Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. In dieser Rechtssache ersucht die luxemburgische Cour de cassation um Vorabentscheidung über die Frage, ob Beschränkungen, wie sie das Großherzogtum für die Ausfuhr von bestimmtem als strategisch wichtig eingestuftem Material angeordnet hat, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind. Diese Frage stellt sich in einem Strafverfahren, das der luxemburgische Finanzminister und der Directeur des douanes gegen eine Reihe Angeklagter angestrengt hat, unter denen sich auch Herr Richardt befindet, der Président-directeur général der französischen Gesellschaft "Les Accessoires Scientifiques SNC" (im folgenden: LAS) ist.
Vorgeschichte
2. Dem Verfahren vor dem vorlegenden Gericht liegt ein Vertrag über die Lieferung einer Fertigungseinheit für Magnetblasenspeicher zugrunde, den Herr Richardt 1984 mit der sowjetischen Einkaufszentrale Technopromimport abgeschlossen hatte. Aus den Akten ergibt sich, daß Magnetblasenspeicher in der Mikrölektronikindustrie verwandt werden und Informationen in Form von Magnetinseln (sogenannten Magnetblasen) speichern. Die Einheit war angeblich für den sowjetischen Postdienst bestimmt und bestand aus 27 Einzelmaschinen. Zu ihnen gehörte eine von einer Gesellschaft in den Vereinigten Staaten, Veeco Instruments Inc., hergestellte sogennante Zehn-Zoll-Mikro-Ätzmaschine, für die ein Preis von 573 095 USD zu zahlen war. LAS erwarb die Mikro-Ätzmaschine im April 1985 von einer anderen französischen Firma, La Physique Appliquée Industrie SA, die sie im selben Jahr von Veeco SA, der französischen Tochtergeselschaft des Herstellers, erworben hatte. Veeco SA hatte die Mikro-Ätzmaschine 1984 von ihrer Muttergesellschaft erworben.
3. Nach meinem Verständnis ist die Mikro-Ätzmaschine ein Ionenstrahl-Ätzgerät, das es gestattet, mit grösster Genauigkeit kleinste Materialmengen von der Oberfläche mikroskopischer Halbleiterscheiben oder Substrate zu entnehmen. Die Zolldienststelle der Vereinigten Staaten in Paris stellte in einem Schreiben an die luxemburgischen Zollverwaltung vom 28. Mai 1985 fest, daß die Mikro-Ätzmaschine den letzten Stand der Technologie verkörpere, obwohl laut Veeco SA diese Ausrüstung zur maßgeblichen Zeit in Europa und in Nordamerika ohne weiteres erhältlich war.
4. Die Maschine verließ die Vereinigten Staaten mit einer Ausfuhrgenehmigung der amerikanischen Behörden, die anscheinend nur ihre Verwendung in Frankreich gestattete. Diese Einschränkung in der Benutzung der Mikro-Ätzmaschine war in der französischen Fassung der Rechnung von Veeco Instruments SA an Veeco SA, nicht aber in der englischen Fassung enthalten. In den Rechnungen aus Anlaß der späteren Verkäufe der Mikro-Ätzmaschine war kein Hinweis auf eine solche Einschränkung enthalten. Herr Richardt behauptet, die französische Fassung der Rechnung an Veeco SA sei nachträglich im Hinblick auf das Verfahren vor luxemburgischen Gerichten erstellt worden. Ihre Echtheit hat indessen nach meinem Dafürhalten für die Beantwortung der dem Gerichtshof vorgelegten Frage keine Bedeutung.
5. Im Juni 1984 beantragte LAS bei der zuständigen französischen Behörde eine Genehmigung für die Ausfuhr der gesamten Einheit in die Sowjetunion. LAS wurde mitgeteilt, daß für 24 der 27 Maschinen, für die die Genehmigung beantragt worden war, einschließlich der Mikro-Ätzmaschine keine Genehmigung erforderlich sei und daß sie frei aus dem französischen Hoheitsgebiet ausgeführt werden könnten. Für die übrigen drei Maschinen wurde eine Ausfuhrgenehmigung erteilt. LAS beauftragte sodann ein Transportunternehmen mit der Beförderung der Mikro-Ätzmaschine nach Moskau. Gemäß der Verordnung Nr. 2102/77 (ABl. L 246, S. 1) wurde für ihre Ausfuhr eine Erklärung auf Vordruck EX ausgefuellt und mit Air France ein Vertrag über die Beförderung der Mikro-Ätzmaschine an Bord einer Aeroflot-Maschine abgeschlossen, die am 14. Mai 1985 von Roissy abfliegen sollte.
