Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De prejudiciële vragen in deze zaak hebben betrekking op de uitlegging en de geldigheid van artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad van 24 juli 1979 inzake navordering van rechten bij invoer of bij uitvoer die niet van de belastingschuldige zijn opgeëist voor goederen welke zijn aangegeven voor een douaneregeling waaruit de verplichting tot betaling van dergelijke rechten voortvloeide (1), alsmede op de uitlegging van artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1573/80 van de Commissie van 20 juni 1980 (2), waarin de uitvoeringsbepalingen van genoemd artikel 5, lid 2, zijn vastgesteld.
Ik zal de feiten die aan het geschil in het hoofdgeding ten grondslag liggen, beknopt samenvatten. Voor de details verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting.
2. De vennootschap Mecanarte - Metalúrgica da Lagoa Lda. (hierna: "Mecanarte") voerde in Portugal een partij van 42 bundels warmgewalste staalplaten in, die zij bij haar leverancier in de Bondsrepubliek Duitsland had gekocht, en legde een door de bevoegde autoriteiten te Duesseldorf afgegeven certificaat inzake goederenverkeer over, waarin werd verklaard dat deze goederen van oorsprong waren uit de Bondsrepubliek Duitsland. Zij werden derhalve ingevoerd met vrijstelling van douanerechten, aangezien daarop de gemeenschappelijke douaneregeling werd toegepast.
Toen de bevoegde Duitse autoriteiten vervolgens meedeelden, dat het certificaat ongeldig was verklaard, omdat de betrokken goederen uit de Duitse Democratische Republiek afkomstig waren, gingen de Portugese douaneautoriteiten over tot navordering van de douanerechten voor deze goederen.
Met een beroep op het geldende gemeenschapsrecht betwistte Mecanarte de wettigheid van die beslissing tot navordering bij het Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto, die het Hof acht vragen heeft voorgelegd die ik samenvat en rangschik als volgt:
- Kent artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 de bevoegde autoriteiten een discretionaire bevoegdheid toe om al dan niet tot navordering van douanerechten over te gaan; en zo ja, is een dergelijke bepaling geldig in het licht van de fundamentele beginselen van het Verdrag (eerste en tweede vraag)?
- Slaat "vergissing" in artikel 5, lid 2, enkel op gewone rekenfouten of foutieve boekingen, of ook op door de belastingschuldige veroorzaakte vergissingen; moeten onder de voor de vergissing verantwoordelijke "bevoegde autoriteiten" enkel de autoriteiten worden verstaan die tot navordering bevoegd zijn of eveneens de autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer; en voldoet de belastingschuldige die te goeder trouw onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt, niettemin aan "alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte" (derde, vierde en vijfde vraag)?
- Is de Commissie krachtens artikel 4 van verordening nr. 1573/80 ten aanzien van bedragen die gelijk zijn aan of hoger dan 2 000 ECU enkel bevoegd om beschikkingen te geven over niet-navordering of ook over navordering; en in geval een belastingschuldige een gemotiveerd verzoek tegen een navorderingsbesluit van de nationale autoriteiten indient, moeten dan laatstgenoemden over een dergelijk verzoek beslissen of de Commissie (zesde en achtste vraag)?
- Ten slotte, vormt een schending van het gemeenschapsrecht door een nationale regel, aangezien de Portugese constitutionele rechtsorde de voorrang van internationaal recht boven nationaal recht kent, een geval van ongrondwettigheid dat een onmiddellijke prejudiciële verwijzing overbodig maakt (zevende vraag)?
3. Wat de eerste vraag betreft herinner ik er allereerst aan, dat artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 het besluit van de bevoegde autoriteiten om niet tot navordering van de verschuldigde douanerechten over te gaan, aan drie cumulatieve voorwaarden onderwerpt, namelijk dat "deze rechten niet zijn geheven ten gevolge van een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf die de belastingschuldige redelijkerwijze niet kon ontdekken, waarbij deze laatste zijnerzijds te goeder trouw heeft gehandeld en voldaan heeft aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte".
Volgens vaste rechtspraak van het Hof "moet deze bepaling aldus worden uitgelegd, dat de belastingplichtige er recht op heeft, dat niet tot navordering wordt overgegaan, wanneer aan al deze voorwaarden is voldaan". (3)
Dit betekent uiteraard, dat de nationale autoriteiten, alvorens tot niet-navordering te besluiten, eerst moeten nagaan of aan de gestelde voorwaarden is voldaan; hebben zij eenmaal vastgesteld dat zulks het geval is, zijn zij verplicht om navordering achterwege te laten.
