Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Den foreliggende sag vedroerer en anmodning om praejudiciel afgoerelse, som det nederlandske College van Beroep Studiefinanciering har indgivet i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 med henblik paa en fortolkning af EOEF-Traktatens artikel 7 og 48 samt artikel 7, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (EFT 1968 II, s. 467). De spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, er rejst under en sag mellem sagsoegeren, V.J.M. Raulin, og sagsoegte, Minister van Onderwijs en Wetenschappen, vedroerende retten til nederlandsk studiestoette for en studerende fra en anden medlemsstat.
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
2. V.J.M. Raulin, som er fransk statsborger, bosatte sig i Nederlandene i slutningen 1985 uden at lade sig registrere hos Vreemdelingendienst (den nederlandske udlaendingemyndighed) og uden at faa et opholdsbevis. Den 1. august 1986 paabegyndte hun et fuldtidsstudium i bildende kunst ved Gerrit Rietveld Academie i Amsterdam. I en periode mellem hendes ankomst i Nederlandene og indtil hun paabegyndte sit studium, naermere bestemt i tiden 5.-21. marts 1985, arbejdede Raulin som servitrice i henhold til en saakaldt "oproepcontract" (tilkaldeaftale), og som led heri arbejdede hun i tolv dage fem timer dagligt. Hun indgav foerst den 11. december 1987 en formel ansoegning om opholdsbevis, som hun fik udstedt den 9. marts 1988 under henvisning til, at hun boede sammen med sin nederlandske aegtefaelle, som hun havde giftet sig med den 16. oktober 1987.
3. Under henvisning til den nederlandske Wet op de Studiefinanciering af 24. april 1986 (den nederlandske lov om studiestoette, herefter benaevnt "WSF") (1) ansoegte hun den 5. december 1986 Minister van Onderwijs en Wetenschappen( herefter benaevnt "ministeriet") om stoette til sit studium ved Gerrit Rietveld Academie (2). Raulin fik afslag paa sin ansoegning den 11. maj 1987 for saa vidt angik perioden oktober 1986 til december 1987, fordi hun ikke var nederlandsk statsborger og ikke tilhoerte den persongruppe, som i medfoer af WSF artikel 7 er ligestillet med nederlaendere. Raulin indgav den 3. juli 1987 en formel klage til ministeriet over denne afgoerelse, som blev afvist den 25. september 1987, igen med den begrundelse, at Raulin ikke kunne henfoeres under den persongruppe, som ligestilles med nederlandske statsborgere. Navnlig blev det understreget, at Raulin ikke havde haft et opholdsbevis i den omhandlede periode (oktober 1986 - december 1987) (3).
4. Ministeriets naevnte afgoerelse er paa Raulin' s vegne blevet indbragt for College van Beroep Studiefinanciering. College (herefter benaevnt "den forelaeggende ret") har under denne sag forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Forhindrer arten af det arbejde, der udfoeres af en arbejder, der kan tilkaldes efter behov, at den paagaeldende ansatte kan anses for arbejdstager i EOEF-Traktatens artikel 48' s forstand?
2) Er den omstaendighed, at en person kun har udfoert eller oensket at udfoere virksomhed af oekonomisk art i en kort periode, f.eks. som led i en tilkaldeaftale, af betydning for afgoerelsen af spoergsmaalet, om der er tale om beskaeftigelse af saa ringe omfang, at den fremstaar som et rent marginalt supplement, saaledes at bestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed ikke finder anvendelse?
3) Skal der ved vurderingen af, om en person er arbejdstager i EOEF-Traktatens artikel 48' s forstand, tages hensyn til al beskaeftigelse, som arbejdstageren har udoevet inden for EF, eller udelukkende til den senest udoevede beskaeftigelse i modtagermedlemsstaten?
4) Kan en vandrende arbejdstager, som (frivilligt eller ufrivilligt) har opgivet sit tidligere erhverv for at studere for at erhverve nye kundskaber som led i sin erhvervsmaessige udvikling, selv om der ikke er nogen forbindelse mellem den tidligere virksomhed og det valgte studium, alligevel bevare sin status som arbejdstager i den i artikel 7, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1612/68 forudsatte betydning og paa dette grundlag goere krav paa samme sociale fordele, som tilkommer indenlandske arbejdstagere i samme situation?
5) Er kravet om, at en vandrende studerende skal have opholdsbevis for at faa adgang til en studiestoetteordning i en situation, hvor dette krav ikke stilles til indenlandske studerende, en forbudt forskelsbehandling i EOEF-Traktatens artikel 7' s forstand?
6) Har en statsborger i en medlemsstat, som har faaet adgang til en faglig uddannelse i en anden medlemsstat, i henhold til faellesskabsrettens bestemmelser herom en ret til ophold i denne anden medlemsstat for dér at kunne foelge denne faglige uddannelse? I bekraeftende fald, kan denne statsborger da udoeve opholdsretten uafhaengigt af, om denne anden medlemsstat udsteder et opholdsbevis? Kan denne anden medlemsstats myndigheder i saa fald udstede et opholdsbevis, hvortil der er knyttet begraensninger i form af betingelser vedroerende opholdets formaal og varighed og vedroerende daekningen af udgifterne til underhold?
7) Er en studiestoetteordning (som den nederlandske WSF), hvori der ikke goeres forskel mellem betaling af udgifterne til adgang til undervisningen og betaling af udgifterne til underhold, helt eller delvis omfattet af EOEF-Traktatens anvendelsesomraade (og derved navnlig artikel 7 og 128)?
Saafremt den kun er delvis omfattet, medfoerer den omstaendighed, at studiestoetteordningen ikke goer den naevnte forskel, at en statsborger fra en anden medlemsstat, som f.eks. paabegynder en faglig uddannelse i Nederlandene, eventuelt skal have tildelt hele beloebet til daekning af udgifterne til undervisningsbidrag [som f.eks. naevnt i artikel 12, stk. 1, litra c), i den nederlandske WSF] eller kun (en forholdsmaessig del af) det beloeb, som denne statsborger i oevrigt ville have krav paa, saafremt WSF' s bestemmelser om studiestoettens stoerrelse fandt anvendelse paa ham i fuldt omfang?"
