Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. De onderhavige zaak betreft een verzoek van het Nederlandse College van Beroep Studiefinanciering om bij wijze van prejudiciële beslissing overeenkomstig artikel 177 EEG-Verdrag een uitspraak te doen over de interpretatie van artikelen 7 en 48 EEG-Verdrag alsmede artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap. De aan het Hof overgelegde prejudicile vragen zijn gerezen in het kader van een geschil tussen V. J. M. Raulin, verzoekster, en de minister van Onderwijs en Wetenschappen, verweerder, omtrent het recht van een student uit een andere Lid-Staat op Nederlandse studiefinanciering.
Feitelijke en procedurele achtergrond
2. V. J. M. Raulin, van Franse nationaliteit, is zich eind 1985, zonder zich te melden bij de vreemdelingendienst en zonder verblijfsvergunning, in Nederland komen vestigen. Op 1 augustus 1986 begon zij aan een voltijdse dagopleiding in de beeldende kunsten aan de Gerrit Rietveld Academie te Amsterdam. In de periode tussen haar aankomst in Nederland en het begin van haar studies en meer bepaald van 5 tot en met 21 maart 1986 heeft Raulin onder een zogeheten oproepcontract gedurende twaalf dagen vijf uur per dag als serveerster gewerkt. Slechts op 11 december 1987 deed zij een formele aanvraag voor een verblijfsvergunning, dewelke haar op 9 maart 1988 werd verleend op grond van de omstandigheid dat zij bij haar Nederlandse echtgenoot verbleef waarmee ze op 16 oktober 1987 in het huwelijk was getreden.
3. Op grond van de Nederlandse Wet op de studiefinanciering van 24 april 1986 (hierna "WSF") (1) diende Raulin op 5 december 1986 bij de Nederlandse minister van Onderwijs en Wetenschappen (hierna "de minister") een aanvraag in ter verkrijging van studiefinanciering voor haar opleiding aan de Gerrit Rietveld Academie. (2) Op 11 mei 1987 werd deze aanvraag voor de periode van oktober 1986 tot december 1987 afgewezen omdat Raulin, als niet-Nederlandse, niet behoorde tot de groep van personen die krachtens artikel 7 WSF met Nederlanders worden gelijkgesteld. Op 3 juli 1987 diende Raulin tegen deze afwijzingsbeslissing bij dezelfde minister een formeel bezwaarschrift in dat op 25 september 1987 werd verworpen en dit opnieuw op grond van de onmogelijkheid Raulin tot de groep van met Nederlanders gelijkgestelde personen te rekenen. Er werd heel in het bijzonder op gewezen dat Raulin tijdens de betrokken periode (oktober 1986 tot december 1987) niet over een verblijfsvergunning beschikte. (3)
4. Tegen laatstgenoemde beslissing van de minister werd namens Raulin beroep ingesteld bij het College van Beroep Studiefinanciering. Het is in het kader van die procedure dat dit College (hierna "de verwijzende rechter") aan het Hof de volgende prejudiciële vragen heeft voorgelegd:
"1) Belet de aard van de werkzaamheden van een oproepkracht dat de oproepkracht kan worden aangemerkt als werknemer in de zin van artikel 48 van het EEG-Verdrag?
Indien dit slechts gedeeltelijk is, brengt de omstandigheid dat het stelsel van studiefinanciering het genoemde onderscheid niet maakt, mee dat aan een onderdaan uit een andere Lid-Staat die bij voorbeeld in Nederland een beroepsopleiding gaat volgen, eventueel het gehele bedrag der tegemoetkoming in de kosten van de onderwijsbijdrage (zoals bij voorbeeld genoemd in artikel 12, lid 1, sub c, van de Nederlandse WSF) dient te worden toegekend dan wel alleen (een evenredig gedeelte van) het bedrag waarop die onderdaan overigens aanspraak zou hebben bij een volledige toepassing te zijnen aanzien van de bepalingen der WSF betreffende de hoogte van de toe te kennen studiefinanciering?"
In wat volgt, zal ik de eerste vier vragen onder één hoofding behandelen, aangezien ze alle het recht op studiefinanciering op grond van de hoedanigheid van migrerend werknemer betreffen. Daarna zal ik ook de laatste drie vragen samen behandelen: die vragen betreffen het recht van verblijf en het recht op studiefinanciering op grond van de hoedanigheid van studerend gemeenschapsonderdaan en artikel 7 EEG-Verdrag.
Het recht op studiefinanciering op grond van de hoedanigheid van migrerend werknemer
5. Artikel 7, lid 2 van verordening nr. 1612/68 bepaalt dat een onderdaan van een Lid-Staat die werknemer is in een andere Lid-Staat in deze Lid-Staat, dezelfde sociale en fiscale voordelen geniet als een nationale werknemer. (4) Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet studiefinanciering worden beschouwd als een sociaal voordeel in de zin van dit artikel. (5) In de onderhavige zaak rijst echter de vraag of Raulin wel als migrerend werknemer in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag en in het bijzonder van verordening nr. 1612/68 kan worden aangemerkt. Heeft zij deze hoedanigheid ooit gehad (vragen 1 en 2) en, zo ja, heeft zij deze hoedanigheid vervolgens tijdens haar studies aan de Gerrit Rietveld Academie behouden (vragen 4 en 3)?
6. Zoals hierboven reeds vermeld werkte Raulin in de periode tussen haar aankomst in Nederland eind 1985 en het begin van haar studies op 1 augustus 1986, en meer bepaald van 5 tot en met 21 maart 1986, als serveerster gedurende twaalf dagen vijf uur per dag, hetzij in totaal 60 uur. Deze arbeid werd verricht in het kader van een zo geheten oproepcontract, dat Raulin met Parkhotel Exploitatie Maatschappij BV voor de periode van 5 maart 1986 tot 3 november 1986 had gesloten. Met de eerste vraag wil de verwijzende rechter weten of de aard van de werkzaamheden van een oproepkracht zich ertegen verzet dat die oproepkracht als een werknemer in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag wordt aangemerkt.
