zin van artikel 11, sub c, van de verordening) twee aangifteformulieren T1 voor extern communautair douanevervoer van goederen die, zo meende het kantoor, bestemd waren om in België in het verkeer te worden gebracht. Overeenkomstig artikel 17 van de verordening stelde het kantoor de termijn vast waarbinnen de goederen aan het kantoor van bestemming moesten worden aangebracht. Berner stelde zich borg met betrekking tot de goederen.
6. Indien alles normaal was verlopen, zou het kantoor van bestemming bij de aankomst van de goederen een exemplaar van de documenten T1 naar het kantoor van vertrek hebben teruggestuurd, waarop de documenten zouden zijn gezuiverd en de borg van zijn verplichtingen zou zijn ontslagen. De goederen werden echter in strijd met de voorschriften in Italië in het verkeer gebracht en zijn nooit in België aangekomen. In juli 1979 liet de Zwitserse douane aan Berner weten, dat de documenten T1 niet binnen de gestelde termijn waren gezuiverd. In januari 1982 betekende het douanekantoor van Como (Italië) Berner een dwangbevel tot betaling van een bedrag van 6 250 000 LIT uit hoofde van de zekerheidstelling.
7. Berner deed verzet tegen dit dwangbevel en beriep zich daarbij onder meer op de tweede alinea van artikel 35 van de verordening, die in de relevante periode luidde als volgt:
"De borg is eveneens ontslagen van zijn verplichtingen na afloop van een termijn van twaalf maanden te rekenen van de dag van geldigmaking van de aangifte T1, indien hij niet door het kantoor van vertrek in kennis is gesteld van de niet-zuivering van het document T1."
Berner was niet door het kantoor van vertrek, maar door de algemene directie van de Zwitserse douane in kennis gesteld van de niet-zuivering van de betrokken documenten T1. Zij verbindt hieraan de conclusie, dat men daardoor geen betaling uit hoofde van de zekerheidstelling van haar kan vorderen.
8. Het geschil kwam uiteindelijk voor de Corte suprema di cassazione, die het Hof de navolgende vraag heeft gesteld:
"Moet artikel 35 van verordening (EEG) nr. 222/77 van de Raad van 13 december 1976 betreffende communautair douanevervoer - dat in zijn oorspronkelijke versie bepaalt dat de borg van zijn verplichtingen is ontslagen, wanneer hij na afloop van een termijn van twaalf maanden te rekenen van de dag van geldigmaking van de aangifte T1 niet door het kantoor van vertrek in kennis is gesteld van de niet-zuivering van het document T1 - aldus worden uitgelegd, dat de bevoegdheid om die kennisgeving te verrichten uitsluitend toekomt aan het kantoor van vertrek, dan wel aldus dat die kennisgeving ook kan worden verricht door het kantoor dat volgens de nationale regeling hiërarchisch boven het kantoor van vertrek staat en voor het vervullen van een dergelijke taak in de plaats van dit laatste kan treden?"
9. Berner en de Commissie betogen, dat volgens de in de relevante periode geldende versie van artikel 35 de borg slechts kon worden aangesproken na de kennisgeving van niet-zuivering door het kantoor van vertrek. In verordening nr. 222/77 zou dit laatste begrip steeds de betekenis hebben die eraan is gegeven in artikel 11, sub c, volgens hetwelk onder "kantoor van vertrek" wordt verstaan "het douanekantoor waar het communautair douanevervoer begint". Volgens hen is er geen enkele reden om aan dit begrip een andere uitlegging te geven voor de toepassing van artikel 35, waarin het duidelijk in de in artikel 11, sub c, bedoelde strikte zin is gebruikt.
10. Dat dit begrip volgens de gemeenschapwetgever in artikel 35 de betekenis had die er in artikel 11, sub c, aan is gegeven, wordt huns inziens bevestigd door het feit dat artikel 35 in 1981, dus na de feiten van het onderhavige geding, is gewijzigd. Verordening (EEG) nr. 3813/81 van de Raad van 15 december 1981 (PB 1981, L 383, blz. 28) verving de uitdrukking "kantoor van vertrek" in de tweede alinea van artikel 35 van verordening nr. 222/77 door "de bevoegde douaneautoriteiten van de Lid-Staat van vertrek". Deze wijziging zou, voor zoveel nodig, de stelling bevestigen, dat de oorspronkelijke versie van de tweede alinea van artikel 35 een beperktere betekenis had.
