Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Nella causa odierna la Corte suprema di cassazione chiede alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via preliminare sull' interpretazione dell' art. 35 del regolamento (CEE) del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario (GU 1977 L 38, pag. 1), nella versione vigente anteriormente all' emendamento del 1981. Il rinvio pregiudiziale è stato originato dalla controversia tra una società svizzera, la Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (in prosieguo: la "Berner") e l' Amministrazione italiana delle finanze dello Stato circa il pagamento di una garanzia prestata dalla Berner nel 1978 a norma dell' art. 27 del regolamento n. 222/77. Questa causa ha ormai un interesse meramente storico, in quanto la controversia si è svuotata di contenuto con l' emendamento del 1981 per le cause che fossero insorte dopo l' entrata in vigore dell' emendamento. Tuttavia ci è stato detto all' udienza che l' esito di diverse cause pendenti dinanzi ai giudici italiani dipende dalla soluzione che la Corte darà alla questione che le è stata sottoposta nell' ambito della presente causa.
2. Il regolamento n. 222/77 istituisce un procedimento di transito comunitario che si applica allorché le merci si spostano all' interno della Comunità. Secondo il quarto considerando, la finalità del procedimento è quella di "facilitare il trasporto all' interno della Comunità ed in particolare semplificare le formalità da assolvere all' atto dell' attraversamento delle frontiere interne". In forza dell' art. 1 dell' accordo tra la Comunità e la Confederazione svizzera stipulato nel 1972 ((v. regolamento (CEE) del Consiglio 21 novembre 1972, n. 2812, GU L 294, pag. 1), la normativa sul transito comunitario era, al momento che ci interessa, applicabile al movimento di merci tra due punti nella Comunità con attraversamento del territorio svizzero e a qualsiasi altro movimento di merci tra il territorio della Comunità e quello della Confederazione svizzera.
3. Il procedimento di transito comunitario prevede due ipotesi, una per il transito comunitario esterno e una per il transito comunitario interno (v. art. 1, n. 1, del regolamento n. 222/77). La presente causa verte sulla prima ipotesi, giacché le merci trasportate non erano in libera pratica negli Stati membri ((v. art. 1, n. 2, lett. a) )).
4. Al fine di poter fruire del procedimento di transito comunitario esterno, l' interessato deve prestare una garanzia a norma dell' art. 27 del regolamento succitato. In virtù del primo paragrafo di detta norma lo scopo della garanzia è quello di
"garantire la riscossione dei dazi e degli altri diritti e tributi che uno Stato membro sarebbe in diritto di esigere per le merci che attraverseranno il suo territorio durante il transito comunitario (...)".
La presente causa verte sulle circostanze nelle quali si può esigere l' adempimento di una garanzia prestata a norma di detta disposizione.
5. La controversia pendente dinanzi al giudice nazionale è sorta in seguito a questi fatti. Nel 1978, l' ufficio doganale svizzero di Locarno-Cadenazzo ((ufficio di partenza ai sensi dell' art. 11, lett. c), del regolamento in questione)) emetteva due dichiarazioni di transito comunitario esterno, note come T1, per una partita di merci che esso riteneva destinate al mercato belga. A norma dell' art. 17 del regolamento, veniva fissata una scadenza entro la quale le merci in questione dovevano venire presentate all' ufficio doganale del paese di destinazione. La Berner si costituiva garante delle merci.
6. Se l' operazione si fosse svolta regolarmente, l' ufficio di destinazione, all' arrivo delle merci, avrebbe dovuto rispedire le copie delle dichiarazioni T1 all' ufficio di partenza, ove i documenti sarebbero stati scaricati e il garante sarebbe stato dichiarato svincolato dai propri obblighi. Le merci sono state però illegalmente immesse sul mercato italiano e non sono mai giunte in Belgio. Nel luglio 1979 le autorità doganali svizzere facevano presente alla Berner che i documenti T1 non erano stati scaricati entro la scadenza prefissata. Nel gennaio 1982 l' ufficio doganale di Como, in Italia, ordinava alla Berner di versare l' importo di 6 250 000 LIT corrispondenti alla garanzia.
7. La Berner faceva opposizione a questa ingiunzione, invocando tra l' altro l' art. 35, n. 2, del regolamento che, al momento che ci interessa, così disponeva:
"Il garante è del pari liberato dalle sue obbligazioni alla scadenza di un periodo di dodici mesi dalla data di allibramento della dichiarazione T1 qualora non sia stato avvisato dall' ufficio di partenza del non appuramento del documento T1".
Alla Berner era stato comunicato il mancato scarico dei documenti T1 in questione non già dall' ufficio di partenza, bensì dalla direzione generale delle dogane svizzere. Essa osserva quindi che non le si può ingiungere di onorare la garanzia.