Zoals in de verwijzingsbeschikking opgemerkt, is een oproepcontract in bepaalde bedrijfstakken, waar de hoeveelheid werk weers- of seizoengebonden is, een zeer gebruikelijke manier om werknemers te werk te stellen. De aard van het werk van een oproepkracht brengt mee dat soms slechts op een zeer gering aantal dagen per week en/of slechts enkele uren per dag wordt gewerkt. De werkgever is maar loon en sociale voordelen verschuldigd voor zover de oproepkracht, na oproep hiertoe door de werkgever, arbeid heeft verricht. (6) Wanneer er evenwel gewerkt wordt is er, aldus de verwijzingsrechter, sprake van het leveren van een economische prestatie tegen een vergoeding voor een ander en onder diens gezag. (7) Volgens Raulin heeft zij ingevolge deze arbeid de hoedanigheid van migrerend werknemer in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag en van voormelde verordening verworven.
7. Het Hof heeft bij herhaling verklaard dat het begrip migrerend werknemer een specifieke communautaire betekenis heeft omdat de nationale wetgevingen anders naar goeddunken bepaalde categorieën van personen van de toepassing van het Verdrag zouden kunnen uitsluiten. (8) Voorts heeft het Hof steeds beklemtoond dat het begrip niet restrictief mag worden uitgelegd omdat het de werkingssfeer van één van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden bepaalt. (9) Volgens vaste rechtspraak van het Hof (10) moet dan ook als migrerend werknemer worden beschouwd elkeen die reële en daadwerkelijke arbeid in loondienst verricht (of wenst te verrichten (11)) welke niet van zo geringe omvang is dat deze louter marginaal en bijkomstig blijkt. Verder heeft het Hof verduidelijkt dat bij de omschrijving van het begrip werknemer moet worden uitgegaan van objectieve criteria die, wat de rechten en plichten van de betrokkenen betreft, kenmerkend zijn voor de arbeidsverhouding. Het hoofdkenmerk van zulk een arbeidsverhouding is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een beloning ontvangt. (12) Volgens de rechtspraak van het Hof is de aard van de rechtsbetrekking tussen werknemer en werkgever evenwel niet bepalend voor de hoedanigheid van werknemer. (13)
8. In het licht van voormelde rechtspraak, ben ik van oordeel dat de aard van een krachtens een oproepcontract tot stand gekomen rechtsbetrekking zich niet verzet tegen de toekenning van de hoedanigheid van werknemer, indien de door een oproepkracht verrichte arbeid voor een ander, onder diens gezag en tegen betaling wordt gepresteerd. De onregelmatigheid en onzekerheid die dergelijke arbeid kenmerken, zijn hierbij niet relevant evenmin als het relevant is dat die arbeid vaak slechts deeltijdarbeid is of een loon oplevert dat lager is dan het in de betrokken sector gewaarborgde minimumloon. (14)
Uit het voorgaande volgt nog niet dat een oproepkracht, die zoals Raulin in totaal slechts 60 uur heeft gewerkt, als een migrerend werknemer in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag en van verordening nr. 1612/68 (15) moet worden aangemerkt. Voormelde rechtspraak (16) vereist immers dat de verrichte arbeid reële en daadwerkelijke arbeid zou zijn die "niet van zo geringe omvang is dat hij louter marginaal en bijkomstig" is, en noemt als hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding dat iemand, tegen vergoeding en in ondergeschikt verband, "gedurende een bepaalde tijd" zou hebben gewerkt. (17) Is dat zo wanneer iemand maar 60 uren heeft gewerkt? Daarover gaat de tweede vraag.
9. In het arrest Lair (18) heeft het Hof (met verwijzing naar het arrest Frascogna (19)) voor recht verklaard dat een Lid-Staat het verwerven van de hoedanigheid van migrerend werknemer niet eenzijdig afhankelijk mag stellen van de voorwaarde dat men beroepswerkzaamheden gedurende een bepaalde periode op zijn grondgebied heeft verricht. In dat arrest voegde het Hof er evenwel aan toe dat misbruiken niet worden gedekt door de bepalingen betreffende het vrije verkeer van werknemers en dat van misbruik sprake is wanneer men "zich naar een Lid-Staat begeeft met het enkele doel om daar, na een zeer korte periode van beroepswerkzaamheid, aanspraak te kunnen maken op steun voor studenten". (20)
Hieruit kan, me dunkt, al afgeleid worden dat een verhouding die niet echt het verrichten van arbeid op het oog heeft maar gesloten wordt met als enig doel een voordeel te verwerven, zoals studiefinanciering, dat niet uit de arbeidsverhouding zelf voortvloeit, niet bij machte is om de hoedanigheid van migrerend werknemer te verlenen; en verder, dat wanneer slechts gedurende een zeer korte periode arbeid werd verricht, dit een aanwijzing kan zijn van het bestaan van een zulkdanige oneigenlijke arbeidsverhouding.
In het voorliggende geval ligt een dergelijk "misbruik" van de arbeidsverhouding klaarblijkelijk niet voor.
10. Ook buiten de "misbruik"-hypothese kan de omvang van de arbeid nochtans zo "marginaal en bijkomstig zijn", dat men niet te maken heeft met een arbeidsverhouding welke de hoedanigheid van migrerend werknemer verleent. Een arbeidsverhouding omvat, met andere woorden, een element van duurzaamheid. Dit element van duurzaamheid hoeft echter niet noodzakelijk te liggen in de duur van de effectief verrichte arbeid maar kan mijns inziens ook liggen in de beschikbaarheid van de werknemer. Het lijkt trouwens een vrij algemeen verspreid kenmerk van de arbeidsverhouding in de onderscheiden Lid-Staten te zijn, dat de tijd gedurende dewelke de werknemer ter beschikking is van de werkgever, dat is verplicht om op vraag van deze laatste arbeid te verrichten, doorslaggevend is bij het bepalen van wat als werktijd in aanmerking wordt genomen. (21) Die beschikbaarheid moet dan wel reëel zijn èn verplicht in hoofde van de werknemer.
