Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Les questions préjudicielles qui font l' objet de la présente affaire portent sur l' interprétation et la validité de l' article 5, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement a posteriori des droits à l' importation ou des droits à l' exportation qui n' ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l' obligation de payer de tels droits ( 1 ), ainsi que sur l' interprétation de l' article 4 du règlement ( CEE ) n 1573/80 de la Commission, du 20 juin 1980 ( 2 ), règlement qui a fixé les dispositions d' application de l' article 5, paragraphe 2, précité .
En renvoyant au rapport d' audience pour les détails, nous résumons brièvement les faits qui sont à l' origine du litige qui fait l' objet de l' affaire principale .
2 . La société Mecanarte - Metalúrgica da Lagoa Lda . ( ci-après "Mecanarte ") a importé au Portugal un lot de 42 bottes de tôle d' acier laminée à chaud, acheté chez son fournisseur en République fédérale d' Allemagne, et a présenté un certificat de circulation des marchandises, émis par les autorités compétentes de Duesseldorf, attestant que ces marchandises étaient originaires de la République fédérale d' Allemagne . Elles ont donc été importées en exemption des droits de douane, le régime douanier communautaire leur étant applicable .
A la suite de la communication ultérieure des autorités allemandes compétentes, selon laquelle ledit certificat était invalide, dans la mesure où les marchandises en question étaient originaires de la République démocratique allemande, les autorités douanières portugaises ont procédé à la liquidation a posteriori des droits de douane relatifs aux marchandises en question .
Mecanarte a contesté, en invoquant le droit communautaire applicable, la légalité d' une telle décision de recouvrement devant le Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto; ce dernier a soumis à la Cour huit questions que nous résumons et regroupons de la manière suivante :
- L' article 5, paragraphe 2, du règlement n 1697/79 attribue-t-il aux autorités compétentes un pouvoir discrétionnaire de procéder ou non au recouvrement a posteriori de droits de douane; et, en cas de réponse affirmative, une telle disposition est-elle valide à la lumière des principes fondamentaux posés par le traité ( première et deuxième questions )?
- En vertu de l' article 5, paragraphe 2, le terme "erreur" se réfère-t-il uniquement à de simples erreurs de calcul ou de transcription ou également à des erreurs causées par le redevable; doit-on, par "autorités compétentes" responsables de l' erreur, entendre uniquement les autorités compétentes pour le recouvrement ou également les autorités de l' État d' exportation; et le redevable qui fournit de bonne foi des données inexactes ou incomplètes satisfait-il, néanmoins, à "toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur, en ce qui concerne sa déclaration en douane" ( troisième, quatrième et cinquième questions )?
- En vertu de l' article 4 du règlement n 1573/80, la Commission est-elle compétente pour adopter uniquement les décisions de ne pas procéder au recouvrement pour des montants égaux ou supérieurs à 2 000 écus ou également celles de recouvrement; et, dans le cas où un redevable présente une demande motivée contre une décision de recouvrement adoptée par les autorités nationales, appartient-il à ces dernières ou à la Commission de statuer sur une telle demande ( sixième et huitième questions )?
- Enfin, étant donné que l' ordre juridique constitutionnel portugais prévoit la primauté du droit international sur le droit interne, la violation du droit communautaire par une règle interne constitue-t-elle un cas d' inconstitutionnalité de nature à rendre superflu un renvoi préjudiciel immédiat ( septième question )?
3 . En ce qui concerne la première question, nous rappelons, tout d' abord, que l' article 5, paragraphe 2, du règlement n 1697/79 subordonne la décision des autorités compétentes de ne pas procéder au recouvrement a posteriori du montant des droits de douane dus, à trois conditions cumulatives, à savoir que "ces droits n' ont pas été perçus par suite d' une erreur des autorités compétentes elles-mêmes, qui ne pouvait raisonnablement pas être décelée par le redevable, ce dernier ayant pour sa part agi de bonne foi et observé toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane ".
Sur la base d' une jurisprudence constante de la Cour, cette règle "doit être interprétée dans le sens que, dès lors que toutes ces conditions sont remplies, le redevable a un droit à ce qu' il ne soit pas procédé au recouvrement" ( 3 ).