I det foelgende vil jeg behandle de fire foerste spoergsmaal under ét afsnit, da de alle vedroerer spoergsmaalet, om en person i kraft af sin status som vandrende arbejdstager er berettiget til studiestoette. Dernaest vil jeg ogsaa behandle de sidste tre spoergsmaal samlet. De vedroerer spoergsmaalet, om en faellesskabsborgers status som studerende og EOEF-Traktatens artikel 7 medfoerer opholdsret og ret til studiestoette.
Retten til studiestoette paa grundlag af status som vandrende arbejdstager
5. Artikel 7, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1612/68 bestemmer, at en statsborger fra en medlemsstat, som er arbejdstager i en anden medlemsstat, nyder samme sociale og skattemaessige fordele i denne medlemsstat som indenlandske arbejdstagere (4). Ifoelge Domstolens faste praksis skal studiestoette anses for en social fordel i henhold til denne artikel (5). I den foreliggende sag er det dog et spoergsmaal, om Raulin kan betragtes som vandrende arbejdstager efter EOEF-Traktatens artikel 48 og navnlig efter forordning nr. 1612/68. Har hun overhovedet haft en saadan status (spoergsmaal 1 og 2), og har hun i bekraeftende fald bevaret den under sine studier ved Gerrit Rietveld Academie (spoergsmaal 4 og 3)?
6. Som allerede naevnt ovenfor arbejdede Raulin som servitrice paa et tidspunkt mellem hendes ankomst til Nederlandene i slutningen af 1985, og indtil hun begyndte sit studium den 1. august 1986, naermere bestemt fra 5. til 21. marts 1986 i tolv dage fem timer daglig, altsaa i alt 60 timer. Dette arbejde blev udfoert som led i en saakaldt "tilkaldeaftale", som Raulin havde indgaaet med Parkhotel Exploitatie Maatschappij BV for perioden 5. marts til 3. november 1986. Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret oplyst, om arten af det arbejde, der udfoeres af en ansat, der kan tilkaldes efter behov, forhindrer, at den paagaeldende kan anses for arbejdstager i EOEF-Traktatens artikel 48' s forstand.
Som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, er en "tilkaldeaftale" en meget almindelig ansaettelsesform inden for visse erhverv, hvor arbejdet er vejr- eller saesonbetinget. I sagens natur kan et tilkaldearbejde medfoere, at der sommetider kun arbejdes ganske faa dage om ugen eller kun faa timer om dagen. Arbejdsgiveren skal kun betale loen og sociale ydelser, for saa vidt som den ansatte, efter at arbejdsgiveren har tilkaldt vedkommende, har udfoert et stykke arbejde 12 (6). Naar der imidlertid arbejdes, er der ifoelge den forelaeggende ret tale om at praestere ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (7). Ifoelge Raulin har hun som foelge af dette arbejde opnaaet status af vandrende arbejdstager efter betydningen i baade EOEF-Traktatens artikel 48 og den naevnte forordning.
7. Domstolen har gentagne gange fastslaaet, at begrebet "vandrende arbejdstager" er et faellesskabsretligt begreb, fordi de nationale lovgivere i modsat fald efter forgodtbefindende kunne udskille visse personkategorier fra Traktatens anvendelsesomraade (8). Desuden har Domstolen altid understreget, at begrebet ikke maa fortolkes indskraenkende, fordi det fastlaegger anvendelsesomraadet for en af de fundamentale friheder, der garanteres ved Traktaten (9). Ifoelge Domstolens faste praksis (10) skal herefter enhver person, som udoever (eller oensker at udoeve (11)) faktisk og reel loennet beskaeftigelse, der ikke har saa lidet omfang, at den fremstaar som et rent marginalt supplement, betragtes som vandrende arbejdstager. Domstolen har desuden understreget, at arbejdstagerbegrebet skal defineres paa grundlag af objektive kriterier, som angiver det karakteristiske for arbejdsforholdet under hensyn til parternes rettigheder og pligter. Arbejdsforholdets vaesentligste kendetegn er, at en person i en vis periode praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (12). Ifoelge Domstolens praksis er karakteren af retsforholdet mellem arbejdstager og arbejdsgiver ikke afgoerende for spoergsmaalet, om en person har status som arbejdstager (13).
8. I lyset af denne retspraksis er jeg af den opfattelse, at arten af det retsforhold, som opstaar ved indgaaelsen af en "tilkaldeaftale", ikke er til hinder for, at der foreligger status som arbejdstager, saafremt der er tale om at praestere ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger. Den uregelmaessighed og usikkerhed, som er kendetegnende for denne type beskaeftigelse, er uden betydning, ligesom det ikke er af betydning, at beskaeftigelsen ofte kun er paa deltid, og at loennen er lavere end den garanterede mindsteloen paa det paagaeldende omraade (14).
Det foelger dog ikke straks af det hidtil anfoerte, at en "tilkaldeansat", der som Raulin kun i alt har arbejdet 60 timer, skal anses for vandrende arbejdstager efter EOEF-Traktatens artikel 48 og forordning nr. 1612/68 (15). Den citerede retspraksis (16) kraever nemlig, at der udoeves en faktisk og reel beskaeftigelse, "hvorved der skal ses bort fra en beskaeftigelse af saa ringe omfang, at den fremtraeder som et rent marginalt supplement", og det naevnes, at det vaesentligste kendetegn ved arbejdsforholdet er, at en person "i en vis periode" praesterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (17). Er det tilfaeldet, naar en person kun har arbejdet 60 timer? Det er det, som det andet spoergsmaal vedroerer.