Hoe omvangrijk de effectief verrichte arbeid en/of verplichte beschikbaarheid wel moet zijn om niet als louter marginaal of bijkomstig te worden aangemerkt, is een punt dat niet in de eerste plaats ter beoordeling staat van dit Hof maar van de nationale rechter, afhankelijk als het is van de concrete omstandigheden. In het algemeen, zo komt het mij voor, kan men daarbij stellen dat een arbeidsverhouding die zo kort is dat de verrichter van arbeid zich niet of nauwelijks met het werk vertrouwd kan maken en/of dat de verrichte arbeid voor de werkgever geen of nauwelijks "economische waarde" heeft (22), als louter marginaal of bijkomstig kan worden aangemerkt. Aldus zou bij gespecialiseerde arbeid die een geschiktheid veronderstelt welke in de praktijk slechts na verloop van enige tijd tot ontwikkeling komt (en die de betrokkene bij zijn in dienst treden niet had), een langere arbeidsperiode vereist zijn om de hoedanigheid van werknemer te verwerven dan bij niet-gespecialiseerde arbeid vereist is. Dit is a fortiori het geval bij arbeid in stage- of opleidingsverband, dat is arbeid die bij definitie bestemd is om een bepaalde arbeidsgeschiktheid te ontwikkelen, en dit in de veronderstelling dat dergelijke verhouding ueberhaupt de reeds vermelde hoofdkenmerken van een arbeidsverhouding vertoont. (23)
Of in het concrete geval van Raulin dergelijke bijzondere omstandigheden aanwezig zijn waaronder een langere arbeidsperiode vereist is om de hoedanigheid van werknemer te verkrijgen betwijfel ik, maar de beoordeling daarvan staat aan de verwijzende rechter. Nochtans, ook als dergelijke omstandigheden niet aanwezig zijn en een kortere periode derhalve volstaat, vind ik dat arbeid verricht gedurende 60 uur te kort is om zich met het werk voldoende vertrouwd te kunnen maken en opdat er sprake zou kunnen zijn van reële en daadwerkelijke arbeid die niet louter marginaal of bijkomstig is.
11. Blijft de vraag welk belang bij dit alles moet worden gehecht aan de omstandigheid dat een persoon als Raulin een oproepcontract heeft gesloten. Oproepcontracten passen in het raam van de meer flexibele arbeidsrelaties die het laatste decennium tot ontwikkeling zijn gekomen. (24) In sommige Lid-Staten, onder meer in Duitsland, maken zij het voorwerp uit van een speciale regeling. (25) Een belangrijke factor in mijn ogen is, of de werknemer al dan niet verplicht is aan de oproep gevolg te geven. Zo ja, heeft hij zijn bewegingsvrijheid voor de duur van het contract beperkt en is hij ter beschikking van de werkgever. Tenzij een dergelijke verplichte beschikbaarheid op zich louter marginaal zou zijn, ben ik geneigd de verplichte beschikbaarheid als een element te beschouwen dat, in samenhang met de effectief onder het oproepcontract verrichte arbeid, de hoedanigheid van werknemer kan doen verkrijgen. Dit altijd, wel te verstaan, in de veronderstelling dat het niet om een zuiver voorgewende relatie gaat (zie nr. 9), hetgeen onder meer moge blijken uit de omstandigheid dat de oproepkracht niet of nauwelijks werd opgeroepen.
In het voorliggende geval werd het oproepcontract gesloten voor een periode van acht maanden (5 maart tot 3 november 1986) maar werd het, zo veronderstel ik althans, vroegtijdig beëindigd door Raulin, namelijk op 1 augustus toen zij haar studies begon. Onder het contract werd door Raulin slechts 60 uur gewerkt en dan nog tijdens de eerste twee weken van het contract. Naar ter zitting door de Nederlandse regering werd meegedeeld was de oproepkracht niet verplicht aan een oproep van de werkgever gevolg te geven. Het is ons overigens niet bekend of er na de eerste twee weken nog een oproep is geweest. Voor zover bekend werd aan Raulin evenmin een vergoeding betaald voor de tijd dat ze (vrijwillig) beschikbaar was en niet werkte. In die omstandigheden ben ik van oordeel dat het feit dat een oproepcontract werd gesloten niet van aard is om een wijziging te brengen in mijn aanvoelen dat 60 uur arbeid een te geringe periode is om de arbeidsverrichter de hoedanigheid van werknemer te geven.
12. Indien de verwijzende rechter toch tot het besluit zou komen dat Raulin door de hierboven omschreven arbeid als serveerster de hoedanigheid van migrerend werknemer verwierf, rijst de vraag of zij die hoedanigheid heeft behouden en nog steeds bezit, nu ze een voltijdse opleiding aan de Gerrit Rietveld Academie volgt. Deze problematiek komt in de vierde vraag aan bod.
In het arrest Lair (26) heeft het Hof voor recht verklaard dat het recht op studiefinanciering "niet afhankelijk (is) van het voortbestaan van een arbeidsverhouding" (r.o. 35), zodat het ook wordt gewaarborgd aan migrerende werknemers "die geen betrekking meer hebben" (r.o. 36). Het Hof preciseerde evenwel dat er "continuteit (moet bestaan) tussen de voordien uitgeoefende beroepsactiviteit en de begonnen studie, in die zin dat er verband moet bestaan tussen de aard van de studie en de eerdere beroepsactiviteit" (r.o. 37). Het voegde er echter aan toe dat een dergelijke continuïteit niet kan worden verlangd "wanneer het gaat om een migrerende werknemer die onvrijwillig werkloos is geworden en door de situatie op de arbeidsmarkt is gedwongen een omscholing voor een andere bedrijfstak te volgen" (r.o. 37; cursivering toegevoegd).