Hieruit kan worden afgeleid, dat de vraag over de geldigheid van de betrokken regel geacht moet worden zonder voorwerp te zijn; omdat deze regel geen discretionaire bevoegdheid aan de bevoegde autoriteiten verleent, maar een gebonden bevoegdheid, is zij niet in strijd met door het Verdrag gewaarborgde fundamentele beginselen, zoals het non-discriminatiebeginsel.
4. Met zijn derde, vierde en vijfde vraag verzoekt de verwijzende rechter in wezen om een precisering van de voorwaarden die vervuld moeten zijn alvorens op grond van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 van navordering kan worden afgezien.
Met deze vragen wil hij namelijk vernemen:
- welke betekenis aan de term "vergissing" van de bevoegde autoriteiten moet worden toegekend,
- wie de "bevoegde autoriteiten" zijn,
- of de belastingschuldige die te goeder trouw onvolledige of onjuiste gegevens verstrekt, niettemin aan "alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte" heeft voldaan.
Om louter systematische redenen en gelet op het voorwerp van het geschil, zal ik eerst het laatste punt behandelen.
Vooropgesteld zij dat de goede trouw en de naleving van de betrokken bepalingen twee verschillende voorwaarden zijn die afzonderlijk moeten worden beoordeeld. Om te beginnen wijs ik erop, dat de voorwaarde dat aan alle geldende bepalingen inzake de douaneaangifte moet zijn voldaan, ook door de belastingschuldige vervuld moet worden geacht, wanneer hij, zij het te goeder trouw, de bevoegde autoriteiten onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt.
Met betrekking tot de naleving van de betrokken bepalingen kunnen uiteindelijk enkel de gegevens worden vereist die de aangever redelijkerwijze kan kennen en achterhalen.
5. Met betrekking tot het begrip "bevoegde autoriteiten" merk ik om te beginnen op dat, wanneer wij ons aan de letterlijke tekst van artikel 5, lid 2 houden, de conclusie moet luiden, dat enkel de vergissing van de tot navordering bevoegde autoriteiten zelf relevant is. De Commissie betoogt evenwel, dat dit begrip aldus moet worden uitgelegd, dat de vergissing van de Lid-Staat van uitvoer eveneens relevant is; hiervoor beroept zij zich op artikel 2 van verordening (EEG) nr. 2380/89 (4), die in de plaats van verordening nr. 1573/80 is gekomen, en waarin uitdrukkelijk wordt verklaard, dat het eveneens kan gaan om de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat waarin de vergissing is geconstateerd.
De omstandigheid dat een dergelijke precisering niet voorkomt in verordening nr. 1573/80, die ten tijde van de feiten in de hoofdzaak van kracht was, maar pas in de nieuwe verordening is opgenomen, lijkt mij niet van doorslaggevend belang. Ik ben het namelijk met de Commissie eens, dat de betekenis van artikel 5, lid 2, hierdoor niet is gewijzigd, maar slechts is bevestigd.
Verder zou het doel van de regel bij een restrictieve uitlegging worden ontkracht. Een restrictieve uitlegging zou namelijk tot discriminatie leiden, voorzover een zelfde vergissing wel relevant zou zijn, wanneer zij is begaan door de nationale autoriteiten die bevoegd zijn om al dan niet tot navordering over te gaan, doch niet wanneer diezelfde autoriteiten zich ertoe beperken de vergissing op het tijdstip van navordering te constateren, omdat de autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer die vergissing hebben begaan.
6. Ik kom nu bij de betekenis die aan de term "vergissing" van de bevoegde autoriteiten moet worden toegekend.
Ik wil onmiddellijk opmerken, dat vergissingen niet kunnen worden beperkt tot gevallen van loutere rekenfouten of foutieve boekingen, maar dat elk soort vergissing die door de bevoegde autoriteiten zelf is begaan, als zodanig moet worden aangemerkt, dus ook vergissingen betreffende de uitlegging en de toepassing van de in het concrete geval geldende regeling.
Andersom, wanneer de vergissing door de belastingschuldige zelf of door derden is veroorzaakt - ongeacht of dit te goeder of te kwader trouw geschiedde -, dat wil zeggen indien het om een vergissing gaat, waartoe de bevoegde autoriteiten zijn aangezet, beschouw ik dit in beginsel niet als een vergissing die relevant kan worden geacht voor het afzien van navordering.
In casu bleken de certificaten van oorsprong van de ingevoerde goederen, die door Mecanarte waren overgelegd en door de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer waren afgegeven, naderhand ongeldig.