6. Der Flug von Roissy nach Moskau wurde gestrichen, Air France aber beschloß, ohne zuvor LAS oder Herrn Richardt zu befragen, die Ladung nach Luxemburg zu befördern, von wo aus am 21. Mai 1985 ein anderer Aeroflot-Flug nach Moskau abgehen sollte. Die Mikro-Ätzmaschine wurde indessen bei ihrer Verladung in das Flugzeug von den luxemburgischen Behörden beschlagnahmt und ist gegenwärtig noch in deren Besitz.
7. Die Mikro-Ätzmaschine wurde von Roissy nach Luxemburg mit einem Versandschein T1 befördert, den Air France nach der Verordnung Nr. 222/77 des Rates vom 3. Dezember 1986 über das gemeinschaftliche Versandverfahren (ABl. 1977 L 38, S. 1) ausgestellt hatte. Zweck dieser Verordnung war die Schaffung eines sogenannten gemeinschaftlichen Versandverfahrens zur Erleichterung der Beförderung von Waren zwischen zwei in der Gemeinschaft gelegenen Orten und insbesondere die Vereinfachung der Zollförmlichkeiten "beim Übergang von einem Mitgliedstaat in einen anderen" (siehe vierte Begründungserwägung). Die Verordnung regelt ein internes und ein externes gemeinschaftliches Versandverfahren. Der Versandschein T1 ist zu verwenden bei Beförderung von Waren im externen gemeinschaftlichen Versandverfahren. Diese Variante des Versandverfahrens gilt für drei Gruppen von Waren, von denen nur eine hier von Bedeutung ist, nämlich Güter, die sich in den Mitgliedstaaten nicht im freien Verkehr befinden [siehe Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der Verordnung Nr. 222/77].
8. Aus den Antworten auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofes an LAS sowie an die französische und die luxemburgische Regierung geht indessen hervor, daß die Mikro-Ätzmaschine in der Gemeinschaft in den freien Verkehr gelangte, als sie von Veeco SA nach Frankreich eingeführt wurde. Sie hätte daher nach Luxemburg in Begleitung eines Versandscheins T2 befördert werden müssen, der zu verwenden ist, wenn Güter in einem internen gemeinschaftlichen Versandverfahren befördert werden. Die Verwendung eines Versandscheins T1 scheint auf einem Irrtum zu beruhen, aber weder die französischen noch die luxemburgischen Behörden erhoben Einwände, und im Februar 1986 bestätigten die französischen Behörden, daß das Versandverfahren für die Waren abgeschlossen sei.
9. Die luxemburgischen Behörden ließen die Verladung der Mikro-Ätzmaschine für den Flug nach Moskau nicht zu, weil sie den Standpunkt vertraten, daß nach den Artikeln 1 und 2 der großherzoglichen Verordnung vom 17. August 1963 (im folgenden: großherzogliche Verordnung), denen zufolge die Beförderung bestimmter Güter mit Ursprung unter anderem in den USA und in Frankreich namentlich in die Sowjetunion ohne Genehmigung verboten sei, eine Genehmigung erforderlich sei. Die Liste der Erzeugnisse, für die zur maßgeblichen Zeit eine Genehmigung nach der großherzoglichen Verordnung erforderlich war, ist im Anhang einer großherzoglichen Verordnung vom 23. August 1982 abgedruckt. Die luxemburgischen Behörden sind der Ansicht, die Mikro-Ätzmaschine falle unter Nummer 1355 b 1 und Fußnote 3 h dieser Liste. Dieser Ansicht treten die Angeklagten aus Gründen entgegen, die für die dem Gerichtshof vorgelegte Frage nicht erheblich sind. Die Angeklagten berufen sich weiter auf eine Bestimmung in Artikel 2 der großherzoglichen Verordnung, die besagt, daß eine Genehmigung nicht erforderlich ist, wenn der Staat, aus dem die Erzeugnisse stammen, eine gültige Durchfuhrgenehmigung ausgestellt hat; sie machen geltend, der von den französischen Behörden für die Waren ausgestellte Versandschein T1 stelle eine solche Genehmigung dar und enthebe sie der Pflicht, bei den luxemburgischen Behörden eine Genehmigung nach der großherzoglichen Verordnung einzuholen.