11. Volgens de Italiaanse regering heeft artikel 35, tweede alinea, tot doel te voorkomen dat de borg wordt aangesproken zonder dat hij in kennis is gesteld van de omstandigheid dat de documenten T1 niet binnen de gestelde termijn zijn gezuiverd. Een dergelijke kennisgeving zou niet noodzakelijk van het kantoor van vertrek afkomstig moeten zijn, als de borg maar op de hoogte wordt gesteld. De wijziging van artikel 35, tweede alinea, in 1981 had haars inziens enkel tot doel de zaken te verduidelijken en liet de inhoud onverlet.
12. Mijns inziens is de benadering van Berner en de Commissie de juiste. De tekst van artikel 35 is in dit opzicht volstrekt duidelijk.
13. Ingeval dat artikel in mijn ogen voor tweeërlei uitleg vatbaar zou zijn, zou ik van oordeel zijn dat de bevoegde autoriteiten van een Lid-Staat slechts onder duidelijk omschreven voorwaarden betaling uit hoofde van een overeenkomstig artikel 27 van de verordening gestelde zekerheid mogen vorderen. Zoals de Commissie terecht opmerkt, kan een onderneming die een dergelijke zekerheid stelt, meestal een bank of, zoals in het onderhavige geval, een verzekeringsmaatschappij, op geen enkele manier controleren of de betrokken goederen daadwerkelijk worden vervoerd. Daarom heeft de borg er mijns inziens recht op de precieze grenzen van zijn eventuele aansprakelijkheid te kennen, te meer daar de betalingsverplichting als een soort sanctie kan worden beschouwd. Zoals het Hof in zaak 117/83 (Koenecke, Jurispr. 1984, blz. 3291, r.o. 11) benadrukte, "(...) kunnen - al dan niet strafrechtelijke - sancties, slechts worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat".
14. Hieraan wordt recht gedaan door artikel 35, want, gelijk het Hof ten aanzien van de oorspronkelijke versie opmerkte, deze bepaling "beoogt de rechtszekerheid te waarborgen van de personen die borg staan voor het regelmatig verloop van het douanevervoer (...)" (zaak 277/80, SIC, Jurispr. 1982, blz. 629, r.o. 13). Het is duidelijk dat rechtszekerheid in douaneaangelegenheden een fundamenteel vereiste is. Bovendien zou onzekerheid omtrent de hier in geding zijnde bepalingen de kosten van zekerheidstelling kunnen doen stijgen en daardoor nadelige gevolgen hebben voor de verwezenlijking van het met de regeling voor communautair douanevervoer nagestreefde doel.
15. Ik meen dat in dit opzicht zowel de oorspronkelijke als de gewijzigde versie van artikel 35, tweede alinea, aan de eisen van rechtszekerheid voldoen, mits men de gebruikte termen in hun normale betekenis neemt. Aan deze eisen zou naar mijn mening niet worden voldaan wanneer men de oorspronkelijke versie van artikel 35 uitlegt op de wijze die de Italiaanse regering voorstelt.
16. De Italiaanse regering stelt, dat de rechtszekerheid niet wordt aangetast door een ruimere uitlegging van artikel 35, aangezien niemand heeft gesteld dat Berner niet op de hoogte was van de niet-zuivering van de documenten T1. Deze stelling kan ik niet onderschrijven. Indien niet bepalend is wie de borg van de niet-zuivering in kennis heeft gesteld, maar eenvoudigweg of dit is gebeurd, loopt de borg het gevaar dat een - misschien onduidelijk - bericht uit niet-officiële bron achteraf als kennisgeving van de niet-zuivering van het document T1 wordt beschouwd. Men kan zich ook afvragen, of van een borg die niet op de hoogte was van de niet-zuivering, maar dit wel had moeten zijn, wél betaling uit hoofde van de zekerheidstelling kan worden geëist.
17. De Italiaanse regering gaat in de onderhavige zaak weliswaar niet zover en stelt enkel dat elke officiële kennisgeving van de niet-zuivering voldoende is, maar andere nationale autoriteiten willen misschien wel verder gaan. Wanneer men zich niet strikt aan de bewoordingen van de litigieuze bepaling houdt, ontstaat er onzekerheid omtrent de formaliteiten die moeten worden vervuld vooraleer de borg kan worden aangesproken.
