Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Mit Urteil vom 17. Dezember 1981(1) haben Sie festgestellt, die Italienische Republik habe dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag verstossen, daß sie innerhalb der vorgeschriebenen Fristen nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen habe, um einer Reihe von den Umweltschutz betreffenden Richtlinien nachzukommen, darunter der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung(2) (im folgenden: Richtlinie).
2. Mit ihrer Klageschrift vom 28. November 1989 befasst sie die Kommission mit einer neuen, diesmal auf Artikel 177 EWG-Vertrag gestützten Vertragsverletzungsklage, mit der sie geltend macht, Italien habe nach wie vor nicht alle erforderlichen Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie getroffen, da es deren Artikel 4, 6, 12 und 15 teilweise nicht durchgeführt habe. Im übrigen sei die von Italien getroffene Regelung mit Artikel 34 EWG-Vertrag unvereinbar.
3. Die Richtlinie verfolgt einen doppelten Zweck, nämlich zum einen auf dem Gebiet der Altölbeseitigung gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen, zum anderen die Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen des Ableitens, des Lagerns und der Behandlung dieser Öle zu schützen(3).
4. Auf Ihr vorgenanntes Urteil erließ Italien zur Umsetzung der Richtlinie das Dekret Nr. 691 vom 23. August 1982(4) (im folgenden: Dekret Nr. 691).
5. Mit Aufforderungsschreiben vom 13. November 1986 teilte die Kommission der italienischen Regierung mit, ihrer Ansicht nach genüge dieses Dekret nicht in vollem Umfang den Forderungen der Richtlinie; überdies behindere es den innergemeinschaftlichen Handel.
6. Die italienische Regierung erwiderte am 16. März 1987, das Dekret sowie andere bestehende oder neu erlassene einschlägige Rechtsvorschriften gewährleisteten, daß die italienische Regelung nunmehr in Einklang mit den Normen des Vertrages und den Anforderungen der Richtlinie stuenden.
7. In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 15. Juni 1988 hielt die Kommission an ihrem Standpunkt fest.
8. Mit Schreiben vom 22. Dezember 1988 trat Italien dieser Auffassung erneut entgegen.
9. In der mündlichen Verhandlung ° d. h. drei Jahre nach Klageerhebung, da die Verhandlung mehrfach im Hinblick auf eine eventuelle Rücknahme der Klage vertagt worden war ° erklärte die Kommission, sie beschränke ihre Rügen auf die Verstösse gegen die Artikel 6, 12 und 15 der Richtlinie. Die übrigen ursprünglich geltend gemachten Rügen brauchen daher nicht mehr geprüft zu werden.
10. Lassen Sie mich sogleich sagen, daß sich Italien vorliegend nicht mit Erfolg auf das Dekret vom 27. Januar 1992(5) zur Durchführung der Richtlinien 75/439/EWG und 87/101/EWG(6) über die Altölbeseitigung berufen kann, auch wenn es die Kommission veranlasst hat, auf einige ihrer Rügen zu verzichten. Sie haben immer Wert darauf gelegt, Ihre Überprüfung einzig und allein auf diejenigen Rechtsvorschriften zu beschränken, die im Zeitpunkt der Klageerhebung anwendbar waren. Später erlassene Rechtsvorschriften müssen Sie daher unberücksichtigt lassen(7).
11. Infolgedessen ist zu prüfen, ob Italien im Zeitpunkt der Klageerhebung alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hatte, um den Artikeln 6, 12 und 15 der Richtlinie nachzukommen.
12. Lassen Sie mich sofort den Artikel 15 betreffenden Punkt klären. Dort heisst es:
"Jeder Mitgliedstaat teilt der Kommission in regelmässigen Abständen seine technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mit, welche sich aus der Anwendung der auf Grund der vorliegenden Richtlinie erlassenen Vorschriften ergeben.
Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten eine Gesamtübersicht über diese Mitteilungen."
13. Die Kommission wirft dem beklagten Staat vor, dieser Mitteilungspflicht nicht genügt zu haben.
14. Italien bestreitet dies nicht. Seine Beantwortung des von der Kommission erstellten und allen Mitgliedstaaten im Rahmen einer allgemeinen, die Umsetzung der Richtlinie betreffenden Aktion zugeleiteten Fragebogens kann nicht einer in regelmässigen Abständen erfolgenden Übermittlung von Informationen über die bei der Beseitigung von Altöl erworbenen Erfahrungen oder verwendeten Techniken gleichgestellt werden(8).
15. In diesem Punkt ist die Vertragsverletzung somit erwiesen.
16. Prüfen wir nun die Artikel 6 und 12 der Richtlinie zusammen.
17. Artikel 6 verlangt eine Genehmigung für alle Unternehmen, die die Beseitigung von Altöl betreiben. Um diese Genehmigung zu erhalten, müssen diese Unternehmen die Voraussetzungen erfuellen, die aufgrund des Standes der Technik geboten sind. Die Genehmigung wird erforderlichenfalls nach Überprüfung der Anlagen erteilt.