10. Dieses Argument wurde vom Tribunal correctionnel verworfen, bei dem Strafverfahren gegen Herrn Richardt und vier weitere Angeklagte, darunter den Geschäftsführer von Air France, wegen versuchter Umgehung der Erfordernisse der großherzoglichen Verordnung eingeleitet worden waren. Herr Richardt wurde freigesprochen, weil ihm zur maßgeblichen Zeit nicht bekannt war, daß die Waren nach Luxemburg befördert worden waren, und ebenso die vier anderen Angeklagten. Das Tribunal correctionnel ordnete indessen die Einziehung der Mikro-Ätzmaschine an. Auf die Berufung von Herrn Richardt hob die Cour d' appel die Anordnung der Einziehung auf. Die luxemburgischen Behörden erhoben daraufhin Beschwerde bei der Cour de cassation, die dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 222/77 dahin auszulegen, daß der dort vorgesehene Versandschein T1 zwingend und ohne Einschränkung als Durchfuhrgenehmigung anzuerkennen ist, die im Gebiet jedes Mitgliedstaats der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gilt, und zwar unabhängig von der Art der beförderten Ware selbst dann, wenn diese für die äussere Sicherheit des Staates gefährlich ist, oder lässt sie im Gegenteil einem Mitgliedstaat die Möglichkeit, den Versandschein T1 nicht als wirksame Durchfuhrgenehmigung anzuerkennen, wenn das nationale Recht dieses Staates die beförderte Ware als strategisches Material behandelt und die Durchfuhr durch sein Gebiet aus Gründen der äusseren Sicherheit einer besonderen Genehmigungspflicht unterwirft?
Der Zweck der großherzoglichen Verordnung
11. Die großherzogliche Verordnung wurde erlassen, um Übereinkünften im Rahmen des COCOM (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls) Wirksamkeit zu verschaffen. Zweck des COCOM ist die Überwachung der Ausfuhr strategisch wichtiger Erzeugnisse in kommunistische Länder. Ihm gehören sechzehn Staaten an, darunter die Vereinigten Staaten und alle Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft mit Ausnahme Irlands, das jedoch eine Politik der Befolgung der vom COCOM festgelegten Regeln betreibt. Im Hinblick auf die kürzlichen Veränderungen in den meisten kommunistischen Ländern wird das COCOM-System wahrscheinlich in Zukunft weniger streng gehandhabt werden.
12. Das COCOM beruht auf informeller Grundlage und seine Entscheidungen müssen, um Wirksamkeit zu erlangen, von den beteiligten Staaten in nationales Recht umgesetzt werden. Die Notwendigkeit von Durchführungsvorschriften bedeutet, daß die Gruppen von Erzeugnissen, die in verschiedenen beteiligten Staaten Ausfuhrbeschränkungen unterliegen, zu einem gegebenen Zeitpunkt möglicherweise nicht übereinstimmen. Gleichwohl hat es vorliegend den Anschein, als hätten auch die einschlägigen französischen Vorschriften die Ausfuhr von Geräten, die unter Nummer 1355 b 1 und Fußnote 3 h der Liste im Anhang der großherzoglichen Verordnung vom 23. August 1982 fallen, beschränkt. Nach der Beschlagnahme der Mikro-Ätzmaschine durch die luxemburgischen Behörden wurde das Verfahren von den französischen Behörden erneut eröffnet, die dann in der Folge ein Strafverfahren gegen LAS einleiteten, das noch anhängig ist. Der Vertreter der französischen Regierung teilte dem Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung mit, die französischen Behörden hätten ursprünglich die Ausfuhr der Ladung lediglich erlaubt, weil ihnen deren wahre Natur nicht bewusst gewesen sei.
Die Fragen in dem Verfahren vor dem Gerichtshof
13. Obwohl die dem Gerichtshof vorgelegte Frage sich auf Verordnung Nr. 222/77 bezieht, ist diese Verordnung meines Erachtens für die Entscheidung des Streits zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens nicht erheblich. Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung gilt das gemeinschaftliche Versandverfahren für die Beförderung von Waren "zwischen zwei in der Gemeinschaft gelegenen Orten". Die Beförderung der Mikro-Ätzmaschine von Frankreich nach Luxemburg wurde indessen nicht behindert und zu dem Zeitpunkt, als sie von den luxemburgischen Behörden beschlagnahmt wurde, war das gemeinschaftliche Versandverfahren bereits abgeschlossen. Die Auseinandersetzung vor dem innerstaatlichen Gericht betrifft nicht die Beförderung der Mikro-Ätzmaschine von Frankreich nach Luxemburg, sondern von Luxemburg in die Sowjetunion, einen Drittstaat. Die Verordnung Nr. 222/77 kann einen Mitgliedstaat nicht daran hindern, die Ausfuhr bestimmter Güter in Drittstaaten von einer Genehmigung abhängig zu machen, denn solche Ausfuhren liegen ausserhalb des Anwendungsbereichs dieser Verordnung.