9. I Lair-dommen (18) fastslog Domstolen (under henvisning til Frascogna-dommen (19)), at en medlemsstat ikke ensidigt kan stille den betingelse, at en person skal have haft en erhvervsmaessig beskaeftigelse af en vis varighed paa statens omraade, for at den paagaeldende kan betragtes som vandrende arbejdstager. Domstolen tilfoejede dog i den naevnte dom, at tilfaelde af misbrug ikke er omfattet af faellesskabsbestemmelserne om arbejdskraftens frie bevaegelighed, og at der er tale om misbrug, hvis en person "er indrejst i en medlemsstat alene for at blive omfattet af stoetteordningen for uddannelsessoegende efter en ganske kort erhvervsaktiv periode" (20).
Heraf kan man efter min mening allerede udlede, at et arbejdsforhold, hvis egentlige formaal ikke er udoevelse af erhvervsmaessig beskaeftigelse, men kun er indgaaet for at opnaa en fordel, f.eks. studiestoette, som ikke foelger med selve arbejdsforholdet, ikke kan give status som vandrende arbejdstager. Desuden kan det vaere et indicium for et saadant "proforma"-arbejdsforhold, at der kun er arbejdet i en ganske kort periode.
I forbindelse med det i denne sag omhandlede arbejdsforhold er der klart ikke tale om et saadant "misbrug".
10. Ogsaa i tilfaelde hvor der ikke er tale om misbrug, kan beskaeftigelsen efter sit omfang "fremstaa som et rent marginalt supplement", saa man ikke har at goere med et arbejdsforhold, der giver status som vandrende arbejdstager. Et arbejdsforhold indebaerer med andre ord et element af varighed. Varighed skal dog ikke noedvendigvis vaere varigheden af den faktisk udoevede beskaeftigelse, men kan efter min mening ogsaa ligge i, at den ansatte skal staa til raadighed. Det synes i oevrigt i de forskellige medlemsstater at vaere et ret generelt kriterium for et arbejdsforhold, at den tid, hvor den ansatte staar til arbejdsgiverens raadighed, dvs. har pligt til at arbejde, naar arbejdsgiveren anmoder herom, er afgoerende, naar arbejdstiden skal beregnes (21). Det maa dog kraeves, at den ansatte reelt staar til raadighed og har pligt til at arbejde.
Spoergsmaalet om i hvilket omfang, der skal udoeves faktisk beskaeftigelse, eller en person skal staa til raadighed, for at det ikke skal anses for et rent marginalt supplement, er ikke et spoergsmaal, som i foerste raekke skal afgoeres af Domstolen, men derimod af den nationale domstol paa grundlag af sagens faktiske omstaendigheder. Generelt mener jeg, man kan haevde, at er et arbejdsforhold saa kortvarigt, at den ansatte ikke eller naesten ikke kan blive fortrolig med arbejdet, og/eller den udoevede beskaeftigelse ikke eller naesten ikke har "oekonomisk vaerdi" for arbejdsgiveren (22), fremstaar det som et rent marginalt supplement. Der maa derfor ved et specialiseret arbejde, som forudsaetter kvalifikationer, der i praksis kun udvikles efter en vis tid (og som den paagaeldende ansatte ikke havde paa ansaettelsestidspunktet), kraeves en laengere arbejdsperiode for at opnaa status som arbejdstager end ved et ufaglaert arbejde. Dette gaelder endnu mere for beskaeftigelse i forbindelse med praktik eller i undervisningssammenhaeng, dvs. en beskaeftigelse, som pr. definition skal udvikle nogle faglige kvalifikationer, hvorved det forudsaettes, at et saadant forhold har alle de tidligere naevnte vaesentlige kendetegn ved et arbejdsforhold (23).
Jeg mener ikke, at der i Raulin' s tilfaelde foreligger saadanne saerlige omstaendigheder, som goer en laengere arbejdsperiode noedvendig for at opnaa status som vandrende arbejdstager, men det er et spoergsmaal, som den forelaeggende ret skal tage stilling til. Ogsaa selv om der ikke foreligger saadanne saerlige omstaendigheder - og en kortere periode dermed er tilstraekkelig - vil jeg dog mene, at 60 timers beskaeftigelse er for kort tid til, at den paagaeldende kan blive tilstraekkeligt fortrolig med arbejdet, og til, at man kan tale om at udoeve en faktisk og reel beskaeftigelse, som ikke fremtraeder som et rent marginalt supplement.
11. Det spoergsmaal staar saa tilbage, hvilken betydning det har, at en person som Raulin har indgaaet en "tilkaldeaftale". "Tilkaldeaftaler" hoerer til de mere fleksible former for arbejdsforhold, som har udviklet sig inden for det sidste tiaar (24). I visse medlemsstater, bl.a. Tyskland, er der fastsat specialregler herfor (25). I mine oejne er det vigtigt, om den ansatte har eller ikke har pligt til at arbejde, naar vedkommende bliver tilkaldt. Er der en saadan pligt, har han begraenset sin frihed i kontraktperioden og er til arbejdsgiverens raadighed. Medmindre pligten til at staa til raadighed i sig selv er helt marginal, haelder jeg til at anse denne pligt for et forhold, der sammen med den faktisk udoevede beskaeftigelse som led i "tilkaldeaftalen" kan give status som arbejdstager. Dette forudsaetter naturligvis, at der ikke er tale om et rent proformaarrangement (jf. afsnit 9), hvilket bl.a. kan fremgaa af, at tilkaldehjaelpen aldrig eller naesten aldrig er blevet tilkaldt.
I den foreliggende sag blev "tilkaldeaftalen" indgaaet for otte maaneder (5. marts - 3. november 1986), men blev, det antager jeg i alle tilfaelde, opsagt tidligere af Raulin, dvs. den 1. august, da hun begyndte at studere. Som led i aftalen arbejdede Raulin kun 60 timer og det endog inden for de to foerste uger af kontraktperioden. Ifoelge de oplysninger, den nederlandske regering fremkom med under retsmoedet, var en tilkaldehjaelp ikke forpligtet til at arbejde, naar arbejdsgiveren tilkalder vedkommende. Der foreligger i oevrigt intet om, hvorvidt hun efter de to foerste uger igen blev tilkaldt. Saa vidt det vides, blev Raulin heller ikke betalt for den periode, hvor hun (frivilligt) stod til raadighed og ikke arbejdede. Under de omstaendigheder kan indgaaelsen af en "tilkaldeaftale" ikke overbevise mig om, at 60 timers beskaeftigelse er nok til at give en ansat arbejdstagerstatus.