Een dergelijke vergissing is niet toe te schrijven aan de nationale, Duitse of Portugese, autoriteiten, omdat zij niet verplicht zijn de juistheid van de gegevens en de echtheid van de door de belastingschuldige ingediende documenten reeds bij ontvangst te controleren. Het spreekt namelijk vanzelf, dat de douaneautoriteiten de mogelijkheid hebben latere controles uit te oefenen, zoals uitdrukkelijk is voorzien in artikel 10 van richtlijn 79/695/EEG van de Raad van 24 juli 1979 inzake de harmonisatie van de procedures voor het in het vrije verkeer brengen van goederen. (5)
Dit wordt bevestigd in het arrest Van Gend en Loos van 13 november 1984 (6), betreffende kwijtschelding van invoerrechten, waarin de wettigheid van de weigering van kwijtschelding werd betwist, met name vanwege de beweerde onachtzaamheid van de nationale autoriteiten, die zouden hebben verzuimd de echtheid te verifiëren van certificaten van oorsprong die naderhand vals bleken te zijn, en die aldus een gewettigd vertrouwen bij de betrokken marktdeelnemers zouden hebben gewekt. In dit verband verklaarde het Hof dat "de rol van de douane bij de eerste aanvaarding van een aangifte immers geen beletsel vormt voor latere controles door de douaneautoriteiten van de Lid-Staten, noch voor de gevolgen die daaruit kunnen voortvloeien; zulks blijkt met name uit artikel 10, lid 2, van richtlijn nr. 79/695", de richtlijn die, zoals gezegd, in casu van toepassing is.
Uit het voorgaande volgt dus, dat er geen sprake is van een vergissing die uit hoofde van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 aan de bevoegde autoriteiten is toe te schrijven. Hieruit volgt eveneens, dat niet is voldaan aan een van de drie voorwaarden waaronder de belastingschuldige er recht op heeft dat jegens hem niet tot navordering wordt overgegaan.
7. De zesde en de achtste vraag betreffen de draagwijdte van de bevoegdheden van de Commissie op basis van artikel 4 van verordening nr. 1573/80, en in het bijzonder de vraag of zij met betrekking tot bedragen die gelijk zijn aan of groter zijn dan 2 000 ECU alle besluiten mag nemen, ongeacht of het om besluiten tot navordering of niet-navordering gaat, of alleen besluiten tot niet-navordering.
Hoewel uit de letterlijke tekst van dit artikel nergens blijkt, dat de bevoegdheid van de Commissie beperkt is tot besluiten tot niet-navordering, wijs ik er niettemin op, dat de gebruikelijke gang van zaken in de Lid-Staten is om enkel deze besluiten aan de Commissie voor te leggen, uiteraard wanneer het bedrag van de nagevorderde douanerechten gelijk is aan of groter is dan 2 000 ECU.
Deze gang van zaken strookt met een uitlegging van de betrokken regel die uit het doel zelf van de aan de Commissie verleende beslissingsbevoegdheid voortvloeit; in die zin heeft het Hof zich in een recent arrest uitgesproken (7). Het Hof verklaarde namelijk, dat artikel 4 van de verordening van de Commissie niet het geval betreft waarin de nationale autoriteiten ervan overtuigd zijn, dat niet aan de voorwaarden van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1697/79 is voldaan, dat wil zeggen wanneer zij menen tot navordering te moeten overgaan. Zoals het Hof verduidelijkte, was dit in de eerste plaats het geval wegens het doel van de betrokken regel, namelijk "de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren", een doel dat enkel een controle van de Commissie noodzakelijk maakt voor de besluiten om niet na te vorderen.
Andersom, wanneer de nationale autoriteiten wel tot navordering overgaan, bestaat deze noodzaak niet meer. Hieromtrent verklaarde het Hof in hetzelfde arrest dat in dit geval "de betrokkene die beslissing namelijk kan aanvechten voor de nationale rechter. Uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht kan dan in voorkomend geval door het Hof van Justitie worden gewaarborgd in het kader van de prejudiciële procedure".
Aan de hand van deze uitspraken van het Hof kunnen de vragen van de verwijzende rechter over dit probleem dus uitputtend worden beantwoord: de bevoegde autoriteiten behoeven het geval slechts ter beoordeling aan de Commissie voor te leggen, wanneer zij besluiten tot niet-navordering over te gaan. Zelfs wanneer de aangever tegen de beslissing van de nationale autoriteiten om tot navordering over te gaan een gemotiveerd verzoek heeft ingediend, bestaat er toch geen enkele verplichting voor de bevoegde autoriteiten om het omstreden geval aan de Commissie voor te leggen, omdat de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht in dit geval door de nationale rechterlijke instanties kan worden verzekerd, eventueel door middel van een prejudiciële verwijzing naar het Hof.