14. Es stellt sich daher die Frage, ob es andere Vorschriften des Gemeinschaftsrechts gibt, die ein solches Erfordernis rechtswidrig machen könnten. Im Laufe des Verfahrens wurde auf die Vorschriften des EWG-Vertrags hingewiesen, die mengemässige Beschränkungen des freien Warenverkehrs und Maßnahmen gleicher Wirkung verbieten (siehe die Artikel 30 bis 36). Ich halte diese Vorschriften indessen unter den Umständen dieses Falles nicht für anwendbar, denn sie gelten, wie die Kommission ausgeführt hat, lediglich für den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten (siehe Urteil in der Rechtssache 51/75, EMI Records/CBS United Kingdom, Slg. 1976, 811). Die Kommission hat zwar weitere Ausführungen zu den Artikeln 30 bis 36 gemacht, dieser Ansatz ist meines Erachtens aber falsch; stattdessen sind die Gemeinschaftsvorschriften zu prüfen, die für Ausfuhren in Drittstaaten gelten.
Die Verordnung Nr. 2603/69
15. Die Ausfuhr von Waren aus der Gemeinschaft in Drittstaaten ist in der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 des Rates vom 20. Dezember 1969 zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung (ABl. L 324, S. 25), zuletzt geändert durch die Verordnung Nr. 1934/82 (ABl. L 211, S. 1) geregelt. Obwohl der Verordnung Nr. 2603/69 in diesem Verfahren wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde, unterliegt doch der Zusammenhang, in dem ihre Vorschriften gesehen werden müssen, keinem Zweifel. Sie wurde am Ende der Übergangszeit gemäß den Artikeln 111 und 113 EWG-Vertrag als zentraler Teil der gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft erlassen. Zwar mag es noch nicht behobene Zweifel über den Umfang dieser Handelspolitik geben, doch zweifellos gehören Maßnahmen zur Liberalisierung der Ausfuhren aus der Gemeinschaft in Drittländer eindeutig zu ihr und unterliegen damit auch der ausschließlichen Zuständigkeit der Gemeinschaft. Nach Artikel 113 Absatz 1 wird die gemeinsame Handelspolitik "nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet ... insbesondere für ... die Vereinheitlichung der Liberalisierungsmaßnahmen [und] die Ausfuhrpolitik". Wie der Gerichtshof entschieden hat (siehe z. B. die Urteile vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76, Donckerwolcke, Slg. 1976, 1921, und vom 18. Februar 1986 in der Rechtssache 174/84, Bulk Oil, Slg. 1986, 559), sind staatliche Maßnahmen der Handelspolitik nach Ende der Übergangszeit nur noch mit besonderer Genehmigung der Gemeinschaft zulässig.
16. Die Verordnung Nr. 2603/69 wird in ihrem Titel als Verordnung zur "Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung" bezeichnet. Artikel 1, der die Überschrift "Grundsatz" trägt, lautet:
"Die Ausfuhren der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nach dritten Ländern sind frei, d. h. keinen mengenmässigen Beschränkungen unterworfen, mit Ausnahme derjenigen, die in Übereinstimmung mit den Vorschriften dieser Verordnung Anwendung finden."
17. Dieser "Grundsatz" bildet den Titel I der Verordnung; Titel II regelt ein gemeinschaftliches Informations- und Konsultationsverfahren, Titel III behandelt Schutzmaßnahmen und Titel IV enthält Übergangs- und Schlußbestimmungen. Zu diesen gehört eine Ausnahmeregelung in Artikel 10 für bestimmte in einem Anhang aufgeführte Waren, für die bis zur Festlegung einer gemeinsamen Regelung "der in Artikel 1 enthaltene Grundsatz der freien Ausfuhr" noch nicht gilt, sowie eine Vorbehaltsklausel in Artikel 11, die in ihrer Formulierung Artikel 36 EWG-Vertrag ähnelt.