12. Maatte den forelaeggende ret alligevel komme til det resultat, at Raulin har opnaaet status som vandrende arbejdstager qua sit ovenfor beskrevne arbejde som servitrice, opstaar det spoergsmaal, om hun har bevaret denne status og stadig har den, i betragtning af at hun nu foelger et fuldtidsstudium ved Gerrit Rietveld Academie. Det fjerde spoergsmaal vedroerer denne problematik.
I Lair-dommen (26) udtalte Domstolen, at retten til studiestoette "[ikke] afhaenger ... af, om beskaeftigelse er opretholdt" (praemis 35), saaledes at retten ogsaa er sikret vandrende arbejdstagere, "selv om de paagaeldende ikke laengere er i beskaeftigelse" (praemis 36). Domstolen understregede dog, at der skal bestaa en "kontinuitet mellem studiet og den tidligere udoevede erhvervsmaessige beskaeftigelse i den forstand, at det paagaeldende studium har tilknytning til en tidligere erhvervsmaessig beskaeftigelse" (praemis 37). Det tilfoejedes dog, at en saadan kontinuitet ikke kan kraeves, "naar der er tale om en vandrende arbejdstager, der ufrivilligt er blevet arbejdsloes, og som paa grund af forholdene paa arbejdsmarkedet er noedt til at omskole sig med henblik paa beskaeftigelse i et andet fag" (praemis 37, min fremhaevelse).
13. Efter forelaeggelseskendelsens oplysninger anser den forelaeggende ret det for et spoergsmaal, om der i alle tilfaelde skal bestaa en paaviselig forbindelse mellem arten af den tidligere udoevede beskaeftigelse og den senere fulgte studieretning. Den bemaerker, at en bekraeftende besvarelse af dette spoergsmaal ville vaere meget ugunstigt for arbejdstagere, som afslutter deres ufaglaerte arbejde for at forbedre deres stilling paa arbejdsmarkedet ved at foelge en faglig uddannelse, der - saadan forstaar jeg det - giver dem mulighed for at finde beskaeftigelse, som maaske er af en helt anden art.
I den forbindelse refererer den forelaeggende ret i oevrigt til sit tredje spoergsmaal. Drejer det sig vedroerende spoergsmaalet om en forbindelse mellem beskaeftigelsen og uddannelsen om at paavise - jeg citerer - "en forbindelse mellem det senest udfoerte arbejde og den senere fulgte undervisning, eller kan der derved ogsaa vaere tale om en forbindelse mellem det tidligere (enten i modtagermedlemsstaten eller uden for denne) udfoerte arbejde og denne uddannelse" (27). Det er ogsaa saadan, jeg forstaar det tredje spoergsmaal, og i modsaetning til, hvad parterne har gjort i deres indlaeg til Domstolen, vil jeg anse det for sammenhaengende med det fjerde spoergsmaal, der som sagt vedroerer spoergsmaalet om kontinuitet mellem den tidligere udoevede beskaeftigelse og det senere fulgte studium (28).
14. Jeg skal foerst bemaerke, at kravet i Domstolens praksis om kontinuitet mellem den tidligere beskaeftigelse og det senere fulgte studium maa forstaas paa en rimelig maade, dvs. ikke for bogstaveligt, men heller ikke saa bredt, at det bliver indholdsloest. Studier som kan forbedre arbejdstagerens situation inden for det "fag", hvor han allerede er beskaeftiget, mener jeg, har en tilstraekkelig forbindelse med den tidligere beskaeftigelse ogsaa i det tilfaelde, at han takket vaere disse studier kan faa en mere overordnet eller specialiseret funktion inden for det samme fag. Selv hvis man opfatter kontinuitetskravet saa bredt, mener jeg, at der in casu mangler den fornoedne kontinuitet mellem arbejdet som servitrice og undervisning ved et akademi.
Ogsaa Domstolens praecisering af, at denne forbindelse ikke kraeves, naar der er tale om en vandrende arbejdstager (hvorved det stadig forudsaettes, at vedkommende har opnaaet denne status), der er noedt til at omskole sig med henblik paa beskaeftigelse i et andet fag, maa ogsaa forstaas paa en rimelig maade. En vandrende arbejdstager, der afbryder sin beskaeftigelse for at foelge en faglig uddannelse, som paa grund af den forventede udvikling inden for faget skulle sikre hans muligheder for fremtidig beskaeftigelse, opfylder efter min mening denne betingelse. Jeg haelder med andre ord til at anse udtrykket "ufrivilligt er blevet arbejdsloes" i Lair-dommen som et eksempel og i stedet laegge vaegt paa det efterfoelgende udtryk: "og som paa grund af forholdene paa arbejdsmarkedet er noedt til at omskole sig med henblik paa beskaeftigelse i et andet fag". Efter min mening maa det ogsaa omfatte den situation, hvor en arbejdstager beslutter sig til at gennemfoere en supplerende uddannelse for at bevare sin beskaeftigelse i fremtiden (29).
En bred fortolkning af baade kontinuitetskravet og kravet om, at omskolingen skal vaere noedvendig, er i overensstemmelse med forordning nr. 1612/68' s praeambel, tredje betragtning, hvori det hedder, at den frie bevaegelighed for arbejdstagere (og dermed de faellesskabsretlige bestemmelser herom) udgoer et af de midler, der sikrer arbejdstageren mulighed "for at forbedre sine leve- og arbejdsvilkaar og dermed ogsaa goere det lettere for ham at opnaa social fremgang".
15. Endelig er der spoergsmaalet, om der kun kan tages hensyn til den beskaeftigelse, som senest er udoevet i modtagermedlemsstaten, naar der skal foreligge en paaviselig forbindelse mellem det paabegyndte studium og den tidligere beskaeftigelse.