8. La controversia è stata portata dinanzi alla Corte suprema di cassazione, che ha sottoposto alla Corte la seguente questione:
"Se l' art. 35 del regolamento del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, relativo al transito comunitario - che, nella versione originaria, prevede che il garante è liberato dalle sue obbligazioni qualora, alla scadenza di un periodo di dodici mesi dalla data di allibramento della dichiarazione T1, non sia stato avvisato dall' ufficio di partenza del non appuramento del documento T1 - debba essere interpretato nel senso che la competenza ad inviare il detto avviso spetti in via esclusiva all' ufficio di partenza ovvero appartenga anche all' ufficio che, secondo l' ordinamento nazionale, sia gerarchicamente sovraordinato rispetto a quello di partenza e possa ad esso sostituirsi nell' effettuazione di un tale adempimento".
9. La Berner e la Commissione osservano che, nella versione dell' art. 35 vigente al momento dei fatti, un garante diventa responsabile solo per effetto della notificazione di mancato scarico da parte dell' ufficio di partenza. Questa espressione, essi sostengono, viene impiegata nel regolamento n. 222/77 esattamente nel senso definito all' art. 11, lett. c), secondo il quale esso significa "l' ufficio doganale nel quale ha inizio l' operazione di transito comunitario". La Berner e la Commissione sostengono che non vi è motivo di interpretare l' espressione in modo diverso sotto il profilo dell' art. 35, nel quale essa è chiaramente usata con l' identico senso espresso nell' art. 11, lett. c).
10. Il fatto che il legislatore comunitario abbia inteso attribuire all' espressione nel contesto dell' art. 35 lo stesso senso che essa ha nell' art. 11, lett. c), è confermato, secondo la Berner e la Commissione, da un emendamento apportato all' art. 35 nel 1981, dopo che si erano verificati i fatti cui si riferisce la presente controversia. Il regolamento (CEE) del Consiglio 15 dicembre 1981, n. 3813 (GU L 383, pag. 28), ha sostituito l' espressione "l' ufficio di partenza" di cui al n. 2 dell' art. 35 del regolamento n. 222/77 con l' espressione "autorità doganali competenti del paese membro di partenza". A giudizio della Berner e della Commissione, questo emendamento conferma, se fosse ancora necessario confermarlo, che il n. 2 dell' art. 35 nella versione originaria aveva un senso più ristretto.
11. Il governo italiano osserva che lo scopo del n. 2 dell' art. 35 è quello di impedire che un garante sia chiamato a rispondere, quando non gli è stato notificato che i documenti T1 non sono stati scaricati entro il termine prestabilito. Non è necessario che questa notifica provenga dall' ufficio di partenza, è sufficiente che il garante sia stato informato del mancato scarico. L' emendamento al n. 2 dell' art. 35 apportato nel 1981 mirava, secondo il governo italiano, soltanto a chiarire la situazione e non ha apportato alcuna modifica sostanziale.
12. Ritengo corretta la tesi della Berner e della Commissione giacché, il tenore della norma contestata è, sotto questo aspetto, perfettamente chiaro.
13. Se ravvisassi qualche ambiguità in questa disposizione, direi che le autorità di uno Stato membro non dovrebbero avere la facoltà di esigere l' adempimento di una garanzia prestata a norma dell' art. 27 del regolamento, salvo in casi ben specificati. Come fa osservare la Commissione, un' impresa che si porta garante a norma di detta disposizione, sovente una banca o, come nella fattispecie, una compagnia d' assicurazione, può non avere alcuna possibilità di controllare l' effettivo transito delle merci in questione. A mio giudizio essa ha quindi diritto di conoscere la portata precisa della sua responsabilità potenziale, particolarmente dal momento che l' ingiunzione di pagamento può venir considerata una forma di sanzione. Come la Corte ha sottolineato nella causa 117/83, Koenecke, punto 11 della motivazione, Racc. 1984, pag. 3291, "una sanzione, anche di natura non penale, può essere inflitta solo qualora abbia un fondamento giuridico chiaro ed inequivoco".
14. Questo punto trova conferma nell' art. 35 del regolamento poiché, come la Corte ha richiesto con riferimento alla sua precedente versione, questa disposizione "mira ad assicurare la certezza del diritto alle persone che si rendono garanti delle operazioni di transito (...)" (v. causa 277/80, SIC / Amministrazione delle finanze dello Stato, punto 13 della motivazione, Racc. 1982, pag. 629). L' esigenza di certezza del diritto è imprescindibile nel settore della legge doganale. Per di più l' incertezza sulle disposizioni ora in questione potrebbe aumentare i costi della prestazione di garanzie e quindi tornerebbe a detrimento degli obiettivi del procedimento di transito.
15. A mio parere, le esigenze di certezza del diritto sotto questo aspetto sono soddisfatte grazie al n. 2 dell' art. 35 del regolamento tanto nella versione originale quanto in quella emendata, interpretate secondo l' accezione corrente dei termini usati. Queste esigenze a mio parere non sarebbero soddisfatte se l' art. 35, nella sua versione originaria, fosse interpretato come suggerisce il governo italiano.