18. Artikel 12 führt ein System regelmässiger Prüfungen der "Unternehmen im Sinne des Artikels 6 ... insbesondere darauf [ein], daß die Genehmigungsbedingungen eingehalten werden".
19. In Ihrem Urteil vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83(9) haben Sie den Sinn dieser beiden Artikel wie folgt beschrieben:
"Aus diesen Vorschriften ergibt sich, daß die Richtlinie den Mitgliedstaaten vorschreibt, jede Form der Beseitigung von Altölen zu verbieten, die schädliche Auswirkungen auf die Umwelt haben könnte. Zu diesem Zweck verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten, ein wirksames System vorheriger Genehmigungen und nachträglicher Kontrollen zu schaffen."(10)
20. Diese Genehmigungs- und Kontrollpflichten betreffen die mit der Beseitigung von Altölen betrauten Unternehmen. Die Beseitigung kann technisch auf zwei Wegen erfolgen: zum einen durch eine blosse Zerstörung, zum anderen durch eine Aufbereitung(11), die die Wiederverwendung gestattet; die Richtlinie gibt dieser zweiten Methode den Vorzug(12).
21. Wir wollen diese beiden Möglichkeiten nacheinander betrachten und prüfen, ob Italien seinen die Genehmigungen und Kontrollen betreffenden Verpflichtungen in bezug auf diejenigen Unternehmen, die das Öl aufbereiten, sowie auf diejenigen Unternehmen nachgekommen ist, die es im Wege der Verbrennung beseitigen.
22. Was die Unternehmen betrifft, die Altöl aufbereiten, so bemerkt die Kommission, das Dekret Nr. 691 enthalte keinerlei Bestimmungen über Genehmigungs- und Kontrollverfahren.
23. In seinen ersten beiden Erwiderungen auf das Aufforderungsschreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme macht Italien zunächst geltend, Artikel 20 des Gesetzes Nr. 615 vom 13. Juli 1966 über die Luftverschmutzung(13) räume einem örtlichen Ausschuß die Möglichkeit ein, "in den gewerblichen Betrieben Ortsbesichtigungen vorzunehmen"; anschließend führt Italien aus, die Artikel 4 und 6 des Dekrets Nr. 1741 vom 2. November 1933(14) entsprächen in jedem Fall den Anforderungen der Artikel 6 und 12 der Richtlinie.
24. In seiner Klagebeantwortung führt Italien weiterhin aus, die vorherige Prüfung im Lichte der durch den Stand der Technik gebotenen Bedingungen sei bereits Bestandteil der Verwaltungspraxis, da davon auszugehen sei, daß diese gemäß "den für die ordnungsmässige Ausübung der Befugnis zur Erteilung der Genehmigung geltenden Normen"(15) vorgehe.
25. Sicherlich lässt sich nicht bestreiten, daß eine Richtlinie in vollem Umfang durchgeführt sein kann, wenn das nationale Recht des betroffenen Mitgliedstaates zwar die Vorschriften enthält, die die Erreichung des angestrebten Zieles gestatten, diese aber über verschiedene Gesetzestexte verstreut sind. In diesem Fall braucht der Staat keine spezifischen Maßnahmen zu ergreifen. Notwendig ist aber, daß die Richtlinie in vollem Umfang angewendet wird, wobei Rundschreiben der Verwaltung, und erst recht blosse Verwaltungspraktiken, nicht als hinreichende Umsetzungsbestimmungen angesehen werden können(16).
26. Offensichtlich gestatten es die nicht zwingende Natur und die Unvollständigkeit der Vorschriften, auf die sich Italien beruft, jedoch nicht, den Anforderungen der Richtlinie zu genügen. Das Gesetz vom 13. Juli 1966 bezieht sich nur auf die Luftverschmutzung, während die weiter gefasste Richtlinie auch auf den Schutz der Gewässer und der Böden abzielt; die in dieser Vorschrift vorgesehene Kontrolle beruht auf unsicherer Grundlage, da sie von der freien Beurteilung durch einen örtlichen Ausschuß abhängt. Ebenso erweisen sich die Bestimmungen des Decreto-legge von 1933 in zweifacher Hinsicht als unzureichend. Zum einen machen sie die Genehmigung nicht davon abhängig, daß das Unternehmen die "dem Stand der Technik entsprechenden Auflagen" erfuellt. Und erst recht fordern sie nicht die nachträgliche Überprüfung der Anlagen.