I betragtning af at forordning nr. 1612/68' s hovedformaal er at fremme den frie bevaegelighed for arbejdstagere inden for Faellesskabet - og med henblik herpaa fremme de vandrende arbejdstageres integration i modtagerlandet ved at tillaegge dem de samme rettigheder og fordele som indenlandske arbejdstagere - mener jeg, at der alene skal tages hensyn til den beskaeftigelse, som er udoevet i modtagerlandet. Det er nemlig alene denne beskaeftigelse, som giver arbejdstageren status som vandrende arbejdstager i modtagerlandet, og som i kraft af ligebehandlingsprincippet giver ham ret til at integrere sig i den paagaeldende medlemsstat. Lair-dommens krav om kontinuitet mellem studiet og "den" tidligere udoevede erhvervsmaessige beskaeftigelse synes ogsaa at vise, at der sigtes til den sidst udoevede beskaeftigelse (30).
Retten til ophold og retten til studiestoette i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 7
16. Ifoelge Domstolens faste praksis udgoer forskelsbehandling af Faellesskabets statsborgere, som udoeves paa grundlag af nationalitet, forskelsbehandling, som er forbudt ved EOEF-Traktatens artikel 7, saafremt den er inden for Traktatens anvendelsesomraade, og vilkaarene for adgang til faglig uddannelse henhoerer klart under anvendelsesomraadet (31).
Den forelaeggende ret oensker i lyset af denne praksis oplyst, om det strider mod EOEF-Traktatens artikel 7 at stille krav om, at en vandrende studerende skal have opholdsbevis for at faa studiestoette, naar dette krav ikke stilles til indenlandske studerende (spoergsmaal 5). Det oenskes endvidere oplyst, om og i bekraeftende fald paa hvilke (restriktive) betingelser en statsborger fra en medlemsstat, som har faaet adgang til en faglig uddannelse i en anden medlemsstat, i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 7' s bestemmelser kan udlede en ret til ophold i denne anden medlemsstat for dér at kunne foelge denne faglige uddannelse (spoergsmaal 6). Endelig oensker den forelaeggende ret oplyst, om en studiestoetteordning (som den nederlandske WSF), hvori der ikke goeres forskel mellem betaling af udgifterne til adgang til undervisningen og betaling af udgifterne til leveomkostninger, helt eller delvis er omfattet af EOEF-Traktatens anvendelsesomraade (navnlig artikel 7 og 128), og i bekraeftende fald hvilke praktiske virkninger dette har (spoergsmaal 7).
17. Da som sagt vilkaarene for adgang til faglig uddannelse ifoelge Domstolens praksis henhoerer under Traktatens anvendelsesomraade, og studiestoette hoerer til disse adgangsvilkaar, for saa vidt som den skal daekke indskrivningsgebyrer eller andre gebyrer, hvis betaling er en betingelse for at faa adgang til undervisningen (32), er det klart, at det paa dette omraade er forbudt at udoeve forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet. Det femte spoergsmaal boer derfor besvares med, at EOEF-Traktaten er til hinder for, at en ansoegning om stoette til indskrivningsgebyrer eller andre gebyrer betinges af, at den paagaeldende ansoeger har et opholdsbevis, naar et saadant krav alene gaelder for studerende fra andre medlemsstater.
Som Domstolen allerede fastslog i Royer-dommen af 8. april 1976, skal udstedelsen af et opholdsbevis "ikke betragtes som en retsakt, der skaber rettigheder, men som en retsakt, der fra medlemsstatens side er bestemt til at fastslaa den individuelle stilling for en statsborger i en anden medlemsstat i forhold til faellesskabsrettens bestemmelser" (33). Der kan derfor kun stilles krav om opholdsbevis, saafremt de af faellesskabsretten foelgende forpligtelser ikke derved tilsidesaettes. Det vil i denne sag sige EOEF-Traktatens artikel 7' s forbud mod forskelsbehandling med hensyn til stoette til adgangen til en faglig uddannelse.
18. Det sjette spoergsmaal kommer paa en maade i dets foerste del tilbage til spoergsmaalet, om opholdsretten i den medlemsstat, hvor undervisningen foelges (og saa laenge denne varer), ogsaa er en del af "vilkaarene for adgangen til faglig uddannelse". Det mener jeg. Det fremgaar nemlig af den i de foregaaende afsnit citerede retspraksis, at forskelsbehandling ikke alene er forbudt, for saa vidt angaar de egentlige eller indholdsmaessige adgangsvilkaar (f.eks. at der kraeves visse forkundskaber eller eksamensbeviser til en bestemt uddannelse), men ogsaa hvad angaar de finansielle adgangsvilkaar (navnlig med hensyn til krav angaaende indskrivningsgebyr og studieafgifter, jf. Gravier-dommen, praemis 26, og Blaizot-dommen, praemis 24) samt oekonomisk stoette til daekning af udgifter som foelge af saadanne finansielle adgangsvilkaar (jf. Lair-dommen, praemis 14, og Brown-dommen, praemis 17). Den tankegang, som ligger bag, er altsaa, at ved anvendelse af forbuddet mod forskelsbehandling er alle foranstaltninger, som muliggoer eller letter den egentlige adgang til uddannelsen, omfattet af forbuddet. Ifoelge den citerede praksis gaelder dette ikke med hensyn til stoette til leveomkostninger (jf. ogsaa afsnit 20 nedenfor), der, som jeg forstaar praksis, ikke har en tilstraekkelig direkte forbindelse med adgangen til selve studiet (34).