18. Angesichts der Ziele der Verordnung und ihrer Struktur und Fassung steht meines Erachtens fest, daß die Verordnung eine grundlegende Regel enthält, wonach vorbehaltlich der genannten Ausnahmen Ausfuhren aus der Gemeinschaft in Drittländer keinen Beschränkungen unterliegen.
19. Gleichwohl ist gesagt worden, die streitigen Maßnahmen fielen nicht unter Artikel 1 der Verordnung, weil sie keine mengenmässigen Beschränkungen, sondern vielmehr Maßnahmen gleicher Wirkung seien. Diese Auffassung kann ich nicht teilen. Richtig ist, daß die Artikel 30 und 34 EWG-Vertrag sich auf mengenmässige Beschränkungen (von Ein- oder Ausfuhren zwischen Mitgliedstaaten) und auf alle Maßnahmen gleicher Wirkung beziehen. Richtig ist auch, daß der zweite Bezugsvermerk der Präambel, während Artikel 1 der Verordnung nur mengenmässige Beschränkungen nennt, in anderem Zusammenhang Maßnahmen gleicher Wirkung erwähnt. Aber hieraus folgt meiner Meinung nach nicht, daß es Absicht des Rates gewesen sein muß, diese Maßnahmen vom Anwendungsbereich des in Artikel 1 der Verordnung verankerten Grundsatzes auszunehmen. Ich glaube im Gegenteil, es wäre unvernünftig, jedenfalls wenn solche Maßnahmen in ihrem normalen Wortsinn verstanden werden, anzunehmen, daß die Verordnung bestimmte Beschränkungen verbiete, andere hingegen, die die gleiche Wirkung haben, zulasse.
20. Damit soll natürlich nicht gesagt werden, daß der Anwendungsbereich des Artikels 1 der Verordnung der gleiche wäre wie der des Artikels 30 EWG-Vertrag. Es mag bestimmte Maßnahmen geben, die unter das Verbot des Artikels 30 des Vertrages fallen, nicht hingegen unter Artikel 1 der Verordnung - ebenso wie es Maßnahmen gibt, die unter das Verbot des Artikels 30 fallen könnten, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes aber nicht unter das Verbot des Artikels 34 fallen (siehe Urteil vom 8. November 1976 in der Rechtssache 15/79, Grönveld, Slg. 1979, 3409). So ist etwa ein Genehmigungssystem zur Einfuhrkontrolle, auch wenn alle Genehmigungen automatisch erteilt werden, eine für den Handel zwischen Mitgliedstaaten nach Artikel 30 verbotene Maßnahme (siehe Urteil in den verbundenen Rechtssachen 51/71 bis 54/71, International Fruit, Slg. 1971, 1107); ein solches System soll aber, wenn es zur Ausfuhrkontrolle eingesetzt wird, wohl nicht von Artikel 1 der Verordnung erfasst werden. Ein Genehmigungssystem aber, das gemäß den Artikeln 30 und 34 als eine Maßnahme gleicher Wirkung angesehen werden könnte, würde meiner Meinung nach unter Artikel 1 der Verordnung fallen, wenn seine Wirkung darin bestuende, alle Ausfuhren eines bestimmten Erzeugnisses zu verhindern. Das zeigt meiner Ansicht nach, welche Gefahr es bedeutet, wenn man die Verordnung anhand von Vertragsbestimmungen auslegt, die in einem anderen Zusammenhang stehen, eine Gefahr, wie sie jeder Versuch illustriert, in die Verordnung eine Unterscheidung zwischen mengenmässigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung hineinzulesen.
21. In entsprechender Weise hat der Gerichtshof anerkannt, daß seine Rechtsprechung zu den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag betreffend Maßnahmen gleicher Wirkung im Bereich gewerblicher Schutzrechte trotz der Ähnlichkeit der Formulierung der betreffenden Vorschriften nicht auf ein Freihandelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und einem Drittstaat übertragen werden kann (siehe Urteil vom 9. Februar 1982 in der Rechtssache 270/80, Polydor, Slg. 1982, 329). In dem Urteil in der Rechtssache 51/75 (EMI Records, a. a. O.) hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit Warenzeichen ferner den Versuch zurückgewiesen, die Lehre von der Ursprungsgleichheit auf Waren aus Drittländern anzuwenden. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof (Randnr. 20) festgestellt, daß sich die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1439/74 betreffend die gemeinsame Einfuhrregelung (ABl. L 159, S. 1) nur auf mengenmässige Beschränkungen unter Ausschluß von Maßnahmen gleicher Wirkung bezögen. Es ist klar - und die Gründe hierfür sind offensichtlich -, daß die Rechtsprechung zu Beschränkungen gewerblicher Schutzrechte im Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht ohne weiteres auf Rechtsquellen über den Handel mit Drittländern übertragen werden darf, und dies ohne Rücksicht darauf, ob die betreffende Rechtsquelle nun Maßnahmen gleicher Wirkung besonders verbietet. Der Rechtsprechung kann nur entnommen werden, daß der Anwendungsbereich der verschiedenen Vorschriften nicht von der verwendeten Formulierung abhängt, sondern von dem Zusammenhang, in dem sie stehen, und von ihren Zwecken.