Une telle affirmation implique, évidemment, que la décision des autorités compétentes est liée par la vérification des conditions requises pour ne pas procéder au recouvrement; une fois qu' il a été constaté que ces conditions sont satisfaites, les autorités nationales sont tenues de ne pas procéder au recouvrement .
On déduit de ce qui précède que la question relative à la validité de la règle en cause doit être considérée comme dépourvue d' objet; cette règle ne conférant pas un pouvoir discrétionnaire aux autorités compétentes, mais un pouvoir-devoir, elle n' est pas en contradiction avec des principes fondamentaux garantis par le traité, tels que la non-discrimination .
4 . Par la troisième, la quatrième et la cinquième question, la juridiction a quo demande, en substance, certaines précisions concernant les conditions qui doivent être satisfaites pour qu' il ne soit pas procédé au recouvrement, en vertu de l' article 5, paragraphe 2, du règlement n 1697/79 .
En effet, les questions visent à savoir :
- quelle est la signification à attribuer au terme "erreur" des autorités compétentes,
- quelles sont les "autorités compétentes",
- si le redevable qui fournit, de bonne foi, des données inexactes ou incomplètes a, néanmoins, satisfait à "toutes les dispositions prévues par la réglementation en vigueur en ce qui concerne sa déclaration en douane ".
Pour de simples raisons de systématique et compte tenu de l' objet du litige, nous commençons par examiner, en premier lieu, le point cité en dernier lieu .
Étant donné que la bonne foi et le respect des dispositions en la matière sont deux conditions distinctes qui doivent être appréciées séparément, nous relevons, tout d' abord, que la condition du respect de toutes les dispositions en vigueur, concernant la déclaration en douane, doit être considérée comme satisfaite par le redevable même s' il a fourni aux autorités compétentes des données inexactes ou incomplètes, pourvu qu' il l' ait fait en bonne foi .
En définitive, en ce qui concerne l' observation des dispositions en question, il n' est pas possible d' exiger autre chose que les données que le déclarant peut raisonnablement connaître et obtenir .
5 . En ce qui concerne ensuite la notion d' "autorités compétentes", nous observons tout d' abord que, si nous nous arrêtions à la teneur littérale de l' article 5, paragraphe 2, nous devrions conclure à l' importance de la seule erreur commise par les autorités elles-mêmes compétentes pour le recouvrement . La Commission soutient, toutefois, qu' une telle notion doit être interprétée en ce sens que l' erreur de l' État membre exportateur revêt également de l' importance, et elle invoque, à cet égard, l' article 2 du règlement ( CEE ) n 2380/89 ( 4 ), qui a remplacé le règlement n 1573/80, dans lequel il est expressément précisé qu' il peut s' agir également de l' autorité compétente de l' État membre dans lequel l' erreur a été constatée .
Or, le fait qu' une telle précision ne figure pas parmi les dispositions du règlement n 1573/80, en vigueur à l' époque où les faits qui sont à la base de l' affaire principale se sont produits, mais n' a été introduite que par le nouveau règlement, ne nous paraît pas décisif; en effet, nous convenons avec la Commission qu' elle n' a pas modifié la portée et le sens de l' article 5, paragraphe 2, mais qu' elle s' est limitée à le confirmer .
D' autre part, il est bien vrai que la finalité même de la règle serait diminuée si on l' interprétait restrictivement . Une interprétation restrictive conduirait, en effet, à des traitements discriminatoires, dans la mesure où une même erreur serait importante si elle était commise par les autorités nationales compétentes pour procéder ou non au recouvrement; mais elle ne le serait pas si ces mêmes autorités se limitaient à la constater au moment du recouvrement a posteriori, l' erreur ayant été commise par les autorités de l' État membre d' exportation .
6 . Venons-en enfin au sens à attribuer au terme "erreur" des autorités compétentes .
Nous observons tout de suite que le cas d' erreur ne peut pas être limité aux simples erreurs de calcul ou de transcription, mais comprend tout type d' erreur commise par les autorités compétentes elles-mêmes, donc également des erreurs relatives à l' interprétation et à l' application de la réglementation pertinente dans chaque cas .