18. De Italiaanse regering stelt bovendien, dat het een veel voorkomende praktijk van de Zwitserse douane was de kennisgeving van niet-zuivering door de centrale diensten te laten verrichten. Deze praktijk was volgens de Italiaanse regering toegestaan op grond van artikel 6, lid 1, van genoemde overeenkomst tussen de Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat. De eerste zin van deze bepaling luidt: "De bevoegde Zwitserse douanekantoren zijn met name gerechtigd de functies van kantoor van vertrek, van doorgang, van bestemming en van zekerheidstelling te vervullen."
19. Mijns inziens verleent artikel 6, lid 1, van de overeenkomst van 1972 de bevoegde Zwitserse douanekantoren evenwel enkel het recht om bij de toepassing van de regeling voor communautair douanevervoer op dezelfde wijze op te treden als de douanekantoren van de Lid-Staten. Deze bepaling geeft een Zwitserse instantie niet het recht om als enige taken te vervullen die in de Lid-Staten door een aantal daartoe aangewezen douanekantoren moeten worden vervuld.
20. Deze uitlegging van artikel 6, lid 1, van de overeenkomst van 1972 vindt steun in de omstandigheid, dat de in bijlage I bij de overeenkomst opgenomen regeling betreffende communautair douanevervoer in 1982 in dezelfde zin is gewijzigd als artikel 35, tweede alinea, van verordening nr. 222/77 een jaar voordien. Mijns inziens moesten de Zwitserse douaneautoriteiten de kennisgeving aan de borg dat de documenten T1 niet binnen de gestelde termijn waren gezuiverd, derhalve op dezelfde wijze verrichten als de douaneautoriteiten van de Lid-Staten.
21. Ten slotte betoogt de Italiaanse regering, dat het feit dat de Raad in de considerans van verordening nr. 3813/81 niet uitdrukkelijk melding maakt van de wijziging van artikel 35, tweede alinea, van verordening nr. 222/77, betekent dat deze wijziging niet als een inhoudelijke wijziging mag worden beschouwd. Anders zou verordening nr. 3813/81 niet voldoen aan de eisen van artikel 190 EEG-Verdrag, volgens hetwelk "verordeningen met redenen moeten worden omkleed".
22. Ook dit argument overtuigt mij niet. Vaststaat immers, dat aan de eisen van artikel 190 is voldaan wanneer de considerans van de verordening in grote lijnen de algemene doelstellingen ervan aangeeft en de essentie van de genomen maatregelen toelicht. Een specifieke redengeving van alle details van een verordening is niet nodig (zie bij voorbeeld zaak 166/78, Italië/Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575, r.o. 8).
23. Bovendien wordt in de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 3813/81 gezegd, dat "de ervaring die gedurende verscheidene jaren is opgedaan bij de toepassing van de regeling voor communautair douanevervoer (...) heeft aangetoond dat het mogelijk is bepaalde met deze regeling verband houdende formaliteiten te versoepelen". Deze uitspraak ligt mijns inziens volledig in de lijn van de opvatting, dat de verordening de inhoud van artikel 35, tweede alinea, van verordening nr. 222/77 heeft gewijzigd en dat die bepaling vóór de wijziging enger moest worden uitgelegd, hetgeen betekent dat men zich aan de precieze bewoordingen moest houden.
24. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vraag van de Corte suprema di cassazione te beantwoorden als volgt:
"Artikel 35 van verordening (EEG) nr. 222/77 van 13 december 1976, in de versie die gold vóór de wijziging bij verordening (EEG) nr. 3813/81 van 15 december 1981, moet aldus worden uitgelegd, dat vrijgifte van de zekerheid slechts kan worden geweigerd wanneer het douanekantoor waar het communautair douanevervoer begon, de borg in kennis heeft gesteld van de niet-zuivering van het document T1. De vrijgifte van de zekerheid kan niet worden geweigerd wanneer de borg van de niet-zuivering van het document T1 in kennis is gesteld door een ander douanekantoor van het land van vertrek, zelfs wanneer dat kantoor volgens de nationale regeling hiërarchisch boven het kantoor van vertrek staat."
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.
Full & Egal Universal Law Academy