22. Demgemäß komme ich zu dem Ergebnis, daß Artikel 1 der Verordnung, in seinem Zusammenhang und im Lichte seiner Zwecke betrachtet, ein Verbot der Ausfuhr der hier in Rede stehenden Art einschließt. Ich mache ferner darauf aufmerksam, daß Artikel XI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT), das als relevant für die Auslegung einer den internationalen Handel betreffenden Rechtsquelle der Gemeinschaft betrachtet werden kann, in seiner Überschrift von einer "Allgemeine[n] Beseitigung von mengenmässigen Beschränkungen" spricht, während nach dem Wortlaut des Artikels XI Absatz 1 "[a]usser Zöllen, Abgaben und sonstigen Belastungen ... Verbote und Beschränkungen, sei es in Form von Kontingenten, Einfuhr- oder Ausfuhrbewilligungen oder in Form von anderen Maßnahmen" unzulässig sind.
23. Darüber hinaus kann Artikel 1, selbst wenn er enger ausgelegt wird, als dies meinem Vorschlag entspricht, jedenfalls nicht so verstanden werden, daß er Beschränkungen des Handels mit Drittländern eigens zulässt; eine solche besondere Zulassung ist aber, wie ich erläutert habe, nach der Rechtsprechung erforderlich.
24. Meine Schlußfolgerung, die dahin geht, daß die streitigen Maßnahmen unter Artikel 1 der Verordnung fallen (wobei ich allerdings auch darlegen werde, daß sie grundsätzlich nach dieser Verordnung auch gerechtfertigt werden können), wird meiner Meinung nach selbst dann bestätigt, wenn man einen anderen Denkansatz wählt und zwischen mengenmässigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung zu unterscheiden versucht. In diesem Fall wäre wie folgt zu argumentieren. Ein System der Ausfuhrkontrolle durch Genehmigung kann je nach den Umständen entweder unter die erste oder unter die letztgenannte Kategorie fallen. Wird die Entscheidung über die Erteilung einer Genehmigung von Fall zu Fall im Lichte aller obwaltenden Umstände getroffen, so daß nicht mit Gewißheit im voraus gesagt werden kann, ob eine Genehmigung erteilt wird, dann stellt das betreffende System eine Maßnahme gleicher Wirkung dar (siehe Urteile in der Rechtssache Donckerwolcke, a. a. O.; vom 3. Februar 1977 in der Rechtssache 53/76, Bouhelier, Slg. 1977, 197, und vom 16. März 1977 in der Rechtssache 68/76, Kommission/Frankreich, Slg. 1977, 515).
25. Im vorliegenden Fall erscheint es indessen aufgrund des Zwecks der großherzoglichen Verordnung höchst unwahrscheinlich, daß zu der fraglichen Zeit überhaupt Genehmigungen zur Ausfuhr in die Sowjetunion für Geräte erteilt wurden, die unter Nummer 1355 b 1 und Fußnote 3 h der Liste im Anhang der großherzoglichen Verordnung vom 23. August 1982 fielen. War dem aber so, dann hatten die streitigen nationalen Maßnahmen die Wirkung eines völligen Verbots solcher Ausfuhren. Unter diesen Umständen wären diese Vorschriften als mengenmässige Ausfuhrbeschränkungen zu betrachten. Es wäre unrealistisch, eine partielle Beschränkung als mengenmässige Beschränkung zu behandeln, eine totale dagegen nicht. Überdies hat der Gerichtshof im Urteil vom 14. Dezember 1979 in der Rechtssache 34/79 R (Henn und Darby, Slg. 1979, 3795, Randnrn. 11 bis 13) entschieden, daß ein völliges Verbot des Warenverkehrs eine mengenmässige Beschränkung und keine Maßnahme gleicher Wirkung ist.