Paa den baggrund mener jeg, at det har tilstraekkelig direkte forbindelse med den egentlige adgang til uddannelsen, at der tildeles opholdsret, da det ville goere det umuligt at foelge uddannelsen, hvis den blev naegtet. Selv hvis alle de oevrige adgangsvilkaar er opfyldt, og navnlig hvis den paagaeldende uddannelsesinstitution har givet adgang til eller indskrevet vedkommende til denne uddannelse, og indskrivningsgebyret er blevet betalt af den studerende eller for ham, er den studerende alligevel forment adgang til den faglige uddannelse, hvis han ikke faar opholdsret i den medlemsstat, hvor han oensker at foelge studiet. I den henseende er der en klar forskel mellem paa den ene side ikke at give opholdsret og paa den anden side ikke at give stoette til leveomkostninger (som forbuddet mod forskelsbehandling ikke gaelder for). At der ikke gives stoette til disse omkostninger, afskaerer ikke den studerende fra selve adgangen til uddannelsen (han kan f.eks. daekke leveomkostningerne ved at arbejde i sin fritid eller i ferierne). At naegte ham opholdsret afskaerer ham klart fra at faa adgang.
19. Den foerste del af det sjette spoergsmaal boer derfor besvares med, at studerende fra en medlemsstat, som oensker at foelge en faglig uddannelse i en anden medlemsstat, og som opfylder alle adgangsvilkaarene (der ogsaa gaelder for medlemsstatens egne studerende), principielt har ret til ophold for uddannelsens varighed, hvilket foelger af EOEF-Traktatens artikel 7, som forbyder al forskelsbehandling inden for Traktatens anvendelsesomraade.
Det fremgaar ogsaa af den (i punkt 17) citerede retspraksis vedroerende udstedelse af et opholdsbevis, og dermed besvares den anden del af den forelaeggende rets sjette spoergsmaal, at den omhandlede opholdsret, som bestaar direkte paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 7, ikke kan betinges af besiddelsen af et opholdsbevis.
20. Det sjette spoergsmaals tredje del vedroerer endelig, hvilke restriktive betingelser modtagermedlemsstatens myndigheder eventuelt kan knytte til opholdsretten (og det dertil eventuelt knyttede opholdsbevis).
Som det fremgaar af det allerede naevnte, er den ret til ophold i den medlemsstat, hvor undervisningen foelges, som kan udledes af EOEF-Traktatens artikel 7, en foelge af studerende EF-borgeres ret til adgang til en faglig uddannelse paa lige vilkaar. Heraf foelger - med forbehold for eventuelle andre faellesskabsretlige bestemmelser som maatte finde anvendelse - at opholdsretten kun gaelder med hensyn til den lige adgang til uddannelse og derfor er begraenset, dvs. kun givet med henblik paa de paagaeldende studier og begraenset tidsmaessigt til studiets varighed, og at der ogsaa kan knyttes de samme restriktive betingelser til opholdsbeviset, som fastslaar opholdsretten.
Desuden kan medlemsstaterne knytte visse betingelser til opholdsretten med hensyn til forhold, som ifoelge Domstolens praksis ikke er omfattet af retten til lige adgang til faglig uddannelse, naermere bestemt betaling af leveomkostninger - dog stadig med forbehold for andre faellesskabsretlige bestemmelser som maatte finde anvendelse. Dette bekraeftes af Raadets direktiv 90/366/EOEF af 28. juni 1990 (35) om opholdsret for studerende. Ud over betingelsen om, at den studerende skal vaere indskrevet ved en anerkendt uddannelsesinstitution med henblik paa hovedsagelig at foelge en erhvervsuddannelse, stiller direktivet ogsaa krav om, at den studerende skal godtgoere, at han raader over de fornoedne oekonomiske midler og en sygeforsikringsordning, der daekker samtlige risici i vaertsmedlemsstaten. Dette krav vedroerer faktisk spoergsmaalet om betaling af leveomkostninger, som retten til ligebehandling ifoelge Domstolens praksis ikke gaelder for (36).
21. Den nederlandske studiestoetteordning sondrer ikke mellem betaling af udgifter i forbindelse med adgangen til uddannelsen og betaling af leveomkostninger (37). Den forelaeggende rets syvende spoergsmaal vedroerer dette forhold.
Det fremgaar af Domstolens citerede praksis, at en vandrende studerende har samme ret til studiestoette som en statsborger i den medlemsstat, hvor undervisningen foelges, hvis stoetten skal daekke indskrivningsgebyrer eller andre udgifter, navnlig studieafgifter, hvis betaling er en betingelse for at faa adgang til uddannelsen. For saa vidt som den stoette, som ydes i medfoer af den nederlandske studiestoetteordning, skal daekke disse udgifter, maa det sikres, at vandrende studerende fra en anden medlemsstat behandles paa lige fod med modtagermedlemsstatens egne studerende/statsborgere, uanset stoettens beregningsmaade og de betingelser, hvorunder den ydes. Derimod har vandrende studerende paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin ikke krav paa ligebehandling med hensyn til betaling af leveomkostninger. Det tilkommer naturligvis den nationale ret at afgoere, hvilken del af studiestoetten, som vedroerer studieafgifter eller andre udgifter i forbindelse med adgangen til uddannelsen.
Forslag til afgoerelse
22. Jeg foreslaar Domstolen at besvare de praejudicielle spoergsmaal saaledes:
"1) Et arbejdsforhold, der betegnes som en 'oproepcontract' (tilkaldeaftale), er ikke efter sin art til hinder for at anse en tilkaldehjaelp for arbejdstager.
2) En statsborger fra en medlemsstat kan som vandrende arbejdstager i en anden medlemsstat kun goere krav paa de i artikel 7, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1612/68 omhandlede fordele, saafremt de ydelser, som han praesterer mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger, ikke er af saa ringe omfang, at han ikke kan blive fortrolig med arbejdet, og/eller arbejdet ikke eller naesten ikke har oekonomisk vaerdi for arbejdsgiveren. Saafremt den, der arbejder som led i en 'oproepcontract' , har en forpligtelse til at staa til raadighed, som ikke blot er kortvarig, er dette endnu et forhold, som taler for at anse den paagaeldende for arbejdstager.