13. Naar blijkt uit de in de verwijzingsbeschikking gegeven toelichting vraagt de nationale rechter zich af, of een aantoonbaar verband tussen de vroeger verrichte werkzaamheden en de later gevolgde studierichting in alle gevallen aanwezig dient te zijn. Hij wijst erop dat een bevestigende beantwoording van die vraag erg nadelig zou zijn voor werknemers die hun ongeschoolde arbeid beëindigen ten einde hun positie op de arbeidsmarkt te verbeteren door het volgen van een beroepsopleiding die, zo versta ik zijn opmerking, hun kansen biedt op een andere betrekking van een wellicht heel andere aard.
In dit kader vermeldt de verwijzende rechter overigens de door hem gestelde derde vraag. Gaat het bij het aantonen van een verband tussen de beroepswerkzaamheden en de opleiding, ik citeer letterlijk, "om een verband tussen de laatstelijk verrichte werkzaamheden en de later gevolgde studie, of kan het daarbij ook gaan om een verband tussen de eerdere (al of niet in de Lid-Staat van ontvangst) verrichte werkzaamheden en die studie"? (27) Ik zal die derde vraag dan ook zo verstaan en ze, anders dan partijen in hun opmerkingen voor het Hof hebben gedaan, in verband brengen met de vierde prejudiciële vraag die zoals gezegd betrekking heeft op de continuïteit tussen eerdere werkzaamheden en latere studies. (28)
14. Laat mij vooreerst opmerken dat de in de rechtspraak van het Hof verlangde continuïteit tussen vroegere activiteit en latere studie redelijk moet worden opgevat, dat is niet te letterlijk maar ook niet zo ruim dat het vereiste inhoudsloos wordt. Studies die een werknemer toelaten zijn positie in de "bedrijfstak" waarin hij werkzaam is te verbeteren, vertonen mijns inziens een voldoende band met de eerdere activiteit, ook al zal hij dank zij deze studies in die bedrijfstak een hogere of meer gespecialiseerde functie kunnen opnemen. Zelfs zo ruim opgevat, lijkt de vereiste continuïteit mij in casu te ontbreken tussen het beroep van serveerster en het volgen van kunstonderwijs aan een Academie.
Ook de in de rechtspraak van het Hof gegeven precisering dat bedoelde band niet moet bestaan wanneer de migrerende werknemer (steeds in de veronderstelling dat betrokkene die hoedanigheid verworven heeft) gedwongen wordt een omscholing voor een andere bedrijfstak te volgen, moet redelijk worden opgevat. Een migrerende werknemer die zijn werk onderbreekt om een beroepsopleiding te volgen die hem in staat moet stellen, gelet op de te verwachten ontwikkeling in de betrokken bedrijfstak, om zijn kansen op tewerkstelling voor de toekomst veilig te stellen, voldoet mijns inziens aan die voorwaarde. Ik ben met andere woorden geneigd om de in het arrest Lair gebruikte termen "onvrijwillige werkloosheid" exemplatief op te vatten en veeleer te kijken naar de daarop volgende termen: "door de situatie op de arbeidsmarkt (...) gedwongen (zijn) een omscholing voor een andere bedrijfstak te volgen". Daaronder is mijns inziens ook te verstaan de situatie van een werknemer die met het oog op het behoud van tewerkstelling in de toekomst beslist een bijkomende opleiding te volgen. (29)
Een ruime interpretatie van zowel het continuteitsvereiste als van het vereiste van gedwongen omscholing is in overeenstemming met de derde overweging in de aanhef van verordening nr. 1612/68 volgens dewelke het vrij verkeer van werknemers (en dus de erop betrekking hebbende communautaire regeling) één van de middelen is "om aan de werknemer de mogelijkheid tot verbetering van zijn levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te waarborgen en de verbetering van zijn sociale positie te vergemakkelijken".
15. Blijft de vraag of er, wanneer er een aantoonbaar verband moet bestaan tussen de aangevatte studie en de eerder verrichte beroepsactiviteit, slechts rekening mag worden gehouden met de in de Lid-Staat van ontvangst laatst verrichte beroepsactiviteit.
Gelet op de aan verordening nr. 1612/68 voorzittende doelstelling het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap te bevorderen - en daartoe de integratie van migrerende werknemers in het land van ontvangst in de hand te werken door hen dezelfde rechten en voordelen als aan nationale werknemers toe te kennen - meen ik dat alleen de beroepsactiviteit die in het land van ontvangst werd verricht in aanmerking moet worden genomen. Het is immers alleen die beroepsactiviteit die in de Lid-Staat van ontvangst aan een werknemer de hoedanigheid van migrerend werknemer verleent en hem recht geeft op integratie in die Lid-Staat door middel van gelijke behandeling. Bovendien lijkt het vereiste van de continuteit met "de" eerdere beroepsactiviteit, aldus het arrest Lair, te impliceren dat er naar de laatst verrichte beroepsactiviteit wordt gekeken. (30)
Het recht van verblijf en op studiefinanciering op grond van artikel 7 EEG-Verdrag
16. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt ongelijke behandeling van gemeenschapsonderdanen op grond van nationaliteit een door artikel 7 EEG-Verdrag verboden discriminatie indien zij binnen de werkingssfeer van het Verdrag valt, en vallen de voorwaarden voor de toegang tot een beroepsopleiding wel degelijk binnen die werkingssfeer. (31)
In het licht van deze rechtspraak wil de verwijzende rechter weten of het in strijd is met artikel 7 EEG-Verdrag om van een migrerend student met het oog op studiefinanciering een verblijfsvergunning te eisen wanneer eenzelfde eis niet aan nationale studenten wordt gesteld (vraag 5). Verder wil hij weten of, en zo ja, onder welke (beperkende) voorwaarden, een onderdaan van een Lid-Staat die is toegelaten tot een beroepsopleiding in een andere Lid-Staat, aan artikel 7 EEG-Verdrag een recht van verblijf in die andere Lid-Staat kan ontlenen om die beroepsopleiding aldaar te volgen (vraag 6). Ten slotte vraagt de verwijzende rechter of een stelsel van studiefinanciering (zoals de Nederlandse WSF), dat geen onderscheid -maakt tussen vergoeding van de kosten van toegang tot het onderwijs en vergoeding van de kosten van levensonderhoud, geheel of gedeeltelijk onder de werkingssfeer van (met name de artikelen 7 en 128 van) het EEG-Verdrag vallen, en zo ja, wat de praktische gevolgen daarvan zijn (vraag 7).