8. Tot slot kom ik bij de zevende vraag van de verwijzende rechter, die wenst te vernemen of in een constitutioneel stelsel zoals het Portugese, waarin het internationale recht voorrang heeft boven het nationale recht, de schending van het afgeleide gemeenschapsrecht door een nationale bepaling een geval van ongrondwettigheid vormt, op grond waarvan de nationale rechter niet verplicht is tot een onmiddellijk prejudicieel verzoek om uitlegging van het gemeenschapsrecht.
Deze vraag vindt zijn oorsprong in de vaststelling van de nationale rechter, dat "er tussen het Portugese douanerecht en het gemeenschappelijke douanerecht een duidelijke tegenstrijdigheid bestaat", omdat in het ene recht de bevoegdheid voor het besluit tot navordering aan de nationale autoriteiten wordt toegekend en in het andere recht aan de Commissie. In deze situatie, die strijdig zou zijn met de in de Portugese grondwet voorziene voorrang van het internationale recht, betoogt de nationale rechter dat hij verplicht is, de zaak naar het constitutionele hof te verwijzen om de ongrondwettigheid van de bepaling te laten vaststellen, en dat enkel deze instantie dan bevoegd zou zijn tot een prejudiciële verwijzing, hetgeen in strijd zou kunnen komen met artikel 177, derde alinea, EEG-Verdrag.
Eerlijk gezegd koester ik enige twijfel of de vraag wel relevant is en of zij juist is geformuleerd, alsook, waarom zou ik het verzwijgen, of er wel een "duidelijke tegenstrijdigheid" tussen de betrokken nationale bepaling en de onderhavige communautaire verordening bestaat. Niettemin ben ik het met de Commissie eens, dat de door de Portugese rechter gestelde vraag in elk geval een antwoord van het Hof verdient, dat meer op het probleem zelf is toegespitst dan op de wijze van formulering.
In de eerste plaats wijs ik erop, dat het niet aan het Hof staat te beoordelen of een conflict tussen een gemeenschapsbeginsel en een nationale bepaling een geval van ongrondwettigheid vormt: het spreekt namelijk vanzelf, dat het hier bij uitstek om een nationaal probleem gaat. Veeleer moet worden bevestigd, wat eveneens vanzelf spreekt, dat de eventuele noodzaak voor de nationale rechter om dan een procedure in te leiden om de nationale bepaling op haar grondwettigheid te laten toetsen, onder geen beding een rechtvaardiging kan vormen voor een vertraging in de toepassing van de rechtstreeks werkende gemeenschapsregel en bijgevolg, krachtens de voorrang van het gemeenschapsrecht, voor niet-toepassing van de nationale regel waarvan wordt aangenomen dat zij in strijd is met de gemeenschapsregel.
Ik herinner in dit verband aan het zeer bekende arrest Simmenthal (8), waarin het Hof verklaarde dat "met de vereisten welke in die eigen aard van het gemeenschapsrecht besloten liggen onverenigbaar is elke bepaling van een nationale rechtsorde of enige wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke praktijk die ertoe zou leiden de uitwerking van het gemeenschapsrecht te verminderen doordat aan de inzake de toepassing van dit recht bevoegde rechter de macht wordt ontzegd aanstonds bij deze toepassing al het nodige te doen voor de terzijdestelling van de nationale wettelijke bepalingen die eventueel in de weg staan aan de volle werking van de gemeenschapsregels".
Dit wil zeggen - duidelijkheidshalve -, dat een nationale bepaling of praktijk die de toepassing van de gemeenschapsregel zou uitstellen totdat de ongrondwettigheid van deze bepaling, die naar men veronderstelt in strijd is met de gemeenschapsregel, is vastgesteld, onverenigbaar zou zijn met het gemeenschapsrecht.