3) og 4) En vandrende arbejdstager bevarer sin status som arbejdstager med henblik paa at kunne opnaa de i artikel 7, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 1612/68 omhandlede fordele, naar han afbryder sit arbejde for at paabegynde et studium, som skal goere det muligt for ham at forbedre sin situation inden for det fag, hvor han sidst var beskaeftiget i modtagermedlemsstaten, eller hvis han paa grund af den aktuelle eller forventede udvikling inden for det paagaeldende fag er noedt til at omskole sig til et andet fag end det, han arbejdede inden for, for at sikre sig mulighed for beskaeftigelse.
5) EOEF-Traktatens artikel 7 er til hinder for, at en statsborger fra en anden medlemsstat, som er kommet til modtagermedlemsstaten for at foelge en uddannelse, skal have opholdsbevis for at vaere omfattet af en studiestoetteordning, som gaelder for indenlandske studerende, for saa vidt som ordningen omfatter indskrivningsgebyrer og studieafgifter.
6) En statsborger fra en medlemsstat, som har faaet adgang til og er blevet optaget paa en faglig uddannelse i en anden medlemsstat, har i henhold til EOEF-Traktatens artikel 7 ret til ophold og ret til at faa udstedt et opholdsbevis, som fastslaar opholdsretten. Dette er en foelge af den paagaeldendes ret til adgang til faglig uddannelse uden forskelsbehandling. Retten til ophold (og det hertil hoerende opholdsbevis) kan - med forbehold for eventuelle andre faellesskabsretlige bestemmelser som maatte finde anvendelse - goeres betinget og dermed begraenses, f.eks. gives for og begraenses til uddannelsens varighed, og kan ogsaa undergives visse betingelser, for saa vidt angaar daekning af udgifter til leveomkostninger.
7) Saafremt en studiestoetteordning ikke sondrer mellem stoette til daekning af de udgifter, der skal betales for at faa adgang til faglig uddannelse (og med hensyn til hvilke der er ret til ligebehandling), og stoette til andre udgifter (der ikke er omfattet af denne ret), henhoerer det under den nationale retsinstans at afgoere, hvilken del af stoetten som henhoerer under den foerstnaevnte stoette, uanset dennes beregningsmaade og de betingelser, hvorunder den ydes."
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) - Nederlands Staatsblad 1986, s. 252. Loven traadte i kraft den 1.10.1986. Et kort sammendrag gives i retsmoederapporten paa s. 1030.
(2) - WSF sondrer mellem et grundlegat uden tilbagebetalingspligt, som tildeles uafhaengigt af foraeldrenes indtaegtsforhold, og en supplerende ydelse, som normalt bestaar af et forrentet laan. Raulin ansoegte baade om grundlegat og supplerende ydelse.
(3) - Artikel 3, stk. 1, i kongelig anordning af 22.9.1986 (Nederlands Staatsblad, 1986, s. 477), som er udstedt i medfoer af artikel 7 i WSF, bestemmer bl. a.:
Med nederlandske statsborgere sidestilles i henseende til studiestoette i henhold til denne lovs kapitel II og III ...
c) enhver som ... efter sit fyldte 21. aar har faaet tilladelse til at opholde sig i Nederlandene i medfoer af artikel 9 i Vreemdelingenwet ... .
Artikel 9 i Vreemdelingewet af 13.1.1965 (Nederlands Staatsblad, 1965, s. 40) bestemmer:
Udlaendinge med opholdsbevis har ret til ophold i Nederlandene, indtil det paagaeldende opholdsbevis udloeber.
(4) - EFT 1968 II, s. 467.
(5) - Jf. f.eks. dom af 21.6.1988 (sag 39/86, Lair, Sml. s. 3161, praemis 19-24) og af 27.9.1988 (sag 235/87, Matteucci, Sml. s. 5589, praemis 11).
(6) - Under retsmoedet anfoerte den nederlandske regering, at den ansatte ikke har pligt til at moede, naar vedkommende bliver tilkaldt.
(7) - Jf. forelaeggelseskendelsen, s. 5.
(8) - Jf. f.eks. dom af 19.3.1964 (sag 75/63, Unger, Sml. 1954-1964, s. 171, org.ref.: Rec. 1964, s. 346, paa s. 361 f.), af 23.3.1982 (sag 53/81, Levin, Sml. s. 1053, praemis 11), af 3.7.1986 (sag 66/85, Lawrie-Blum, Sml. s. 2121, praemis 16), og den nyere dom af 31.5.1989 (sag 344/87, Bettray, Sml. s. 1621, praemis 11).
(9) - Jf. ovenfor i note 8 Levin-dommen, praemis 13, Lawrie-Blum-dommen, praemis 16, og Bettray-dommen, praemis 11.
(10) - Jf. ovenfor i note 8 Levin-dommen, praemis 16, 17 og 21, Bettray-dommen, praemis 13, samt dom af 3.6.1986 (sag 139/85, Kempf, Sml. s. 1741, praemis 14), af 21.6.1988 (sag 197/86, Brown, Sml. s. 3205, praemis 21) og af 5.10.1988 (sag 196/87, Steymann, Sml. s. 6159, praemis 13).
(11) - Under gruppen af personer, som oensker at udoeve en beskaeftigelse (i Levin-dommen og Bettray-dommen er de naevnt under ét med personer, som udoever en beskaeftigelse), kan bl.a. henfoeres personer, som er taget til en anden medlemsstat for dér at soege faktisk tilbudte stillinger (jf. EOEF-Traktatens artikel 48, stk. 3) eller for blot at soege arbejde dér (jf. dom af 8.4.1976, sag 148/75, Royer, Sml. s. 497, og den nyere dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745. I den foreliggende sag er det ikke gjort gaeldende, at Raulin kom til Nederlandene med det formaal. Hvordan det nu end maatte forholde sig i denne sag, boer det bemaerkes, at Domstolen i dom af 18.6.1987 (sag 316/85, Lebon, Sml. s. 2811, praemis 26) begraensede retten til ligebehandling for personer, der flytter til en anden medlemsstat for at soege beskaeftigelse, til kun at omfatte adgang til beskaeftigelse, saaledes at den ikke finder anvendelse paa de i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68 naevnte sociale og skattemaessige fordele.