17. Aangezien, zoals hiervoor vermeld, volgens de rechtspraak van het Hof de voorwaarden voor de toegang tot een beroepsopleiding onder de werkingssfeer van het Verdrag vallen en studiefinanciering, voor zover zij bestemd is tot dekking van inschrijvingskosten of andere kosten van toegang tot een beroepsopleiding, onder die toegangsvoorwaarden komt (32), ligt het voor de hand dat discriminatie op grond van nationaliteit in dat opzicht verboden is. Derhalve moet het antwoord op de vijfde vraag luiden dat artikel 7 EEG-Verdrag zich ertegen verzet dat een aanspraak op financiering van inschrijvingskosten of andere kosten van toegang tot een beroepsopleiding zou worden afhankelijk gemaakt van het bezit van een verblijfsvergunning, aangezien zulk een vereiste alleen geldt voor studenten uit andere Lid-Staten.
De afgifte van een verblijfsvergunning is immers, naar het Hof reeds in een arrest van 8 april 1976 in de zaak Royer heeft gesteld, "niet te beschouwen als een rechtscheppende handeling maar als een handeling waarbij een Lid-Staat de individuele positie van een onderdaan van een andere Lid-Staat ten opzichte van de bepalingen van het gemeenschapsrecht vaststelt". (33) De eis van een verblijfsvergunning mag bijgevolg maar worden gesteld voor zover daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen, in casu aan het uit artikel 7 EEG-Verdrag voortvloeiende discriminatieverbod inzake financiering van de toegang tot een beroepsopleiding.
18. Volgt de zesde vraag die er in een eerste onderdeel op neerkomt te weten of ook het recht van verblijf in de Lid-Staat van de opleiding (en voor de duur daarvan) "tot de voorwaarden voor de toegang tot een beroepsopleiding" moet worden gerekend. Ik meen van wel. Uit de in de vorige nummers vermelde rechtspraak blijkt immers dat discriminatie niet alleen verboden is voor wat betreft de eigenlijke of inhoudelijke toelatingsvoorwaarden (bijvoorbeeld inzake de voor een bepaalde opleiding vereiste voorkennis of diploma' s) maar ook wat betreft de financiële toelatingsvoorwaarden (met name het gevraagde inschrijvings- of schoolgeld: zie de arresten Gravier, r.o. 26, en Blaizot, r.o. 24) èn de ter dekking van die financiële toelatingsvoorwaarden verleende financiële steun (zie de arresten Lair, r.o. 14, en Brown, r.o. 17). De achterliggende gedachte is dus dat, voor wat betreft de toepassing van het discriminatieverbod, alle maatregelen die de eigenlijke toegang tot een beroepsopleiding betreffen omdat zij die toegang mogelijk maken of vergemakkelijken, binnen de reikwijdte van het verbod komen. Dit geldt niet, volgens voormelde rechtspraak, voor de vergoeding van de kosten van levensonderhoud (zie ook hierna, nr. 20) die, zo versta ik die rechtspraak, geen voldoende directe band met de toegang tot de studie zelf hebben. (34)
In dit kader gezien meen ik dat het toekennen van een verblijfsrecht een voldoende directe band heeft met de eigenlijke toegang tot de opleiding, aangezien de weigering daarvan het volgen van die opleiding onmogelijk maakt. Immers, ook al zijn alle andere toegangsvoorwaarden vervuld en zijn met name de toelating en de inschrijving voor de betrokken studierichting door de betrokken instelling afgeleverd en is het inschrijvingsgeld door of voor de student betaald, dan nog wordt de student de toegang tot de beroepsopleiding onmogelijk gemaakt zo hij geen verblijfsrecht in de Lid-Staat van opleiding verkrijgt. In dat opzicht is er een duidelijk verschil tussen het niet toekennen van een verblijfsrecht enerzijds en het niet-vergoeden van de kosten van levensonderhoud (waarvoor het discriminatieverbod niet geldt) anderzijds. Het niet vergoeden van deze kosten belet de student niet de eigenlijke toegang tot de opleiding (hij kan die kosten bij voorbeeld dekken met werk tijdens de vrije uren of de vakanties); de weigering van een verblijfsrecht belet hem die toegang wel.
19. Het antwoord op het eerste onderdeel van de zesde vraag dient dus te zijn dat aan studenten uit een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat een beroepsopleiding wensen te volgen en daartoe alle andere (ook voor de eigen studenten van de Lid-Staat geldende) toelatingsvoorwaarden hebben vervuld, principieel voor de duur van de opleiding een recht van verblijf toekomt, en dit op grond van artikel 7 EEG-Verdrag dat elke discriminatie verbiedt op een gebied dat binnen de werkingssfeer van het Verdrag valt.
Uit de (in nr. 17) reeds aangehaalde rechtspraak betreffende de afgifte van een verblijfsvergunning blijkt ook, in antwoord op het tweede onderdeel van de zesde vraag van de verwijzende rechter, dat het voornoemde recht van verblijf dat rechtstreeks teruggaat op artikel 7 EEG-Verdrag, wat zijn bestaan betreft, niet afhankelijk mag worden gesteld van het bezit van een verblijfsvergunning.