Vice versa, lorsque l' erreur est causée - peu importe que ce soit de bonne ou de mauvaise foi - par le redevable lui-même ou par des tiers, c' est-à-dire s' il s' agit d' une erreur à laquelle les autorités compétentes ont été induites, il ne nous semble pas, en principe, qu' elle puisse être considérée comme revêtant de l' importance pour l' inexécution du recouvrement .
Dans le cas qui nous occupe, les certificats d' origine des marchandises importées, produits par Mecanarte et délivrés par les autorités compétentes de l' État membre d' exportation, sont apparus ultérieurement comme invalides .
Une telle erreur n' est pas imputable aux autorités nationales, tant allemandes que portugaises, étant donné qu' elles ne sont pas tenues de vérifier l' exactitude des données et l' authenticité des documents produits par le redevable, dès le moment où elles les reçoivent . En effet, il est évident que les autorités douanières ont la faculté de procéder à des contrôles ultérieurs, comme le prévoit expressément l' article 10 de la directive 79/695/CEE du Conseil, du 24 juillet 1979, relative à l' harmonisation des procédures de mise en libre pratique des marchandises ( 5 ).
Cela est confirmé par l' arrêt Van Gend en Loos, du 13 novembre 1984 ( 6 ), concernant les remises des droits à l' importation, dans lequel était contestée la légalité du refus de la remise, en raison, notamment, de la négligence présumée des autorités nationales qui auraient omis de vérifier la véridicité de certificats d' origine, qui se sont révélés ensuite comme étant des faux, et auraient ainsi créé une confiance légitime chez les opérateurs intéressés . La Cour a affirmé, à cet égard, que "le rôle de ces services dans le cadre de la première acceptation des déclarations ne fait nullement obstacle à l' exercice de contrôles ultérieurs par les autorités douanières des États membres, ni aux conséquences qui peuvent en résulter, ainsi qu' il ressort, notamment, de l' article 10, paragraphe 2, de la directive 79/695", directive qui, nous le rappelons, est applicable au cas d' espèce .
Il résulte donc des observations qui précèdent qu' il n' y a eu aucune erreur imputable aux autorités compétentes au titre de l' article 5, paragraphe 2, du règlement n 1697/79 . Il s' ensuit également qu' une des trois conditions pour que le redevable ait droit à ce qu' il ne soit pas procédé au recouvrement à son égard n' est pas remplie .
7 . Les sixième et huitième questions concernent la portée des pouvoirs de la Commission sur la base de l' article 4 du règlement n 1573/80, en particulier le point de savoir si elle a compétence pour adopter toutes les décisions concernant des montants égaux ou supérieurs à 2 000 écus, qu' elles soient de recouvrement ou de non-recouvrement, ou seulement les décisions de non-recouvrement .
Étant donné qu' il ne ressort de la teneur littérale de cet article aucun élément susceptible de faire estimer que la compétence de la Commission est limitée aux décisions de non-recouvrement, nous relevons, néanmoins, qu' il est de pratique courante dans les États membres de ne soumettre à la Commission que ces décisions, bien entendu lorsque le montant des droits de douane à récupérer est égal ou supérieur à 2 000 écus .
Une telle pratique est conforme à une interprétation de la règle en question qui découle de la finalité même du pouvoir de décision conféré à la Commission; et c' est en ce sens que la Cour s' est prononcée dans un arrêt récent ( 7 ). Elle a, en effet, affirmé que l' article 4 ne concerne pas les cas dans lesquels les autorités nationales estiment que les conditions visées à l' article 5, paragraphe 2, du règlement n 1697/79 ne sont pas satisfaites, c' est-à-dire lorsqu' elles estiment devoir procéder au recouvrement . Et cela, comme la Cour elle-même l' a précisé, en premier lieu en raison de la finalité de la règle en question, c' est-à-dire "garantir l' application uniforme du droit communautaire", objectif qui nécessite un contrôle de la Commission uniquement pour les décisions de ne pas procéder au recouvrement a posteriori .
Vice versa, lorsque les autorités nationales procèdent au recouvrement, une telle exigence disparaît . A ce propos, la Cour a affirmé, dans le même arrêt, que, dans ce cas, il est "alors loisible à l' intéressé de contester une telle décision devant les juridictions nationales . Par conséquent, l' uniformité du droit communautaire pourra être assurée par la Cour de justice dans le cadre de la procédure préjudicielle ".