16. Il governo italiano osserva che la certezza del diritto non sarebbe messa a repentaglio da un' interpretazione più liberale della norma contestata, poiché nessuno ha sostenuto che la Berner fosse all' oscuro del fatto che i documenti T1 non erano stati scaricati. Mi è impossibile condividere questo argomento. Se la questione decisiva consistesse non già nel sapere chi ha comunicato al garante il mancato scarico, ma semplicemente nel sapere se il garante ne fosse al corrente, il garante si troverebbe esposto al rischio che una notifica, magari equivoca, proveniente da fonte non ufficiale possa in base a ciò essere ritenuta idonea a metterlo al corrente del mancato scarico del documento T1. Potrebbe pure sorgere la questione se il garante che non era al corrente, anche se avrebbe dovuto esserlo, del mancato scarico possa venir chiamato a versare la garanzia che ha prestato.
17. Il governo italiano non si spinge fino a questo punto nella causa in esame e si limita a sostenere che qualsiasi notifica ufficiale del mancato scarico è sufficiente. Comunque, altre autorità nazionali potrebbero voler andare più oltre. Se si prescindesse dallo stretto tenore letterale della norma contestata, non si saprebbe più esattamente proprio quali formalità si devono assolvere prima di escutere il garante.
18. Il governo italiano osserva inoltre che la prassi seguita dalle autorità doganali svizzere sovente è stata quella di inviare notifiche di mancato scarico tramite gli uffici centrali. Questa prassi era autorizzata, a giudizio del governo italiano, dall' art. 6, n. 1, prima frase, dell' accordo summenzionato tra la Comunità e la Confederazione svizzera, che recita: "Les bureaux de douane suisses compétents sont habilités à assumer notamment les fonctions des bureaux de départ, de passage, de destination et de garantie".
19. A mio parere comunque l' art. 6, n. 1, dell' accordo del 1972 autorizzava semplicemente gli uffici doganali svizzeri competenti ad agire con le stesse competenze degli uffici doganali degli Stati membri nel porre in atto il procedimento di transito comunitario. Esso non conferiva ad una singola istituzione svizzera prerogative che, negli Stati membri, rientravano nella competenza di vari uffici doganali ben precisi.
20. Questa interpretazione dell' art. 6, n. 1, dell' accordo del 1972 è corroborata dal fatto che il testo della normativa sul transito comunitario che era contenuto nell' allegato I all' accordo è stato modificato nel 1982, conformemente all' emendamento apportato l' anno precedente al n. 2 dell' art. 35 del regolamento n. 222/77. A mio avviso, le autorità doganali svizzere dovevano quindi seguire lo stesso procedimento seguito dalle autorità doganali degli Stati membri nell' informare i garanti ogni qual volta i documenti T1 non fossero scaricati entro i termini prescritti.
21. Infine il governo italiano sostiene che il fatto che il Consiglio non abbia voluto richiamarsi specificamente, nel preambolo del regolamento n. 3813/81, all' emendamento al n. 2 dell' art. 35 del regolamento n. 222/77 implica che detto emendamento non può ritenersi abbia apportato alcun cambiamento sostanziale. Altrimenti, si osserva, il regolamento n. 3813/81 non soddisferebbe i presupposti dell' art. 190 del Trattato in base al quale i regolamenti "sono motivati".
22. Nemmeno questo argomento mi convince. E' chiaro che i presupposti di cui all' art. 190 sono soddisfatti allorché il preambolo di un regolamento indica diffusamente i suoi obiettivi generali e illustra la sostanza delle misure adottate. Una particolareggiata elencazione dei motivi che giustificano tutti i dettagli di un regolamento è superflua (v. ad esempio la sentenza nella causa 166/78, Italia / Consiglio, punto 8 della motivazione, Racc. 1979, pag. 2575).
23. Per di più il primo considerando del regolamento n. 3813/81 dichiara che "dall' esperienza pluriennale nell' applicazione del regime del transito comunitario (...) è risultato possibile rendere più flessibili talune formalità connesse con tale regime". A mio parere questa dichiarazione è perfettamente consona all' orientamento secondo il quale questa disciplina ha apportato un emendamento sostanziale al n. 2 dell' art. 35 del regolamento n. 222/77 e quindi, prima di detto emendamento, la disposizione doveva venire interpretata nel senso ristretto, che coincide con quello che io ritengo il suo indiscutibile significato.
24. Risolverei quindi come segue la questione sottopostavi dalla Corte suprema di cassazione:
"L' art. 35 del regolamento (CEE) del Consiglio 13 dicembre 1976, n. 222, nella versione vigente anteriormente al suo emendamento ad opera del regolamento (CEE) 15 dicembre 1981, n. 3813, va interpretato nel senso che ci si può rifiutare di liberare il garante dalle sue obbligazioni solo qualora egli sia stato informato del mancato scarico del documento T1 da parte dell' ufficio di partenza ai sensi dell' art. 11, lett. c), del regolamento n. 222/77. Il garante deve invece sempre essere liberato dalle sue obbligazioni quando sia stato informato del mancato scarico del documento T1 da un' altra autorità doganale dello Stato di partenza, anche se quest' ultima risulta, in base alla legge di tale Stato, superiore per grado all' ufficio di partenza".
( *) Lingua originale: l' inglese.
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