20. In het derde onderdeel van de zesde vraag gaat het ten slotte over de beperkende voorwaarden die de autoriteiten van de Lid-Staat van ontvangst eventueel aan het recht van verblijf (en aan de eventueel daarmee gepaard gaande verblijfsvergunning) mogen verbinden.
Zoals uit het voorgaande blijkt is het uit artikel 7 EEG-Verdrag afgeleide recht van verblijf in de Lid-Staat waar men onderwijs volgt, een uitvloeisel van het recht van studerende gemeenschapsonderdanen op niet-discriminatoire toegang tot een beroepsopleiding. Dit heeft tot gevolg dat dit verblijfsrecht, onverminderd de toepassing van eventuele andere bepalingen van gemeenschapsrecht, alleen geldt binnen de werkingssfeer van dit recht op niet-discriminatoire toegang en derhalve beperkt is, namelijk enkel toegekend met het oog op de voorgenomen studie en in de tijd begrensd door de duur daarvan, en dat ook de verblijfsvergunning die dit verblijfsrecht vaststelt, aan dezelfde beperkingen mag zijn gebonden.
Bovendien mogen de Lid-Staten het verblijfsrecht, met betrekking tot aangelegenheden die volgens de rechtspraak van het Hof niet binnen het bereik van dit recht op niet-discriminatoire toegang vallen, meer bepaaldelijk met betrekking tot de vergoeding van de kosten van levensonderhoud - en steeds onverminderd de toepassing van andere bepalingen van gemeenschapsrecht -, afhankelijk maken van bepaalde voorwaarden. Een bevestiging daarvan vindt men in de door de Raad uitgevaardigde richtlijn 90/366/EEG van 28 juni 1990 (35) waarin, benevens het vereiste dat de student bij een erkende onderwijsinstelling moet zijn ingeschreven ten einde als hoofdbezigheid een beroepsopleiding te volgen, ook wordt voorzien in de eis dat de student aannemelijk maakt dat hij over voldoende bestaansmiddelen beschikt en een ziektekostenverzekering heeft die alle risico' s in het gastland dekt. Die eis behoort inderdaad tot het domein van de vergoeding van de kosten van levensonderhoud, waarvoor het recht op niet-discriminatoire behandeling volgens de huidige rechtspraak van het Hof niet geldt. (36)
21. Het Nederlandse stelsel van studiefinanciering maakt geen onderscheid tussen vergoeding van de kosten van toegang tot het onderwijs en vergoeding van de kosten van levensonderhoud. (37) De zevende vraag van de verwijzende rechter heeft daarop betrekking.
Uit de voormelde rechtspraak van het Hof blijkt dat een migrerend student dezelfde rechten heeft op studiefinanciering als een onderdaan van de Lid-Staat van opleiding, wanneer deze financiële steun wordt verleend ter dekking van de inschrijvingskosten of andere kosten, met name schoolgelden, die voor de toegang tot het onderwijs worden verlangd. Voor zover de onder het Nederlandse stelsel verleende steun daarop betrekking heeft, moet aan migrerende studenten uit een andere Lid-Staat een gelijke behandeling als aan studenten/onderdanen van de eigen Lid-Staat worden gegarandeerd, en dit ongeacht de berekeningswijze van de steun of de factoren waarvan hij afhankelijk wordt gemaakt. Daarentegen kunnen migrerende studenten, bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht geen aanspraak maken op gelijke behandeling voor de vergoeding van de kosten van levensonderhoud. Het staat uiteraard aan de nationale rechter om uit te maken welk deel van de studiefinanciering op de kosten van inschrijving of andere kosten van toegang tot het onderwijs betrekking heeft.
Conclusie
22. Ik stel het Hof voor de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
"1) De aard van de als 'oproepcontract' gekwalificeerde rechtsbetrekking verzet zich niet tegen het verlenen van de hoedanigheid van werknemer aan de oproepkracht.
2) Een onderdaan van een Lid-Staat kan in een andere Lid-Staat als migrerend werknemer maar aanspraak maken op de in artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 bedoelde voordelen, wanneer de door hem in loondienst tegen vergoeding verrichte diensten niet van zo geringe omvang zijn, dat zij het hem niet toelaten zich met het werk vertrouwd te maken en/of voor de werkgever geen of bijna geen economische waarde hebben. Een verplichte, niet kortstondige beschikbaarheid van de dienstverrichter in het kader van een oproepcontract is een bijkomende factor om tot de hoedanigheid van werknemer te besluiten.
3) en 4) Een migrerend werknemer behoudt de hoedanigheid van werknemer met het oog op het verkrijgen van de in artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 bedoelde voordelen, wanneer hij zijn werk onderbreekt ten einde een studie aan te vangen die hem moet toelaten zijn positie in de bedrijfstak waarin hij laatst werkzaam was in de Lid-Staat van ontvangst te verbeteren of wanneer hij, gelet op de actuele of te verwachten ontwikkeling in die bedrijfstak, gedwongen wordt zich om te scholen voor een andere bedrijfstak dan waarin hij werkzaam was, ten einde zijn kansen op tewerkstelling veilig te stellen.
5) Artikel 7 van het EEG-Verdrag verzet zich ertegen dat van een onderdaan van een andere Lid-staat die in de Lid-Staat van ontvangst een beroepsopleiding komt volgen, een verblijfsvergunning wordt verlangd voor de toegang tot een voor nationale studenten geldend stelsel van vergoeding van studiekosten voor zover dit de inschrijvings- en schoolgelden dekt.