Les affirmations précitées de la Cour permettent donc de donner une réponse exhaustive aux questions posées par la juridiction a quo sur ce problème : les autorités compétentes ne doivent soumettre le cas à l' examen de la Commission que lorsqu' elles décident de ne pas procéder au recouvrement . De même, même en présence d' une demande motivée du demandeur contre la décision des autorités nationales de procéder au recouvrement, il n' existe aucune obligation des autorités compétentes de transférer à la Commission le cas contesté, l' application uniforme du droit communautaire pouvant être garantie, en ce cas, par les juridictions nationales au moyen, éventuellement, du renvoi préjudiciel à la Cour .
8 . Venons-en, enfin, à la septième question de la juridiction a quo, qui vise à savoir si, dans un système constitutionnel comme celui du Portugal, qui postule la primauté du droit international sur le droit interne, la violation du droit communautaire dérivé par une règle interne constitue un cas d' inconstitutionnalité qui dispense la juridiction du renvoi préjudiciel immédiat pour l' interprétation du droit communautaire .
L' origine de la question réside dans la constatation par la juridiction nationale d' une "contradiction manifeste entre le droit douanier portugais et le droit douanier communautaire", dans la mesure où le premier attribue à l' autorité nationale le pouvoir de décider du recouvrement et le second attribue cette compétence à la Commission . Dans cette situation, qui serait en contradiction avec le principe de la primauté prévu par la Constitution portugaise, la juridiction fait valoir qu' elle est soumise à l' obligation de renvoi à la cour constitutionnelle, pour faire constater l' inconstitutionnalité de la règle, et que seule cette dernière juridiction serait compétente pour procéder au renvoi préjudiciel, ce qui pourrait être contraire à l' article 177, troisième alinéa, du traité .
En réalité, nous avons quelque doute quant à la pertinence de la question et quant au caractère approprié de sa formulation, et, pourquoi ne pas le dire, même quant à l' existence d' une "contradiction manifeste" de la règle nationale en question avec le règlement communautaire qui nous intéresse . Néanmoins, nous convenons avec la Commission que le problème posé par la juridiction portugaise mérite de toute manière une réponse de la Cour, qui soit, précisément, modelée davantage sur le problème que sur la question telle qu' elle est formulée .
En premier lieu, nous relevons qu' il n' appartient pas à la Cour d' apprécier si un conflit entre règle communautaire et règle interne constitue un cas d' inconstitutionnalité : en effet, il est évident qu' il s' agit d' un problème interne par excellence . Plutôt, il faut confirmer la remarque, elle aussi désormais évidente, que la nécessité éventuelle pour la juridiction nationale d' introduire dans ce cas une procédure de constitutionnalité de la règle interne ne peut en aucun cas justifier un retard dans l' application de la règle communautaire dotée d' effet direct et, en conséquence, en vertu de la primauté du droit communautaire, dans l' inapplication de la règle nationale que l' on suppose être en conflit avec la règle communautaire .
A ce sujet, nous rappelons l' arrêt bien connu Simmenthal ( 8 ), dans lequel la Cour a affirmé qu' est "incompatible avec les exigences inhérentes à la nature même du droit communautaire toute disposition d' un ordre juridique national ou toute pratique législative, administrative ou judiciaire, qui aurait pour effet de diminuer l' efficacité du droit communautaire par le fait de refuser au juge compétent pour appliquer ce droit, le pouvoir de faire, au moment même de cette application, tout ce qui est nécessaire pour écarter les dispositions législatives nationales formant éventuellement obstacle à la pleine efficacité des normes communautaires ".
Cela veut dire, pour être clair, qu' une règle ou une pratique nationale qui différerait l' application de la règle communautaire jusqu' au résultat de la constatation d' inconstitutionnalité de la règle nationale que l' on suppose être en conflit avec la règle communautaire serait incompatible avec le droit communautaire .