26. Mithin kann auch von dem - von mir abgelehnten - Standpunkt aus, daß Artikel 1 der Verordnung Nr. 2603/69 so verstanden werden muß, daß er Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen nicht verbietet, durchaus geltend gemacht werden, daß er hier anwendbar ist.
27. Fallen nationale Maßnahmen, wie die im Ausgangsverfahren streitigen unter das Verbot des Artikels 1 der Verordnung Nr. 2603/69, so stellt sich die Frage, ob sie nach Artikel 11 dieser Verordnung gerechtfertigt werden können. Artikel 11, der, wie bemerkt, ähnlich wie Artikel 36 EWG-Vertrag gefasst ist, lautet:
"Unbeschadet anderer Vorschriften der Gemeinschaft steht diese Verordnung der Einführung oder Anwendung mengenmässiger Ausfuhrbeschränkungen durch die Mitgliedstaaten nicht entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kommerziellen Eigentums gerechtfertigt sind."
28. Die luxemburgische Regierung bringt mit Unterstützung der Regierungen Frankreichs und des Vereinigten Königreichs vor, daß ein Genehmigungssystem wie das durch die großherzogliche Verordnung geschaffene aus Gründen der öffentlichen Sicherheit gerechtfertigt sei. Ich habe keinen Zweifel, daß der Begriff der öffentlichen Sicherheit dem Grundsatz nach weit genug ist, um Beschränkungen des Transfers von Gütern oder Technologien von strategischer Bedeutung in Länder zu umfassen, die als Quelle einer militärischen Bedrohung angesehen werden.
29. Meiner Meinung nach können sich Mitgliedstaaten aber nur auf Artikel 11 der Verordnung Nr. 2603/69 stützen, wenn der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet worden ist. Das heisst, daß die Mitgliedstaaten nicht versuchen dürfen, eine nationale Maßnahme, die nach dieser Vorschrift gerechtfertigt werden kann, mit Mitteln durchzusetzen, die über das hinausgehen, was zur Verwirklichung der Zwecke dieser Maßnahme notwendig ist. Die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit im Einzelfall ist Sache der nationalen Gerichte. Es ist nicht anzunehmen, daß dieser Grundsatz in bezug auf Artikel 11 der Verordnung die gleiche Wirkung zeitigt wie in bezug auf Artikel 36 EWG-Vertrag, für den er ebenfalls gilt. Wo indessen die Nichtbeachtung nationaler Vorschriften der im Ausgangsverfahren streitigen Art zur Einziehung der betreffenden Erzeugnisse führen kann, müssten meiner Meinung nach solche Dinge wie der Bewusstseinsstand des Eigentümers der beschlagnahmten Erzeugnisse zur maßgeblichen Zeit und der Wert der Erzeugnisse berücksichtigt werden.
Artikel 223 und 224 EWG-Vertrag
30. Schließlich gibt es zwei Ausnahmebestimmungen des EWG-Vertrags, die im Rahmen dieses Verfahrens zu berücksichtigen sind. Die erste ist Artikel 223 Absatz 1 Buchstabe b, der lautet:
"Jeder Mitgliedstaat kann die Maßnahmen ergreifen, die seines Erachtens für die Wahrung seiner wesentlichen Sicherheitsinteressen erforderlich sind, soweit sie die Erzeugung von Waffen, Munition und Kriegsmaterial oder den Handel damit betreffen; diese Maßnahmen dürfen auf dem Gemeinsamen Markt die Wettbewerbsbedingungen hinsichtlich der nicht eigens für militärische Zwecke bestimmten Waren nicht beeinträchtigen."
Diese Vorschrift ist meines Erachtens unter den Umständen der vorliegenden Sache nicht erheblich, da niemand behauptet hat, die Mikro-Ätzmaschine sei als Waffe, Munition oder Kriegsmaterial in diesem Sinn zu betrachten. Ausserdem war der Rat gemäß Artikel 223 Absatz 2 aufgerufen, binnen eines Jahres nach Inkrafttreten des Vertrages eine Liste der Waren festzulegen, auf die Artikel 223 Absatz 1 Buchstabe b Anwendung findet. Anscheinend ist eine solche Liste erstellt worden, sie ist aber später nicht fortgeschrieben worden, und es ist nicht vorgetragen worden, daß die Mikro-Ätzmaschine in ihr aufgeführt sei.