6) Een onderdaan van een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat toegelaten en ingeschreven is voor een beroepsopleiding, heeft krachtens artikel 7 EEG-Verdrag een recht van verblijf en op afgifte van een verblijfsvergunning die dit verblijfsrecht vaststelt, en dit als uitvloeisel van het hem toekomende recht op niet-discriminatoire toegang tot een beroepsopleiding. Dat verblijfsrecht (en de daarop betrekking hebbende verblijfsvergunning) kan, onverminderd de eventuele toepassing van andere bepalingen van gemeenschapsrecht, onder beperkende voorwaarden worden verleend, namelijk gegeven voor en beperkt tot de duur van de opleiding en, voor wat betreft de voorziening in de kosten van levensonderhoud, afhankelijk worden gemaakt van daarop betrekking hebbende voorwaarden.
7) Indien een stelsel van studiefinanciering geen onderscheid maakt tussen steun verleend tot dekking van kosten die voor de toegang tot een beroepsopleiding worden verlangd (en waarvoor het recht op niet-discriminatoire behandeling geldt) en steun verleend tot dekking van andere kosten (waarvoor dat recht niet geldt), komt het de nationale rechter toe uit te maken welk gedeelte van de financiering, ongeacht berekeningswijze of factoren waarvan zij afhankelijk is gesteld, onder de eerstgenoemde steun komt."
(*) Oorspronkelijke taal: Nederlands.
(1) Staatsblad 1986, 252. Deze wet trad in werking op 1 oktober 1986. Voor een beknopt overzicht, zie het rapport ter terechtzitting, blz. I-1030.
(2) De WSF maakt een onderscheid tussen een basisbeurs, die onafhankelijk is van het inkomen van de ouders en à fonds perdu wordt verstrekt, en een aanvullende financiering, die meestal uit een rentedragende lening bestaat. Raulin vroeg zowel een basisbeurs als aanvullende financiering aan.
(3) Artikel 3, lid 1, van het Koninklijk Besluit van 22 september 1986 (Staatsblad 1986, 477) bepaalt in uitwerking van artikel 7 WSF o.a. dat:
"Met Nederlanders worden voor het terrein van de studiefinanciering op grond van de hoofdstukken II en III van de wet gelijkgesteld: (...)
c) degenen die (...) ouder dan 21 jaar zijn, aan wie het ingevolge artikel 9 van de Vreemdelingenwet is toegestaan in Nederland te verblijven (...)"
Artikel 9 van de Vreemdelingenwet van 13 januari 1965 (Nederlands Staatsblad 1965, 40) bepaalt:
"Het is aan vreemdelingen die houder zijn van een vergunning tot verblijf, toegestaan in Nederland te verblijven tot het tijdstip waarop die vergunning haar geldigheid verliest."
(4) PB 1968, L 257, blz. 2.
(5) Zie bij voorbeeld de arresten van 21 juni 1988, zaak 39/86, Lair, Jurispr. 1988, blz. 3161, r.o. 19-24 en 27 september 1988, zaak 235/87, Matteucci, Jurispr. 1988, blz. 5589, r.o. 11.
(6) Ter terechtzitting werd door de Nederlandse regering gesteld dat een oproepkracht niet verplicht is gevolg te geven aan een oproep.
(7) Zie verwijzingsbeschikking, blz. 5.
(8) Zie bij voorbeeld de arresten van 19 maart 1964, zaak 75/63, Unger, Jurispr. 1964, blz. 371, 384 en volgende; 23 maart 1982, zaak 53/81, Levin, Jurispr. 1982, blz. 1053, r.o. 11; 3 juli 1986, zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr. 1986, blz. 2121, r.o. 16 en recentelijk 31 mei 1989, zaak 344/87, Bettray, Jurispr. 1989, blz. 1621, r.o. 11.
(9) Zie de in voetnoot 8 reeds geciteerde arresten Levin, r.o. 13, en Lawrie-Blum, r.o. 16 en Bettray, r.o. 11.
(10) Zie de in voetnoot 8 reeds geciteerde arresten Levin, r.o. 16, 17 en 21, en Bettray, r.o. 13, en bovendien de arresten van 3 juni 1986, zaak 139/85, Kempf, Jurispr. 1986, blz. 1741, r.o. 14, 21 juni 1988, zaak 197/86, Brown, Jurispr. 1988, blz. 3205, r.o. 21 en 5 oktober 1988, zaak 196/87, Steymann, Jurispr. 1988, blz. 6159, r.o. 13.
(11) Onder personen die arbeid wensen te verrichten (die in de arresten Levin en Bettray in één adem worden genoemd met personen die arbeid verrichten), komen zij die zich naar een andere Lid-Staat begeven om aldaar op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling in te gaan (zie artikel 48, lid 3, EEG-Verdrag) of om daar werk te zoeken (zie arrest van 8 april 1976, zaak 48/75, Royer, Jurispr. 1976, blz. 497 en, onlangs, arrest van 26 februari 1991, zaak C-292/89, Antonissen, Jurispr. 1991, blz. I-745). In onderhavige zaak wordt van Raulin niet beweerd dat zij daarom naar Nederland kwam. Hoe ook, in het arrest van 18 juni 1987, zaak 316/85, Lebon, Jurispr. 1987, blz. 2811, r.o. 26, heeft het Hof de aanspraak op gelijke behandeling van personen die zich naar een andere Lid-Staat begeven om werk te zoeken, beperkt tot het recht van toegang tot arbeid zodat zij niet slaat op in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 bedoelde sociale en fiscale voordelen.
(12) Zie de in voetnoot 8 reeds geciteerde arresten Lawrie-Blum, r.o. 17, en Bettray, r.o. 12, en het in voetnoot 10 reeds geciteerde arrest Brown, r.o. 21 .
(13) Arrest van 12 februari 1974, zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr. 1974, blz. 153, r.o. 5 en de in voetnoot 8 reeds geciteerde arresten Lawrie-Blum, r.o. 20, en Bettray, r.o. 16.