Jusqu' ici, par conséquent, le problème du renvoi préjudiciel à la Cour sur la base de l' article 177 ne se pose même pas, s' agissant de l' hypothèse où la juridiction nationale, dans sa compétence de juge commun du droit communautaire, a relevé elle-même une "contradiction manifeste" entre la règle interne et la règle communautaire, de toute manière sans que l' interprétation préjudicielle de la Cour de justice soit nécessaire . Cela dit, nous ajoutons qu' une telle hypothèse est susceptible de se réaliser, pour les juridictions de dernière instance, uniquement lorsque, comme la Cour l' a déclaré dans l' arrêt Cilfit ( 9 ), "l' application correcte du droit communautaire s' impose avec une telle évidence qu' elle ne laisse place à aucun doute raisonnable; l' existence d' une telle éventualité doit être évaluée en fonction des caractéristiques propres au droit communautaire, des difficultés particulières que présente son interprétation et du risque de divergences de jurisprudence à l' intérieur de la Communauté ".
En revanche, l' hypothèse dans laquelle le juge n' a pas la certitude du conflit, mais nourrit des soupçons à cet égard, dans la mesure où il n' est pas certain de l' interprétation de la règle communautaire, est tout à fait différente . C' est à cette hypothèse, et à elle seule, que se réfère l' article 177, en attribuant à la juridiction nationale la faculté et, si elle est de dernière instance, l' obligation du renvoi préjudiciel à la Cour . Dans cette hypothèse, évidemment, le principe de la primauté ne sera applicable que si l' interprétation de la Cour fait apparaître l' incompatibilité de la règle nationale, et non pas également lorsqu' elle révèle l' accord de cette dernière avec le droit communautaire .
9 . A la lumière des considérations qui précèdent, nous concluons donc en proposant à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto :
"a ) L' article 5, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n 1697/79 du Conseil doit être interprété en ce sens qu' il confère aux autorités nationales compétentes un pouvoir de décision lié par la vérification des conditions exigées pour ne pas procéder au recouvrement .
b ) Le terme 'erreur' visé à l' article 5, paragraphe 2, du règlement précité comprend tout type d' erreur commise par les autorités compétentes, à l' exclusion de celles auxquelles elles auraient été induites par des déclarations inexactes fournies par le redevable, même si c' est en bonne foi; en vertu de la même disposition, il faut considérer comme 'autorités compétentes' responsables de l' erreur tant les autorités compétentes pour le recouvrement que celles de l' État membre exportateur des marchandises; la condition du respect de toutes les dispositions en vigueur, pour la déclaration en douane, doit être estimée satisfaite même si le redevable fournit aux autorités compétentes des données inexactes ou incomplètes, à la condition que ce soit en bonne foi .
c ) En vertu de l' article 4 du règlement ( CEE ) n 1573/80 de la Commission, les autorités nationales sont tenues de ne soumettre à la Commission que les décisions de ne pas procéder au recouvrement de montants égaux ou supérieurs à 2 000 écus; même en présence d' une demande motivée du débiteur, qui conteste la décision des autorités compétentes de procéder au recouvrement, il n' existe aucune obligation de soumettre le cas contesté à la Commission .
d ) La juridiction nationale a l' obligation de garantir l' application pleine et immédiate des règles communautaires dotées d' effet direct, le cas échéant en n' appliquant pas une disposition nationale, fût-elle de rang constitutionnel, qui subordonnerait l' application de la règle communautaire au résultat d' une procédure interne de contrôle de constitutionnalité ."
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) JO L 197, p . 1 .
( 2 ) JO L 161, p . 1 .
( 3 ) Arrêt du 22 octobre 1987, Foto-Frost, point 22 ( 314/85, Rec . p . 4199 ). Voir, en outre, arrêt du 23 mai 1989, Top Hit, point 18 ( 378/87, Rec . p . 1359 ), et arrêt du 12 juillet 1989, Binder, point 17 ( 161/88, Rec . p . 2415 ).
( 4 ) JO L 225, p . 30 .
( 5 ) JO L 205, p . 19 .
( 6 ) Affaires jointes 98/83 et 230/83, point 20, Rec . p . 3763 .
( 7 ) Arrêt du 26 juin 1990, Deutsche Fernsprecher, points 12 et 13 ( C-64/89, Rec . p . I-2535 ).
( 8 ) Arrêt du 9 mars 1978, Simmenthal, point 22 ( 106/77, Rec . p . 629 ).
( 9 ) Arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit, point 21 ( 283/81, Rec . p . 3415 ).
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