(12) - Jf. ovenfor i note 8 Lawrie-Blum-dommen, praemis 17, og Bettray-dommen, praemis 12, samt ovenfor i note 10 Brown-dommen, praemis 21.
(13) - Dom af 12.2.1974 (sag 152/73, Sotgiu, Sml. s. 153, praemis 5) samt Lawrie-Blum-dommen, praemis 20, og Bettray-dommen, praemis 16.
(14) - I Levin-dommen, praemis 16 og 17, og Lawrie-Blum-dommen, praemis 21, naevnt ovenfor i note 8, samt i Kempf-dommen, praemis 14, naevnt ovenfor i note 10, udtalte Domstolen, at personer, der alene udoever loennet beskaeftigelse paa deltid, eller som modtager en loen, der er mindre end den garanterede mindsteloen paa det paagaeldende omraade, alligevel kan anses for vandrende arbejdstagere efter EOEF-Traktatens artikel 48 og forordning nr. 1612/68, saafremt de udoever faktisk og reel beskaeftigelse.
(15) - Jeg lader herved de rettigheder, som er naevnt i artikel 48, stk. 3, litra a), b), og c), samt i artikel 1-6 i forordning nr. 1612/68, ude af betragtning. Disse rettigheder bestaar allerede foer eller ved kontraktens indgaaelse. Der er i den foreliggende sag tale om de sociale fordele, som er omhandlet i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1612/68.
(16) - Jf. note 8 og 10.
(17) - Det nederlandske udtryk gedurende een bepaalde tijd anvendes klart ikke i betydningen en bestemt, paa forhaand fastsat periode (i modsaetning til en ubestemt periode ), men i betydningen et vist stykke tid .
(18) - Jf. note 5, dommens praemis 42.
(19) - Dom af 6.6.1985 (sag 157/84, Frascogna, Sml. s. 1739, praemis 25).
(20) - Jf. den i note 5 naevnte doms praemis 43.
(21) - R. Blanpain: General Report i R. Blanpain og E. Koehler (red.): Legal and Contractual Limitations to Working-Time in the European Community Member States, Kontoret for De Europaeiske Faellesskabers Officielle Publikationer, Luxembourg, 1988, s. 25.
(22) - Se med hensyn til det foerste kriterium praemis 18 i den i note 8 naevnte Lawrie-Blum-dom. Vedroerende de to kriterier se ogsaa punkt 12 i mit forslag til afgoerelse i Bernini-sagen (dom af 26.2.1992, sag C-3/90, Sml. I, s. 1071, paa s. 1085).
(23) - Jf. vedroerende det sidste spoergsmaal mit i foregaaende note naevnte forslag til afgoerelse, punkt 12.
(24) - E. Koehler: Introduction i R. Blanpain og E. Koehler (red.): a.st.
(25) - R. Blanpain: General Report , og M. Weiss: Germany i R. Blanpain og E. Koehler (red.): a.st. paa hhv. s. 59 og 223.
(26) - Jf. note 5.
(27) - Jf. forelaeggelseskendelsen, s. 6, foerste afsnit, sidste pkt.
(28) - Jf. ogsaa note 30.
(29) - Det er i oevrigt almindeligt kendt, at der er en kausal forbindelse mellem et lavt uddannelsesniveau og langtidsarbejdsloeshed.
(30) - Hvis det tredje spoergsmaal alligevel skal anses for forbundet med spoergsmaalet om opnaaelse af status som arbejdstager (jf. note 28), mener jeg i lighed med Kommissionen, at der paa grund af det i teksten naevnte integrationsformaal ogsaa i dette tilfaelde kun skal tages hensyn til den beskaeftigelse, som er udoevet i modtagerlandet (men i saa fald alle former for beskaeftigelse, som er udoevet i denne stat, og ikke udelukkende den senest udoevede beskaeftigelse, da der i dette tilfaelde ikke er tale om at bedoemme kontinuiteten mellem den tidligere udoevede beskaeftigelse og den derefter fulgte uddannelse).
(31) - Jf. dom af 13.2.1985 (sag 293/83, Gravier, Sml. s. 593, praemis 25), og af 2.2.1988 (sag 24/86, Blaizot, Sml. s. 379, praemis 24), samt ovenfor i hhv. note 5 og 10, Lair-dommen, praemis 12, og Brown-dommen, praemis 15.
(32) - Jf. ovenfor, hhv. note 5 og 10, Lair-dommen, praemis 14, og Brown-dommen, praemis 17.
(33) - Sml. 1976, s. 497, praemis 32 og 33. Jf. ogsaa dom af 15.3.1989 (forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723, praemis 24, 25 og 26).
(34) - Saaledes generaladvokat Sir Gordon Slynn i hans forslag til afgoerelse i Brown-sagen (Sml. 1988, s. 3205, paa s. 3230).
(35) - EFT L 180, s. 30. Direktivet - hvis hjemmel der verserer en sag om for Domstolen (sag C-295/90, Europa-Parlamentet mod Raadet) - skal vaere gennemfoert i national ret senest den 30.6.1992. Medlemsstaterne har pligt til at give opholdsret, for saa vidt som den studerende, som er statsborger i en medlemsstat, ikke allerede har denne ret paa grundlag af andre bestemmelser i faellesskabsretten. Retten omfatter desuden den studerendes familiemedlemmer (artikel 1).
(36) - I forlaengelse heraf - jf. direktivets praeambel, sjette betragtning - paalaegger direktivet ikke vaertsmedlemsstaten at betale leveomkostningerne for de studerende, som har ret til ophold (artikel 3).
(37) - I Echternach- og Moritz-dommen (ovenfor note 33) bemaerkede Domstolen, at den nederlandske studiestoetteordning er bestemt til at daekke udgifter af meget forskellig art, ikke alene indskrivningsgebyrer og studieafgifter, men ogsaa udgifter til den studerendes underhold mv. (praemis 32).
Full & Egal Universal Law Academy