Tot dusver doet het probleem van de prejudiciële verwijzing naar het Hof krachtens artikel 177 zich dus zelfs niet voor, aangezien het hier om de situatie gaat waarin de nationale rechter, als bevoegde gemeenschapsrechter, zelf een "duidelijke tegenstrijdigheid" heeft geconstateerd tussen de nationale bepaling en de gemeenschapsregel, in elk geval zonder dat de uitlegging van het Hof van Justitie noodzakelijk is. Ik voeg hieraan wel toe, dat een dergelijke situatie zich voor de rechters in hoogste instantie enkel kan voordoen wanneer, zoals het Hof in zijn arrest Cilfit (9) verklaarde, "de juiste toepassing van het gemeenschapsrecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan; bij de vraag of zich een dergelijk geval voordoet, moet rekening worden gehouden met de eigen kenmerken van het gemeenschapsrecht, de bijzondere moeilijkheden bij de uitlegging ervan en het gevaar van uiteenlopende rechtspraak binnen de Gemeenschap".
Daarentegen is de situatie waarin de rechter geen oplossing voor het conflict weet, maar aarzelt, omdat hij niet zeker is van de uitlegging van de gemeenschapsregel, volledig anders. Op die situatie, maar dan ook alleen op die, doelt artikel 177, wanneer het de nationale rechter de mogelijkheid biedt, en de rechter in hoogste instantie de verplichting oplegt, de zaak naar het Hof te verwijzen. In die situatie zal het beginsel van voorrang uiteraard slechts van toepassing zijn, wanneer uit de uitlegging van het Hof blijkt, dat de nationale regel onverenigbaar is, en niet eveneens wanneer blijkt, dat deze wel met het gemeenschapsrecht in overeenstemming is.
9. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof dan ook in overweging om op de vragen van het Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto te antwoorden als volgt:
"a) Artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1697/79 van de Raad moet aldus worden uitgelegd, dat aan de bevoegde nationale autoriteiten een beslissingsbevoegdheid wordt toegekend die is gebonden aan de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om tot niet-navordering over te gaan.
b) De term "vergissing" in artikel 5, lid 2 van deze verordening slaat op alle door de bevoegde autoriteiten begane vergissingen, met uitzondering van vergissingen die zijn veroorzaakt door onjuiste verklaringen van de belastingschuldige, ook wanneer hij te goeder trouw is; krachtens dezelfde bepaling moeten onder voor de vergissing verantwoordelijke "bevoegde autoriteiten" zowel worden verstaan de tot navordering bevoegde autoriteiten zelf, als de autoriteiten van de Lid-Staat van uitvoer; de voorwaarde, dat aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte moet worden voldaan, moet ook geacht worden te zijn vervuld wanneer de belastingschuldige, zij het te goeder trouw, de bevoegde autoriteiten onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt.
c) Krachtens artikel 4 van verordening (EEG) nr. 1573/80 van de Commissie behoeven de nationale autoriteiten aan de Commissie alleen de besluiten voor te leggen tot niet-navordering van rechten waarvan het bedrag gelijk is aan of groter is dan 2 000 ECU; ook wanneer een belastingschuldige een gemotiveerd verzoek heeft ingediend tegen een besluit tot niet-navordering, bestaat er geen enkele verplichting om het omstreden geval aan de Commissie voor te leggen.
d) Een nationale rechterlijke instantie is verplicht, de onverkorte en onmiddellijke toepassing te waarborgen van communautaire bepalingen met rechtstreekse werking en zonodig een nationale - zelfs een grondwettelijke - bepaling buiten toepassing te laten, die de toepassing van het gemeenschapsrecht afhankelijk stelt van de uitslag van een nationale procedure tot toetsing van de grondwettigheid."
(*) Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(1) PB 1979, L 197, blz. 1.
(2) PB 1980, L 161, blz. 1.
(3) Arrest van 22 oktober 1987 (zaak 314/85, Foto-Frost, Jurispr. 1987, blz. 4199, r.o. 22). Zie bovendien de arresten van 23 mei 1989 (zaak 378/87, Top Hit, Jurispr. 1989, blz. 1359, r.o. 18) en 12 juli 1989 (zaak 161/88, Binder, Jurispr. 1989, blz. 2415, r.o. 16).
(4) PB 1989, L 225, blz. 30.
(5) PB 1979, L 205, blz. 19.
(6) Gevoegde zaken 98/83 en 230/83, Jurispr. 1984, blz. 3763, r.o. 20.
(7) Arrest van 26 juni 1990, zaak C-64/89, Deutsche Fernsprecher, Jurispr. 1990, blz. I-2535, r.o. 12 en 13.
(8) Arrest van 9 maart 1978, zaak 106/77, Simmenthal, Jurispr. 1978, blz. 629, r.o. 22.
(9) Arrest van 6 oktober 1982, zaak 283/81, Cilfit, Jurispr. 1982, blz. 3415, r.o. 21.
Full & Egal Universal Law Academy