(14) In de arresten Levin, r.o. 16 en 17 en Lawrie-Blum, r.o. 21, reeds geciteerd in voetnoot 8, en Kempf, r.o. 14, reeds geciteerd in voetnoot 10, verklaarde het Hof voor recht dat degenen die slechts deeltijdarbeid verrichten of degenen die een loon ontvangen dat lager is dan het in de betrokken sector gewaarborgde minimumloon, toch migrerende werknemers in de zin van artikel 48 EEG-Verdrag en verordening nr. 1612/68 kunnen zijn, op voorwaarde dat de arbeid die ze verrichten daadwerkelijk en reëel is.
(15) Ik laat daarbij de in artikel 48, lid 3, sub a, b en c en in de artikelen 1 tot 6 van verordening nr. 1612/68 genoemde rechten buiten beschouwing. Deze rechten bestaan reeds vóór of vanaf de contractsluiting. In de onderhavige zaak gaat het over de in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 bedoelde sociale voordelen.
(16) Zie de voetnoten 8 en 10.
(17) "Gedurende een bepaalde tijd" wordt klaarblijkelijk niet gebruikt in de betekenis van "voor een vaste, vooraf bepaalde periode" (in tegenstelling tot "voor een onbepaalde periode") maar in de betekenis van "gedurende een zekere termijn".
(18) Zie rechtsoverweging 42 van het hierboven in voetnoot 5 reeds geciteerde arrest.
(19) Arrest van 6 juni 1985, zaak 157/84, Frascogna, Jurispr. 1985, blz. 1739, r.o. 25.
(20) Zie rechtsoverweging 43 van dit in voetnoot 5 reeds geciteerde arrest.
(21) R. Blanpain, "General Report" in R. Blanpain, en E. Koehler, (eds.): Legal and Contractual Limitations to Working-Time in the European Community Member States, Office for Official Publications of the EC, Luxembourg, 1988, blz. 25.
(22) Met betrekking tot dit laatste criterium, zie r.o. 18 van het in voetnoot 8 geciteerde arrest Lawrie-Blum. Met betrekking tot beide criteria, zie ook nr. 12 van mijn conclusie in zaak C-3/90, arrest van 26 februari 19992, Bernini, Jurispr. 1992, blz. I-1071, I-1085.
(23) Zie ook wat dit laatste betreft mijn in vorige voetnoot genoemde conclusie, nr. 12.
(24) E. Koehler: "Introduction" in R. Blanpain, en E. Koehler, (eds.): op. cit.
(25) R. Blanpain: "General Report" en M. Weiss: "Germany", in R. Blanpain, en E. Koehler, (eds.): op.cit., respectievelijk blz. 59 en 223.
(26) In voetnoot 5 reeds geciteerd.
(27) Aldus de verwijzingsbeschikking, blz. 6, eerste alinea, laatste zin.
(28) Zie echter ook voetnoot 30.
(29) Het is overigens een algemeen bekend feit dat er een causaal verband is tussen lage scholingsgraad en langdurige werkloosheid.
(30) Zou de derde prejudiciële vraag toch in verband worden gebracht met het verwerven van de hoedanigheid van werknemer (zie hiervoor, voetnoot 28), dan zou ik om de in de tekst genoemde "integratie"-overweging met de Commissie van oordeel zijn dat ook dan alleen de in de Lid-Staat van ontvangst verrichte arbeid in aanmerking moet worden genomen (maar dan "alle" in die Lid-Staat en niet alleen de daar "laatst" verrichte arbeid, aangezien het dan niet gaat over de beoordeling van de continuïteit tussen eerdere activiteit en daarop volgende opleiding).
(31) Zie de arresten van 13 februari 1985, zaak 293/83, Gravier, Jurispr. 1985, blz. 593, r.o. 25; 2 februari 1988, zaak 24/86, Blaizot, Jurispr. 1988, blz. 379, r.o. 24, en de hierboven respectievelijk de in de voetnoten 5 en 10 geciteerde arresten Lair, r.o. 12, en Brown, r.o. 15.
(32) Zie de respectievelijk de in de voetnoten 5 en 10 geciteerde arresten Lair, r.o. 14, en Brown, r.o. 17.
(33) Reeds geciteerd in voetnoot 11, r.o. 32 en 33. Zie ook het arrest van 15 maart 1989, gevoegde zaken 389/87 en 390/87, Echternach en anderen, Jurispr. 1989, blz. 723, r.o. 24-26.
(34) Aldus advocaat-generaal Sir Gordon Slynn in zijn conclusie in de zaak Brown, Jurispr. 1988, blz. 3205, 3230.
(35) PB 1990, L 180, blz. 30. De richtlijn - waarover bij het Hof een zaak hangende is in verband met de juridische grondslag (zaak C-295/90, Europees Parlement/ Raad) - dient uiterlijk 30 juni 1992 in nationaal recht te zijn omgezet. De verplichting een verblijfsrecht toe te staan wordt aan de Lid-Staten opgelegd voor zover de student/onderdaan van een andere Lid-Staat dat recht niet al bezit op grond van andere bepalingen van gemeenschapsrecht en strekt zich daarenboven uit tot de gezinsleden van de student (artikel 1).
(36) In het verlengde daarvan - zie de zesde overweging van de aanhef van de richtlijn - legt de richtlijn aan de Lid-Staat van ontvangst niet de verplichting op in het levensonderhoud te voorzien van studenten die een verblijfsrecht genieten (artikel 3).
(37) In zijn arrest Echternach en Moritz (reeds geciteerd in voetnoot 34) heeft het Hof gesteld dat het Nederlandse stelsel van studiefinanciering tot doel heeft kosten van heel uiteenlopende aard te dekken, niet alleen inschrijvings- en collegegelden maar ook kosten van levensonderhoud en andere studiekosten (r.o. 32).
Full & Egal Universal Law Academy