31. Die zweite hier zu erwähnende Ausnahmebestimmung ist Artikel 224, der wie folgt lautet:
"Die Mitgliedstaaten setzen sich miteinander ins Benehmen, um durch gemeinsames Vorgehen zu verhindern, daß das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes durch Maßnahmen beeinträchtigt wird, die ein Mitgliedstaat bei einer schwerwiegenden innerstaatlichen Störung der öffentlichen Ordnung, im Kriegsfall, bei einer ernsten, eine Kriegsgefahr darstellenden internationalen Spannung oder in Erfuellung der Verpflichtungen trifft, die er im Hinblick auf die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit übernommen hat."
32. Obwohl die Fassung dieser Vorschrift nicht eindeutig erkennen lässt, in welchem Umfang sie die Mitgliedstaaten ermächtigt, von anderen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts abweichende Maßnahmen zu treffen, legt Artikel 225 Absatz 2, der von "in den Artikeln 223 und 224 vorgesehenen Befugnisse[n]" spricht, doch die Annahme nahe, daß mit Artikel 224 eine Rechtsgrundlage für nationale Maßnahmen geschaffen werden sollte, die sonst rechtswidrig wären. Dies scheint auch der Standpunkt von Generalanwalt Gand in der Rechtssache 15/69 (Südmilch AG, Slg. 1969, 363, 374) gewesen zu sein, wenn er sagt, daß Artikel 224 "es den Mitgliedstaaten im Falle einer schweren Krise erlaubt, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, ohne zur Einhaltung der Vertragsbestimmungen verpflichtet zu sein". Damit stellt sich die Frage, ob die großherzogliche Verordnung als eine Maßnahme betrachtet werden kann, die Luxemburg zur Erfuellung von Pflichten ergreifen musste, die es im Hinblick auf die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit übernommen hat.
33. Von allen Beteiligten, die dem Gerichtshof schriftliche Erklärungen eingereicht haben, befasst sich nur die Kommission mit diesem Punkt. Sie meint, wegen der informellen Natur des COCOM könne nicht gesagt werden, daß Luxemburg hier Pflichten "übernommen" habe. Meines Erachtens muß indessen dieser Punkt im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden, weil die umstrittenen nationalen Rechtsvorschriften gemäß Artikel 11 der Verordnung Nr. 2603/69 gerechtfertigt werden können. Obwohl der Mitgliedstaat, wie ich erläutert habe, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten hat, um sich auf Artikel 11 berufen zu können, kann er sich nach meiner Meinung nicht auf Artikel 224 EWG-Vertrag zurückziehen, wenn die streitige Maßnahme, die zwar grundsätzlich von der erstgenannten Bestimmung gedeckt wird, weiter geht, als zur Ereichung ihres Zweckes notwendig ist. Auf jeden Fall dürfte Artikel 224 selbst dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit unterliegen, so daß die Zuhilfenahme dieses Artikels unter solchen Umständen nutzlos wäre.
Antrag
34. Die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen sollten daher nach meinem Dafürhalten wie folgt beantwortet werden:
1) Ein Mitgliedstaat, der aus Gründen der öffentlichen Sicherheit die Ausfuhr bestimmter Waren in eine Reihe von Drittstaaten von der Erteilung einer Genehmigung abhängig macht, wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 222/77 des Rates nicht gehindert, diese Genehmigung für Waren zu fordern, die aus einem anderen Mitgliedstaat stammen und denen bei der Ankunft in seinem Hoheitsgebiet ein Versandschein nach dieser Verordnung beigefügt war.
2) Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 des Rates ist dahin auszulegen, daß er nationale Maßnahmen verbietet, die die Verhinderung der Ausfuhr bestimmter Gruppen von Waren in Drittstaaten bewirken. Ist Zweck solcher Maßnahmen jedoch die Kontrolle der Ausfuhr strategisch wichtiger Güter oder Technologien in Staaten, von denen nach Auffassung des betreffenden Mitgliedstaats eine militärische Bedrohung ausgeht, so sind sie grundsätzlich aus Gründen der öffentlichen Sicherheit im Sinne von Artikel 11 dieser Verordnung gerechtfertigt anzusehen. Jede bei Nichtbeachtung der betreffenden Regelung drohende Sanktion darf indessen nicht schwerer sein, als zur Erreichung von deren Zwecken notwendig ist.
(*) Originalsprache: Englisch.
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