27. Gewiß verpflichtet Artikel 4 des Decreto-legge "diejenigen, die Erdöle und nach dem Raffinieren dieser Öle verbleibende Rückstände in irgendeiner Form zu verarbeiten, zu verbessern oder zu behandeln beabsichtigen", dazu, eine "Konzession" zu beantragen. Aber deren Gewährung wird nicht von der vorherigen Prüfung abhängig gemacht, welche die Richtlinie vorschreibt. Artikel 6 des Decreto-legge könnte in einem günstigeren Licht erscheinen, da er "die ständige technische und steuerpolitische Überprüfung" durch Beamte der zuständigen Ministerien vorsieht, mit der Maßgabe, daß diese "jederzeit" Zugang zu den mit der Verarbeitung befassten Büros, Lagern und Lokalen haben müssen. Indessen wird nichts Genaues darüber gesagt, daß diese Kontrollen systematisch und in regelmässigen Abständen durchzuführen seien, und es ist nicht sicher, ob sie in Einklang mit Artikel 12 der Richtlinie durchgeführt vorgenommen werden, da die in Artikel 6 festgesetzten Genehmigungsvoraussetzungen nicht verlangt werden.
28. Die bestehenden innerstaatlichen Vorschriften gestatten es also nicht, die volle Anwendung der Artikel 6 und 12 auf dem Gebiet der Aufbereitung von Altöl zu gewährleisten.
29. Was die Beseitigung der in Rede stehenden Öle im Wege der Verbrennung betrifft, so hält die Kommission die Bestimmungen des Dekrets Nr. 203 vom 24. Mai 1988(17) hinsichtlich der gewerblichen Verbrennungsanlagen für zufriedenstellend.
30. Dagegen beanstandet sie im Hinblick auf die Artikel 6 und 12 der Richtlinie die Unzulänglichkeit von Artikel 3 Absatz 3 des Dekrets Nr. 691, der folgendes bestimmt:
"Das Ministerium für Industrie, Handel und Handwerk kann den Unternehmen für spezielle Lagerbestände gestatten, in ihren eigenen Anlagen zum Zweck der Verbrennung Altöle zu verwenden, die sie im Wege von Produktions- oder Verwendungsprozessen gewonnen haben, jedoch vorbehaltlich des Gesetzes Nr. 615 vom 13. Juli 1966 und der später erlassenen Bestimmungen über Luftverschmutzung."
31. Diese Norm schweigt sich über die technische Konformität der Anlagen und die nachträglichen Kontrollen aus, denen diese zu unterwerfen sind.
32. Infolgedessen sind die geltenden innerstaatlichen Vorschriften auch insofern unzureichend, als sie, soweit es um nicht gewerbliche Unternehmen geht, die Altöle im Wege der Verbrennung zu beseitigen, nicht die vollständige Anwendung der Artikel 6 und 12 der Richtlinie gewährleisten.
33. Ich schlage Ihnen deshalb vor,
1) festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 171 EWG-Vertrag verstossen hat, daß sie ungeachtet des Urteils des Gerichtshofes vom 17. Dezember 1981 in den verbundenen Rechtssachen 30/81 bis 34/81 (Kommission/Italien, Slg. 1981, 3379) nicht alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um die Artikel 6, 12 und 15 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates durchzuführen;
2) die Kosten des Rechtsstreits gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung der Italienische Republik aufzuerlegen.
(*) Originalsprache: Französisch.
(1) ° Verbundene Rechtssachen 30/81 bis 34/81 (Kommission/Italien, Slg. 1981, 3379).
(2) ° ABl. L 194, S. 31.
(3) ° Siehe die erste und dritte Begründungserwägung der Richtlinie.
(4) ° Gazzetta Ufficiale Nr. 270 vom 30. September 1982, S. 7081.
(5) ° Gazzetta Ufficiale Nr. 38 vom 15. Februar 1992.
(6) ° Richtlinie des Rates vom 22. Dezember 1986 zur Änderung der Richtlinie 75/439/EWG über die Altölbeseitigung (ABl. L 42, S. 43).
(7) ° So Randnr. 15 des Urteils vom 17. September 1987 in der Rechtssache 291/94 (Kommission/Königreich der Niederlande, Slg. 1987, 3483); siehe auch das Urteil vom 19. Dezember 1961 in der Rechtssache 7/61 (Kommission/Italien, Slg. 1961, 633).
(8) ° Siehe S. 8 der mit Gründen versehenen Stellungnahme (französische Übersetzung).
(9) ° Procureur de la République/ADBHU, Slg. 1985, 531.
(10) ° Randnr. 29.
(11) ° Zum Begriff der Aufbereitung siehe das Urteil vom 8. Januar 1980 in der Rechtssache 21/79 (Kommission/Italien, Slg. 1980, 1, Randnr. 6): ... ein kompliziertes chemisches Verfahren, ... das dazu dient, den Altölen die gleichen Eigenschaften zu verleihen, die sie vor ihrer Verwendung besessen haben .
(12) ° Siehe Artikel 3 der Richtlinie.
(13) ° Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana Nr. 201 vom 13. August 1966, S. 4091.
(14) ° Gazzetta Ufficiale del Regno d' Italia Nr. 301, S. 5995.
(15) ° Siehe S. 7 der französischen Übersetzung.
(16) ° Siehe insbesondere das Urteil vom 13. Juli 1988 in der Rechtssache 167/87 (Kommission/Frankreich, Slg. 1988, 4093, Randnr. 12).
(17) ° Gazzetta Ufficiale Nr. 140 vom 16. Juni 1988.
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